Громадський контроль за правоохоронною діяльністю в Україні: адміністративно-правові засади

Дослідники проблеми сутності і змісту громадського контролю (В.Л. Федоренко, Я.О. Кагляк), аналізуючи існуючі наукові погляди, вказують на природу громадського контролю, яка походить від відносин влади і громади. На думку Б.А. Бор'яна, висловлену ще у 1928 році, громадський контроль не можна обмежувати тісними рамками закону. Громадська думка та громадське обурення мають більш реальну дію, ніж інші види контролю.

Встановлено, що громадський контроль, на відміну від контролю державних органів та органів місцевого самоврядування, найчастіше проводиться в опосередкованій формі, коли контролююча структура (суб'єкт) через певні державні органи впливає на стан справ у тій або іншій сфері (об'єкті) контролю. До загальних умов громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів віднесено таке: а)формування суб'єктів громадського контролю, визначення їх статусу повинно здійснюватися винятково на правовій основі; б) процедури громадського контролю, форми і межі реагування мають бути визначені нормативно; в) регламентація постійної взаємодії суб'єктів громадського контролю як між собою, так і з іншими контролюючими органами та організаціями з питань визначення міри й ступеня дотримання прав і свобод людини і громадянина.

Вивчено призначення принципів громадського контролю, яким є: а)узагальнене закріплення основ громадського контролю; б) забезпечення однотипного формулювання норм, які регламентують процедури контрольної діяльності та межі останньої; в) забезпечення впливу на суспільні відносини шляхом встановлення засад здійснення громадського контролю.

Предмет громадського контролю за правоохоронною діяльністю випливає зі ст. 5 Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави».

У підрозділі 1.4. «Форми громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів в Україні» зазначено, що однією з поширених форм громадського контролю є звернення громадян. Серед усієї сукупності видів звернень до правоохоронних органів найбільша кількість скарг. Через скарги громадяни, іноземці, особи без громадянства повідомляють правоохоронним органам факти порушення прав, свобод, законних інтересів у процесі виконання службових обов'язків.

Наступною формою громадського контролю виступає діяльність громадських рад (чи громадських колегій). Вони являють собою дієвий засіб вираження позиції громадськості та способом забезпечення прозорості діяльності правоохоронних органів. Завдяки зусиллям громадських рад робота правоохоронних органів стає більш ефективною, дедалі більше громадян залучається до їхньої роботи. Однак і дотепер не в усіх правоохоронних органах створено такі ради.

Ще однією формою громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів виступає громадська експертиза. Громадська експертиза дозволяє громадськості і правоохоронним органам ефективно взаємодіяти, переходячи від взаємних звинувачень до конструктивного діалогу. Доведено, що залежно від предмета експертного дослідження може бути експертиза: а) нормативно-правових актів з точки зору відсутності дискримінаційних приписів;б) програм перспективного розвитку напрямів у сфері забезпечення внутрішньої безпеки; в) інших значущих для забезпечення прав і свобод людини і громадянина рішень правоохоронних органів.

Формою громадського контролю виступає взаємодія правоохоронних органів і засобів масової інформації. Разом з тим, при всій значимості впливу засобів масової інформації на громадську свідомість визначальним є сама діяльність правоохоронних органів, і ніякі пропагандистські зусилля (як би добре вони не були організовані) не здатні без поліпшення роботи правоохоронних органів вплинути на підвищення довіри до останніх, підняття їхнього авторитету.

Запропоновано розробити і впровадити в життя цілісну програму взаємодії і взаємної довіри населення і правоохоронних структур. Метою програми повинна бути взаємодія правоохоронних органів, засобів масової інформації, громадськості для забезпечення захисту прав і свобод громадян, а також ефективна протидія злочинності.

У підрозділі 1.5. «Міжнародний досвід здійснення громадського контролю за правоохоронною діяльністю та шляхи його адаптації в Україні» наголошено на необхідності врахування суттєвої різниці у підходах щодо здійснення громадського контролю у країнах із сталими демократичними традиціями і тими, які лише стали на шлях демократичного розвитку.

Відомі дві принципово різні моделі громадського контролю - «закрита» та «відкрита». Здійснення громадського контролю за правоохоронними органами може бути пов'язане із реалізацією обох моделей, однак кожна з них використовується залежно від предмета громадського контролю, коли вона може бути найбільш ефективною. Так, «закрита» модель найбільш ефективна при здійсненні громадського контролю за закритими установами - установами виконання покарань, слідчими ізоляторами, ізоляторами тимчасового тримання. «Відкрита» модель може бути ефективною при здійсненні громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів, тобто тією, яка пов'язана більшою мірою із реалізацією управлінської компетенції. Разом з тим, здійснення громадського контролю за обома його моделями передбачає фаховість контролерів, що позначається на вимогах професійності при реалізації «закритої» моделі громадського контролю та залучення спеціалістів при контролі шляхом реалізації «відкритої» моделі.

У країнах, де демократичні традиції ще знаходяться на етапі становлення, пріоритет громадського контролю визначається виявленням фактів порушень прав і свобод під час застосування правоохоронними органами заходів примусового впливу, а також внаслідок неналежного виконання повноважень. При цьому громадський контроль спрямований на усунення виявлених поодиноких фактів. Цей етап розвитку громадського контролю названо початковим. Наступним етапом має бути постійне залучення інститутів громадянського суспільства до вироблення державної політики, у тому числі - і у правоохоронній сфері. На завершення, тобто третім, і останнім етапом розвиту громадського контролю має бути постійний моніторинг дотримання демократії правоохоронними органами, їх посадовими чи службовими особами. На останньому етапі громадський контроль набуває системності. Це означає функціонування організаційних структур, що здійснюють громадський контроль, реалізацію активної громадської позиції громадянами, їх постійну взаємодію як між собою, так і з органами державної влади, а також формування правосвідомості посадових чи службових осіб, уповноважених щодо реалізації правоохоронної функції держави у напрямку сприйняття необхідності та суспільної значущості громадського контролю. На цьому етапі стабілізується чинне законодавство у напрямку встановлення меж, форм, засобів здійснення громадського контролю.

Серед найбільш поширених форм громадського контролю, що існує і ефективно реалізується у країнах ближнього і дальнього зарубіжжя, виділено: звернення громадян; діяльність громадських рад та громадських палат; громадську експертизу; моніторинг. Доведено залежність стану громадського контролю за правоохоронною діяльністю від ступеня розвитку демократичних традицій у суспільстві, формування правосвідомості не лише громадян, а й посадових чи службових осіб правоохоронних органів.

У розділі 2. «Адміністративна діяльність правоохоронних органів як об'єкт громадського контролю» визначено поняття правоохоронної діяльності та правоохоронних органів, досліджено сутність адміністративної діяльності правоохоронних органів, охарактеризовано напрямки, види та методи адміністративної діяльності правоохоронних органів.

У підрозділі 2.1. «Поняття правоохоронної діяльності та правоохоронних органів» насамперед зазначено, що поняття «правоохоронні органи», «правоохоронні функції», «правоохоронна діяльність» у правничій літературі визначаються неоднозначно.

Під правоохоронною діяльністю в широкому її розумінні розглядаються цілеспрямовані дії компетентних державних органів щодо захисту порушених прав, профілактики правопорушень, але і діяльність недержавних організацій, а також самих громадян з метою протидії протиправним посяганням і відновленню порушеного права. Широке трактування правоохоронної діяльності більшою мірою відображає існуючий порядок реалізації охоронної функції права і правоохоронної функції держави. Виходячи з цього, необхідно розмежовувати поняття «суб'єкт правоохоронної діяльності» і «правоохоронні органи». Ці терміни співвідносяться як загальне та частка цілого. Останній з наведених термінів застосовується виключно до суб'єктів, що наділені державно-владними повноваженнями і та мають статус державного органу. Більш того, правоохоронними слід називати ті державні органи, для яких ця специфічна (правоохоронна) діяльність є основною. Суб'єктами правоохоронної діяльності є: правоохоронні (державні) органи, для яких правоохоронна діяльність є основною, саме для здійснення цієї діяльності вони були створенні і функціонують; державні органи, для яких правоохоронна діяльність не є основною. Саме ці останні інститути можуть бути віднесені до непостійних суб'єктів правоохоронної системи. Такими (тобто суб'єктами цієї системи) вони стають лише тоді, коли виникли обставини, необхідність здійснити правову охорону тих чи інших правовідносин. Виділено головні напрямки правоохоронної діяльності це: а)охорона громадського порядку і забезпечення громадської безпеки, профілактика правопорушень, забезпечення безпеки дорожнього руху, охорона об'єктів власності за договорами, забезпечення громадського порядку в умовах проведення масових заходів, діяльність по контролю за міграцією тощо; б) боротьба зі злочинністю; в) кримінально-виконавча діяльність.

У підрозділі 2.2. «Сутність адміністративної діяльності правоохоронних органів» наголошено на тому, що функціонування механізму адміністративно-правового регулювання діяльності правоохоронних органів України значною мірою залежить від спеціальних адміністративно-правових режимів, які утворюють його підсистему та яскраво свідчать про його особливості. Структура правового режиму адміністративної діяльності правоохоронних органів України охоплює: принципи такої діяльності, способи здійснення процесуальних дій, гарантії забезпечення адміністративної діяльності, правовий статус правоохоронних органів. Термін «адміністративна діяльність» у законодавчому порядку в Україні не визначено, але правові засади здійснення адміністративної діяльності передбачено у цілій низці нормативних актів. У своєму змісті адміністративна діяльність має низку специфічних ознак, котрі вирізняють її з-поміж інших видів діяльності правоохоронних органів. За змістом адміністративну діяльність можна поділити на управлінську та юрисдикційну. Управлінська за обсягом повноважень і сферою впливу є ширшою за юрисдикційну. Вона пов'язана з організацією правоохоронної діяльності. Юрисдикційна адміністративна діяльність стосується питань притягнення до адміністративної і дисциплінарної відповідальності, розгляду скарг громадян. У межах управлінської адміністративної діяльності правоохоронних органів можна виділити: контрольно-наглядову діяльність, дозвільну діяльність (у широкому розумінні цього поняття), профілактичну. До юрисдикційної адміністративної діяльності слід включити: провадження в справах про адміністративні правопорушення, дисциплінарні провадження і провадження за скаргами громадян.

У підрозділі 2.3. «Напрямки та види адміністративної діяльності правоохоронних органів» розглянуто два провідні напрямки в адміністративній діяльності правоохоронних органів: внутрішньоорганізаційний і зовнішньо організаційний. Зміст внутрішньоорганізаційної адміністративної діяльності полягає в упорядкуванні відносин усередині апаратів правоохоронних органів. Зовнішньо-організаційна адміністративні діяльність - це основна діяльність правоохоронних органів. Шляхом її здійснення забезпечується безпосередня реалізація завдань, покладених на ці органи. Зовнішньо-організаційна (зовнішня) діяльність спрямована на впорядкування відносин поза межами структури правоохоронних органів, тобто між правоохоронними органами та іншими державними органами, громадськістю, засобами масової інформації тощо. Її метою є виявлення, попередження, припинення правопорушень. Вона полягає в безпосередньому виконанні працівниками правоохоронних органів своїх завдань. У межах кожного напрямку адміністративної діяльності правоохоронних органів можна виділити окремі види. Так, видами внутрішньої адміністративної діяльності правоохоронних органів є: службове атестування, проходження служби, надання методичної допомоги правоохоронним органам тощо.

Стосовно зовнішньої діяльності її видами є: охорона громадського порядку, здійснення дозвільної системи, забезпечення дiяльностi спеціальних установ, забезпечення реалізації права громадян на вільне пересування та вільне обрання місця проживання, контроль за безпекою дорожнього руху транспорту й пішоходів, забезпечення охорони об'єктів, конвоювання заарештованих і засуджених. Рiзноманiтнiсть завдань, які вирішуються в процесі адміністративної діяльності правоохоронних органів, обумовлює необхідність використання в ній різних форм діяльності, насамперед правових і організаційних (не правових). На думку дисертанта, всі форми діяльності правоохоронних органів є правовими, і немає сенсу виділяти окремо організаційні форми, оскільки їх реалізація ґрунтується на нормах права і в кінцевому результаті тягне настання юридично значимих наслідків тощо.

У підрозділі 2.4. «Методи адміністративної діяльності правоохоронних органів» наголошується на тому, що відповідно до кожної форми адміністративної діяльності правоохоронних органів застосовуються відповідні групи методів.

Унаслідок значного різноманіття правоохоронних органів та об'єктів, що перебувають під їх впливом, методи адміністративної діяльності правоохоронних органів теж є різноманітними. Але це не виключає наявності у них спільних рис. Найбільш характерними для методів адміністративної діяльності правоохоронних органів є: а) способи впливу правоохоронного органу (посадової особи) на підпорядкований йому орган та громадян; б)вираження державного публічного інтересу, керівної ролі держави; в)засоби досягнення мети; г) способи організації, прийоми здійснення функцій, що виникають у процесі здійснення спільної діяльності; д) способи реалізації компетенції.

Традиційно методи адміністративної діяльності правоохоронних органів можна поділити на наукові та ненаукові, державні та громадські, адміністративні та економічні, прямого та непрямого впливу. Унаслідок того, що одні методи мають загальний характер, притаманні всім видам державної діяльності, всім державним органам, а інші - лише окремим з них, методи адміністративної діяльності поділяються на загальні та спеціальні. До загальних методів, як правило, належать методи переконання та примусу, адміністративного та економічного впливу, нагляду та контролю, прямого та непрямого впливу, регулювання, керівництва та управління (у тому числі оперативного). Універсальним методами адміністративної діяльності визначені переконання та примус. Взаємно доповнюючи один одного, ці методи забезпечують належну поведінку учасників адміністративних відносин. Вони взаємопов'язані, мають об'єктивний характер, між ними існує діалектична єдність, ступінь їх використання визначається рівнем розвитку суспільних відносин.

Розділ 3. «Громадський контроль у сфері забезпечення правоохоронними органами громадського порядку» складається з трьох підрозділів, у яких досліджено сутність громадського порядку, повноваження суб'єктів громадського контролю у сфері забезпечення правоохоронними органами громадського порядку. Розглянуто також організацію громадського контролю у сфері забезпечення правоохоронними органами громадського порядку.

У підрозділі 3.1. «Сутність громадського порядку» доведено, що поняття громадського порядку потрібно розглядати як вузькому, так і у широкому розумінні. Поняття громадського порядку в широкому сенсі розуміється не тільки як юридична, а і як соціальна категорія.

Основними елементами громадського порядку визначено таке: а) мета встановлення і підтримання (забезпечення особистої безпеки громадян, громадської безпеки, створення сприятливих умов для нормального функціонування організацій, праці та відпочинку громадян, повага до їх честі, людської гідності й суспільної моральності); б) засоби регулювання суспільних відносин й охорона цінностей у сфері громадського порядку (норми права та інші соціальні норми неюридичного характеру - норми моралі, звичаї, мода, правила культури поведінки, релігійні норми); в) зміст громадського порядку (система суспільних відносин, що складаються в результаті дотримання і виконання соціальних норм); г) гарантії міцності (демократизм суспільства, дотримання в ньому соціальної справедливості та свідомість громадян); організація охорони громадського порядку.

У підрозділі 3.2. «Повноваження суб'єктів громадського контролю у сфері забезпечення правоохоронними органами громадського порядку» наголошено, що існуючий стан громадських інститутів не повною мірою відповідає завданням дієвого контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у сфері охорони громадського порядку. Ефективність інститутів громадянського суспільства в системі контролю за забезпеченням правоохоронними органами громадського контролю було розглянуто крізь призму наступних чинників: а) нормативно-правове забезпечення контролю громадянських інститутів у сфері забезпечення громадського порядку; б)наявність стрункої, збалансованої моделі державного управління, що ґрунтується на розподілі повноважень між гілками влади, прозорості та відповідальності перед суспільством; в) існування в суспільстві сталої традиції реалізації громадянами демократичних прав і свобод; г) реальна, а не задекларована свобода слова, совісті, зібрань; д) незалежність судової гілки влади; е) наявність мережі недержавних дослідних інституцій, що займаються питаннями забезпечення охорони громадського порядку.

У підрозділі 3.3. «Організація громадського контролю у сфері забезпечення правоохоронними органами громадського порядку» перш за все зазначено, що ефективність організації громадського контролю за діяльністю правоохоронних органів у сфері забезпечення громадського порядку, крім забезпечення належним правовим регулюванням, залежить від науково обґрунтованих та апробованих на практиці організаційних засобів його здійснення. Організація громадського контролю у сфері забезпечення правоохоронними органами громадського контролю - це проблема комплексна, до того ж, організація громадського порядку є складним і трудомістким процесом. Тому ефективність громадського контролю (особливо на етапі його становлення) вирішальною мірою залежить від збалансованості повноважень суб'єктів його здійснення, насамперед у системі влади, від рівня реальної незалежності судової системи, оскільки судовий захист є найвищою формою гарантії прав і свобод громадян, у т.ч. в їх відносинах з органами влади, та засобів масової інформації, оскільки саме незалежні засоби масової інформації забезпечують максимально об'єктивне й повне інформування громадян про діяльність правоохоронних органів у сфері забезпечення громадського порядку, а правоохоронні органи -- про громадську думку з цих питань.

Розділ 4. «Громадський контроль за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у міграційній сфері» присвячено аналізові адміністративної діяльності правоохоронних органів у міграційній сфері як предметові громадського контролю. Крізь призму виконання норм адміністративного права вивчено повноваження суб'єктів громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у міграційній сфері, а також процедуру організації громадського контролю за діяльністю правоохоронних органів у міграційній сфері.

У підрозділі 4.1. «Адміністративна діяльність правоохоронних органів у міграційні сфері як предмет громадського контролю» визначено, що система прав і свобод мігранта в різних її проявах є основою міграційної сфери. Зазначено, що стан законодавчого регулювання функціонування правоохоронних органів у сфері міграції є своєрідним інструментом якості правових умов даної діяльності, її відповідності політичному курсу держави, поточним та перспективним завданням правового та соціального будівництва. Аналіз стану міграційних процесів в Україні дозволяє виділити дві основні групи чинників, що сприяють прибуттю, безконтрольному проживанню, пересуванню та збільшенню кількості нелегальних мігрантів у державі: зовнішні та внутрішні.

Головними завданнями щодо регулювання міграції можна визначити: скорочення масштабів нелегальної трудової міграції населення за межі країни, забезпечення соціальної захищеності українських працівників за кордоном; запобігання виїзду високоосвічених фахівців для заняття за кордоном низькокваліфікованими роботами; протидія нелегальній міграції українських громадян та нелегальній еміграції громадян інших країн.

На сучасному етапі розвитку державно-управлінських відносин зміст і характер державно-правового впливу на міграційні процеси в Україні залишається недосконалим. Це стосується організації системи уповноважених державних органів (правоохоронних органів), їхнього статусу та діяльності, реалізації принципу законності.

У підрозділі 4.2. «Повноваження суб'єктів громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у міграційній сфері» зазначено, що інституційну базу громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у міграційній сфері складають чотири основні компоненти: суб'єкт, об'єкт, предмет та процедура його здійснення. Суб'єктами громадського контролю виступають громадяни, громадські об'єднання - неорганізована та організована громадськість, засоби масової інформації. Об'єктами громадського контролю є діяльність правоохоронних органів у міграційній сфері. Предметом громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у міграційній сфері є така діяльність, яка спрямована на реалізацію конституційної норми щодо свободи пересування та вільного вибору місця проживання. Процедурою громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у міграційній сфері виступає комплекс форм і методів його здійснення відповідно до завдань та характеру згаданих вище компонентів. Ознаками громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у міграційній сфері є, по-перше, те, що він здійснюється саме громадськістю (організованою і неорганізованою). При цьому організована громадськість - це, насамперед, органи самоорганізації населення, засоби масової інформації, громадські, профспілкові, творчі організації та інші громадські об'єднання; під неорганізованою розуміються громадяни та їх сім'ї, які не поєднані між собою у будь-які організаційні форми і представляють власні інтереси або ситуативно спільні інтереси жителів, користувачів тощо.

У підрозділі 4.3. «Організація громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у міграційній сфері» наголошено, що головною метою проведення громадської експертизи діяльності правоохоронних органів у міграційній сфері є нормативне забезпечення реалізації конституційних прав громадян на управління державою за допомогою механізмів прямої демократії та контролю за діяльністю правоохоронних органів шляхом проведення публічних громадських експертиз нормативних управлінських рішень, які впливають на права та інтереси громадськості та конкретних соціальних груп.

Організація та проведення громадської експертизи повинні ґрунтуватися на таких принципах: обов'язковість її проведення до ухвалення рішення; достовірність та повнота інформації; обов'язковість урахування спеціальних вимог; незалежність експертів та експертних комісій під час здійснення повноважень; системність організації роботи та її нормативно-методологічне забезпечення; наукова обґрунтованість; об'єктивність та комплексність експертних оцінок; повага і довіра до будь-яких думок та оцінок; гласність, публічність та відкритість до участі громадських недержавних організацій; особиста відповідальність експертів за висновки експертизи.

Розділі 5. «Громадський контроль за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху» присвячено дослідженню адміністративної діяльності правоохоронних органів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху як предмета громадського контролю та аналізові діяльності суб'єктів і форм громадського контролю у зазначеній сфері.

У підрозділі 5.1. «Адміністративна діяльність правоохоронних органів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху як предмет громадського контролю» досліджено зміст поняття «безпека», «громадська безпека», «дорожній рух». Доведено, що особиста безпека громадян, громадська безпека і безпека держави органічно пов'язані між собою як соціальні явища, є об'єктами громадського контролю і потребують більш досконалого й дієвого комплексу заходів щодо їх забезпечення й охорони. На підставі існуючих поглядів щодо сутності громадської безпеки встановлено, що це сукупність суспільних відносин, пов'язаних з попередженням й усуненням загрози для життя і здоров'я людей та їх майна, які можуть виникнути внаслідок дій людей або прояву негативних властивостей джерел підвищеної небезпеки. Одним із джерел підвищеної небезпеки є автотранспорт та інші прилади, які є об'єктами сфери дорожнього руху.

У підрозділі 5.2. «Суб'єкти громадського контролю у сфері забезпечення правоохоронними органами безпеки дорожнього руху та форми діяльності суб'єктів» вивчено суб'єкти громадського контролю, які мають широкий спектр закріплених повноважень впливу на правоохоронні органи з метою реалізації заходів, спрямованих на зменшення кількості дорожньо-транспортних пригод, травмованих та загиблих, підвищення рівня безпеки дорожнього руху, сприяння створенню перспективної й ефективної системи управління у сфері дорожнього руху та зменшення соціальної гостроти цієї проблеми. Повноваження суб'єктів громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху систематизовано за наступними напрямками: удосконалення системи підготовки водіїв, розвиток та удосконалення профілактичної діяльності з пішоходами та дітьми, підвищення рівня інформаційного забезпечення у сфері безпеки дорожнього руху, удосконалення системи організації й управління дорожнім рухом та контролю за виконанням Правил дорожнього руху, підвищення безпеки пасажирських перевезень, удосконалення організації дорожнього руху в містах тощо.

Громадський контроль за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху здійснюється у таких формах: у правотворчій (опосередковано за допомогою представницької демократії або безпосередньо шляхом надання пропозицій щодо вдосконалення діяльності того або іншого органу в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху), яка полягає у розробці правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху; у правозастосовній, тобто шляхом реалізації передбачених нормативно-правовими актами повноважень у зазначеній сфері.

Висновки

У результаті дисертаційного дослідження здійснено теоретичне узагальнення та запропоноване нове вирішення наукової проблеми вдосконалення теоретико-методологічних та правових засад громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів. На основі комплексного аналізу норм Конституції України, чинного адміністративного законодавства України та відповідних відомчих нормативних актів правоохоронних органів України, узагальнення практики їх реалізації окреслено правову природу, сутність, форми і методи громадського контролю, визначено зміст правоохоронної діяльності, розкрито її сутність і на цій підставі сформульовано низку науково обґрунтованих висновків, пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення діяльності правоохоронних органів стосовно дотримання прав і свобод людині і громадянина.

Громадський контроль за адміністративною діяльністю правоохоронних органів за своїм змістом містить у собі три елементи: 1) одержання необхідної інформації щодо дотримання прав та свобод людини і громадянина правоохоронними органами; 2) аналіз та оцінку інформації; 3) реагування на виявлені порушення прав і свобод людини і громадянина.

Адміністративна діяльність правоохоронних органів є одним із видів адміністративно-правових режимів, якому притаманні певні ознаки, а саме: а)встановлюється законодавством та забезпечуються державою в особі правоохоронних органів; б) має на меті специфічним чином регламентувати суспільні відносини з організації та здійснення охорони прав і свобод громадян, громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження й припинення правопорушень; в) показує особливий порядок правового регулювання, який складається із поєднання юридичних засобів (заборон та дозволів) і характеризуються перевагою саме заборонних норм; г)створює конкретну міру сприятливості чи несприятливості для задоволення інтересів суб'єктів та їх об'єднань.

Адміністративна діяльність правоохоронних органів - це врегульована в більшості випадків нормами адміністративного права специфічна, виконавчо-розпорядча, підзаконна, державно-владна професійна діяльність щодо органiзацiї та здійснення охорони прав і свобод громадян, громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та протидії правопорушенням. За змістом адміністративну діяльність правоохоронних органів поділено на управлінську та юрисдикційну. Управлінська за обсягом повноважень і сферою впливу є ширшою за юрисдикційну. Адміністративно-юрисдикційна діяльність правоохоронних органів - це врегульована нормами адміністративного права специфічна, державно-владна, підзаконна, виконавчо-розпорядча діяльність, яка реалізується шляхом визначення в законодавстві обсягу повноважень щодо розв'язання індивідуальних адміністративних справ, у тому числі застосування заходів адміністративної відповідальності.

Формами адміністративної діяльності правоохоронних органів названо сукупність однорідних за своєю правовою природою та характером груп адміністративних дій, які провадяться з метою захисту прав і свобод людини, охорони прав та законних інтересів державних і недержавних організацій, боротьби з правопорушеннями. Однією з правових форм адміністративної діяльності правоохоронних органів визначено адміністративний договір. Ознаками адміністративного договору, що використовується у діяльності правоохоронних органів, названо таке: а) виникає у зв'язку і з приводу реалізації правоохоронними органом своїх владних повноважень; б) підставою виникнення є правозастосовний акт; в) має організуючий характер; г) метою є захист прав і свобод людини, охорона прав та законних інтересів державних і недержавних організацій; д) як правило, базується на адміністративно-правових нормах, але багато адміністративних договорів мають комплексний характер і регулюються нормами декількох галузей права; е) можливість укладення адміністративних договорів передбачена в нормативно-правових актах, які регламентують діяльність правоохоронного органу; ж) мають обов'язкову письмову форму (дається типова форма договору, яку не можна істотно змінити за своїм розсудом і яка покликана уніфікувати адміністративно-договірну практику всіх правоохоронних органів нижчого підпорядкування); з) визначає зобов'язання сторін, як правило, у бланкетній формі.

У адміністративній діяльності правоохоронних органів застосовуються методи переконання і примусу як універсальні. Крім того, визначено методи організації: розпорядження, координація, узгодження, інспектування, інструктування, узагальнення та розповсюдження міжнародного досвіду щодо охорони прав і свобод людини і громадянина.

Громадський контроль за діяльністю правоохоронних органів у сфері охорони громадського порядку визначено як перевірку (спостереження, нагляд) за додержанням правоохоронними органами та їх посадовими особами чинного законодавства та підзаконних актів у сфері охорони громадського порядку, який здійснюється недержавними суб'єктами (як індивідуальними, так і колективними) і які не мають права втручатися в оперативну діяльність правоохоронних органів, а їх рішення здебільшого мають рекомендаційний та профілактичний характер.

Організація громадського контролю у сфері забезпечення правоохоронними органами громадського порядку здійснюється наступними суб'єктами:

– правозахисними громадськими організаціями;

– громадськими радами при правоохоронних органах;

– засобами масової інформації, які інформують громадськість про діяльність правоохоронних органів у сфері охорони громадського порядку;

– громадянами через звернення як засіб забезпечення законності діяльності правоохоронних органів у сфері охорони громадського порядку.

Головною метою проведення громадської експертизи адміністративної діяльності правоохоронних органів у міграційній сфері є нормативне забезпечення реалізації конституційних прав громадян на управління державою за допомогою механізмів прямої демократії та контролю за діяльністю органів влади (правоохоронних органів) шляхом проведення публічних громадських експертиз нормативних управлінських рішень, які впливають на права та інтереси громадськості та конкретних соціальних груп.

Сферу забезпечення безпеки дорожнього руху визначено як правотворчу, правозастосовну та правоохоронну діяльність громадських, правозахисних організацій, громадських рад та пересічних громадян за дотриманням учасниками дорожнього руху, іншими фізичними та юридичними особами загальнообов'язкових правил, нормативів та стандартів, спрямованих на попередження та припинення правопорушень, притягнення правопорушників до відповідальності.

Головними завданнями громадського контролю за адміністративною діяльністю правоохоронних органів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху є: а) організація розгляду заяв, звернень, пропозицій громадян, зацікавлених у наданні їм допомоги органами громадського контролю; б)сприяння недопущенню або усуненню раніше допущених порушень Конституції України, законів України, інших актів законодавства, державної дисципліни об'єктами громадського контролю; в) визначення суспільної оцінки порушень або безпеки, обумовлених здійснюваною чи запланованою діяльністю об'єктів громадського контролю; г) активна участь у підвищенні правової освіти населення щодо дотримання правил дорожнього руху; д)розвиток у громадян почуття відповідальності за стан безпеки дорожнього руху.

Формами діяльності суб'єктів громадського контролю за адміністративною діяльністю щодо забезпечення безпеки дорожнього руху визначено однорідні за своїм характером та змістом групи правових та організаційних дій, що мають зовнішнє вираження, за допомогою яких забезпечується створення належних умов формування правової свідомості населення, захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері безпеки дорожнього руху від свавілля органів публічної влади, попередження аварійності та запобігання вчиненню правопорушень, їх припинення та притягнення винних до відповідальності. Організаційні форми: а) моніторинг поточної адміністративної діяльності правоохоронних органів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху; б) аналіз результатів діяльності правоохоронних органів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху; в)поточна перевірка діяльності правоохоронних органів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху суб'єктом громадського контролю; г) перевірка діяльності правоохоронних органів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху суб'єктом громадського контролю за зверненнями громадян; д)громадська експертиза; е) громадські слухання.

З метою вдосконалення законодавчої регламентації відносин у сфері здійснення громадського контролю доведено доцільність прийняття Закону України «Про громадський контроль». Структура проекту Закону така:

Загальні положення

Розділ I. Предмет громадського контролю

Розділ II. Правовий статус суб'єктів громадського контролю

Розділ III. Межі взаємодії суб'єктів громадського контролю із підконтрольними органами

Розділ IV. Форми громадського контролю

Розділ V. Форми рішень за наслідками громадського контролю

Розділ VI. Відповідальність за неналежне реагування на рішення за наслідками громадського контролю

Розділ VII. Фінансування суб'єктів громадського контролю

Розділ VIII. Міжнародне співробітництво у галузі громадського контролю

Прикінцеві положення.

Для побудови системи громадського контролю необхідно прийняти сучасну Концепцію реформування правоохоронної системи держави в цілому та на її основі розробити Закон України «Про правоохоронні органи та правоохоронну діяльність». У цих законодавчих актах визначити: вичерпний перелік структур, що підпадають під поняття «правоохоронні органи»; загальні вимоги до їх діяльності; спільні для них права та обов'язки; засади підзвітності та підконтрольності суспільству. Після чого на підставі названих вище законодавчих актів внести зміни до законів України, що регламентують правовий статус та компетенцію правоохоронних органів, та передбачити прозорість їх діяльності, підконтрольність і підзвітність громадськості (засобам масової інформації, політичним партіям, громадським організаціям, громадянам України), відповідальність за порушення цих норм.

З метою врегулювання відносин у сфері громадського порядку та визначення компетенції органів виконавчої влади та правоохоронних органів щодо охорони громадського порядку доцільно прийняти Закон України «Про охорону громадського порядку».

З метою реалізації партнерських обов'язків України у відносинах з ЄС, Північно-Атлантичним альянсом та світовою спільнотою необхідне внесення змін та доповнень до Законів України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та «Про біженців».

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

Монографії, підручники, навчальні посібники:

1. Денисюк С.Ф. Громадський контроль як гарантія законності у адміністративній діяльності правоохоронних органів в Україні: монограф. / С.Ф. Денисюк. - Х.: ТД «Золота миля», 2009. - 378 с.

2. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: підруч. / О.М. Бандурка, Г.О. Пономаренко, С. Ф. Денисюк та ін. / за заг. ред. Рябченко О.П. - Х.: Вид-во Харк. нац. ун-ту внутр. справ, 2009. - 256 с. - (Затверджено Міністерством освіти і науки України як навчальний посібник. Лист за № 1.4/18-Г-2800 від 23.12.2008 р.).

3. Судові та правоохоронні органи України: навч. посіб. / Кер. автор. кол. Г.О. Пономаренко та О.Ю. Синявська; автор. кол.: С.Ф. Денисюк, О.В. Марцеляк, О.О. Теличкін, В.В. Морозюк, О.В. Джафарова, В.Т. Комзюк, М. П. Запорожець, І.Г. Запорожець, С.О. Шатрава - Х.: ФО-П Шейніна О.В., 2010. - 288 c. (Затверджено Міністерством освіти і науки України як навчальний посібник. Лист за № 1/11-1230 від 26.02.2010 р.).

4. Правове забезпечення господарської діяльності: навч. посіб. / В.Д. Понікаров, В.В. Сергієнко, С.Ф. Денисюк, О.В. Джафарова та ін; за ред. проф. В.Д. Понікарова. - Х.: ФО-П Шейніна О.В., 2009. - 343 с. - (Рекомендовано Міністерством освіти і науки України як навчальний посібник. Лист за № 14/18-Г-2490 від 03.12.2008 р.)

5. Адміністративне судочинство: навч. посіб. / Рябченко О.П., Денисюк С.Ф., Проценко Т.О., Джафарова О.В., Новикова Л.В., КагановськаТ.Є.; за заг. ред. проф. О.П. Рябченко. - Х.: ФО-П ШейнінаО.В., 2010. - 253 с. (Рекомендовано Міністерством освіти і науки України як навчальний посібник).

6. Правове забезпечення, організація та захист господарської діяльності: конспект лекцій для студентів за напрямами підготовки «Економіка і підприємництво», «Менеджмент» усіх форм навчання / С.С. Сергієнко, В.Д. Понікаров, Ж.О. Андрейченко, С.Ф. Денисюк та ін. - Х.: ХНЕУ, 2008. - 237с.

7. Процесуальне право: конспект лекцій / В.Д. Понікаров, С.Ф. Денисюк, Д.В. Назаренко. - Х.: ХНЕУ, 2009. - 120 с.

Наукові статті, тези доповідей і наукових повідомлень:

8. Денисюк С.Ф. Правове регулювання правоохоронної діяльності в Україні стосовно забезпечення цивільного демократичного контролю / С. Ф. Денисюк // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2004. -Вип. 27. - С. 281-284.

9. Денисюк С.Ф. Взаємодія держави в особі правоохоронних органів і громадянського суспільства в Україні / С.Ф. Денисюк // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2005. - Вип. 30. - С. 272-276.

10. Денисюк С.Ф. Взаємодія правоохоронних органів з засобами масової інформації як засіб встановлення цивільного демократичного контролю / С.Ф. Денисюк // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. - Х.: Магістр, 2005.- № 2 (24): У 2-х ч. - Ч. 1.- С. 210-216.

11. Денисюк С.Ф. Законодавче визначення поняття «правоохоронні органи» як один із чинників побудови системи цивільного демократичного контролю / С.Ф. Денисюк // Наше право. - № 1. - 2005.- С. 106-109.

12. Денисюк С.Ф. Громадська думка про діяльність правоохоронних органів як складова цивільного демократичного контролю / С. Ф. Денисюк // Наше право. - № 3. - 2005.- С. 59-63.

13. Денисюк С.Ф. Теоретичні питання контролю за діяльністю правоохоронних органів України / С.Ф. Денисюк // Право і безпека. - 2005. - Т. 4. - № 1. - С. 52-55.

14. Денисюк С.Ф. Відкритість, доступність, звітність у повсякденній діяльності правоохоронних органів / С. Ф. Денисюк // Право і безпека. - 2005. - Т. 4. - № 3. - С. 60-63.

15. Денисюк С.Ф. Конституційні засади демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами України / С. Ф. Денисюк // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 2005.- № 2. - С. 50-54.

16. Денисюк С.Ф. Ефективність інформаційної взаємодії правоохоронних органів з громадськістю: нормативно-правові засади / С. Ф. Денисюк // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2006. - № 33. - С. 302-309.

17. Денисюк С.Ф. Роль правоохоронних органів в побудові громадянського суспільства / С.Ф. Денисюк //Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. - Х.: Магістр, 2006.- № 3 (30). - С. 223-229.

18. Денисюк С.Ф. Забезпечення правового режиму законності як пріоритетний напрямок правової політики держави у сфері правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ / С.Ф. Денисюк // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. - Х.: Магістр, 2007.- № 1 (31). - С. 295-301.

19. Денисюк С.Ф. Напрями розвитку міграційної політики в Україні / С. Ф. Денисюк // Форум права. - 2008. - № 3. - С. 111 - 115

20. Денисюк С.Ф. Сутність громадського контролю: співвідношення понять у теорії та законодавстві / С.Ф. Денисюк // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. - Х.: Магістр, 2008. - № 2 (34). - С. 357-363.

21. Денисюк С.Ф. Повноваження правоохоронних органів в міграційній сфері / С.Ф. Денисюк // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. - Х.: Магістр, 2009. - № 1 (35). - С. 422-430.

22. Денисюк С.Ф. Громадська експертиза діяльності правоохоронних органів України: правові засади та організація проведення / С.Ф. Денисюк // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. - Х.: Магістр, 2009. - № 2 (36). - С. 326-333.

23. Денисюк С.Ф. Організація громадського контролю у сфері забезпечення правоохоронними органами громадського порядку / С.Ф. Денисюк // Форум права. - 2009. - № 2. - С. 102-107

24. Денисюк С.Ф. Сфера забезпечення безпеки дорожнього руху як об'єкт громадського контролю / С.Ф. Денисюк // Підприємництво, господарство і право. - 2009 (163). - № 7. - С. 9-11.

25. Денисюк С.Ф. Форми діяльності суб'єктів громадського контролю у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху / С.Ф. Денисюк // Підприємництво, господарство і право. - 2009 (165). - № 9. - С. 47-48.

26. Денисюк С.Ф. Питання діяльності правоохоронних органів у сфері міграційної політики в Україні / С.Ф. Денисюк // Кримський юридичний вісник. - Сімферополь, 2009. - Вип. № 2 (6). - С. 106-112.

27. Денисюк С.Ф. Повноваження суб'єктів громадського контролю у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху /С. Ф. Денисюк // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2009. - № 3 (46). - C. 97-104.

28. Денисюк С.Ф. Міжнародно-правове регулювання боротьби з легалізацією тіньових доходів, отриманих злочинним шляхом / С.Ф. Денисюк // Спеціальний випуск Вісника ЛДУВС ім. Е.О. Дідоренка. - Ч. 1. - Луганськ: ЛДУВС ім. Е.О. Дідоренка, 2009. - С. 152-163.

29. Денисюк С.Ф. Громадський контроль за діяльністю правоохоронних органів: організаційно-правові засади / С.Ф. Денисюк // Право і безпека. - 2009. - № 3(30). - С. 39-42.

30. Денисюк С.Ф. Порушення правил дозвільної діяльності в сфері безпеки дорожнього руху / С.Ф. Денисюк // Право і безпека. - 2009. - № 4 (31). - С. 90-94.

31. Денисюк С.Ф. Загальна характеристика адміністративної відповідальності за порушення правил дозвільної діяльності в сфері безпеки дорожнього руху / С.Ф. Денисюк // Право і безпека. - 2009. - № 5 (32). - С.58-64.

32. Денисюк С.Ф. Конституційні засади демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами України / С. Ф. Денисюк // Адміністративне право і адміністративна діяльність органів внутрішніх справ України: матер. симпозіуму проф.-викл. складу ВНЗ МВС України (м.Сімферополь, 20-22 трав. 2005 р.). - Х.: Нац. ун-т внутр. справ, 2005. - С.62-70.

33. Денисюк С.Ф. Роль засобів масової інформації в побудові системи цивільного демократичного контролю над правоохоронними органами / С. Ф. Денисюк // Забезпечення правопорядку та безпеки громадян у контексті реформування міліції громадської безпеки: матер. наук.-практ. конф. (м.Харків, 17 берез. 2006 р.). - Х.: Хар. нац. ун-т внутр. справ, 2006. - С. 51-54.

34. Денисюк С.Ф. Підвищення ефективності міграційної політики: інституціональний крок організації органів влади / С.Ф. Денисюк / Актуальні проблеми юридичної науки: зб. тез міжнар. наук. конф. «Сьомі осінні юридичні читання»( м. Хмельницький, 28-29 листоп. 2008 р.): У 4-х ч. - Ч. 2: «Конституційне право, Адміністративне право. Фінансове право. Інформаційне право. Природоресурсне право. Земельне право, Аграрне право. Екологічне право. Трудове право. Право соціального забезпечення». - Хмельницький: Хмельницький університет управління та права, 2008. - С. 31-32.

35. Денисюк С.Ф. Державна міграційна політика України: питання сьогодення / С.Ф. Денисюк // Сучасний вимір держави та права: зб. наук. пр. / за ред. В. І. Терентьєва, О.В. Козаченко. - Миколаїв: Іліон, 2008. - С. 55-57.

36. Денисюк С.Ф. Кадрове забезпечення органів внутрішніх справ: питання сьогодення / С.Ф. Денисюк // Актуальні проблеми роботи з персоналом у правоохоронних органах: матер. наук.-практ. конф. (м. Харків, 27 листоп. 2008 р.) / за ред. проф. А.Т. Комзюка та проф. М. І. Іншина. - Х.: Харківський національний університет внутрішніх справ, 2008. - С. 60-64.

37. Денисюк С.Ф. Роль средств массовой информации в построении системы общественного демократического контроля над правоохранительными органами / С.Ф. Денисюк// Региональная преступность: состояние, проблемы и перспективы борьбы: матер. междунар. науч.-практ. конф. (г. Курск, 11-12 декаб. 2008 г.). - Курск: КФ ОрЮИ МВД России, 2008. - С. 233-235.

38. Денисюк С.Ф. Громадський контроль діяльності правоохоронних органів: реалії сьогодення / С.Ф. Денисюк // Державне управління та місцеве самоврядування: тези IX Міжнародного наукового конгресу (м. Харків, 26-27 берез. 2009 р.). - Х.: Магістр, 2009. - С. 66-67.

39. Денисюк С.Ф. Взаимодействие должностных лиц правоохранительных органов с населением в процессе расследования преступлений / С.Ф. Денисюк // Розвиток державності та права в Україні: реалії та перспективи: зб. наук. пр. Ч. 1. - Сімферополь: Кримнавчпеддержвидав, 2009. - С. 214-217.

40. Денисюк С.Ф. Управління міграційними процесами на місцевому рівні / С.Ф. Денисюк // Проблеми адаптації національного законодавства у сфері міграції до міжнародних стандартів та протидії незаконній міграції та торгівлі людьми: матер. круглого столу (м. Івано-Франківськ, 20 берез. 2009р.). - Івано-Франківськ: ПЮІ ЛьвДУВС, 2009. - С. 45-48.

41. Денисюк С.Ф. Зміст та значення охорони громадського порядку і громадської безпеки / С.Ф. Денисюк // Актуальні проблеми адміністративного законодавства України: шляхи його вдосконалення: матер. II Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Івано-Франківськ, 5-6 червня 2009 р.). - Івано-Франківськ: ПЮІ ЛьвДУВС, 2009. - С. 95-100.

42. Денисюк С.Ф. Щодо визначення радіаційної безпеки як складової екологічної безпеки / С.Ф. Денисюк // Актуальні проблеми правового забезпечення екологічної безпеки, використання та охорони природних ресурсів: матер. міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 9-10 жовт. 2009 р.). / за заг. ред. проф. А.П. Гетьмана та М.В. Шульги. - Харків: Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, 2009 - С. 63-66.

43. Денисюк С.Ф. Адміністративні процедури в дозвільній діяльності ДАІ МВС України / С.Ф. Денисюк // Безпека дорожнього руху: сучасність та майбутнє: матер. міжнар. наук.-практ. конф. ( м. Донецьк, 23 жовт. 2009 р.). - Донецьк: ДЮІ ЛДУВС, 2009. - С. 64-68.

44. Денисюк С.Ф. Взаємодія органів внутрішніх справ з громадськими формуваннями по охороні громадського порядку під час проведення масових спортивних заходів / С.Ф. Денисюк // Актуальні проблеми протидії правопорушенням та злочинам у сфері громадської безпеки: матер. наук.-практ. конф. (м. Дніпропетровськ, 23-24 жовт. 2009 р.). - Дніпропетровськ: Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, 2009. - С. 9-12.

45. Денисюк С.Ф. Забезпечення громадської безпеки як складової безпеки держави / С.Ф. Денисюк // Національні інтереси та проблеми забезпечення безпеки України: матер. всеукр. наук.-практ. конф. (м.Кіровоград, 5-6 листоп. 2009 р.). - Кіровоград: КірЮІ ХНУВС, 2009. - С.103-105.

46. Денисюк С.Ф. Громадська експертиза як форма громадського контролю у сфері безпеки дорожнього руху / С.Ф. Денисюк // Державне управління та місцеве самоврядування: тези X міжнар. наук. конгресу, (м.Харків, 26-27 берез. 2010 р.). - Х.: Магістр, 2010. - С. 208-209.

Размещено на Allbest.ru