Організація діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ОРГАНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ МІЛІЦІЇ З ПИТАНЬ РОЗГЛЯДУ ЗВЕРНЕНЬ ГРОМАДЯН В УКРАЇНІ

12.00.07. - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Калашник Марина Володимирівна

Дніпропетровськ - 2010

АНОТАЦІЯ

Калашник М.В. Організація діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, Дніпропетровськ, 2010.

Робота є комплексним науковим дослідженням організаційно-правових засад діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян на різних рівнях системи МВС України. Дослідження проведено з урахуванням особливостей розгляду міліцією звернень громадян, внесено пропозиції щодо удосконалення функціонування інституту звернення в системі МВС.

В роботі розкрито поняття “звернення громадян”, здійснено видовий поділ звернень, визначено місце кожного виду в структурі звернень, здійснено історичний екскурс щодо виникнення цього поняття як явища.

Аналізуються механізми розгляду звернень громадян в міліції, система прокурорського нагляду, судового, цивільного та відомчого контролю за діяльністю міліції з питань розгляду звернень громадян. Внесено рекомендації щодо поділу компетенції між ними.

Внесені пропозиції щодо змін і доповнень в чинне законодавство та нормативні відомчі акти, запропонована класифікація системи стадій розгляду звернень громадян, встановлені основні вимоги до організаційно-правового забезпечення провадження у зверненнях громадян, запропонований комплекс заходів щодо підвищення ефективності цивільного контролю.

Ключові слова: звернення громадян у міліцію, провадження за зверненнями, компетенція міліції у зверненнях громадян, контроль і нагляд за міліцією.

АННОТАЦИЯ

Калашник М.В. Организация деятельности милиции по вопросам рассмотрения обращений граждан в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Днепропетровский университет внутренних дел, Днепропетровск, 2010.

Работа является комплексным научным исследованием организационно-правовых принципов деятельности милиции по вопросам рассмотрения обращений граждан и их практической реализации на разных уровнях системы МВД Украины. В диссертации обобщен опыт организационно-управленческой деятельности органов милиции Украины по вопросам рассмотрения и решения обращений граждан в условиях реформирования МВД, разработана система принципов, на которых|каких| эта деятельность базируется. Исследование проведено с учетом особенностей рассмотрения милицией обращений граждан, раскрыты, проанализированы и внесены предложения по|касательно| усовершенствовании функционирования института обращения в системе министерства внутренних дел.

В работе сформулировано чёткое определение понятия “обращение граждан”, осуществлено видовое разделение обращений граждан на заявления (ходатайство), предложения (замечание) и жалобы. В контексте анализа данного понятия определено место каждого вида в структуре обращений, осуществлен исторический экскурс к историческим корням возникновения самого понятия как явления. Проведенный количественный анализ обращений граждан дал возможность провести качественную их оценку и определить основные направления улучшения работы милиции.

Организация деятельности милиции по вопросам рассмотрения обращений граждан анализируется как система, на входе в которую находится информационный пласт в виде жалоб, заявлений и предложений граждан, а на выходе - общественно значимые результаты в виде социального эффекта - правоохранительной деятельности.

На основе анализа совокупности действующих нормативных актов, где ведущее место принадлежит Закону Украины “Об обращении граждан”, автор делает вывод, что данный Закон уже не может удовлетворить административно-правовое регулирование процесса принятия, рассмотрения заявлений, и реализовать эти задачи призвана административная реформа, концепция которой предусматривает реформирование административного права и административного процесса. Исходя из этого внесены предложения по изменениям и дополнениям к данному закону и другим законодательным документам.

В работе конкретизируется понятие нормативно-правовых актов относительно организации деятельности ОВД Украины по вопросам рассмотрения обращений граждан, определены признаки и требования, которым они должны отвечать для выполнения своих функций. Представлена классификация видов обращений, этапов и стадий рассмотрения обращений граждан, исследованы организационные принципы осуществления порядка рассмотрения и регистрации обращений граждан, права и обязанности должностных лиц ОВД.

Исследование соответствующих нормативно-правовых актов и анализ отчетных материалов подразделений МВД, в частности ГУМВДУ в Харьковской области, позволяет сделать вывод о необходимости в определении концептуального подхода к организации рассмотрения обращений граждан, который системно и комплексно отобразил бы сформированное научное видение проблемы, методологии ее решения во взаимосвязи с общей системой административной реформы в Украине.

В работе осуществлен комплексный анализ нормативно-правовой базы и механизмов прокурорского надзора и судебного контроля. Установлено, что законность деятельности милиции по рассмотрению и разрешению обращений граждан обеспечивается прокурорским надзором и судебным контролем, гражданским и ведомственным контролем, а также юридической ответственностью работников милиции за нарушение законодательства об обращении граждан.

В результате анализа опыта европейских стран, где внешний контроль воспринимается как один из основных факторов, гарантирующих соблюдение правоохранительными органами конституционных принципов, сделан вывод, что система демократического гражданского контроля над правоохранительными органами Украины пребывает в стадии формирования.

Установлены основные факторы малоэффективности общественного контроля в Украине: политизация правоохранительных органов; несоблюдение принципа внепартийности; избыточная концентрация власти в высших эшелонах; влияние на правоохранительные органы внесистемных элементов - криминальных и предпринимательских структур.

Внесены предложения по изменениям и дополнениям в действующее законодательство и нормативные ведомственные акты, предложена классификация системы стадий рассмотрения и решения обращений граждан, установлены основные требования к организационно-правовому обеспечению производства по обращениям граждан, предложен комплекс мероприятий по повышению эффективности общественного контроля.

Ключевые слова: обращения граждан в милицию, производство по обращениям, компетенция милиции по обращениям граждан, контроль и надзор за милицией.

ANNOTATION

M.V. Kalashnyk. Organization of Militia activity related to consideration of citizens' application in Ukraine. - Manuscript.

Thesis work for obtaining a scientific level of PhD in Law majoring in 12.00.07 - administrative law and process; financial law; informative law. - Dnepropetrovsk State University of Internal Affairs, Dnepropetrovsk, 2010.

The work is a comprehensive scientific research of organizational and legal means of Militia's activity on considering citizens' applications on different levels of Ministry of Internal Affairs system in Ukraine. The research was conducted with account for peculiarities of Militia's procedure of considering citizens' applications, there were made suggestions for improving the operation of the institute of application in the system of Ministry of Internal Affairs.

The work discloses the concept of “citizens' application”, there was performed classification of applications by types, determined a place of each type in the applications structure, performed an insight to the history of the concept as phenomenon.

There was analyzed a mechanism of considering citizens' applications to Militia, procuracy supervision, judicial, civil and internal control of Militia's activity on considering citizens' application. There were made recommendations on division of powers among them.

There were made suggestions on amendments to the existing legislation and normative legal acts, offered a classification of stages system of considering citizens' application, set the main requirements to the organization of legal groundwork for citizens' application, offered a set of means for increasing effectiveness of civil control.

Key words: citizens' application to Militia, groundwork for applications, Militia's competence regarding citizens' applications, control and monitoring of Militia.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Перетворення, що відбулися в Україні останніми роками, істотно актуалізували проблему зміцнення законності й правопорядку, забезпечення безпеки особистості, суспільства й держави. Розбудова громадянського суспільства вимагає вдосконалення діяльності правоохоронної системи країни як основного механізму забезпечення прав і свобод громадян.

Згідно із законодавством України міліція як орган виконавчої влади виконує функції щодо забезпечення захисту прав і свобод людини як від злочинних посягань, так і від зловживань з боку посадових осіб. Міліція зобов'язана ефективно реагувати на різноманітні порушення закону, оперативно вживати заходів для усунення прямої загрози людям, майну, надавати юридичну допомогу у скрутних життєвих обставинах. Виходячи з цього, сьогодні в практичній роботі органів внутрішніх справ запроваджується нова модель правоохоронної діяльності, у якій важливого значення набуває формування принципово нових підходів, що дозволили б реалізувати конституційні гарантії прав і свобод громадян, зокрема через механізми розгляду та вирішення їхніх звернень. За даними Департаменту інформаційних технологій МВС України простежується тенденція щодо зростання кількості зареєстрованих заяв, повідомлень та іншої інформації про події, що свідчить актуальність дослідження інституту адміністративно-правових засад діяльності міліції щодо звернень громадян. Так, у 2004 р. їх було зареєстровано 2 269 477, 2005 р. - 2 369 132, 2006 р. - 2 612 190, 2007 р. - 2 851 384, 2008 р. - 2 874 355, 2009 р. - 2 907 335.

Ще за радянських часів питання розгляду та вирішення пропозицій, заяв і скарг громадян були предметом дослідження багатьох вчених, зокрема А.І. Єлістратова, М.Д. Загряцкова, Б.М. Лазарєва, В.В. Малькова, Л.І. Ратнера, В.І. Ремньова, В.П. Яценка та ін. Окремі питання, пов'язані з цим видом адміністративної діяльності органів внутрішніх справ були досліджені в роботах В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, В.Л. Грохольського, С.М. Гусарова, В.П. Каткова, А.Т. Комзюка, Є.В. Курінного, К.Б. Левченко, Н.П. Матюхіної, О.П. Рябченко, М.М. Тищенка та інших вчених і фахівців-практиків.

Роботи вищезазначених авторів мають безсумнівне теоретичне й практичне значення, проте реалії практичного забезпечення й захисту прав людини і громадянина в діяльності міліції в сучасний період потребують подальшого вдосконалення організації діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян, що обумовлено низкою факторів як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру. У зв'язку з цим виникає необхідність подальшого поглиблення теоретичних досліджень стосовно практичної організації діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян з урахуванням перспектив розвитку відповідного законодавства.

Актуальність зазначеної теми обумовлюється також відсутністю достатнього наукового вивчення проблем правового й процесуального регулювання та механізму реалізації адміністративно-правових засад діяльності міліції щодо звернень громадян безпосередньо до ОВС. До цього часу наукові дослідження в цій сфері є поодинокими явищами, більшість з яких ґрунтується переважно на нормативній базі колишнього СРСР.

Виходячи з цього, комплексне дослідження організації діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян у сучасних умовах набуває особливої актуальності і має сприяти розробці пропозицій щодо підвищення її ефективності й забезпечення дотримання законності в процесі здійснення цієї діяльності.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до: п.п. 1.2.3 Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р.; Пріоритетних напрямків розвитку правової науки на 2005-2010 рр., рекомендованих відділеннями Академії правових наук України; програми науково-дослідної роботи Київського міжнародного університету на 2008-2010 рр.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових розробок, узагальнення правозастосовної практики, вітчизняного й зарубіжного досвіду розробити заходи щодо вдосконалення організації діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян.

Досягнення зазначеної мети забезпечується вирішенням таких завдань:

- формулюванням поняття звернення громадян на підставі узагальнення існуючих теоретичних положень та чинного законодавства;

- аналізу звернення громадян як форми реалізації їх конституційного права;

- дослідження правового регулювання діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян;

- визначення компетенції міліції з питань розгляду звернень громадян та виявлення колізій і прогалин у чинному законодавстві;

- з'ясування особливостей розгляду міліцією звернень громадян на різних рівнях управління органами внутрішніх справ;

- характеристикою матеріально-технічного та інформаційного забезпечення діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян та визначення їх специфіки;

- вивчення засобів здійснення прокурорського нагляду та форм судового контролю за дотриманням законності в діяльності міліції щодо розгляду звернень громадян;

- аналізу основних елементів системи демократичного цивільного контролю з питань розгляду звернень громадян в органах міліції і внесення пропозицій щодо поліпшення цієї діяльності;

- розробки основних напрямків удосконалення системи адміністративно-правових засад розгляду та вирішення звернень громадян до органів внутрішніх справ.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в діяльності міліції з розгляду звернень громадян.

Предмет дослідження - теоретичні й практичні питання організації діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян і напрямки вдосконалення цієї діяльності.

Методи дослідження. Методологією дисертаційного дослідження є положення загальнонаукового діалектичного методу пізнання. В дисертації використано спеціально-наукові та спеціальні методи: історико-правовий (підрозділ 1.1), порівняльно-правовий (підрозділи 1.1, 2.3, 3.2), логіко-юридичний (підрозділи 1.2, 3.1,), системно-структурний (підрозділи 2.2, 2.4, 3.3), формально-логічний - для формулювання пропозицій щодо внесення змін до чинних нормативно-правових актів, які прямо або опосередковано регулюють роботу зі зверненнями громадян (підрозділи 2.1, 2.4); статистичний - застосований для дослідження аналітичних даних (підрозділи 2.4, 3.2).

Теоретичну основу дисертації становлять праці радянських та сучасних вітчизняних правознавців з проблем адміністративної юрисдикції, теорії права, конституційного права, адміністративного процесу й інших галузей права стосовно теми дослідження. Використання, крім правових наук, інших галузей знання дозволило уникнути вузькоспеціального підходу до досліджуваних проблем. Комплексність дослідження полягає в тому, що при вирішенні поставлених проблем автор ґрунтувався на теоретичних і прикладних дослідженнях, здійснюваних не тільки в рамках соціально-правових наук, але й інших галузей наукового знання та практичної діяльності.

Нормативною базою дисертації є Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти, що регламентують порядок організації діяльності міліції з питань розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян.

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні та інші дані, що характеризують діяльність міліції з розгляду звернень громадян.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що виконана робота є одним із перших комплексних досліджень організації діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян у сучасних умовах, а також у визначенні напрямків удосконалення провадження у пропозиціях, заявах і скаргах громадян. Наукова новизна дослідження визначається колом окреслених питань з урахуванням сучасного підходу до забезпечення прав і свобод людини та громадянина, забезпечення законності в діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян. Це надало змогу обґрунтувати низку висновків, рекомендацій і пропозицій, зокрема,

вперше:

- реалізовано комплексний підхід до вивчення й організації роботи зі зверненнями громадян;

- розроблено систему принципів, на яких базуються організаційно-правові форми діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян;

- визначено стадії провадження щодо звернень громадян як окремих частини даного виду адміністративного провадження, що мають індивідуальні властивості;

- запропоновано класифікацію системи стадій розгляду та вирішення звернень громадян;

- з'ясовано коло суб'єктів провадження щодо звернень громадян як системоутворюючої сукупності елементів та окреслено місце в ній ОВС;

удосконалено:

- основні вимоги до організаційно-правового забезпечення провадження у пропозиціях, заявах і скаргах громадян в органах внутрішніх справ;

- основні положення організації діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян;

- пропозиції щодо поліпшення ефективності цивільного контролю над ОВС України на основі аналізу засад функціонування інституту демократичного цивільного контролю в зарубіжних країнах;

дістало подальшого розвитку:

- поняття провадження щодо звернень громадян з позицій адміністративного й адміністративно-процесуального права;

- адміністративно-правовий статус громадянина при провадженні у пропозиціях, заявах і скаргах громадян;

- пропозиції щодо вдосконалення роботи зі зверненнями громадян в органах внутрішніх справ;

- положення про те, що розгляд та вирішення звернень громадян є однією з основ формування виваженої й обґрунтованої адміністративної політики в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що на основі теоретичних і прикладних досліджень визначаються шляхи підвищення ефективності діяльності міліції з питань розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян. Значущим надбанням дослідження є також авторський методологічний підхід до вивчення й аналізу стану провадження у пропозиціях, заявах і скаргах громадян, класифікація його понять, стадій, принципів організації, а також комплекс пропозицій, спрямованих на вдосконалення існуючої організації досліджуваного виду адміністративного провадження й поліпшення його нормативного регулювання.

Теоретичні та практичні результати дослідження були використані у:

- науково-дослідній сфері - як основа для подальшого вивчення проблем розгляду звернень громадян, адміністративного провадження за заявами в органах внутрішніх справ України, дослідження форм і методів реалізації конституційних прав громадян на звернення;

- правотворчості - для законотворчої діяльності, зокрема при підготовці змін і доповнень до законів України “Про міліцію”, “Про звернення громадян”, “Про об'єднання громадян”, “Про демократичний цивільний контроль над воєнною організацією і правоохоронними органами держави”, при розробці законів “Про органи внутрішніх справ України”, “Про правоохоронну діяльність” та ін..;

- правозастосуванні - для підвищення ефективності організації діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян, сприяння розробці пропозицій щодо правового вдосконалення і забезпечення дотримання законності при розгляді звернень громадян;

- навчально-методичній роботі - при викладанні дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративна діяльність”, “Судові та правоохоронні органи”, при підготовці навчально-методичних матеріалів;

- правовихованні - при організації правового виховання населення, в роз'яснювальній роботі стосовно розуміння і застосування норм законів, у процесі реалізації прав громадян на звернення.

Апробація результатів дисертації. Положення, висновки та отримані результати дослідження доповідалися й обговорювалися на науково-практичних конференціях, семінарах і круглих столах: “Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених” (м. Харків, 2005 р.), “Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених” (м. Харків, 2006 р.), “Права людини в діяльності органів внутрішніх справ України” (м. Євпаторія, 2006 р.), “Забезпечення правопорядку та безпеки громадян у контексті реформування міліції громадської безпеки ” (м. Харків, 2006 р.).

Матеріали дослідження використано при проведенні семінарських занять з курсу “Адміністративне право” та підготовці навчально-методичного комплексу з названої дисципліни в юридичному інституті Київського міжнародного університету (акт впровадження № 271/03 від 03.06.09 р.). Матеріали дисертації стосовно діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян використано у ході виконання науково-дослідної теми “Захист прав людини: міжнародні та національні аспекти”(номер державної реєстрації 0104U003159), яка затверджена в УкрІНТЕІ і використовується з січня 2004 р. по грудень 2010 р. (акт впровадження № 191-13/05-09).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження знайшли відображення в монографії, п'яти наукових статтях, опублікованих у виданнях, визначених ВАК України як фахові з юридичних наук, та чотирьох тезах доповідей.

Структура дисертації обумовлена метою та завданням дослідження і складається із вступу, трьох розділів, що містять дев'ять підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел (227 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 211 сторінок, з яких 185 - основний текст.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження для формування нової моделі правоохоронної діяльності, розробки і впровадження наукових основ управління в ОВС, визначаються об'єкт, предмет, хронологічні рамки дисертаційного дослідження, висвітлюються її мета, основні завдання, методологічні основи та джерельна база, розкривається наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, надаються відомості щодо апробації та публікації основних положень дисертаційної роботи.

Розділ 1. “Поняття звернень громадян та генезис правового регулювання діяльності міліції щодо їх розгляду” складається з трьох підрозділів, у яких здійснюється історичний екскурс щодо виникнення поняття “звернення”, визначено його форми та проаналізовано зміст, а також розглянуто аспекти та механізми правового регулювання діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян як інструмента соціального управління.

У підрозділі 1.1. “Поняття “звернення громадян” в законодавстві України” стверджується, що звернення до владної інстанції в період розв'язання сучасних проблем розвитку суспільних відносин в Україні залишається найпоширенішою та найдоступнішою формою взаємовідносин між людиною і владними структурами. Термін “звернення” є збірним. Звернення, як форма спілкування з владою, сягає своїм корінням у глибоку історичну давнину, бо будь-які “чолобитні”, клопотання, скарги чи пропозиції громадянина або ж члена суспільної групи до представника чи представництва влади можуть розцінюватися саме як звернення у сучасному розумінні цього поняття.

У законодавстві України всі звернення громадян умовно поділено на три групи: пропозиції (зауваження), заяви (клопотання), скарги. Саме такий вид звернень, як скарги, можна віднести до найдавніших, найбільш розповсюджених та резонансних, тобто таких, що викликають або мають викликати реагування на відповідні сигнали. Цей вид звернень виник давно і зустрічається у античному та феодальному суспільстві. Ставши суб'єктивним правом, право скарги дало підставу для виникнення в XIX ст. в державах Західної Європи адміністративної юстиції - особливого виду судової діяльності, пов'язаної із захистом прав громадянина за його скаргою на дії адміністрації.

Скарга займає особливе місце в структурі звернень. Джерелом скарг громадян є не тільки порушення права, а й порушення законного інтересу, оскільки по суті права індивіда і законний інтерес є різними соціальними поняттями.

У радянській адміністративно-правовій науці право скарги громадян було досліджено з різних боків. Разом з тим скарга недостатньо досліджена як соціологічна категорія. Радянське законодавство про скарги громадян було спрямоване не стільки на захист прав та інтересів радянських громадян, скільки на забезпечення ефективного контролю за апаратом державного управління. Автор вважає за доцільне доповнити до функцій скарги ще одну - функцію притягнення посадової особи до відповідальності самим громадянином, права якого порушені. З прийняттям Закону України “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 р. виникла необхідність поділу скарг на загальні та спеціальні. Право на загальну скаргу є абсолютним, необмеженим, невідчужуваним правом людини, до нього кореспондує абсолютний обов'язок суб'єктів державної влади, органів об'єднань громадян, адміністрацій підприємств, установ та організацій прийняти, зареєструвати, розглянути скаргу і дати відповідь скаржнику. Питання практичної реалізації права на загальну скаргу регламентується вищезазначеним Законом та Указом Президента України від 19 березня 1997 р. “Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення”.

У роботі для більш чіткого визначення самостійної сутності кожного виду звернення останні виокремлено у групи, які характеризують дії громадян, що випливають з їх прав на звернення. Так, заява не розкриває шляхів і не рекомендує (пропонує) способів вирішення поставлених завдань і подолання проблем, у ній не міститься посилання на порушення законності, прав і законних інтересів заявників. Метою заяви є реалізація прав і законних інтересів громадян у передбаченому адміністративно-процесуальними нормами порядку. Поряд з цим автор звертається до такого різновиду заяви, як повідомлення (сигнали) про правопорушення (злочини), і вважає необхідним уможливлення анонімного звернення громадян до державних органів як в усній, так і в письмовій формі, якщо звернення містить інформацію про злочини. Пропозиція має своєю метою удосконалення діяльності державного апарату.

Різні види звернень можуть мати різноманітні форми До усних та письмових звернень громадян, щодо яких законодавець чітко сформулював свої вимоги, долучилися звернення, які надходять телефоном довіри, мережею Інтернет, каналами засобів масової інформації.

У підрозділі 1.2. “Звернення громадян як форма реалізації їх конституційного права” зазначається, що на сьогодні в Україні правовою основою, яка реально забезпечує існування інституту звернення громадян, є Конституція України. Основний Закон гарантує громадянам право на звернення, які повинні бути розглянуті і на які громадяни мають отримати обґрунтовану відповідь у встановлений законом термін. Створення механізму захисту прав людини і громадянина через звернення є тим законодавчим бар'єром, що обмежує можливість сваволі з боку держави, її органів та посадових осіб. Право людини і громадянина на правовий захист включає низку правочинностей: право на судовий захист, правову допомогу, звернення до органів державної влади і місцевого самоврядування тощо. Велике значення в захисті прав і свобод людини і громадянина набуває надання громадянам України, іноземцям, особам без громадянства та юридичним особам права на конституційне звернення до Конституційного Суду України про необхідність офіційного тлумачення Конституції та законів. Судове оскарження, як ефективна гарантія правової охорони Конституції, є необхідною умовою існування конституційної держави. Однак судова система в Україні, судові процедури не повною мірою сприяють громадянам України в реалізації прав і свобод, гарантованих Конституцією України. Не сприяє цьому і низький рівень юридичних знань у населення, що дає змогу службовцям відхиляти як необґрунтовані звернення і скарги громадян.

Дисертант вважає за доцільне Міністерству юстиції України вжити заходів щодо правового виховання населення України відповідно до вимог Положення про Міністерство юстиції України.

В роботі наведено аргументи щодо питання участі громадянина у перевірці поданої заяви уже на першому етапі провадження, проаналізовано систему обмеження доступу громадян до певних видів інформації - конфіденційної, таємної, про оперативну і слідчу роботу органів прокуратури, МВС, СБУ тощо. У зв'язку з цим автор вважає, що до ст. 19 Закону “Про звернення громадян” слід внести доповнення щодо обов'язку посадової особи в межах її повноваження скласти мотивовану постанову щодо обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді його скарги.

Через звернення громадяни реалізують свої права і законні інтереси; звернення становлять ефективний засіб відновлення порушених прав громадян, засіб захисту цих прав; вони є найважливішим джерелом інформації, потрібним органам влади для вирішення питань державного і суспільного життя, одним із засобів запобігання правопорушенням.

До органів внутрішніх справ громадяни звертаються з повідомленнями про вчинення злочину чи іншого правопорушення, з приводу зникнення осіб, зі скаргами на дії працівників міліції, зі зверненнями за адміністративними послугами. Але найчастіше - тоді, коли стають жертвами протиправних дій. В інших випадках населення неохоче йде на контакт з працівниками міліції. Для створення умов партнерства доцільно було б переглянути критерії підбору кадрів до органів внутрішніх справ, оскільки представники міліції не завжди мають необхідну підготовку і особисту готовність до взаємодії з населенням на принципах співпраці та довіри.

У підрозділі 1.3. “Правове регулювання діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян” розглядається сукупність засобів правового регулювання, які виникають у зв'язку з реалізацією права громадян на звернення до ОВС та їх посадових осіб. Центральне місце тут займають норми законів та інших законодавчих актів України. Разом з тим внутрішні питання, що належать до діяльності окремих служб і напрямків у роботі органів внутрішніх справ, розв'язуються згідно з окремими відомчими нормативними актами (наказами, інструкціями) за умови, що вони не суперечать Конституції та законам України.

Для правового регулювання діяльності міліції щодо здійснення провадження у справах зі звернень громадян першочергове значення мають такі законодавчі акти, як Закони України “Про звернення громадян”, “Про міліцію”, “Про інформацію”, “Про дорожній рух”, Кодекс України про адміністративні правопорушення, наказ МВС України № 1177 від 10.10.2004 р. “Про затвердження Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України” та ін. В ході аналізу законодавчих актів, нормативних документів у дисертації відзначачено низку суперечностей та неузгоджень між положеннями та статтями окремих правоустановчих засобів. Так, норми Закону України “Про звернення громадян” суперечать положенням Конституції України в тій частині, де “військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки мають право подавати звернення, які не стосуються їх службової діяльності”. Тобто законодавець встановлює певні межі у правах службовців лише трьох “силових” міністерств, залишивши без обмеження права працівників інших правоохоронних органів. Також законодавець позбавляє свободи дій військовослужбовців, працівників органів внутрішніх справ і державної безпеки у праві звернення до органів влади не лише зі скаргами та заявами, а навіть з пропозиціями. Більш детального врегулювання потребують питання забезпечення прав громадян щодо участі у перевірці поданого звернення, ознайомлення з матеріалами перевірки та присутності їх під час розгляду заяви чи скарги, оскільки у Законі України “Про звернення громадян” суть зазначених прав не розкрита, як не розкритий і механізм їх реалізації. Цей закон вже не може задовольнити адміністративно-правове регулювання процесу прийняття, розгляду заяв, винесення рішень щодо них, оскільки не тільки недостатньо регулює процесуальні відносини, але має зовсім інше призначення, яке випливає з преамбули даного закону. Реалізувати ці завдання покликана адміністративна реформа, концепція якої передбачає реформування адміністративного права та адміністративного процесу. Ефективне правове супроводження адміністративної реформи передбачає подальшу систематизацію адміністративного законодавства, насамперед шляхом його поетапної кодифікації.

В роботі розглянуто досвід країн ЄС, США, Канади щодо законодавчого забезпечення розгляду звернень громадян, досліджено процес введення в правовий обіг поняття “адміністративні послуги”. Впровадження доктрини адміністративних (управлінських) послуг має здійснюватися на єдиних засадах. Для цього потрібно виробити законодавче визначення таких складових, як: поняття адміністративних (управлінських) послуг, встановлення принципів та процедури їх надання, з'ясування ознак поняття адміністративних (управлінських) послуг та співвідношення з іншими суміжними категоріями.

На думку автора, чимало проблем законодавчого забезпечення розгляду звернень громадян покликаний розв'язати Адміністративно-процедурний кодекс України, проект якого серед країн СНД розроблено вперше. Підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що законодавче забезпечення без відомчих нормативних актів не може повністю охопити всі суспільні відносини.

Розділ 2. “Механізм організації міліції з питань розгляду звернень громадян” складається з трьох підрозділів і присвячений організаційним, управлінським та матеріально-технічним аспектам забезпечення діяльності міліції у розгляді та вирішенні звернень громадян.

У підрозділі 2.1. “Компетенція міліції з питань розгляду звернень громадян” висвітлені проблеми запровадження в практичній роботі ОВС нової моделі взаємовідносин міліції та населення, надання міліцією правоохоронних послуг, визначено компетенцію міліції з питань розгляду звернень громадян, колізії та прогалини в чинному законодавстві. Зокрема, окреслено коло повноважень, обов'язків та компетенції керівників ОВС в організації розгляду і вирішення звернень громадян та особистого їх прийому щодо різних категорій громадян та різних видів звернень. Розглянуто в комплексі увесь процес роботи зі зверненнями громадян в міліцію та систематизовано його складові елементи, визначено стадії провадження у справах розгляду звернень громадян. Деталізовано особливості розгляду звернень, які беруться під особливий контроль. З метою практичного застосування даного матеріалу в роботі міліції з розгляду звернень громадян дисертантом деталізовано кожен із етапів розгляду звернень громадян, як під час первинного, так і повторного звернень, які характеризують порядок виконання групи взаємозалежних процесуальних дій і являють собою відносно самостійну частину провадження, розкрито усі складові приймання, реєстрації, обліку, контролю та подальшої роботи зі зверненнями громадян задля їх вирішення, конкретизовано функціональні обов'язки безпосередніх виконавців розгляду та вирішення звернень.

Узагальнено досвід роботи МВС України щодо використання результатів аналізу звернень громадян, різноманітних даних, що містяться у скаргах, заявах та пропозиціях щодо поліпшення діяльності ОВС. На основі цього аналізу розробляються прогнози розвитку криміногенної ситуації з подальшим внесенням відповідних пропозицій до органів державної влади. Однак вивчення, аналіз та узагальнення інформації, що міститься в письмових і усних зверненнях громадян, надходить під час особистих прийомів громадян, мають ефективніше використовуватися для вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ, подальшого зміцнення правопорядку й законності.

У підрозділі 2.2. “Особливості розгляду міліцією звернень громадян на різних рівнях управління органами внутрішніх справ” аналізується система органів внутрішніх справ України через призму компетенції та конкретних повноважень працівників міліції усіх рівнів, що визначаються законами України й характеризуються сукупністю покладених на них завдань і функцій управління, розкрито особливості розгляду міліцією звернень на різних рівнях управління ОВС.

Сучасна система органів внутрішніх справ відзначається поки що надмірною централізацією управління, переобтяженістю структурними елементами, паралелізмом у розподілі функцій між окремими службами. Виконуючи покладені на них завдання, структурні підрозділи в багатьох напрямках своєї роботи опираються на аналіз звернень громадян в міліцію, вдаються до системного використання інформації, що надходить від населення у вигляді заяв, скарг та пропозицій. Це поліпшує організацію роботи органів внутрішніх справ з охорони громадського порядку, зі здійснення міліцією профілактичних і оперативно-розшукових заходів щодо запобігання, виявлення, припинення і розкриття злочинів, провадження дізнання і попереднього слідства у справах про злочини. Серед запроваджених, наприклад, у харківській міліції нововведень, відзначено організацію з метою недопущення і попередження повторних скарг громадян, пов'язаних із ходом розслідування кримінальних справ, заслуховування кримінальних справ, доповідь керівного складу відповідного слідчого підрозділу та додаткове запрошення автора скарги для остаточного вирішення і роз'яснення проблемних питань, що виникли.

Особливу увагу в роботі приділено конкретизації механізмів відпрацювання звернень, де міститься інформація про злочини, а також сформульовано обов'язки начальника органу внутрішніх справ або особи, яка його заміщує, при розгляді заяв, де міститься інформація про злочини. Вирішення проблем, покладених на міліцію в умовах демократизації суспільства, вимагає створення сучасної ефективної системи управління персоналом органів внутрішніх справ, якому належить працювати над розв'язанням проблем подальшого реформування ОВС, переходу до сервісно-поліцейського обслуговування населення. На часі й підготовка працівників за абсолютно новою спеціальністю, яку можна назвати “іміджмейкерством поліції”. Виходячи із існуючих політичних та правових реалій, видається за доцільне, щоб нова редакція ст. 7 Закону України «Про міліцію» внесла ясність у механізми та процедуру призначення посадових осіб ОВС, визначення їх повноважень та компетенції, а також в організаційні засади міліції та її підпорядкованість. На думку автора, одним із позитивних кроків у цьому напрямку могло б стати прийняття Верховною Радою Закону “Про внесення змін до деяких законів України” (щодо призначення на керівні посади у правоохоронних органах). Проект такого закону був розроблений групою депутатів Верховної ради України 4-го скликання на чолі з народним депутатом О. М. Бандуркою.

Здобувач також зауважує, що подальшого вдосконалення потребує і механізм переходу керівника від однієї статусної позиції до іншої. Вимоги, що ставляться до кандидата на певну посаду, сформульовані в Положенні про порядок проходження служби в органах внутрішніх справ, нині мають досить умовний характер. У роботі простежено динаміку щорічного зростання кількості звернень громадян від центрального апарату МВС України до місцевих відділень міліції, на основі аналізу таких звернень до ГУМВС України в Харківській області визначено коло проблем, що найбільше турбують людей, та рівень їх довіри до ОВС, який в останні роки знижується.

У підрозділі 2.3. “Матеріально-технічне та інформаційне забезпечення діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян”визначається, що важливими ланками в діяльності міліції з розгляду звернень громадян є заходи, спрямовані на раціональну організацію процесів збирання, систематизації, накопичення та обробки інформації шляхом застосування різноманітних методів, методик і технічних засобів.

У ході аналізу матеріально-технічного та інформаційного забезпечення діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян встановлено, що дієвим засобом обміну інформацією під час роботи зі зверненнями громадян в органах внутрішніх справ є електронна пошта та Інтернет-форуми.

Щоб привести роботу ОВС у відповідність із сучасними вимогами, необхідно здійснити розробку і введення в дію автоматизованої інформаційно-пошукової системи (АІПС). При застосуванні комп'ютерної реєстрації звернення, що надходять поштою, і ті, що надійшли на особистому прийомі, мають накопичуватися на виділеному сервері даних автоматизованої інформаційно-пошукової системи (АІПС) “Звернення”, що має забезпечувати накопичення і пошук звернень за реєстраційним індексом (номером), за прізвищем автора, за кореспондентом, за тематикою, за категорією автора, за регіонами надходження, за виконавцями звернень, за результатами розгляду. Крім того, система повинна забезпечувати формування звітів, аналітичних довідок, обслуговування довільних запитів користувачів до баз даних, контроль за термінами виконання та робити вибірку звернень за певний проміжок часу.

Інформаційні системи класифіковано за масштабом їх охоплення: на загальнодержавні - в межах МВС України, регіональні (обласні) - в межах УМВС в області (на транспорті) і місцеві (міські, районні) - в межах міських (районних) управлінь (відділів) внутрішніх справ.

Інформаційне забезпечення діяльності міліції з розгляду звернень громадян являє собою сукупність органічно поєднаних між собою елементів діяльності із визначення змісту, обсягів, якості інформації, необхідної для здійснення заходів щодо забезпечення реагування на порушення прав і свобод людини і громадянина, охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, а також заходів щодо збирання, накопичення, систематизації та обробки такої інформації шляхом застосування різних методик і технологічних засобів.

У дослідженні доводиться, що найважливішим в інформаційному забезпеченні під час роботи зі зверненнями громадян в органах внутрішніх справ є ефективне використання інформації для прийняття рішень та їх реалізації.

Розділ 3. “Забезпечення законності в діяльності міліції з питань розгляду звернень громадян” складається з трьох підрозділів і присвячений розгляду переважно проблемних аспектів, пов'язаних із механізмом здійснення прокурорського нагляду, судового, цивільного та відомчого контролів у цій сфері, а також юридичної відповідальності працівників міліції за порушення законодавства про звернення громадян.

У підрозділі 3.1. “Прокурорський нагляд та судовий контроль за дотриманням законності в діяльності міліції із розгляду звернень громадян” зауважується, що в сьогоденній правоохоронній діяльності забезпечення законності реалізується за допомогою таких юридичних інструментаріїв, як нагляд, контроль, оскарження незаконних дій і рішень посадових осіб та працівників правоохоронних органів.

Закон України “Про звернення громадян” передбачає прокурорський нагляд за дотриманням законодавства про звернення громадян. На думку автора, визначення терміна “контроль” в існуючих наукових дослідженнях занадто спрощене та не відповідає вимогам сьогодення. Як спосіб забезпечення законності, контрольна діяльність містить: перевірку фактичного стану речей на підконтрольних об'єктах; виявлення та усунення порушень, зловживань, зволікань та інших недоліків у роботі, у тому числі причин та умов, що їх породжують; відновлення порушеного стану; покарання осіб, винних у вчиненні порушень.

У дисертаційному дослідженні виділено та розглянуто види та форми контролю, акцентовано увагу на тому, що прокурорський нагляд є основною складовою суспільного контролю, розкрито та проаналізовано засоби здійснення нагляду, встановлено компетенцію, права та обов'язки працівників прокуратури під час здійснення нагляду за дотриманням законності в діяльності міліції із розгляду звернень громадян. Автор вважає, що необхідно в законодавчому порядку закріпити заборону на здійснення будь-яких перевірочних дій за зверненнями, як у письмовій, так і в усній формі, тим органам і посадовим особам, чиї дії (або бездіяльність) оскаржуються, і що саме така організаційна форма роботи зі зверненнями громадян повинна бути закріплена й у відомчих нормативно-правових актах, що регламентують провадження за пропозиціями, заявами і скаргами громадян. У роботі наведено аналіз діяльності прокуратури Харківської області з розгляду звернень щодо безвісти зниклих громадян.

Основний зміст судового контролю як способу забезпечення законності полягає у здійсненні судом правової оцінки дій та рішень працівників міліції. Судовий контроль за законністю в адміністративній діяльності здійснюється у різних формах. Так, контроль, який реалізується відповідно до норм кримінального, адміністративного та цивільного судочинства, може бути прямим та опосередкованим, здійснюватись у формах безпосереднього вирішення справ у скаргах, винесення окремих ухвал тощо. Автор цілком погоджується з висновками попередніх досліджень вітчизняних учених, де зазначається, що функція захисту прав і свобод здійснюється “органами конституційної та адміністративної юрисдикції” шляхом використання трьох основних форм їх діяльності: завдяки абстрактному, конкретному та індивідуальному контролю за додержанням Конституції і закріплених у ній прав та свобод громадянина - і послідовно розвиває цю тезу в роботі, а також зазначає, що ефективний судовий контроль над правоохоронними органами є невід'ємною ознакою демократичності системи цивільного контролю. Попри це нині все ж таки спостерігається значна залежність прокуратури та суду від політичних партій та центральних органів виконавчої влади.

У підрозділі 3.2. “Цивільний та відомчий контроль за забезпеченням законності в діяльності міліції із розгляду звернень громадян” стверджується, що за роки незалежності Україна досягла певних успіхів у створенні системи демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами, але ця система перебуває нині лише у стадії формування, і її можна вважати цивільною, проте вона не є реально демократичною. В роботі розкрито причини такого стану справ та на основі аналізу досвіду реформування поліцейських систем постсоціалістичних країн пропонуються шляхи до виправлення ситуації. Демократичний контроль над поліцією відбувається за чітким внутрішнім ланцюгом. Цей орган несе відповідальність перед цивільною владою та підкоряється контролю з боку тих, хто перебуває за рамками структури. У свою чергу, відсутність сталих засад демократичного контролю над правоохоронними органами створює передумови для їх політизації, масових порушень прав і свобод громадян, корупції, що перешкоджають розвитку демократії в Україні, наближенню її до європейських стандартів. Закон України “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави” позитивно вплинув на формування системи цивільного, у тому числі й громадського, контролю. В той же час Конституція України не передбачає права громадських організацій на здійснення контролю над правоохоронними органами. Суть нового погляду на проблему повинна перебувати у площині подальшої активізації ролі громадянина у відстоюванні своїх прав, свобод і законних інтересів. Однак нормативно-правова база демократичного цивільного контролю над ОВС в Україні ще не є досконалою. У системі контролю існують дві головні лінії дисбалансу: між владою і структурами громадянського суспільства - на користь влади, а також усередині влади.

З метою оцінки ефективності системи демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами в роботі розглянуто основні функції суб'єктів системи, насамперед, із точки зору повноти охоплення контролем діяльності правоохоронних органів і збалансованого розподілу контролюючих функцій і повноважень між ключовими суб'єктами контролю, що і є головним критерієм його демократичного характеру.

На основі аналізу досвіду зарубіжних країн та практичної роботи ОВС України виявлено та доведено необхідність розробки і прийняття пропозицій, спрямованих на оптимізацію правозастосовчої практики міліції у сфері адміністративно-правових відносин. Запропоновано проведення через усі види планів лінії захисту прав і свобод людини і громадянина; впровадження до вже нині існуючих форм контролю постійного моніторингу з дотримання прав і свобод людини і громадянина та введення його як якісного показника роботи підрозділу та працівника. На думку дисертанта, процес становлення демократичного цивільного контролю в Україні гальмуватиме без законодавчого врегулювання порядку взаємодії комітетів Верховної Ради з міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади (у тому числі правоохоронними органами). Доцільним, було б внести зміни до законів України, що регламентують правовий статус та компетенцію правоохоронних органів, зокрема в частині діяльності з питань розгляду звернень громадян. Слушним було б і запровадження єдиного для усіх правоохоронних органів “Етичного кодексу” на основі Кодексу поліцейської етики Ради Європи, необхідно продовжити формування та розгортання роботи в ОВС дорадчо-консультативних рад сприяння діяльності органів внутрішніх справ та громадського контролю

Підкреслено, що забезпечення дієвості та ефективності системи демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами в Україні потребує подальшого вжиття системних заходів політичного, законодавчого, організаційного та інформаційно-просвітницького характеру.

У підрозділі 3.3. “Юридична відповідальність працівників міліції за порушення законодавства про звернення громадян” розглядаються правові положення і норми щодо реагування на протиправні дії або бездіяльність працівників міліції у роботі зі зверненнями громадян, окреслено види відповідальності, визначено характерні ознаки правопорушень та проступків, класифіковано їх за мірою відповідальності.

Юридична відповідальність - це важливий ступінь захисту інтересів особи, суспільства, держави. Важливою ознакою юридичної відповідальності є те, що вона визначається державою та застосовується її компетентними органами. Юридична відповідальність - це складне соціально-правове явище, де, як правило, задіяні дві сторони: держава та правопорушник. Існують різні види юридичної відповідальності. В залежності від характеру вчиненого правопорушення розмежовують дисциплінарну, матеріальну, цивільну та кримінальну відповідальність. У роботі визначено специфічні заходи та особливий порядок їх застосування щодо кожного виду юридичної відповідальності.