Органи самоорганізації населення: порівняльно-правове дослідження

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОДЕСЬКА НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

ОРГАНИ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ: ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВЕ ДОСЛІДЖЕННЯ

Мішина Наталя Вікторівна

Одеса - 2010

Анотація

Мішина Н.В. Органи самоорганізації населення: порівняльно-правове дослідження. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право; муніципальне право. - Одеська національна юридична академія, Одеса, 2010.

Дисертація є порівняльно-правовим дослідженням органів самоорганізації населення в Україні і в зарубіжних країнах. Вивчено природу органів самоорганізації населення (органів СОН), їх роль у суспільстві, виявлено їх аналоги в зарубіжних країнах. Визначено, що вони або включаються до муніципальної системи, або є інститутами добровільного неприбуткового (третього) сектора, досліджено ці два сучасні підходи до визначення місця органів СОН у суспільстві. Констатовано, що в Україні органи СОН включено до системи місцевого самоврядування, але зроблено висновок, що нині у нормативно-правових актах не існує єдності щодо природи органів СОН, їх місця у суспільстві. Встановлено, що це гальмує розбудову громадянського суспільства, розвиток системи місцевого самоврядування і негативно впливає на розкриття потенціалу органів СОН.

Із використанням засобів компаративістського дослідження визначено й проаналізовано два можливі альтернативні напрямки подальшого розвитку органів СОН в Україні і розроблено концепцію нормативно-правового регулювання створення й функціонування органів СОН за кожним із них. Для України запропоновано виключення органів СОН із системи місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна самоорганізація населення, органи самоорганізації населення, громадянське суспільство, територіальна мікрогромада.

Аннотация

конституційний правовий самоорганізація

Мишина Н.В. Органы самоорганизации населения: сравнительно-правовое исследование. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени доктора юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право. - Одесская национальная юридическая академия, Одесса, 2010.

Диссертация является сравнительно-правовым исследованием органов самоорганизации населения (органов СОН) в Украине и в зарубежных странах. Изучена природа органов СОН, их роль в обществе, предложена методика поиска объектов для компаративистского исследования органов СОН, с ее помощью выявлены их аналоги в зарубежных странах.

Аргументировано, что подход к определению места органов СОН в обществе и к осуществлению нормативно-правовой регламентации их создания и деятельности зависит от того, какая теория о природе местного самоуправления преобладает в стране - государственная, общественная или общественно-государственная. При изучении этой взаимосвязи предложено выделять общественно-государственную теорию, тяготеющую к общественной теории, и общественно-государственную теорию, тяготеющую к государственной теории местного самоуправления.

Выявлено, что в странах, которые используют государственную теорию местного самоуправления либо общественно-государственную теорию, тяготеющую к государственной теории, органы СОН являются элементом муниципальной системы. Для нормативно-правовой регламентации их создания и деятельности характерным является ее осуществление преимущественно на местном уровне, с конкретизацией лаконичных нормы законов страны. Органы СОН функционируют по принципу «разрешено все, что не запрещено законом».

В странах, которые используют государственную теорию местного самоуправления либо общественно-государственную теорию, тяготеющую к общественной теории, органы СОН являются институтом третьего сектора общества. Для нормативно-правовой регламентации их создания и деятельности характерным является ее осуществление преимущественно на государственном уровне, актами парламента и центрального органа исполнительной власти - государственного регулятора в этой сфере. На местном уровне существуют лишь факультативные нормы, предусматривающие преимущественно налоговые льготы и создание иных благоприятных условий для существования и развития органов СОН. Органы СОН функционируют по принципу «разрешено все, что не запрещено законом».

Выявлено, что в Украине в настоящее время не существует единого подхода к определению природы органов СОН, их места в обществе. Это негативно сказывается на нормативно-правовой регламентации их создания и функционирования и на развитии системы местного самоуправления. На основании компаративистского исследования сформулированы предложения по развитию украинского законодательства об органах СОН в этих двух альтернативных направлениях. Указано, что более предпочтительным для Украины является исключение органов СОН из системы местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная самоорганизация населения, органы самоорганизации населения, гражданское общество, территориальный микроколлектив.

Summary

Mishyna N.V. Self-Organised Local Government Bodies: Comparative Legal Research - Manuscript.

The thesis for a doctor of Law Degree in the Specialty 12.00.02 - Constitutional Law; Municipal Law. - Odessa National Academy of Law, Odessa, 2010.

The thesis is about comparative legal research of the self-organised local government bodies (SOLG bodies) in Ukraine and in foreign countries. Using the comparative legal approach, the author analyses two modern approaches to the definition of the place of SOLG bodies in a legal context. The author describes how foreign analogs of SOLG bodies are either an element of the system of local government, or a part of the voluntary non-profit sector.

The author concludes that contemporary Ukraine does not have a single uniform approach to the definition of SOLG bodies. Such a lack has a negative effect on the legislation about SOLG bodies as well as on the development of the system of local government. Based on the foreign experience, proposals on how to develop the Ukrainian legislation, following each of these two approaches are given. However, the author recommends excluding SOLG bodies from Ukraine's system of local government.

Key words: local government, territorial self-organization of population, self-organised local government bodies, civil society, territorial community.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. В умовах посилення впливу глобалізації та інтеграції на суспільне і державно-правове буття України актуалізуються багатоманітні за природою та призначенням процеси сприйняття світового, європогенного за сутністю, досвіду державотворення, становлення та розвитку громадянського суспільства в Україні. Ці процеси вирішально впливають на життя країни, сприяють, як слушно зазначив Конституційний Суд України, «розвитку громадського самоврядування, тобто самоорганізації громадян за місцем проживання, роботи, навчання або за іншими ознаками в межах, визначених Конституцією України і законами України» (справа № 1-3/2008 від 10 січня 2008 р.). Тенденція сприяння самоорганізації населення, також і територіальної, цілком відповідає новітнім європейським стандартам, закріпленим у конституційних документах ЄС. Так, Лісабонський договір 2007 р., який набув чинності 1 грудня 2009 р., наголошує на необхідності «реалізації принципу субсидіарності» і «відкритості функціонування всіх органів ЄС із метою широкого залучення інститутів громадянського суспільства до участі в управлінні».

Актуальність теми дисертації зростає з огляду на те, що розбудова інституту територіальної самоорганізації населення в Україні є одним із напрямків реалізації муніципальної реформи. Зокрема, в Концепції адміністративної реформи запропоновано забезпечити «розвиток ініціативи та самодіяльності населення, створення органів самоорганізації населення».

Органи самоорганізації населення (далі - органи СОН) досліджувалися радянськими державознавцями. Положення і висновки, що містяться в їхніх наукових роботах, можуть служити базою для дослідження цих органів сьогодні. Однак ці праці ґрунтуються на тоталітарному законодавстві і тому є недостатніми для вивчення сучасних органів СОН. Попри увагу вітчизняних учених до органів місцевого самоврядування, досі бракує комплексних досліджень органів СОН. Виняток становлять праці О.В. Батанова, О.Д. Лазор, М. . Корнієнка, П.М. Любченка, М.П. Орзіх, С.Є. Саханенка та ін.

До системи місцевого самоврядування органи СОН було включено у 1990 р. (у дослідженні надається перевага порівняльно-правовому аналізу сучасного періоду їх існування), але й досі існує багато проблем, пов'язаних із їхнім створенням і функціонуванням. Одна з них полягає у відсутності в законодавстві єдності щодо природи і ролі органів СОН. Аналізуючи чинне законодавство, вчені розглядають органи СОН як такі, що мають публічну (В.В. Кравченко, М.В. Пітцик, О.В. Прієшкіна), громадську (В.І. Брудний, А.С. Крупнік, О.С. Орловський) або змішану, публічно-громадську (Д.В. Кольцова, О.Г. Остапенко) природу. Існування цієї неоднозначності на нормативному рівні зумовлює невизначеність із місцем органів самоорганізації населення у сучасному українському суспільстві, із напрямками їх розвитку. Доктринальне пізнання закономірностей і властивостей створення, розвитку і функціонування органів самоорганізації населення сприятиме оновленню нормативно-правових актів про них, яке доцільно здійснювати після поглиблення теоретико-методологічної бази, з використанням єдиного комплексного підходу, який має ґрунтуватися як на історії та сучасному вітчизняному досвіді, так і на теорії і практиці територіальної самоорганізації населення у зарубіжних країнах.

Зарубіжним аналогам органів самоорганізації населення присвячені праці українських і російських учених І.Є. Кокарєва (публіцистичні огляди функціонування органів СОН у США), О.С. Орловського (статті у фахових виданнях з юридичних наук про відповідний досвід США, Польщі), О.С. Шоміної (дисертація на здобуття наукового ступеня доктора політичних наук, де йдеться про досвід Швеції, Сполученого Королівства Великої Британії і Північної Ірландії). Але, за винятком статей О.С. Орловського, у наведених працях не враховано особливостей національного і зарубіжного конституційного і муніципального права. Отже, у вітчизняній юридичній науці бракує загальнотеоретичних досліджень органів СОН в Україні і в зарубіжних країнах.

Наведене зумовило вибір теми і мети дослідження, його наукову новизну і практичне значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дослідження є частиною загальної проблеми, за якою працювала Одеська національна юридична академія: «Традиції та новації в сучасній українській державності та правовому житті» (державний реєстраційний номер 0106U004970), а також республіканської програми, за якою працювала кафедра конституційного права Одеської національної юридичної академії «Місцеве самоврядування в умовах формування правової держави» (реєстраційний номер Державного комітету України з питань науки і технологій - 08.06.03/001-93).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний порівняльно-правовий аналіз органів СОН в Україні і в зарубіжних країнах, визначення напрямків подальшого розвитку цих органів в Україні та пріоритетного напрямку, розроблення рекомендацій з удосконалення концепції здійснення нормативно-правового забезпечення їх розвитку.

Визначена мета зумовила постановку та вирішення таких завдань:

охарактеризувати вплив основних теорій про природу місцевого самоврядування (громадської, державної і громадсько-державної) на органи СОН в Україні і в зарубіжних країнах;

дослідити природу органів СОН, їх місце у суспільстві;

сформулювати визначення органів СОН, виявити їх функції, охарактеризувати повноваження органів СОН;

розробити методику пошуку аналогів органів СОН у зарубіжних країнах;

виявити та систематизувати сучасні напрямки розвитку органів СОН у світі, за кожним напрямком виявити типові держави для більш детального вивчення досвіду створення й функціонування органів СОН та їх нормативно-правової регламентації;

дослідити нормативно-правову регламентацію створення й діяльності органів СОН і за результатами порівняльного дослідження визначити проблеми, що потребують нагального вирішення в Україні (з огляду на наявність вимог до обсягу дисертаційного дослідження розглянуто матеріали міських органів СОН);

дослідити виникнення і становлення міських органів СОН на території України та виявити основні тенденції нормативно-правової регламентації їх створення й функціонування в Україні;

визначити можливі напрямки подальшого розвитку органів СОН в Україні, у тому числі - пріоритетний напрямок;

запропонувати концепцію нормативно-правового регулювання створення й функціонування органів СОН в Україні за кожним із запропонованих напрямків, приділяючи основну увагу тому напрямку, якому надано пріоритет.

Об'єктом дослідження є суспільні процеси територіальної самоорганізації населення, що виникають при створенні й функціонуванні органів СОН у містах.

Предметом дослідження є обґрунтовані порівняльно-правовим аналізом процеси доктринального і нормативно-правового забезпечення створення й діяльності міських органів СОН.

Методи дослідження. Для одержання достовірних наукових результатів у дисертації, виходячи з принципу єдності предмета і методів дослідження, застосовувалася система філософсько-світоглядних, загальнонаукових та спеціально-наукових методів. Правові явища аналізувалися з використанням діалектичного підходу, виходячи з принципів історизму, системності дослідження та єдності об'єктивного й суб'єктивного. У дослідженні застосовувалися такі методи: порівняльно-правовий (для характеристики і компаративістського аналізу нормативних актів, які регламентують створення й функціонування органів СОН в Україні й зарубіжних країнах; дослідження процесів самоорганізації супроводжувалося поєднанням цього метода із синергетичним підходом, пп. 1.1, 1.3, 1.4, 3.1-3.3, 4.1-4.3; у п. 2.3 - для дослідження і порівняльного аналізу вітчизняних нормативних актів, які регламентували створення і діяльність органів СОН в Україні в різні історичні періоди); історичний (для розгляду виникнення і розвитку органів СОН у містах, пп. 1.1, 2.1-2.3.); герменевтичний (для пізнання сутності термінології, яка використовується, пп. 1.1-1.4, 4.2); аналізу і синтезу (для дослідження громадянського суспільства, добровільного неприбуткового сектора, пп. 1.1, 3.3, 4.2, 4.3); індукції і дедукції (для розгляду національного і зарубіжного досвіду з метою визначення місця органів СОН у суспільстві, пп. 1.1, 4.1); моделювання й прогнозування (для формулювання пропозицій із вдосконалення чинного законодавства України та для виявлення і систематизації сучасних напрямків розвитку органів СОН, пп. 3.3, 4.1-4.3.); статистичний (для дослідження динаміки кількості органів СОН в Україні, пп. 1.3, 2.2). Застосування цих та інших методів наукового пізнання гарантувало об'єктивність і достовірність компаративістського дослідження органів СОН в Україні і в зарубіжних країнах і розв'язання поставлених цілей та завдань.

Теоретичною основою дослідження стали концептуальні положення, що містяться в працях вітчизняних і зарубіжних учених, серед яких: В.Б. Авер'янов, Х. Анхайер, М.О. Баймуратов, Г.В. Барабашев, В. І. Борденюк, Л. В. Бориславський, І. П. Бутко, Л. Р. Біла-Тіунова, Дж. Гартон, А. З. Георгіца, І. П. Голосніченко, М. А. Дамірлі, Є. В. Додін, В. В. Дудченко, Дж. Кендал, А. А. Козловський, М. І. Козюбра, А. М. Колодій, О. Л. Копиленко, Б. А. Кормич, С. В. Ківалов, Н. М. Крестовська, М. Ліпські, О. В. Марцеляк, Н. Р. Нижник, Ю. М. Оборотов, Р. Патнем, А. В. Портнов, М. О. Пухтинський, О. В. Пушкіна, П. М. Рабінович, Л. Саламон, С. Сміт, Н. О. Соловйова, Б. О. Страшун, В. М. Шаповал, Н. Г. Шукліна, В. Л. Федоренко, О. Ф. Фрицький, Ю. О. Фрицький, О. І. Харитонова, А. Є. Чигир, С. В. Шевчук, Ц. А. Ямпольська та ін.

Нормативну та емпіричну основу дослідження становлять історико-правові джерела вітчизняного і зарубіжного права, міжнародні правові документи, чинне законодавство України, інтерпретаційні акти Конституційного Суду України, практика Верховного Суду України та судів загальної юрисдикції, зарубіжне законодавство та акти прецедентного права, політико-програмні документи, статистичні відомості, матеріали преси та інтернет-ресурсів. Розглянуто досвід більш ніж 40 країн, серед яких колишні республіки СРСР (Естонська Республіка, Республіка Азербайджан, Республіка Бєларусь, Республіка Вірменія, Республіка Молдова, Республіка Казахстан, Республіка Туркменістан, Республіка Узбекистан, Російська Федерація), колишні соціалістичні країни і країни соціалістичної орієнтації (Демократична Республіка Конго, Республіка Ангола, Республіка Македонія, Республіка Польща, Республіка Словенія, Республіка Чорногорія, Словацька Республіка, Федеративна Демократична Республіка Ефіопія), держави із давніми демократичними традиціями (Італійська Республіка, Канада, Королівство Іспанія, США, Республіка Ірландія, Сполучене Королівство Великої Британії і Північної Ірландії, Французька Республіка, ФРН, Японія). При проведенні порівняльно-правового дослідження обрані країни було поділено на дві групи в залежності від того, чи належать аналоги органів СОН до муніципальної системи; у кожній групі виявлено типову країну, досвід якої вивчався найбільш докладно. Серед держав, у яких аналоги органів СОН належать до системи місцевого самоврядування, такою країною стала Російська Федерація, серед держав другої групи - Сполучене Королівство Великої Британії і Північної Ірландії (Англія і Уельс).

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим в українській юридичній науці монографічним порівняльно-правовим дослідженням органів СОН в Україні й зарубіжних країнах. У результаті здійсненого дослідження вдосконалено доктринальне підґрунтя створення й функціонування органів СОН в Україні, запропоновано основні напрямки їх подальшого розвитку (із визначенням пріоритетного напрямку) та надано пропозиції щодо правової регламентації їх створення й діяльності.

У дисертаційному дослідженні сформульовано нові положення і висновки, до найбільш значущих із яких належать:

уперше:

сформульовано висновок щодо впливу на органи СОН основних теорій про природу місцевого самоврядування (громадської, державної, громадсько-державної);

доведено, що на сучасному етапі практика використання громадсько-державної теорії місцевого самоврядування є настільки неоднаковою, що доцільно розмежовувати громадсько-державну теорію, яка тяжіє до державної теорії місцевого самоврядування, і громадсько-державну теорію, яка тяжіє до громадської теорії місцевого самоврядування;

запропоновано методику пошуку зарубіжних аналогів органів СОН;

обґрунтовано, що зарубіжні країни з метою вивчення досвіду створення й функціонування органів СОН доцільно групувати залежно від того, чи належать ці органи до національних муніципальних систем; на підставі порівняльно-правового аналізу виявлено типову країну кожної групи, досвід якої є найбільш цікавим для України;

виявлено закономірності у здійсненні нормативно-правової регламентації створення й діяльності аналогів органів СОН у зарубіжних країнах;

простежено нормативно-правову регламентацію створення й діяльності міських органів СОН на території України з початку ХХ ст. до теперішнього часу; висвітлено причини й підґрунтя їх появи;

виявлено, що, уперше виникнувши на території України як інститути із громадською природою на початку ХХ ст., міські органи СОН були одержавлені у середині 30-х рр. минулого століття, і тільки з проголошенням незалежності України почали набувати громадських рис;

визначено організаційно-правові форми територіальної самоорганізації населення в Україні у порівнянні із зарубіжними країнами;

доведено, що на сучасному етапі в Україні існують органи СОН як із громадською, так і з публічною природою; кількість останніх є більшою. Обґрунтовано, що це зумовлено змістом нормативно-правових актів, які регламентують порядок створення й функціонування органів СОН;

запропоновано два основні напрямки подальшого розвитку органів СОН в Україні у межах муніципальної реформи: перший напрямок передбачає їх виключення із системи місцевого самоврядування (доведено ефективність для України саме цього підходу), а другий - залишення органів СОН у цій системі;

сформульовано (за матеріалами компаративістського дослідження) пропозиції для нагального перегляду актів, що регламентують створення й діяльність органів СОН в Україні;

представлено концепцію нормативно-правової регламентації створення й функціонування органів СОН в Україні у разі їх виключення із системи місцевого самоврядування, для заміни притаманних їм нині публічних рис на громадські;

сформульовано концепцію нормативно-правової регламентації створення й функціонування органів СОН в Україні у разі їх подальшого розвитку як елемента системи місцевого самоврядування, для заміни притаманних їм нині громадських рис на публічні;

по-новому:

сформульовано перелік функцій органів СОН;

обґрунтовано, що перші міські органи СОН України виникли не в середині 30-х рр. минулого століття за ініціативи радянської влади (О. Орловський, А. Цукерман та ін.), а в 1917 р., коли на більшій частині території сучасної України її ще не було встановлено, за ініціативи мешканців будинків. Вони мали громадську природу до 30-х рр. минулого століття, коли поява значної чисельності громадських утворень привернула до органів СОН увагу уряду, що спричинило їх одержавлення;

наведено підтвердження того, що нормативно-правова регламентація створення й діяльності органів СОН в УРСР здійснювалася фрагментарно, найчастіше місцевими радами міст, до 1949 р., коли на республіканському рівні було врегульовано створення й діяльність деяких їхніх видів (з 1975 р. - всіх видів органів СОН);

удосконалено:

визначення поняття «органи самоорганізації населення»; на підставі порівняльно-правового дослідження органів СОН в Україні й зарубіжних країнах наведено нові підстави для класифікації цих органів та уточнено існуючі класифікації;

визначення поняття «територіальна мікрогромада»; на підставі порівняльно-правового дослідження органів СОН в Україні й зарубіжних країнах запропоновано підстави для класифікації територіальних мікрогромад;

визначення предмета відання органів СОН в Україні;

визначення переліку власних повноважень, які надаються органам СОН при їх створенні й у процесі їх функціонування (на підставі порівняльно-правового дослідження органів СОН в Україні й зарубіжних країнах);

угрупування нормативно-правових актів, які регламентують створення й діяльність органів СОН в Україні;

наукові погляди на розвиток органів СОН у незалежній Україні і на зміни у їх правовому становищі протягом 1990 - 2009 рр.;

набули подальшого розвитку ідеї та положення:

про територіальну самоорганізацію населення у світі;

про громадську теорію місцевого самоврядування; змодельовано риси органів СОН при її використанні;

про громадянське суспільство і його складову - третій (добровільний неприбутковий) сектор суспільства;

про доктринальне забезпечення процесу делегування органам СОН деяких повноважень місцевих рад в Україні (за підсумками компаративістського дослідження органів СОН в Україні й зарубіжних країнах);

про вдосконалення нормативно-правової регламентації створення й діяльності органів СОН в Україні (з використанням засобів порівняльно-правового аналізу органів СОН в Україні й зарубіжних країнах);

про національний історичний і сучасний зарубіжний досвід співпраці органів СОН з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інститутами добровільного неприбуткового сектора з метою більш ефективної реалізації власних повноважень (на підставі порівняльно-правового дослідження органів СОН в Україні й зарубіжних країнах).

Практичне значення одержаних результатів. У дисертації на підставі вивчення зарубіжного досвіду запропоновано можливі напрямки розвитку органів СОН з урахуванням основних напрямків розбудови громадянського суспільства й муніципальної реформи в Україні, а також концепцію здійснення нормативно-правової регламентації створення й діяльності цих органів за кожним напрямком.

Основні положення, висновки та рекомендації дослідження можуть бути використані у:

науково-дослідній роботі - для подальшого розроблення проблем місцевого самоврядування, зміцнення громадянського суспільства і локальної демократії, для теоретичного обґрунтування муніципальної реформи у частині наближення до міжнародно-правових муніципальних стандартів;

законотворчій діяльності - для вдосконалення чинного законодавства України, перш за все - Законів «Про органи самоорганізації населення» і «Про місцеве самоврядування в Україні»;

юридичній практиці - працівниками державних органів і органів місцевого самоврядування, які взаємодіють з органами СОН, посадовими особами й активістами органів СОН;

сфері підготовки фахівців із правознавства - при розробленні навчальних програм із конституційного права України, муніципального права України, державного права зарубіжних країн;

правовиховній роботі - для підвищення рівня правової культури населення, депутатів місцевих рад і службовців органів місцевого самоврядування, посадових осіб та активістів органів СОН, пересічних членів територіальних мікрогромад.

Матеріали дисертаційного дослідження впроваджено:

у нормопроектну діяльність при: а) підготовці ініційованої дисертантом та наданої до Комітету з питань державного будівництва і місцевого самоврядування Верховної Ради України нової редакції Закону України «Про органи самоорганізації населення в Україні» (довідка кафедри конституційного права Одеської національної юридичної академії від 14 грудня 2009 р. № 103); б) підготовці ініційованої Всеукраїнською асоціацією сприяння місцевому самоврядуванню нової редакції Закону України «Про органи самоорганізації населення в Україні» (довідка-підтвердження Всеукраїнської асоціації сприяння місцевому самоврядуванню від 14 грудня 2009 р. № 12); в) підготовці правової позиції науковців кафедри конституційного права Одеської національної юридичної академії щодо права органу місцевого самоврядування скасовувати свої рішення, прийняті раніше, чи вносити до них зміни - на запит Конституційного Суду України (довідка кафедри конституційного права Одеської національної юридичної академії від 14 грудня 2009 р. № 102); г) наданні відзиву на проект Статуту територіальної громади міста Одеси, підготовлений робочою групою за конкурсом щодо визначення переможця - наукової установи з розробки Статуту територіальної громади міста Одеси за дорученням Одеської міської ради (довідка кафедри конституційного права Одеської національної юридичної академії від 14 грудня 2009 р. № 104);

у правозастосовну практику при: а) діяльності громадської організації «Лицем до лиця» (довідка громадської організації «Лицем до лиця» від 11 грудня 2009 р. № 32); б) діяльності органу самоорганізації населення - комітету мікрорайону «Золотий Берег» (довідка органу СОН - комітету мікрорайону «Золотий Берег» від 7 грудня 2009 р. № 29); в) утворенні органу СОН багатоквартирного будинку (м. Одеса, пров. Успенський, голова ініціативної групи Т.М. Кучинська), утворення квартального органу СОН - голова ініціативної групи Т.В. Стоянова (м. Одеса, вул. Скворцова), утворення сільського органу СОН - голова ініціативної групи В.В. Седяшева (с. Фонтанка - 2 Одеської області). Ці органи СОН перебувають у процесі утворення; г) діяльності органу самоорганізації населення - комітету мікрорайону «Жеваховський» (довідка органу СОН - комітету мікрорайону «Жеваховський» від 11 грудня 2009 р. № 10/12);

у навчальний процес при:

викладанні навчальних дисциплін «Муніципальне право України», «Конституційне право України», «Державне право зарубіжних країн», «Основи правознавства України», «Теорія держави і права» і при підготовці навчально-методичних матеріалів із зазначених курсів;

викладанні англомовних спецкурсів «Порівняльне муніципальне право», «Сучасні концепції у конституційному праві: країни родини загального права», «Права людини в Україні» і при підготовці навчально-методичних матеріалів із зазначених курсів;

здійсненні керівництва дипломними і магістерськими роботами.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації обговорювалися на:

засіданнях кафедри конституційного права Одеської національної юридичної академії, кафедри європейської інтеграції Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, на щотижневих зустрічах аспірантів юридичного факультету Королівського коледжу Лондона Університету Лондона;

методологічному семінарі професорсько-викладацького складу Одеської національної юридичної академії;

міжнародних і всеукраїнських конференціях, симпозіумах, семінарах, круглих столах і громадських слуханнях, серед яких: І конференція органів самоорганізації населення м. Одеса «Механізми конструктивної взаємодії органів місцевого самоврядування з органами самоорганізації населення» (Одеса, 2005 р.); Всеукраїнський науково-практичний семінар «Місцеві ініціативи як форма локальної демократії» (Одеса, 2005 р.); круглий стіл «Територіальна організація влади в Україні: проблеми наближення до Європейських стандартів» (Одеса, 2005 р.); симпозіум Towards a Global Bio-Policy? The UNESCO Universal Declaration on Bioethics and Human Rights in Perspective (Лондон, 2007 р.); науково-практичний семінар: «Європейський союз: 50 років після Римських угод. Євроінтеграційні перспективи України: нові моделі» (Одеса, 2007 р.); науково-практичний семінар «Зв'язок науки конституційного (державного) права з юридичною практикою в історії одеської школи права» (Одеса, 2007 р.); круглий стіл «Благоустрій міста: проблеми та шляхи вирішення» (Миколаїв, 2007 р.); Міжнародна науково-практична конференція «Сучасний правопорядок: національний, інтегративний та міжнародний виміри» (Одеса, 2008 р.); ІІІ Всеукраїнський круглий стіл «Актуальні проблеми філософії права (юридична герменевтика)» (Одеса, 2008 р.); ІV Всеукраїнська науково-практична конференція «Удосконалення нормативно-правового забезпечення діяльності органів самоорганізації населення» (Одеса, 2008 р.); міжнародна наукова конференція «Питання удосконалення методології сучасної юриспруденції (пам'яті професора О.В. Сурілова)» (Одеса, 2008 р.); Круглий стіл «Нова Конституція - чому? Як? Коли?» (Одеса, 2008 р.); ІІІ Всеукраїнський круглий стіл «Актуальні проблеми філософії права (юридична герменевтика)» (Одеса, 2008 р.); Всеукраїнська науково-практична конференція «Проблеми становлення і розвитку конституційної держави в Україні» (Хмельницький, 2008 р.); ІІІ міжнародний науковий семінар «Порівняльне правознавство: сучасний стан і перспективи розвитку» (Партеніт, Автономна республіка Крим, 2008 р.); щорічні Всеукраїнські громадські слухання «Політико-правове забезпечення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування» (Одеса, 2009 р.); круглий стіл «Наука конституційного права України: сучасний стан та напрямки розвитку» (Харків, 2009 р.); Всеукраїнська наукова конференція «Проблеми розвитку місцевого самоврядування в аспекті євроінтеграції України» (Харків, 2009 р.);

звітних конференціях науково-викладацького складу Одеської національної юридичної академії, Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України;

тренінгах Програми розвитку ООН (ПРООН) в Азербайджані (Баку, 2008 р.), в Таджикистані (Душанбе, 2009 р.); ІІ міжнародній школі соціального менеджменту та громадянських ініціатив (Друскінінкай, Литва, 2005 р.); тренінгу програми сприяння активній участі громадян у протидії корупції в Україні «Інформаційна діяльність органів місцевого самоврядування як основа інформаційної відкритості» (Одеса, 2009 р.), навчальному курсі Американського університету в Парижі «Європейська місцева демократія» (Париж, 2009); на навчальному курсі Центральноєвропейського університету «Викладання правознавства, прав людини і етики» (Будапешт, 2009 р.).

Публікації. Основні положення дисертації знайшли відображення у двох монографіях, двадцяти семи статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, та у двадцяти дев'яти інших публікаціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, чотирьох розділів, що поділяються на 13 підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації становить 595 сторінок. Список використаних джерел містить 732 найменування, які розміщені на 84 сторінках; 5 додатків розміщено на 55 сторінках.

2. Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено зв'язок роботи з науковими планами, поставлено мету та визначено завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологію, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їхню апробацію та опублікування.

Перший розділ «Загальнотеоретичні засади дослідження органів самоорганізації населення» складається із чотирьох підрозділів і присвячений характеристиці сучасного стану вивченості органів СОН, їх порівняльно-правових досліджень, а також понятійно-категоріального апарату і проблем, які виникають у процесі порівняльно-правового аналізу створення й функціонування цих органів.

Підрозділ 1.1. «Огляд стану порівняльних досліджень органів самоорганізації населення і методика пошуку об'єктів порівняння» починається з характеристики порівняльно-правових досліджень органів СОН, яких було здійснено за часів їх існування. Робиться висновок про те, що двома основними причинами невеликої кількості таких досліджень є мовний бар'єр й утрудненість пошуку аналогів органів СОН у зарубіжних країнах.

З метою вирішення останньої проблеми запропоновано авторську методику пошуку зарубіжних аналогів органів СОН, яка передбачає два послідовні етапи:

вивчення муніципальної системи країни. У деяких державах, переважно пострадянських, аналоги органів СОН належать до неї і мають публічну природу;

якщо аналогів органів СОН не знайдено в муніципальній системі, - продовжувати їх пошук серед інститутів добровільного неприбуткового (третього) сектора суспільства.

Виявлено, що у більшості зарубіжних країн аналоги органів СОН функціонують у добровільному неприбутковому секторі і мають громадську природу. З метою з'ясування ознак інститутів цього сектора виявлено його місце у полісекторній моделі суспільства, у громадянському суспільстві, яке розглядається як сукупність добровільного неприбуткового (третього) і родинного секторів. За результатами порівняльно-правового дослідження удосконалено нормативну, функціональну, економічну і структурно-операційну дефініції добровільного неприбуткового сектора та визначено основні ознаки його інститутів: організаційна єдність; громадська природа; заснування інституту з метою, іншою, ніж отримання прибутку; заснування інституту без тиску з боку органів публічної влади та їх посадових осіб і його існування завдяки добровільній фінансовій і трудовій підтримці населення; самостійне керування своїми справами.

Для проведення порівняльно-правового дослідження запропоновано зарубіжні країни поділяти на дві групи залежно від того, чи належать органи СОН до муніципальної системи.

При розгляді держав, у яких органи СОН належать до муніципальної системи, виявлено, що типовою країною цієї групи є Російська Федерація. Виявлено, що вивчення її практики є актуальним для України з огляду на спільний історичний досвід і на подібність правових систем і систем місцевого самоврядування. За допомогою методики пошуку об'єктів для порівняльно-правових досліджень органів СОН визначено, що їх аналогами в Російській Федерації є органи територіального громадського самоврядування.

При розгляді держав, у яких органи СОН не належать до муніципальної системи, виявлено, що типовою країною цієї групи є Сполучене Королівство Великої Британії і Північної Ірландії (далі - Сполучене Королівство). Вивчення його досвіду є актуальним для України з огляду на давні демократичні традиції цієї держави у сфері територіальної самоорганізації населення та успіхи в адаптації національного законодавства до стандартів ЄС. За допомогою методики пошуку об'єктів для порівняльно-правових досліджень органів СОН визначено, що їх аналогами у Сполученому Королівстві є центри місцевих співтовариств.

Надано стислий огляд виникнення, становлення і сучасного стану органів СОН у типових країнах.

Підрозділ 1.2. «Ретроспектива досліджень органів самоорганізації населення» присвячено аналізу доктринальних публікацій з проблемних питань створення й діяльності органів СОН; розгляд праць відомих правознавців і практичних працівників здійснено в хронологічному порядку. Виокремлено три періоди, упродовж яких спостерігався найбільший інтерес до цих органів.

Перший період припадає на середину 30-х рр. минулого століття і представлений працями Н. Валевського, Г. Михайлова, П. Срібного, С. Чугунова та ін. Виявлено, що в цей період роботи про органи СОН були невеликими за обсягом, мали переважно описовий характер і супроводжувалися лише кількома критичними зауваженнями авторів.

Другий період, упродовж якого спостерігався найбільший інтерес до органів СОН, датується 1960-1970 рр. і поданий публікаціями І. Бутка, К. Камілова, Ю. Козлова, М. Корнієнка, А. Лук'янова і Б. Лазарева, Г. Стоянова, Ц. Ямпольської та ін. Резюмовано, що в цей період дослідження органів СОН набули більш ґрунтовного характеру, однак праць, присвячених виключно цим органам, було небагато. Це пов'язано з тим, що автори зосереджували свою увагу на органах громадської самодіяльності, одним із видів яких були органи СОН. Але саме в цей період було закладено теоретичний фундамент для подальшого розвитку нормативно-правової регламентації створення і діяльності органів СОН.

Третій період почався у 2001 р., після прийняття Закону України «Про органи самоорганізації населення». Констатовано, що в цей період опубліковано 2 монографії автора дисертаційного дослідження, захищено кандидатські дисертації Д. Кольцової, О. Орловського, О. Остапенко, вийшла друком науково-практична серія із 8 брошур про органи СОН О. Орловського, А. Крупніка і В. Брудного. Визначено, що на сучасному етапі вчені розглядають органи СОН як елемент системи місцевого самоврядування демократичної держави, тобто як самостійні, а не такі, що «опікуються» місцевими радами, інститути. Зазначено, що такий підхід має і певні вади: майже всі праці присвячено вивченню виключно органів СОН, а не цих органів у системі місцевого самоврядування. У свою чергу, дослідники місцевого самоврядування в Україні вкрай рідко звертаються до проблем створення й функціонування органів СОН, обмежуючись при цьому стислим відтворенням положень законів.

Підрозділ 1.3. «Територіальна самоорганізація населення в Україні й зарубіжних країнах» присвячено розгляду самоорганізації населення за інтересами та за місцем проживання. Особлива увага приділяється територіальній самоорганізації населення як самостійній організації фізичними особами своєї роботи, поведінки для задоволення власних потреб, що виникають унаслідок проживання в межах населеного пункту. Виявлено організаційно-правові форми територіальної самоорганізації населення в Україні і в типових країнах, проведено компаративістський аналіз цих форм.

Із використанням засобів порівняльно-правового дослідження розглянуто природу органів СОН, доведено її залежність від суб'єкта, який ініціює створення органу СОН, джерел фінансування діяльності цих органів та їх персонального складу. Зроблено висновок про те, що в зарубіжних країнах органам СОН притаманна або виключно громадська, або виключно публічна природа (якщо вони належать до муніципальної системи). Констатовано, що нині в Україні є можливим існування органів СОН як із громадською, так і з публічною природою, хоча кількість останніх є значно більшою. Резюмовано, що при порівняльно-правовому аналізі не виявлено держав, в яких водночас існували б аналоги органів СОН і з публічною, і з громадською природою, як в Україні.

Підрозділ 1.4. «Органи самоорганізації населення і територіальні мікрогромади: поняття і види» починається з порівняння характеристик терміна «органи самоорганізації населення» та характеристик інших термінів, які існували для найменування цих органів в Україні, та їх зарубіжних аналогів.

Надано пропозиції щодо уніфікації дефініції органів СОН у чинному законодавстві України і щодо її вдосконалення. Для цього, за результатами огляду зарубіжного досвіду, запропоновано використовувати термін «територіальна мікрогромада»; пропозиція висунута на підставі вивчення дефініцій та основних ознак термінів «територіальна громада» і «сусідське співтовариство». Термін «територіальна мікрогромада» використано для окреслення кола осіб, інтереси яких представляє орган СОН. На матеріалах зарубіжних країн запропоновано декілька класифікацій територіальних мікрогромад, які доцільно враховувати при проведенні компаративістських досліджень органів СОН. Це класифікації територіальних мікрогромад за такими підставами: за типом населеного пункту, в якому вони існують (сільський або міський); за кількістю їх членів, які мають право голосу на місцевих виборах [на маленькі (до 500 членів, що мають право голосу на місцевих виборах) і великі]; залежно від того, чи було реалізовано членами територіальної мікрогромади право на самоорганізацію населення за місцем проживання (на територіальні мікрогромади, які не мають свого постійного органу або організації, і мікрогромади, члени яких реалізували своє право на територіальну самоорганізацію, створивши, наприклад, орган СОН).

У складі територіальної мікрогромади виокремлено коло осіб, які мають право ініціювати створення органу СОН, обирати його персональний склад і бути обраними до нього. Виявлено невідповідність між положеннями Конституції України і Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» й іншими актами стосовно кола цих осіб, коли йдеться про іноземних громадян та осіб без громадянства. Наведено аргументи на користь і проти надання цим особам прав ініціювати створення органу СОН, обирати його персональний склад і бути обраними до нього, вивчено відповідний зарубіжний досвід. Рекомендовано, дотримуючись міжнародних стандартів локальної демократії, привести чинне законодавство України у відповідність до конституційних норм. Розкрито проблеми, які виникають в іноземних осіб та осіб без громадянства при реалізації прав ініціювати створення органу СОН, обирати його персональний склад і бути обраними до нього, і наведено шляхи їх вирішення.

Надано пропозиції з класифікації органів СОН, які доцільно враховувати при проведенні порівняльно-правових досліджень цих органів; деякі з підстав класифікацій удосконалено, деякі - запропоновано автором уперше у вітчизняній юридичній науці. Органи СОН розрізняються залежно від типу території, у межах якої діє орган СОН (будинкові органи СОН, вуличні (квартальні) органи СОН і органи СОН мікрорайону, села, селища, району в місті); залежно від способу легалізації (органи СОН, які легалізовані шляхом реєстрації та є юридичними особами), і органи СОН, які легалізовані шляхом повідомлення та не є юридичними особами) і залежно від наявності або відсутності у них повноважень, делегованих відповідною місцевою радою.

Другий розділ «Історичний розвиток органів самоорганізації населення» складається із трьох підрозділів і містить узагальнення щодо еволюції міських органів СОН на території сучасної України від їх появи на початку ХХ ст. до теперішнього часу.

У підрозділі 2.1. «Виникнення органів самоорганізації населення з громадською природою» проаналізовано підґрунтя появи перших історичних аналогів органів СОН у містах - домових комітетів. Установлено, що наприкінці ХІХ ст. житлова криза та жахливі житлові умови більшої частини населення привернули увагу до перспектив самоорганізації населення у вирішенні цих питань. Виявлено, що самоорганізація населення з метою вирішення житлового питання у містах відбувалася переважно як самоорганізація за інтересами, а не за місцем проживання, й реалізовувалася через утворення благодійних організацій, будівельних товариств, артілей. Вони виникали і діяли відповідно до державної програми, спрямованої на покращання житлового становища незахищених верств населення, мали виключно громадську природу. Резюмовано, що ці інститути стали підґрунтям для створення перших міських органів СОН, які також мали громадську природу.

Визначено, що перші міські органи СОН з'явилися в 1917 р. внаслідок самоорганізації населення для захисту своєї безпеки і майна у багатоквартирних будинках. Виявлено, що за часів воєнного комунізму державні органи не ініціювали їх створення, не контролювали їхню діяльність, не здійснювали нормативно-правову регламентацію цього інституту. Досліджено, що основні зусилля державних органів у напрямку територіальної самоорганізації населення спрямовувалися на утворення сільських органів СОН - комбідів (комітетів бідноти). Вивчення законодавства того часу надало підстави стверджувати, що наявність міських органів СОН лише констатувалася в поодиноких нормативно-правових актах центральних органів державної влади періоду воєнного комунізму і непу. У цих актах на них покладалися облік пожильців, видача довідок, приписка осіб за певною адресою, перевірка дозволу на прибуття у місто, виконання деяких інших повноважень.

У підрозділі 2.2. «Виникнення органів самоорганізації населення з публічною природою» констатовано, що упродовж непу державну політику було спрямовано на підтримання всіх видів кооперації. Держава сприяла самоорганізації населення у житлові кооперативи для вирішення житлових питань і в житлово-орендні - для вирішення питань благоустрою. Обґрунтовується, що житлово-орендні кооперативи, які включали більше, ніж один будинок, стали прообразами вуличних, квартальних тощо комітетів. На підставі вивчення доктринальних досліджень і матеріалів засобів масової інформації того часу, всебічно аналізуються причини, які стали поштовхом для виникнення таких видів комітетів у 1933 р. у Горлівці (нині Донецька обл.). З'ясовано, що вони з'явилися досить стихійно - за ініціативи населення, у ході пов'язаної з початком індустріалізації боротьби за покращання не тільки житлових умов, але й благоустрою, особливо в промислових містах. У перші роки існування для них не було навіть єдиної назви. Із часом, за аналогією з «домовими комітетами», ці інститути почали іменувати вуличними, квартальними, дільничними та ін. комітетами.

Обґрунтовано, що вражаючі успіхи органів СОН у благоустрою пробуту та інших сферах життя зумовили їх подальший розвиток під пильним контролем і під керівництвом державних органів: виникнувши як громадські організації, вони поступово перетворюються на інститути з публічною природою.

Виявлено відсутність нормативно-правової регламентації створення і діяльності органів СОН державними органами та органами суб'єктів федерації. У їхніх актах, як і раніше, констатувався лише факт існування органів СОН. Досліджено, що нормативно-правова регламентація їх створення й діяльності здійснювалася за допомогою локальних актів місцевих рад, переважно обласних та міських, а іноді - актів їхніх виконавчих комітетів. Визначено, що для ефективної нормативно-правової регламентації створення й функціонування органів СОН поодиноких актів місцевих органів, які, виходячи із власного досвіду взаємодії з органами СОН, регламентували порядок призначення або обрання їх членів, організацію їх роботи, керівництво нею тощо було недостатньо. Це зумовлювало наявність неоднакових підходів до питань створення, реєстрації, компетенції тощо органів СОН.

У підрозділі 2.3. «Становлення історичних аналогів органів самоорганізації населення (1937 - 1990)» констатується, що у 1937 р. розвиток міських органів СОН дещо гальмується. Досліджено, що в наступні роки спостерігалося різке зниження інтересу держави до цих органів, і, як наслідок, - занепад більшості з них (переважно тих, що були створені з ініціативи державних органів, а не населення).

Виявлено, що вперше в УРСР порядок створення й функціонування міських органів СОН було закріплено у 1949 р. Згідно з Положенням «Про комісії сприяння зберіганню житлового фонду і покращанню житлового господарства місцевих Рад депутатів трудящих при домоуправліннях у містах і населених пунктах міського типу УРСР» вони отримали назву «комісії сприяння зберіганню житлового фонду».

Цей нормативно-правовий акт оновлювали:

у 1960 р. Положенням «Про громадський домовий комітет у державному житловому фонді Української РСР», комісії отримали назву «громадські домові комітети»;

у 1968 р. Положенням «Про домовий комітет у державному житловому фонді», громадські домові комітети отримали назву «домові комітети».

Незважаючи на такі назви, ці інститути, як і за Положенням 1949 р., залишалися історичними аналогами сучасних вуличних і квартальних комітетів. Правова регламентація створення й діяльності інших видів органів СОН здійснювалася виключно на місцевому рівні.

На підставі аналізу доктринальних досліджень сформульовано, що в 60-х рр. минулого століття учені відносили органи СОН до органів громадської самодіяльності населення. Констатовано, що їхня природа залишалася публічною. Виявлено, що посилення уваги до органів СОН як до різновиду органів громадської самодіяльності позитивно вплинуло на нормативно-правову регламентацію їх створення й функціонування.

Першим комплексним нормативно-правовим актом на республіканському рівні, який врегулював створення й діяльність усіх видів органів СОН, стало Положення «Про громадські селищні, сільські, вуличні, квартальні, дільничні, домові комітети в Українській РСР» від 17 жовтня 1975 р.

Невдовзі після початку демократичних перетворень на території сучасної України, 7 грудня 1990 р., на підставі Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», органи СОН було включено до системи місцевого самоврядування під назвою «органи територіального громадського самоврядування». Їх було звільнено від безпосереднього керівництва з боку місцевих рад та їх органів, однак останні поки що мали право об'єднувати й координувати діяльність органів СОН.

Зазначено, що викладення Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» у новій редакції у березні 1992 р. ще раз змінило назву органів СОН і позбавило місцеві ради та їхні органи будь-яких повноважень стосовно керівництва, координування їх роботи, що істотно підвищило рівень незалежності органів СОН. Водночас вони втратили фінансову самостійність, яка забезпечувалася, зокрема, правом займатися господарською діяльністю. На підставі розгляду Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» 1997 р. резюмовано, що він не змінив правового становища органів СОН.

...