Державний контроль на автомобільному транспорті в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.922+351.811.123.2

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ НА АВТОМОБІЛЬНОМУ ТРАНСПОРТІ В УКРАЇНІ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Галімшина Ганна В'ячеславівна

Дніпропетровськ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Донецькому юридичному інституті Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка, МВС України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент Собакарь Андрій Олексійович, Донецький юридичний інститут Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка, начальник кафедри адміністративної діяльності ДАІ.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Фрицький Олег Федорович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри конституційного та міжнародного права;

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Гуржій Тарас Олександрович, Міжвідомчий науково-дослідний центр з проблем боротьби з організованою злочинністю при Раді національної безпеки і оборони України, головний науковий співробітник.

Захист відбудеться «26» червня 2010 р. о 10⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 08.727.02 Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: 49005, м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26).

Автореферат розісланий «21» травня 2010 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради С.М. Школа

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Складовою єдиної транспортної системи України є автомобільний транспорт, який протягом багатьох років, на жаль, на відміну від інших видів транспорту залишається одним із найнебезпечніших. Так, у державі в середньому за добу в автомобільних катастрофах гинуть понад 20 і отримують травми близько 200 учасників дорожнього руху, а кількість загиблих на 1000 автомобілів в Україні перевищує відповідний показник Польщі у 2,5 разу, Франції - 5-6, Швеції - 10-11 разів. У 2009 р., реалізуючи контрольні повноваження, Головною державної інспекції на автомобільному транспорті Міністерства транспорту і зв'язку України здійснено 321643 перевірки, в ході яких виявлено 106558 порушень транспортного законодавства.

Подібна ситуація вимагає від відповідних державних органів підвищення ефективності наявних засобів впливу у сфері функціонування автомобільного транспорту, а також вжиття заходів для забезпечення вимог законодавства про автомобільний транспорт усіма його учасниками. Серед таких засобів слід виокремити правовий інститут контролю з боку спеціально уповноважених органів: Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства транспорту та зв'язку України тощо.

Необхідність державного регулювання автомобільно-транспортної сфери обґрунтовується визнанням автомобільного транспорту важливим елементом виробничо-соціальної інфраструктури, що перебуває в тісному взаємозв'язку з усіма галузями національної економіки, які завжди є об'єктами постійного контролю з боку держави, та необхідністю встановлювати і контролювати єдині норми, правила і стандарти у сфері охорони навколишнього середовища, безпеки руху, умов праці на автомобільному транспорті, а також єдині технічні стандарти.

Теоретичною основою дослідження є праці В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, В.М. Гаращука, I.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Ю.М. Козлова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, А.В. Малька, М.І. Матузова, В.А. Мисливого, О.В. Негодченка, Н.Р. Нижник, О.I. Остапенка, I.М. Пахомова, В.П. Пєткова, О.П. Рябченко, О.Ф. Фрицького, О.І. Харитонової, В. К. Шкарупи, Х. П. Ярмакі та ін. Окремі питання теми досліджували такі науковці, як А.В. Гаркуша, В.К. Гіжевський, Т.О. Гуржій, Е.Ф. Демський, В.В. Доненко, М.М. Долгополова, В.В. Єгупенко, А.В. Мілашевич, В.В. Новиков, А.М. Подоляка, В.Й. Развадовський, О.Ю. Салманова, А.О. Собакарь, Я.І. Хом'як та ін.

Разом з тим питання державного контролю на автомобільному транспорті в умовах реформування системи управління транспортною сферою України, визначення його ролі у протидії порушенням транспортного законодавства, удосконалення нормативно-правового регулювання та підвищення ефективності державної контрольної діяльності у цій галузі потребують здійснення окремого комплексного дослідження.

Зазначені обставини обумовили вибір теми дослідження, яка є актуальною як для теоретичного аналізу державного контролю на автомобільному транспорті, так і для вдосконалення механізму його реалізації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до Комплексної програми профілактики правопорушень на 2007-2009 рр., затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.2006 № 176/7. Робота безпосередньо пов'язана з виконанням положень Указу Президента України від 20.11.2007 № 1121/2007 «Про невідкладні заходи із забезпечення безпеки дорожнього руху»; є складовою комплексного цільового напряму досліджень «Удосконалення нормативного забезпечення безпеки дорожнього руху», передбаченого п. 227 Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність ОВС, на період 2004-2009 років, затверджених наказом МВС України від 05.07.2004 № 755; включена до плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е. О. Дідоренка на 2009 р. (п. 3.21).

Тему дисертації затверджено Вченою радою Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка 25.01.2006 р. (протокол № 1).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертації полягає у визначенні сутності та особливостей державного контролю на автомобільному транспорті в Україні та розробці науково обґрунтованих пропозицій для вдосконалення його правового регулювання і практики здійснення.

Реалізація цієї мети обумовила необхідність вирішення завдань, спрямованих на:

– встановлення особливостей автомобільного транспорту та сфери його функціонування як об'єктів державного контролю;

– визначення поняття, сутності, мети, завдань та функцій державного контролю на автомобільному транспорті;

– визначення системи органів державного контролю на автомобільному транспорті в Україні;

– систематизацію принципів державного контролю на автомобільному транспорті;

– висвітлення стану правового регулювання державного контролю на автомобільному транспорті в Україні;

– періодизацію виникнення та формування органів державного контролю на автомобільному транспорті в Україні;

– характеристику адміністративно-правового статусу державних інспекцій як спеціалізованих органів контролю на автомобільному транспорті;

– розкриття специфіки форм і методів державного контролю на автомобільному транспорті, у тому числі застосування заходів державного примусу за порушення правил, норм і стандартів у сфері функціонування автомобільного транспорту в Україні;

– розробку пропозицій для вдосконалення правового регулювання і практики здійснення державного контролю на автомобільному транспорті в Україні.

Об'єкт дослідження становлять суспільні відносини, що формуються у зв'язку із здійсненням державного контролю на автомобільному транспорті.

Предметом дослідження є державний контроль на автомобільному транспорті в Україні. державний контроль автомобільний транспорт

Методи дослідження. У роботі було застосовано ряд загальнонаукових та спеціальних методів пізнання. Так, історико-правовий метод дозволив здійснити періодизацію виникнення та формування органів державного контролю на автомобільному транспорті в Україні (підрозділ 2.2). За допомогою порівняльно-правового методу визначено спільні риси та відмінності у правовому регулюванні державного контролю у досліджуваній сфері в Україні та інших державах (підрозділи 2.1, 2.3, 3.2). Системний метод є базовим у дослідженні діяльності суб'єктів державного контролю на автомобільному транспорті, а також для виявлення проблем формування цього правового інституту в контексті соціальних і правових перетворень (підрозділи 1.1, 3.2). Аналіз і синтез використовувалися під час визначення системи принципів державного контролю, а методи класифікації, групування й системно-структурний метод - для розробки критеріїв поділу зазначених принципів на певні підвиди, системи відповідних суб'єктів, різновидів форм і методів контролю (підрозділи 1.3, 2.3, 3.1). За допомогою методу документального аналізу і статистичного методу досліджувався досвід державного контролю на автомобільному транспорті та характеристика його основних характеристик (підрозділи 1.1, 1.2, 2.4, 3.2). Функціональний метод дозволив встановити основні напрями вдосконалення державного контролю на автомобільному транспорті (підрозділ 2.4, Розділ 3).

Емпіричною базою дослідження є: узагальнення результатів діяльності Міністерства транспорту та зв'язку України і Міністерства внутрішніх справ України та їх територіальних підрозділів протягом 2005-2009 рр.; судової статистики за 2002-2009 рр.; опитування 300 громадян; аналіз наукових публікацій, довідкових та Інтернет-видань щодо державного контролю на автомобільному транспорті.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним із перших в Україні монографічним дослідженням, присвяченим теоретичним питанням та практиці здійснення державного контролю на автомобільному транспорті.

У роботі сформульовано ряд наукових положень, висновків, пропозицій, що відображають її наукову новизну. Зокрема:

вперше:

– обґрунтовано визначення державного контролю на автомобільному транспорті як сукупності таких елементів: суб'єкт, об'єкт, предмет контролю та контрольні дії;

– автотранспортні правовідносини визначено як врегульовані нормами права суспільні відносини, що виникають з приводу надання та використання автотранспортних послуг, забезпечення належної організації роботи автомобільного транспорту, допуску до перевезення пасажирів та вантажів, здійснення процедур ліцензування, сертифікації та стандартизації в цій сфері;

– виділено профілактичну, інструктивну (мобілізуючу), правоохоронну, аналітичну, стабілізуючу та регулятивну функції державного контролю на автомобільному транспорті та здійснено їх характеристику;

– класифіковано заходи адміністративного припинення у сфері автомобільного транспорту на такі, що спрямовані проти: а) поведінки фізичної особи (водія, пасажира тощо); б) діяльності автомобільних перевізників (суб'єктів господарювання);

– запропоновано прийняти Закон України «Про державний контроль на автомобільному транспорті», спрямований на врегулювання єдиної державної політики у сфері контролю на автомобільному транспорті, у якому визначити поняття, правові та організаційні засади, форми й методи його здійснення.

удосконалено:

- поняття «державний контроль», виходячи з його родового та видового змісту;

- поняття «державний контроль на автомобільному транспорті» шляхом включення до нього таких найсуттєвіших ознак, як: визнання його різновидом діяльності уповноважених органів або підрозділів (їх посадових осіб); існування специфічного об'єкта; спрямованість на забезпечення законності та дисципліни на автомобільному транспорті; спрямованість на запобігання порушенням норм, правил і стандартів у цій сфері, їх виявлення та припинення; включення до нього заходів відповідальності за порушення законодавства про автомобільний транспорт;

- положення щодо характеристики принципів державного контролю на автомобільному транспорті: законності, гласності, плановості, об'єктивності, повноти, системності, систематичності, регулярності, науковості, економічності, дієвості;

- визначення мети, завдань та функцій державного контролю на автомобільному транспорті як категорій, що вирізняють його з інших засобів забезпечення законності у транспортній сфері;

- класифікацію правових актів, що регламентують державний контроль на автомобільному транспорті в Україні, на ті, які: встановлюють загальні засади організації такого контролю; регулюють адміністративно-правовий статус органів державного контролю на автомобільному транспорті, найбільш важливі правила, норми та стандарти у сфері організації діяльності автомобільного транспорту та на перевірку дотримання яких спрямований контроль (правила дорожнього руху, правила ліцензування, сертифікації, стандартизації на автомобільному транспорті тощо), порядок здійснення цього різновиду державного контролю; спрямовані на вдосконалення організації контролю на автомобільному транспорті.

дістало подальшого розвитку:

- аналіз генезису системи органів державного контролю у сфері функціонування автомобільного транспорту в Україні, у якому виокремлено радянський та доби Незалежності України;

- розподіл системи суб'єктів державного контролю на автомобільному транспорті за функціональною спрямованістю на органи загальної, спеціальної та спеціалізованої компетенції; визначення особливостей реалізації їх повноважень у цій сфері;

- характеристика адміністративно-правового статусу державних інспекцій як спеціалізованих органів контролю за виконанням правил на автомобільному транспорті, розмежування їхніх повноважень та пропозиції щодо виключення дублювання при виконанні ними певних контрольних функцій;

- визначення змісту специфічних форм державного контролю на автомобільному транспорті: 1) перевірок (планових, позапланових, рейдових, на місцях); 2) оглядів та обстежень (приміщень, транспортних засобів, у тому числі й на маршруті руху); 3) проведення контрольних аналізів, проб тощо;

- розкриття особливостей таких методів державного контролю на автомобільному транспорті, як превенція, припинення та заходів відповідальності;

- положення щодо уточнення підстав та порядку реалізації заходів адміністративної відповідальності, що застосовуються до юридичних осіб, які порушують транспортне законодавство;

- процедури щодо виявлення найбільш поширених порушень у автотранспортній сфері та заходів для їх запобігання, виявлення й фіксації;

- аргументація необхідності удосконалення положень Кодексу України про адміністративні правопорушення, Законів України «Про дорожній рух», «Про автомобільний транспорт», проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, інших правових актів, що регулюють здійснення державного контролю на автомобільному транспорті.

Практичне значення одержаних результатів. Теоретичне та практичне значення дисертаційного дослідження полягає в тому, що окремі його положення використано у:

– науково-дослідній сфері - для подальшої розробки проблем ефективного здійснення державного контролю на автомобільному транспорті;

– правотворчості - для вдосконалення Кодексу України про адміністративні правопорушення та законів України «Про дорожній рух», «Про автомобільний транспорт», проекту Адміністративно-процедурного кодексу України (лист Міністерства юстиції України від 11.03.2010 № 18-52/583);

– правозастосуванні ? для удосконалення діяльності УДАІ ГУМВС України в Донецькій області (акт впровадження від 30.07.2009 р. № 4);

– навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративна діяльність ОВС», «Автотранспортне право», «Організація Державної автотехнічної інспекції», підготовці навчальних посібників, лекцій, методичних рекомендацій для студентів вищих навчальних закладів (акт впровадження у навчальний процес Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка від 23.06.2009 № 19).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження доповідались на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Забезпечення безпеки дорожнього руху: науково-методичні аспекти, організаційно-практичні проблеми, перспективи та шляхи їх вирішення» (2006 р., м. Донецьк), «Роль Державтоінспекції (дорожньої поліції) у забезпеченні безпеки дорожнього руху, розкритті злочинів, запобіганні та протидії терористичним актам» (2007 р., м. Донецьк), «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (2008 р., м. Сімферополь), «Безпека дорожнього руху: сучасність та майбутнє» (2008 р., м. Донецьк).

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана автором самостійно. Особистий внесок дисертанта у науковій статті, опублікованій спільно з А.О. Собакарем, складає 60 %. Ідеї, що належать іншим авторам, у роботі не використовувалися.

Публікації. Основні положення і результати дисертації викладено у шести наукових статтях, опублікованих у виданнях, визначених ВАК України як фахові з юридичних наук, та чотирьох тезах доповідей.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що включають дев'ять підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 245 сторінок, з яких 185 - основний текст, список використаних джерел охоплює 219 найменувань і займає 23 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, вказано на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету і завдання дослідження, його об'єкт і предмет, методи, нормативну та емпіричну основи, сформульовано основні теоретичні положення, що обумовлюють наукову новизну, розкрито практичне значення одержаних результатів та надано відомості про їх апробацію.

Розділ 1. «Теоретичні та правові засади державного контролю на автомобільному транспорті» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Автомобільний транспорт та сфера його функціонування як об'єкти державного контролю» визначено поняття транспорту як однієї з важливих галузей суспільного виробництва, його роль у забезпеченні життєдіяльності населення, функціонуванні і розвитку економіки держави, збереженні її обороноздатності, можливості досягнення зовнішньоекономічних цілей.

Визначено роль автомобільного транспорту в транспортній системі України, що обумовлюється його мобільністю і відносною автономністю рухомого складу, можливістю організації перевезень за принципом «від дверей до дверей», прогресуванням технічних можливостей, значною кількістю послуг, які надаються фізичним та юридичним особам, та відносною простотою їх одержання.

До складу автомобільного транспорту віднесено: підприємства автомобільного транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів; авторемонтні і шиноремонтні підприємства; рухомий склад автомобільного транспорту; транспортно-експедиційні підприємства; автовокзали та автостанції; навчальні заклади; ремонтно-будівельні організації та соціально-побутові заклади; інші підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, що забезпечують роботу автомобільного транспорту. Встановлено, що протягом останніх десяти років кількість автотранспортних засобів в Україні зросла майже на 1,5 млн. одиниць й склала у 2009 році понад 8 млн. автомобілів.

Рухомий склад автомобільного транспорту в Україні запропоновано поділяти на: 1) за належністю: автомобільний транспорт загального користування; відомчий транспорт; ідивідуальний; 2) залежно від завдань, що він виконує: вантажний; пасажирський; легковий (який забезпечує власні або службові потреби, а також перевезення незначної кількості вантажу в умовах підприємницької діяльності).

Обґрунтовано, що дієвим засобом перевірки ефективності надання послуг з перевезення пасажирів і вантажів, організації виконання всіма суб'єктами норм автотранспортного законодавства, забезпечення законності та дисципліни на автомобільному транспорті є контроль. Наголошено на його ролі в досліджуваній сфері, що виявляється в результатах практичного використання функцій такого виду транспорту ? задоволення потреб населення та суспільного виробництва у перевезеннях пасажирів і вантажів автомобільними транспортними засобами.

Встановлено, що необхідність оптимізації інституту державного контролю у згаданій сфері зумовлюється: збільшенням на ринку послуг з перевезення пасажирів кількості суб'єктів малого підприємництва, які не мають належних умов для забезпечення вимог безпечної експлуатації автобусів; недостатньою кваліфікацією і низькою транспортною дисципліною водіїв; невідповідністю конструкції, незадовільним технічним станом та порушенням норм вмісту автобусів; використанням рухомого складу, що не відповідає виду здійснюваних перевезень; застарілістю нормативно-правової бази у сфері організації маршрутних пасажирських перевезень в умовах ринкової економіки; низькою ефективністю системи профілактичної роботи і власне контролю за дотриманням вимог, правил, норм і стандартів у сфері належної роботи автомобільного транспорту і безпеки руху.

Акцентовано увагу на тому, що оптимізація інституту державного контролю дозволить стабілізувати роботу автомобільного транспорту, створити безпечні та комфортні умови перевезень, зменшити негативний вплив автотранспорту на безпеку дорожнього руху. Зазначений висновок підтримують 78 % опитаних дисертантом респондентів.

Підрозділ 1.2. «Поняття, мета, завдання та функції державного контролю на автомобільному транспорті» присвячений розкриттю базових засад та основних категорій, що визначають сутність державного контролю на автомобільному транспорті.

Державний контроль на автомобільному транспорті визначено як діяльність уповноважених органів, їх підрозділів (посадових осіб), спрямовану на забезпечення законності та дисципліни на автомобільному транспорті, запобігання порушенням підконтрольним об'єктом норм, правил та стандартів, їх виявлення і припинення, а також застосування до фізичних та юридичних осіб заходів відповідальності за порушення законодавства про автомобільний транспорт. Встановлено, що метою державного контролю на автомобільному транспорті є забезпечення якісного та безпечного функціонування автомобільного транспорту шляхом зіставлення результатів діяльності учасників автотранспортних правовідносин із встановленими нормативно-правовими актами параметрами, виявлення порушень законодавства про автомобільний транспорт та притягнення винних за результатами контрольних дій до юридичної відповідальності.

На підставі аналізу законодавства та практики його застосування до завдань державного контролю на автомобільному транспорті віднесено: забезпечення дотримання вимог законодавства про автомобільний транспорт усіма учасниками транспортного правовідносин, правомірності та ефективності використання всіх матеріальних ресурсів автомобільного транспорту; захист прав споживачів транспортних послуг; захист національного ринку транспортних послуг та суб'єктів господарювання, що здійснюють свою діяльність у сфері автомобільного транспорту; охорону довкілля від шкідливого впливу автомобільного транспорту; встановлення фактів правопорушень, скоєних учасниками ринку автотранспортних послуг; забезпечення додержання вітчизняними та іноземними автомобільними перевізниками норм міжнародних конвенцій і договорів про міжнародне автомобільне сполучення; перевірку виконання ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо надання послуг з перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом; запобігання порушенням норм і правил автотранспортного законодавства і відповідної дисципліни на автомобільному транспорті та їх припинення; перевірку законності в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, що беруть участь в організації надання автотранспортних послуг; застосування до винних суб'єктів правовідносин заходів відповідальності за порушення норм законодавства про автомобільний транспорт тощо.

Запропоновано авторську класифікацію та охарактеризовано такі функції державного контролю на автомобільному транспорті: за спрямованістю - профілактична, інструктивна (мобілізуюча), правоохоронна, аналітична, стабілізуюча, регулятивна; за значенням: основні (профілактична, правоохоронна, аналітична), спеціальні (регулятивна, інструктивна та стабілізуюча); за суб'єктами здійснення - внутрішні, зовнішні.

Наголошено, що державний контроль на автомобільному транспорті є складним, багатоаспектним явищем. З одного боку, це функція управління, відносно якого згаданий контроль є засобом, інструментом реалізації політики держави. З іншого - різновид управлінської діяльності, що має власні методи, способи та форми реалізації.

У підрозділі 1.3. «Принципи державного контролю на автомобільному транспорті та його система» викладено основні підходи до розуміння сутності принципів державного контролю на автомобільному транспорті, здійснено їх класифікацію і характеристику та визначено складові системи цього різновиду державного контролю.

Запропоновано до базових засад державного контролю на автомобільному транспорті відносити такі принципи: законності, гласності, плановості, об'єктивності, повноти, системності, систематичності, регулярності, науковості, економічності, дієвості. Зроблено висновок про взаємозалежність цих принципів, а також про необхідність їх закріплення у законодавчих та підзаконних актах, що регламентують той чи інший вид цього контролю.

Здійснення контролю на автомобільному транспорті розглянуто як правовий механізм, що складається з певних елементів, до яких включено суб'єкт, об'єкт предмет, та контрольні дії.

Під суб'єктом державного контролю на автомобільному транспорті (контролюючий суб'єкт) пропонується розуміти визначений законодавством орган (посадову особу), покликаний здійснювати систематичне спостереження і перевірку дотримання автомобільним перевізником (водієм) вимог чинного законодавства.

Об'єктом контролю (підконтрольний об'єкт) є фізичні та юридичні особи, котрі надають автотранспортні послуги й забезпечують задоволення потреб населення та суспільного виробництва у перевезеннях пасажирів і вантажів автомобільними транспортними засобами, на діяльність яких спрямовуються дії уповноважених державних органів контролю.

Предметом контролю є власне автотранспорті правовідносини, тобто суспільні відносини, що виникають з приводу надання та використання автотранспортних послуг, забезпечення належної організації роботи автомобільного транспорту, допуску до перевезення пасажирів і вантажів, здійснення процедур ліцензування, сертифікації та стандартизації в цій сфері.

Контрольними діями визнано операції з порівняння (зіставлення) показників діяльності підконтрольного об'єкта з певною нормою (нормами), що здійснюється контролюючими суб'єктами для знаходження, блокування та виправлення відхилень від цих норм.

Обґрунтовано, що система державного контролю на автомобільному транспорті базується на засадах цілісності організаційного, законодавчого, методичного, інформаційного забезпечення такої контрольної діяльності, й надано характеристику цих засад.

Розділ 2. «Правові основи та система органів державного контролю на автомобільному транспорті в Україні» включає три підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Історико-правова характеристика виникнення та формування органів державного контролю на автомобільному транспорті» проаналізовано генезис системи суб'єктів державної контрольної діяльності на автомобільному транспорті.

В основу аналізу на різних етапах розвитку українського суспільства покладено вивчення: системи контрольних органів, їх форм і методів діяльності; механізмів координації та взаємодії у сфері такого контролю на автомобільному транспорті; методики застосування технічних прийомів і способів його реалізації.

Зроблено висновок, що система органів державного контролю у сфері функціонування автомобільного транспорту в Україні пройшла тривалий шлях становлення, який можна поділити на два етапи: радянський і доби Незалежності України.

За часів СРСР система державного контролю на автомобільному транспорті була представлена: міліцією (в особі Державної автомобільної інспекції) та контрольно-ревізійною службою Міністерства автомобільного транспорту УРСР. Крім того, роль кординуючого органу мали виконувати Комісії з безпеки дорожнього руху. Проте основними вадами такої організації були: відсутність загальної стратегії (концепції) формування системи державного контролю на автомобільному транспорті, правової бази організації такого контролю з чітким визначенням його принципів, функцій, завдань, форм, методів здійснення, розмежування сфери впливу відповідних суб'єктів; недостатній рівень взаємодії контрольних органів у сфері надання транспортних послуг.

З урахуванням досвіду організації системи державного контролю на автомобільному транспорті пропонується питання забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні та основи державної політики у зазначеній сфері врегулювати у Законі України «Про державну політику у сфері безпеки дорожнього руху». У ньому слід відобразити: принципи та напрями забезпечення безпеки дорожнього руху, вимоги до механізму забезпечення цього процесу (організації дорожнього руху, проведення державного технічного огляду, проектування, будівництва та реконструкції доріг, медичного забезпечення та ін.), повноваження суб'єктів забезпечення безпеки дорожнього руху тощо.

До шляхів використання історичного та зарубіжного досвіду розвитку системи органів державного контролю на автомобільному транспорті віднесено: чітке розмежування компетенції між суб'єктами контролю; спеціалізація відповідних органів; надання їм окремих повноважень правоохоронного характеру; використання форм внутрішнього контролю; конкретизація повноважень органів державного контролю у галузевих та міжгалузевих правових актах (статутах, положеннях, інструкціях), які поряд з нормативними вказівками можуть містити й методичні рекомендації щодо його здійснення.

Підрозділ 2.2. «Правові основи державного контролю на автомобільному транспорті в Україні» присвячений аналізу правового забезпечення цього різновиду державного контролю.

Розвиток законодавства України про державний контроль на автомобільному транспорті розглянуто у контексті становлення системи законодавства у цій галузі господарства.

Визначено, що адміністративно-правове забезпечення організації державного контролю на автомобільному транспорті в Україні включає правові акти, що: встановлюють загальні засади організації контролю на автомобільному транспорті; регулюють адміністративно-правовий статус органів державного контролю на автомобільному транспорті; встановлюють найбільш важливі правила, норми і стандарти у сфері організації діяльності автомобільного транспорту та на перевірку дотримання яких спрямований контроль (правила дорожнього руху, правила ліцензування, сертифікації, стандартизації на автомобільному транспорті тощо); визначають порядок здійснення державного контролю на автомобільному транспорті; спрямовані на вдосконалення організації контролю на автомобільному транспорті.

Розглянуто досвід правового регулювання здійснення державного контролю у сфері автомобільного транспорту в Естонії, Німеччині, Норвегії, Росії, США, Франції, Японії. Визначено, що його основу складають нормативні акти, які: регулюють систему дорожнього руху та його безпеку; визначають рівні контролю та відповідні органи для кожного рівня; встановлюють відповідальність за порушення правових приписів, страхування на транспорті, власників чи адміністраторів доріг та учасників дорожнього руху за їх утримання, експлуатацію і охорону, а також стоянку транспортних засобів.

Визначено основні прогалини у правовому регулюванні державного контролю на автомобільному транспорті. Для їх подолання запропоновано унормувати вимоги до: перевізників при наданні послуг з перевезення пасажирів автомобільним транспортом; водіїв транспортних засобів; контролю за станом їх здоров'я; режиму праці і відпочинку водіїв; побутових умов; інструктажу водіїв. Крім того, обґрунтовано необхідність прийняття Закону України «Про державний контроль на автомобільному транспорті», спрямованого на: правове забезпечення проведення єдиної державної політики у сфері організації контролю на автомобільному транспорті; визначення поняття, загальних правових та організаційних засад здійснення відповідного контролю.

У підрозділі 2.3. «Система органів державного контролю на автомобільному транспорті в Україні» здійснено структурно-функціональну характеристику органів, що здійснюють державний контроль на автомобільному транспорті в Україні.

Стверджується, що система органів державного контролю на автомобільному транспорті в Україні за функціональною спрямованістю складається з органів загальної, спеціальної та спеціалізованої компетенції. Загальний контроль здійснюють практично всі органи державної влади, адже функція контролю притаманна будь-якій управлінській діяльності і є невід'ємною її частиною. Це Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, Мінтрансзв'язку України, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, координаційні ради з питань безпеки дорожнього руху при Кабінеті Міністрів України, Раді міністрів АРК, обласних, Київській і Севастопольській міських та районних державних адміністраціях.

Другу групу (спеціальної компетенції) складають органи (Держстандарт, санітарна інспекція, Державна податкова адміністрація, Військова інспекція безпеки дорожнього руху Міністерства оборони України, органи Міністерства охорони здоров'я і Міністерства освіти і науки України), одним із завдань яких є здійснення контролю на автомобільному транспорті у межах їх компетенції (наприклад, контроль органу управління освітою за діяльністю ліцензованих навчальних закладів з підготовки водіїв у частині дотримання контрольних нормативів граничної кількості зафіксованих у ліцензії осіб, що навчаються, а також термінів її дії та рівня освіти).

Останню групу складають спеціалізовані контролюючі органи, наділені відповідною компетенцією щодо безпосереднього здійснення державного контролю на автомобільному транспорті: Державної автомобільної інспекції, Головної державної інспекції на автомобільному транспорті Міністерства транспорту і зв'язку України, а також державного підприємства Служби міжнародних автомобільних перевезень.

У діяльності цих органів функція контролю посідає центральне місце. Особливість контролю з боку спеціалізованих контролюючих органів полягає у спеціалізованому предметі контролю, а також у відсутності відомчої заінтересованості в його результатах.

З урахуванням досвіду зарубіжних держав (Австрії, Великобританії, Данії, Фінляндії, Швеції, США, Російської Федерації, Ізраїлю, Узбекистану) зроблено висновок про те, що в основу удосконалення організаційно-правової моделі системи контролюючих органів на автомобільному транспорті слід покласти створення самостійної системи контрольних органів України на автомобільному транспорті, підпорядкованих одному органу, що мав би чітку організаційну структуру, здійснював координацію діяльності суб'єктів контролю та визначав напрями державної політики на автомобільному транспорті.

З метою вдосконалення законодавства України, що регламентує повноваження окремих суб'єктів державного контролю на автомобільному транспорті, запропоновано внести зміни та доповнення до Закону України «Про автомобільний транспорт» від 23.02.2006, а саме: визначити статус ДАІ як органу державного контролю на автомобільному транспорті; зменшити вплив органів місцевого самоврядування на цих суб'єктів; уточнити повноваження урядового органу державного управління з питань контролю на автомобільному транспорті.

Розділ 3. «Особливості здійснення державного контролю на автомобільному транспорті в Україні» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Адміністративно-правовий статус державних інспекцій як спеціалізованих органів контролю на автомобільному транспорті» цю категорію розглянуто як систему, що складається з трьох блоків: цільового, структурно-організаційного, компетенційного.

Встановлено, що основу адміністративно-правового статусу державних інспекцій як спеціалізованих контролюючих органів на автомобільному транспорті в Україні складає їх компетенція, тобто сукупність повноважень (прав і обов'язків) з виконання певних функцій у цій сфері діяльності, а також застосування заходів відповідальності за їх невиконання або неналежне виконання.

Визначено та детально розкрито особливості правового закріплення та реалізації адміністративно-правового статусу ДАІ, Головавтотрансінспекції, а також Служби міжнародних автомобільних перевезень; здійснено розмежування їх компетенції за ознаками: сфери реалізації, їх завдань і функцій, обсягу повноважень щодо застосування заходів адміністративного примусу.

Серед їх загальних повноважень виокремлено здійснення перевірок дотримання законодавства у сфері забезпечення безпеки руху на автомобільному транспорті різними підприємствами та організаціями транспортно-дорожнього комплексу і вжиття заходів державного впливу у разі виявлення правопорушень. Основною відмінністю є наявність у Головавтотрансінспекції права на: видачу ліцензій на здійснення господарської діяльності щодо надання послуг з перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом; позбавлення ліцензій і застосування у встановленому порядку економічних санкцій за порушення транспортного законодавства та ліцензійного порядку.

Зроблено висновок про нагальну необхідність удосконалення адміністративно-правового статусу ДАІ та Головавтотрансінспекції у досліджуваній сфері та взаємодії між ними.

З урахуванням проведеного опитування визначено основні чинники, що впливають на ефективність взаємодії Головавтотрансінспекції Мінтрансзв'язку та Державтоінспекції МВС України: 1) відсутність на регіональному рівні територіальних органів державного управління на автомобільному транспорті; 2) недостатній рівень участі Головавторансінспекції як органу контролю на автомобільному транспорті в організацій перевезень відповідними суб'єктами та в поточному контролі за здійснюваними ними пасажирськими перевезеннями.

Запропоновано затвердити міжгалузеву інструкцію про порядок взаємодії Державтоінспекції МВС України та Головавтотрансінспекції Мінтрансзв'язку України щодо державного контролю на автомобільного транспорту.

Наголошено на необхідності удосконалення координації діяльності контролюючих органів на автомобільному транспорті на місцевому рівні шляхом перегляду функцій та активізації роботи Координаційних рад з питань безпеки дорожнього руху при місцевих державних адміністраціях.

Підрозділ 3.2. «Форми та методи державного контролю на автомобільному транспорті» присвячений висвітленню зовнішнього прояву та способів впливу державного контролю на автомобільному транспорті на відповідні суспільні відносини.

Змістом форм контролю визначено встановлення відповідності діяльності підконтрольних об'єктів поставленим перед ними завданням, а також виявлення рівня виконання цих завдань, практичних результатів, характеру діяльності, наявності відхилень від визначених цілей, причини і наслідки таких відхилень.

До найбільш поширених форм контролю віднесено: перевірки, ревізії, обстеження, інспектування, запити, заслуховування звітів, інформацій та повідомлень, спостереження, експертизу, рейди та огляди, які проводяться як у плановому порядку, так і раптово, позачергово; вивчення ділових та особистих якостей кандидатів на заміщення посад; координацію діяльності контролюючих органів; розгляд скарг тощо.

Встановлено, що головною формою державного контролю на автомобільному транспорті є перевірки. Так, протягом 2009 р. Головавтотрансінспекцією виявлено 17083 нелегальних перевізників, яким належать 17768 транспортних засобів та зафіксовано 28408 порушень ними транспортного законодавства, за які накладено штрафних санкцій на суму 10025435 грн.

Надано характеристику та здійснено класифікацію перевірок. Акцентовано увагу на підставах та порядку їх проведення; ролі позапланових та раптових перевірок; необхідності процесуального їх оформлення та забезпечення належного і своєчасного реагування фізичних та юридичних осіб на виявлені недоліки.

Поряд з формами елементами механізму державного контролю на автомобільному транспорті виступають також його методи. Їх розглянуто як конкретні способи (прийоми), що застосовуються під час здійснення контрольних функцій відповідними суб'єктами.

З урахуванням особливостей контрольної діяльності на автомобільному транспорті виділено: загальні (переконання і примус) та спеціальні методи контролю (документальний, інформаційний, аналітичний, статистичний та ін.).

Залежно від спрямованості контролю на автомобільному транспорті, його цілей та стадії, де він здійснюється, запропоновано також виділяти методи превенції (перевірка документів працівника ДПС під час нагляду за дорожнім рухом, обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць та автомобільних доріг тощо), методи припинення (заборона ліцензійної діяльності; затримання і доставлення транспортних засобів для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках; заборона експлуатації транспортних засобів; затримання, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння та ін.) та методи відповідальності (стягнення штрафів, застосування фінансових санкцій до автомобільних перевізників тощо).

Визначено, що максимальна ефективність державного контролю забезпечується поєднанням ряду методів, найбільш доцільних у ситуації, що склалася.

У підрозділі 3.3. «Застосування заходів державного примусу за порушення правил, норм і стандартів, що регулюють діяльність автомобільного транспорту в Україні» розглянуто правове регулювання та специфіку примусу за порушення законодавства, що регулює діяльність автомобільного транспорту в Україні.

У характеристиці державного примусу у сфері, що розглядається, враховано такі його ознаки: правовий характер та підпорядкованість загальним принципам права; застосовується на основі суворої правової регламентації з дотриманням визначеного порядку і процедури реалізації; містить чіткий перелік конкретних заходів примусового впливу; передбачає безумовне забезпечення прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави.

Доведено, що основним різновидом державного примусу, що використовується під час державного контролю на автомобільному транспорті, є адміністративний примус.

Стосовно сфери функціонування автомобільного транспорту та його безпеки заходи припинення, що застосовуються уповноваженими контролюючими органами, залежно від об'єктів впливу, доцільно поділяти на заходи, спрямовані проти протиправної: а) поведінки фізичної особи (водія, пасажира тощо) ? зупинка транспортних засобів, заборона експлуатації транспортних засобів, відсторонення від керування транспортними засобами осіб, які не мають документів на право керування чи користування транспортним засобом або коли є достатні підстави вважати, що вони перебувають у стані сп'яніння, огляд їх на стан сп'яніння; тимчасове вилучення посвідчення водія; застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї тощо; б) діяльності автомобільних перевізників (суб'єктів господарювання) ? заборона ліцензійної діяльності, припинення або зупинення різних робіт, діяльності підприємств, функціонування об'єктів тощо.

Окремо розглянуто такі специфічні заходи адміністративного припинення у цій сфері, як: внесення обов'язкових до виконання суб'єктами господарювання приписів та постанов про усунення порушень законодавства, у тому числі правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху; застосування заходів до обмеження надання суб'єктом господарювання певних послуг (виконання робіт) (у 2009 р. їх було винесено 23453, у 2008 р. - 22749); обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць та автомобільних доріг; використання транспортних засобів, а також засобів зв'язку, що належать підприємствам, установам, організаціям; розпорядження про усунення порушень ліцензійних вимог на провадження господарської діяльності з надання послуг з перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом.

Останнім різновидом заходів адміністративного примусу, що застосовуються контролюючими органами на автомобільному транспорті за порушення законодавства, є адміністративна відповідальність. Підставами застосування заходів адміністративної відповідальності є: по-перше, вчинення правопорушення, по-друге, настання наслідків у результаті подій, що становлять небезпеку.

Розглянуто стан та особливості адміністративно-деліктних відносин у цій сфері, провадження у справах про порушення правил, норм і стандартів, що регулюють діяльність автомобільного транспорту в Україні.

Для вдосконалення законодавства України про адміністративну відповідальність у транспортній сфері запропоновано внести зміни і доповнення до Закону України «Про автомобільний транспорт» (ст. 60), Кодексу України про адміністративні правопорушення (ст.ст. 255, 229), у яких конкретизувати юрисдикційні повноваження Головатотрансінспекції.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і запропоновано новий підхід до вирішення наукового завдання щодо визначенні сутності та змісту державного контролю у сфері діяльності автомобільного транспорту, характеристиці особливостей його правового регулювання, форм і методів, а також у розробці науково обґрунтованих рекомендацій щодо його удосконалення.

Сформульовано висновки, пропозиції та рекомендації, спрямовані на виконання зазначеного завдання. Основні з них такі.

1. Державний контроль розглянуто як один із основних засобів перевірки ефективності надання послуг з перевезення пасажирів і вантажів, організації виконання всіма суб'єктами норм автотранспортного законодавства, забезпечення законності та дисципліни на автомобільному транспорті.

2. Державний контроль на автомобільному транспорті визначено як діяльність уповноважених органів або підрозділів (їх посадових осіб), спрямована на забезпечення законності та дисципліни на автомобільному транспорті, запобігання порушенням підконтрольним об'єктом норм, правил і стандартів, їх виявлення та припинення, а також застосування до нього заходів відповідальності у разі порушення чинного законодавства про автомобільний транспорт.

3. Метою державного контролю на автомобільному транспорті є забезпечення якісного та безпечного функціонування автомобільного транспорту шляхом зіставлення результатів діяльності учасників автотранспортних правовідносин із встановленими нормативно-правовими актами параметрами, виявлення порушень чинного законодавства про автомобільний транспорт та притягнення винних за результатами контрольних дій до юридичної відповідальності.

4. Завданнями державного контролю на автомобільному транспорті визнано: дотримання вимог законодавства про автомобільний транспорт усіма учасниками транспортного процесу; забезпечення правомірності та ефективності використання всіх матеріальних ресурсів автомобільного транспорту; захист прав споживачів транспортних послуг; захист національного ринку транспортних послуг та суб'єктів господарювання, що здійснюють свою діяльність у сфері автомобільного транспорту; охорону довкілля від шкідливого впливу автомобільного транспорту; встановлення фактів правопорушень учасниками ринку автотранспортних послуг; забезпечення додержання вітчизняними та іноземними автомобільними перевізниками норм міжнародних конвенцій і договорів про міжнародне автомобільне сполучення; перевірку виконання ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо надання послуг з перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом; запобігання можливим порушенням норм і правил автотранспортного законодавства та відповідної дисципліни на автомобільному транспорті та їх припинення; перевірку законності діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, що беруть участь в організації надання автотранспортних послуг; застосування заходів відповідальності до винних суб'єктів правовідносин за порушення норм законодавства про автомобільний транспорт тощо.

...