Местное самоуправление и его развитие в современных рыночных условиях

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Течение становления и развития системы государственного управления в Казахстане с момента обретения им своей независимости можно разделить на несколько этапов.

Первый этап становления и развития системы государственного управления приходиться на 1990-1993 годы и проходил под знаком перехода Казахстана к самостоятельному развитию, становления в стране основ суверенной государственно-административной системы. Главной характеристикой предоставленного этапа было то, что ключевые изменения были обращены не столько на организацию новой системы, сколько на разгром существовавшей. Таким образом, суть произошедших тогда важнейших событий заключалась в сломе существовавшей тогда тоталитарной системы и коренной реформе всей системы общественных отношений.

С самого основания проведения сложных преобразований в Казахстане стало понятным, что их успех может быть гарантирован только при выстраивании эффективной системы управления на всех уровнях государственной власти. При этом взаимоотношения всевозможных уровней власти должны основываться на общегосударственной стратегии, имеющей явственные цели и задачи.

Первым концептуальным документом, разрешившим воплощать в жизнь собственное государственное строительство, стала «Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики», принятая 25 октября 1990 года. Именно с этого исторического акта был сделан первый существенный шаг в сторону создания нового, суверенного и самостоятельного государства.

С этого момента государственная власть в Казахстане стала осуществляться по принципу разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Главой республики стал президент, который обладал высшей распорядительно - исполнительной властью. Законодательная власть стала осуществляться Верховным Советом Казахской ССР. Высшая судебная власть стала принадлежать Верховному суду.

На основе работ Е.С. Кокшарова, О.А. Митрошенкова, В. Таюрского, А. Турисбека, Т. Шкеля был изучен отечественный и зарубежный опыт регулирования поведения чиновников.

Несмотря на сравнительное многообразие отечественной и заграничной литературы по проблемам государственной службы, политического лидерства, теории элит, существует заметный дефицит в сфере исследований процессов и механизмов формирования имиджа муниципального служащего в конкретных условиях казахстанского общества.

Целью работы является изучение теоретических основ развития государственного управления в Республике Казахстан

Задачи работы:

- определить сущность муниципальной службы;

- выявить современные тенденции и противоречия в имидже муниципального служащего;

- рассмотреть проблемы, препятствующие формированию положительного имиджа муниципальных служащих;

Объектом работы является развитие государственного управления в Республике Казахстан.

Предметом работы являются современные тенденции и противоречия формирования государственного управления в Республике Казахстан.

1. Становление и развитие государственного управления в Республике Казахстан

1.1 Предпосылки развития государственного управления в Республике Казахстан

После юридического обретения своей государственной независимости, в начале 1990-х годов, Казахстан был вынужден приступить к активному поиску собственной модели государственно-политического устройства. Одним из центральных направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях обеспечения продуктивного и конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной власти уже в новых условиях.

По мнению ряда исследователей, по крайней мере, три источника послужили в качестве основы для создания органов государственной власти нового независимого государства Казахстан:

1) опыт организации и принципы деятельности органов Советского государства;

2) опыт передовых государств Запада, их нормотворческой деятельности;

3) собственное национальное творчество организации государственных органов.

В целом, процесс поиска Казахстаном собственной модели государственно-политического устройства, прежде всего, включал в себя: выбор между президентской и парламентской формами правления; решение проблемы разделения ветвей власти; децентрализацию власти, то есть распределение полномочий между ее центральными и местными уровнями. Это был перманентный и неоднозначный процесс, порой происходивший в сложных социально-политических условиях.

В процессе дальнейшего реформирования был введен и законодательно закреплен институт единоначального главы местной администрации, подотчетный президенту страны либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов, полномочия которого все больше стали приобретать декоративный характер. Во многом причиной этого стало то, что в этот момент в Казахстане впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от президента до глав местных администраций.

Таким образом, в первые годы независимости вплоть до принятия первой Конституции в Казахстане складывалась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. Более того, в этот период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В такой ситуации говорить о каком-либо внедрении местного самоуправления в стране было бессмысленно.

Дело в том, что введение должностей глав администраций привело к тому, что в дальнейшем они в лице акимов стали обладать все большей властью. На этом фоне Советы, которые по логике должны были выполнять функции органов местного самоуправления, превратились в придаток местного государственного механизма. В такой ситуации перспектива реализации местного самоуправления в Казахстане даже в лице местных Советов, которые не имели реальных рычагов и механизмов влияния на принятие экономических и управленческих решений, выглядела довольно туманной.

В целом надо сказать, что у существовавшей тогда системы местного государственного управления, параллельно олицетворявшей систему местного самоуправления, имелись серьезные изъяны.

Во-первых, на тот момент персональный состав местных Советов был в своем большинстве консервативным, что отрицательно сказывалось на проведении политики реформ на местах.

Во-вторых, с введением в феврале 1992 года института глав местных администраций власть Советов на местах была сильно ограничена. Если раньше Советы имели собственные, образуемые ими и подотчетные им исполнительно-распорядительные органы, то теперь они лишались контроля над исполнительной властью. В распоряжение последней была передана и коммунальная собственность. В результате у местных Советов остались только полномочия по утверждению бюджета.

В-третьих, институт местного самоуправления не был закреплен в принятой 28 января 1993 года первой Конституции РК. Вместо этого, в ней было отражено только наличие местных представительных и исполнительных органов. При этом никаких разграничений между местным государственным управлением и самоуправлением не было.

В-четвертых, не получили своего должного развития институты общественного территориального самоуправления. В основном, это было связано с тем, что они не имели финансово-экономической базы для своей деятельности, поскольку управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций.

В целом, имевшаяся на этом этапе система государственного управления Казахстана была очень сильно централизованной. Это было обусловлено объективными обстоятельствами. В тот исторический период приоритетными задачами были построение основ государственности и проведение широкомасштабных рыночных преобразований.

Что касается системы государственного устройства в целом, то на данном этапе, по мнению некоторых исследователей, произошла трансформация от квазипарламентской республики советского типа к «переходной» парламентской республике.

Здесь необходимо оговориться, что в достаточно короткий промежуток времени, с декабря 1991 года по октябрь 1993 года, Верховный Совет юридически выступал в качестве высшего органа власти и реально располагал возможностью оказывать влияние на законодательство, внутреннюю и внешнюю политику, контролировать Правительство. Данное обстоятельство дает повод ряду казахстанских исследователей утверждать о существовании в этот период парламентской республики.

Таким образом, можно констатировать, что на первом этапе развития системы государственного управления в Казахстане, осуществлявшемся на фоне системной либерализации общественной жизни, были заложены основы развития этой системы. Принятые в тот исторический период нормативно-правовые акты стимулировали формирование системы государственного управления в Казахстане. Но при этом следует отметить, что построение новой системы государственного управления в тот период было достаточно ограниченным.

Второй этап развития системы государственного управления, пришедшийся на 1993-1995 годы, характеризуется изменениями в политической системе общества в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года.

В этот период был законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону, представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти.

Следует отметить, что разработка и обсуждение первой Конституции Казахстана сопровождалась политическими баталиями, связанными с основополагающими принципами государственно - политического устройства страны. Ситуация усложнялась крайне болезненной и стремительной трансформацией страны в постсоциалистическое общество. В силу этого, окончательный вариант Основного Закона отличался излишней универсальностью.

Несмотря на это, Конституция 1993 года сыграла огромную роль на втором этапе развития системы государственного управления в Казахстане. Она заложила не только основу строительства национально-государственной независимости, но и начало структурной реформе государственно - управленческой системы.

Данная Конституция существенно укрепила позиции Президента, который с ее принятием стал не только главой государства, но и возглавил единую систему исполнительной власти страны.

Наряду с этим, Конституция 1993 года установила, что Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан.

Положение о том, что Верховный Совет и местные Советы составляют единую систему представительных органов, уже отсутствовало в Конституции. Связь между Верховным Советом и местными представительными органами сохранялась лишь по вопросу досрочного прекращения полномочий местных Советов по представлению Верховного Совета.

Взаимоотношения маслихатов и местных администраций строились на основе принципа разделения их функций и самостоятельного осуществления ими собственных полномочий и, главное, подконтрольности местной администрации маслихату по вопросам, установленным в данном Законе. В целом, представительные и исполнительные органы обеспечивали выполнение территориальных программ социально-экономического развития.

Однако в Законе «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» не было понятия «местное самоуправление». Вместо него появилось другое понятие: «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Законом было зафиксировано, что решения данного собрания в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Необходимо отметить, что собрание имело некоторые признаки самоуправления, так как жители улиц, домов и микрорайонов, получив нормы представительства, делегировали своих представителей на него. Однако последующая практика показала, что, несмотря на свою кажущуюся демократичность, собрание явилось аморфным образованием. В Законе не были оговорены сроки созыва собрания, а его полномочия готовились и решались главой администрации. Более того, Закон сузил понятие местного самоуправления до уровня села. Это обусловило постепенное «отмирание» местного самоуправления, поскольку на деле все органы выше сельского уровня оставались тесно «вплетены» во властную вертикаль.

Что касалось центрального сегмента системы государственного управления, то тут шел процесс разделения власти на три ветви и приспособления Верховного Совета к новой системе государственного устройства. В связи с этим, был упразднен такой орган, как Президиум Верховного Совета. То есть Верховный Совет стал исключительно законодательным органом. Тем не менее, полномочия Верховного Совета оставались достаточно широкими, в частности, он имел право вмешательства в деятельность президента и исполнительной власти.

Естественно, что такое положение не соответствовало принципу разделения властей и было обусловлено некоторой размытостью рамок полномочий Верховного Совета в Конституции образца 1993 года. В дополнение к этому, однопалатный верховный Совет не справлялся с огромным объемом законотворческой работы, необходимой для становления и развития государства. Это привело к тому, что в конце 1993 года Верховный Совет самораспустился, после чего законодательные полномочия перешли к президенту.

В 1994 году состоялись выборы нового состава Верховного Совета, однако спустя год, в марте 1995 года, новый состав главного законодательного органа был признан Верховным судом нелегитимным, и Верховный Совет был распущен. В этих условиях, которые могут характеризоваться как парламентский кризис, весной 1995 года началась разработка новой Конституции.

В целом, по мнению ряда исследователей, этот этап по всем формальным признакам можно отнести к смешанной (полупрезидентской) форме правления, так как именно в этот период представительные органы Казахстана формально и фактически стали ограничиваться в своих властных полномочиях. Конституцией 1993 года было установлено четкое подчинение правительства президенту, ставшему одновременно главой государства и лицом, возглавляющим единую систему исполнительной власти. Таким образом, в указанной Конституции не говорилось об установлении президентской формы правления, однако в ней все же были закреплены важные начала президентской республики.

Третий этап реформирования системы государственного управления в Казахстане охватывает период с 1995 по 2001 годы. Его основной характеристикой стали продолжение реформ в системе государственных институтов и процесс создания сегодняшнего стержня государственно-политического устройства Казахстана.

Наступление третьего этапа в реформировании системы государственного управления было ознаменовано принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, подготовка которой была начата в апреле того же года.

Работа над проектом новой Конституции происходила под непосредственным контролем президента Н.А. Назарбаева. В проект были заложены идеи о двухпалатном Парламенте, который признавался единственным законодательным органом.

Конституция 1995 года юридически закрепила переход страны к президентской форме правления, в соответствии с которой произошел кардинальный пересмотр существовавшей в Казахстане схемы распределения властных полномочий. Основной Закон выступил в качестве инструмента сосредоточения власти в исполнительной ветви. Она существенно усилила президентскую власть, что нашло свое выражение в определенной централизации властных полномочий.

По мнению ряда исследователей, Конституция 1995 года «окончательно установила в Казахстане президентскую республику со всеми вытекающими отсюда политическими последствиями. Здесь важным стало то, что, согласно новой Конституции, Президент, не являясь главой исполнительной власти, сохранил конституционные полномочия осуществлять согласование действий всех трех ветвей власти в стране» [5].

Такая ситуация была оправданной по многим причинам. Так, по мнению исследователей, практика транзитных стран наглядно свидетельствует, что «президентская власть необходима для организации и налаживания сложной системы общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах; созидательной, интегративной и охранительной деятельности. Другие ветви власти не в состоянии взять на себя данную совокупность функций в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, обретающих особую динамику изменений в переходный период» [6, с. 444]. Это обстоятельство во многом предопределило трансформацию государственного устройства Казахстана от квазипарламентской республики в сторону президентской.

По мнению одного из казахстанских исследователей В.Ч. Чжан, в структурно-функциональном плане формирование казахстанской модели президентской системы правления условно соответствовало логике модернизации «сверху», когда осуществлялся переход от административно-командной системы государственного управления к новой, соответствующей реалиям формируемых рыночной экономики и гражданского общества.

Конституция Республики Казахстан 1995 года в общих чертах характеризовала исполнительные органы как составную часть единой системы исполнительных органов страны, обеспечивающих проведение общегосударственной политики в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующих территорий. В этот же период произошло формирование новых органов представительной власти на местах - маслихатов, статус которых был законодательно закреплен в Основном Законе. Также в данной Конституции существовало еще одно законодательное новшество. Так, согласно ей, местные представительные и исполнительные органы стали относиться к местному государственному управлению.

К слову будет сказано, что в этот период, во избежание чрезмерной «автономизации» регионов, в Казахстане был принят курс на построение системы государственного управления, сконцентрированной вокруг устойчивой вертикали власти. В соответствии с Конституцией 1995 года, исполнительные органы Казахстана составили единую систему органов государственной власти сверху донизу.

Следует подчеркнуть, что в Конституции страны лишь в общих чертах было дано разграничение предметов ведения и полномочий правительства и местных исполнительных органов. Поэтому в заключительных положениях Конституции было предусмотрено, что в течение двух лет действующее законодательство должно быть приведено в соответствие с ней. Для этого необходимо было принять Закон «О местном государственном управлении», который разграничивал бы полномочия между высшими и местными исполнительными органами власти. Однако решение этого вопроса неоправданно затянулось, так как законопроект «О местном государственном управлении» обсуждался на протяжении шести лет, в ходе которых сменилось три правительства.

С 1997 года акцент в институциональной и правовой реформе в Казахстане был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого развития. Как заявил президент Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года, «После завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла».

На этом этапе были обозначены первостепенные направления дальнейшего реформирования системы государственного управления. Всего было принято семь основных векторов развития. В их числе выделялись необходимость реформирования системы исполнительных органов в центре и на местах, создание более упрощенной, экономичной, управляемой системы административно-территориального устройства, а также преодоление множественности и противоречий в системе законодательства, приведение в течение двух лет (то есть до августа 1997 года) в соответствие с Конституцией всего действующего законодательства.

Следующим стратегическим документом, определившим четкие направления реформирования системы государственной власти, стала Стратегия долгосрочного развития Казахстана до 2030 года «Казахстан-2030». Этой программой была предусмотрена широкомасштабная реформа, имеющая своей целью дальнейшую демократизацию и построение эффективного государства в Казахстане.

1.2 Принципы построения структуры управления муниципальным образованием

Любая управленческая деятельность подразумевает ряд обязательных элементов. Прежде всего, она сопряжена с этапностью ее осуществления и видами принимаемых управленческих решений.

Из приведенного перечня этапов становится понятным, что при построении структуры управления муниципальным образованием необходимо учитывать, что все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности.

Важно, что каждое структурное подразделение должно четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений.

Исходя из вышеизложенного структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

- процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

- комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

- завершенность и поступательность развития.

В соответствии с этим и сформулированы принципы, перечисленные ниже:

1. Принцип целевой ориентации муниципального образования. Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития - наиболее важный и значимый элемент управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании посредством определения его компетенции.

2. Принцип горизонтального разделения функций. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение их между органами и должностными лицами одного уровня.

3. Принцип вертикального разделения функций. Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием.

4. Принцип комплексности. Этот принцип важен для целостности при построении структуры и требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции использованы все структуры администрации.

2. Муниципальный менеджмент как научная дисциплина

2.1 Территориальное управление как отрасль управления

Общественное разделение труда приводит ко все большей дифференциации производственного процесса, причем специализация развивается не только в отраслевом, но и в территориальном аспекте. Это находит свое проявление в отраслевой и территориальной организации производства, выступающей формой реализации отраслевой и территориальной сторон хозяйствования, которые обеспечивают достижение соответственно ведомственных и территориальных местных интересов:

- интересы хозяйствующих субъектов, связанные с производством и реализацией продукции, относящейся к той или иной отрасли и приносящей наибольший доход, выступают как ведомственные или, в конечном счете, отраслевые интересы. Субъекты хозяйствования практически не заинтересованы в оценивании социальных последствий своей хозяйственной деятельности. а также влияния ее на окружающую среду и пр. Носителями отраслевых ведомственных интересов выступают частные лица или коллективы предприятий;

- территориальные местные экономические интересы характеризуются динамикой изменения социально-экономического положения поселенческих коллективов людей. Такими характеристиками являются: комплексное развитие территорий, воспроизводство отраслей хозяйства и непроизводственной сферы, состояние окружающей среды, обеспечение занятости населения, создание условий для отдыха и интеллектуального развития человека, безопасность проживания и др. Носителем территориальных, местных интересов выступает население, проживающее на данной территории и посредством территориальных производственных отношений реализующее в том числе и свои местные интересы.

Каждый поселенческий коллектив имеет свои интересы. Известны отличия интересов городских поселений от сельских, областных поселенческих коллективов от республиканских и т.д. Вместе с тем реализация интересов всех этих коллективов непосредственно связана с функционированием определенных отраслей хозяйства и соответствующей организацией производства, распределения, обмена и потребления. Таким образом, для полной реализации территориальных (в том числе местных) интересов недостаточно организации только территориального способа воздействия и необходимо его сочетание с отраслевым.

Отраслевые и территориальные виды воздействия осуществляются, как известно, через систему управления, которая на уровне фирмы создается дирекцией (внутрифирменное управление или менеджмент), а на уровне народного хозяйства - государством (государственное управление или регулирование).

Отраслевое и территориальное управление выступают по существу двумя аспектами единого процесса регулирования или управления социально-экономическим развитием. Однако недостаточность только государственного отраслевого и территориального управления и их сочетания, направленных на удовлетворение интересов населения и поселенческих коллективов, проявляется в том, что:

- замедляется изучение и познание интересов проживающего населения,

- неэффективно используется ряд видов территориальных ресурсов,

- не находит достаточного применения творческий потенциал и активность населения,

- процессы принятия и реализации управленческих решений в сфере социально-экономического развития территориального образования отдалены от его населения.

Подчеркнем, что территориальное самоуправление не заменяет территориального управления, а дополняет систему управления всем народнохозяйственным комплексом.

Территориальное управление представляет собой деятельность, осуществляемую профессионалами - госслужащими в том или ином регионе с целью организации производства, размещения и развития производительных сил, а также совершенствования способов вовлечения в оборот природных ресурсов исходя из народнохозяйственных интересов.

Территориальное самоуправление - деятельность с целью удовлетворения интересов поселенческих коллективов людей за счет их активности, творческого потенциала и самоорганизации.

Таким образом, категория «территориальное самоуправление» представляет собой производственное отношение, возникающее при реализации территориальных экономических интересов граждан в пределах отдельного сообщества, сформированного в зависимости от типа и места расселения. Члены сообщества равны, с точки зрения использования природного ландшафта, сложившейся экологической ситуации и т. п., поэтому у них появляется общая заинтересованность в улучшении экологической обстановки, в обеспечении эффективной занятости населения, экономически обоснованном самообеспечении основными продуктами питания, в создании конкурентоспособных производств, в развитии социально-бытовой и социально-культурной инфраструктуры. Данное сообщество выступает субъектом самоуправления и в процессе своей конкретной деятельности реализует территориальные, местные интересы.

Рассматриваемое производственное отношение отражает собственную совместную деятельность сообщества по эффективному управлению, т. е. целеполаганию, организации и координации действий граждан и хозяйствующих субъектов для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории, удовлетворения социально-культурных потребностей населения.

Критериальным признаком территориального самоуправления является место расселения граждан. В теории расселения первичной единицей рассматривается населенный пункт.

Поэтому самоуправление на уровне населенного пункта целесообразно характеризовать как местное самоуправление. Населенные пункты, в свою очередь, могут образовывать городские и сельские поселения; в соответствии с этим могут выделяться другие уровни территориального самоуправления. Таким образом, местное самоуправление представляет собой нижний уровень территориального самоуправления и характеризует производственные отношения, складывающиеся в процессе реализации местных интересов граждан данного населенного пункта.

Согласно статьи 85 Конституции РК местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории.

Согласно пункту 6 статьи 1 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории;

Европейская хартия об экономических основах местного самоуправления. Основные положения ст.9 Хартии. Под местным самоуправлением (МСУ) понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей его населения.

Муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности, и прежде всего в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности.

Из определения муниципального хозяйства следует, что некоторое число предприятий и учреждений, выполняющих общественно значимые функции, нуждается в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений не просто разведены по двум видам, но в отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.

Сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.

В связи с этим и возникают сложности в определении понятия «муниципальное управление», поскольку оно, как и понятие «муниципальное хозяйство», имеет двойственную природу. Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя вопросы как общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

И в связи с этим основной вид деятельности органов местного самоуправления - подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан.

Понятие «муниципальное управление» должно в обязательном порядке включать не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

Муниципальное управление - деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

На основе этого определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы от службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения полученной в результате деятельности прибыли и регулирование хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.

Структура муниципального хозяйства.

Рассмотрим структуру муниципального хозяйства и приведем классификацию связей, которые возникают внутри муниципального хозяйства между его элементами.

Методика, предложенная для определения понятия «муниципальное хозяйство», содержит подход, исходящий из того, что:

1. Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.

2. Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.

3. Поскольку деятельность осуществляют разнородные по природе субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.

Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место элемента в реализации общественных потребностей.

С этой точки зрения можно выделить следующие элементы:

- муниципальные предприятия, деятельность которых полностью подчинена интересам населения муниципального образования;

- иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;

- органы местного самоуправления.

Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары или услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.

Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию - регулируют деятельности двух предыдущих элементов в интересах населения муниципального образования.

Ценность данной классификации состоит в том, что она позволяет определить место и роль каждого элемента в решении вопросов местного значения, цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности. Из этой классификации видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они реализуют населению товары и услуги, и прибыль, полученная в итоге их деятельности, также является собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгодно муниципальному хозяйству.

Рассматривая муниципальное образование как открытую систему, представим процесс управления муниципальным образованием (местное самоуправление). Эта деятельность осуществляется должностными лицами представительных и исполнительных органов местного самоуправления (муниципальными служащими), которые представляют интересы местного сообщества и при выполнении своих должностных обязанностей вступают в процесс коммуникаций (общаются, обмениваются информацией) и принимают управленческие решения, чтобы выполнять управленческие функции по планированию, организации, распорядительству, мотивации, руководству, контролю деятельности по достижению целей муниципального образования - улучшению качества жизни населения территории и увеличения его вклада в развитие всего общества. Содержанием муниципальной деятельности является координация усилий активной части граждан, составляющих местное сообщество, и субъектов, хозяйствующих на рассматриваемой территории, с использованием имеющихся ресурсов.

В свою очередь, содержание муниципальной деятельности определяется сложным сочетанием потребностей граждан конкретного муниципального образования и субъектов хозяйственной деятельности, действующих на его территории имеющимися в муниципальном образовании ресурсами и условиями, сложившимися в результате воздействия факторов внешней среды (деятельности органов государственного управления, федерального управления и уровня субъекта федерации, развития отраслевой структуры хозяйства в регионе, изменениями в политической и социокультурной ситуации и многими другими).

Рассматривая с позиций системного подхода условия функционирования предприятий, работающих на территории муниципального образования, следует отметить существенную роль местных властей в организации работы конкретных хозяйствующих субъектов. Другими словами, по отношению к предприятиям, функционирующим на территории муниципального образования, деятельность местного самоуправления является одним из важнейших факторов внешней среды (прямого воздействия), определяющих условия работы предприятий на рассматриваемой территории.

2.2 Предмет и метод муниципального менеджмента как научной дисциплины

Словосочетание «муниципальный менеджмент» применимо к управлению в особых организациях - муниципальных образованиях, объединяющих членов местного сообщества с целью удовлетворения территориальных социально-экономических интересов.

Термин «муниципальный менеджмент» употребляется в двух основных значениях.

1) Местное самоуправление - многосторонняя деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования и самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего общества

2) Учебная дисциплина «Муниципальный менеджмент», имеющая своей целью рассмотреть особенности управления муниципальным образованием в соответствии с общими подходами, разработанными в рамках менеджмента (системный, процессный, ситуационный и др.), и сложившимися методами исследования.

Муниципальный менеджмент как предмет науки стал складываться с конца XIX в. Академического, точного теоретического его обобщения и объяснения еще не сделано. Сама практика создавалась во многом эмпирически, на основе здравого смысла. Исследователи специализировались и специализируются не столько по науке муниципального управления, сколько по отдельным проблемам территориальной организации жизнедеятельности. В результате научная школа муниципального менеджмента формируется с отставанием от потребностей практики, его академический курс разрабатывается медленно и фрагментарно.

Первоначальное обобщение имеющихся разработок сводятся к следующему.

Во-первых, муниципальный менеджмент существует реально как область специфического управления, научное направление и все более проявляется как относительно самостоятельная учебная дисциплина.

Во-вторых, эта практика имеет ряд аспектов - экономический, организационный, социальный, общественно-политический и др., а учебная и научная сферы могут быть охарактеризованы как междисциплинарные.

В-третьих, становление муниципального менеджмента обусловлено разделением труда в управлении, которое становится все более динамичным. Поэтому в структуре муниципального менеджмента в качестве относительно самостоятельных направлений исследования можно выделить менеджмент инвестиционный, кадровый, финансовый, политический и т.п.

В-четвертых, категории «муниципальный менеджмент» и «местное самоуправление» выражают разные по сути явления и процессы.

Местное самоуправление раскрывается как социальный институт, призванный реализовывать интересы населения городов и районов. Как видно, предмет изучения здесь изложен весьма широко, его познание в рамках существующих научных дисциплин является проблематичным. По-видимому, местное самоуправление - это не самостоятельное познавательное пространство, а скорее общее название, под которым условно объединяются многие конкретно-региональные разделы существующих наук об организации общества.

Как предмет науки муниципальный менеджмент понимается нами в основном как процесс включения населения во власть, поэтому его содержание теснее всего связано со способами, приемами осуществления функций местной самоорганизации жителей городов и районов.

Муниципальному менеджменту более двухсот лет, он осуществляется практически во всех странах. Возникновение этих отношений было связано с действием многочисленных факторов и проходило в различных формах.

В узком смысле слова речь идет о практике регулирования социально-экономических и общественно-политических процессов в городах и районах, населенных пунктах силами и средствами органов местного самоуправления в пределах их компетенции. В широком смысле слова муниципальный менеджмент раскрывается как вся совокупность организационно-экономических отношений, реализуемых в этих территориальных системах государственными, региональными, муниципальными органами власти и управления, экономическими негосударственными структурами, политическими партиями и другими общественными самодеятельными организациями населения, конфессиями, средствами массовой информации.

Муниципальный менеджмент возник в результате относительногo обособления и интеграции интересов жителей поселений для реализации этих интересов и связан с появлением специфического вида управленческого труда, нацеленного на удовлетворение потребностей территориальных сообществ. Муниципальный менеджмент реализуется там и тогда, где и когда существует территориальная общность, в рамках которой происходит взаимодействие людей в повседневной жизнедеятельности, ориентация их на сохранение и развитие ценностей и установок, сложившихся в данном типе поселения.

В условиях перехода к рыночным отношениям одной из главных целей проводимых экономических реформ является совершенствование управления. Формирование рыночных отношений связано с развитием новых форм хозяйствования, базирующихся на многообразии форм собственности. Это предполагает радикальные изменения в хозяйственном механизме и методах регионального управления, особенно на микроуровне.

Поэтому в этих условиях среди отраслей научных знаний особое значение приобретает муниципальный менеджмент - научная дисциплина в системе экономических знаний, изучающая управление региональных социально-экономических систем. Само понятие «менеджмент» рассматривается в современной экономической науке как наиболее эффективный тип управления, отвечающий задачам рыночной экономики.

Муниципальный менеджмент - является деятельной стороной местного самоуправления.

Генеральная цель муниципального менеджмента - улучшение качества жизни каждого человека муниципального образования.

Целью муниципального менеджмента является создание условий высокого качества жизни населения на территории муниципального образования. Это достигается путем на социально-экономические институты, функционирующие на территории муниципального образования. Эти институты и есть предмет муниципального менеджмента.

Объектом муниципального менеджмента является территориальное хозяйство в городах, районах и т.д., включающее в себя производственную и социальную сферы экономики. Социальная инфраструктура муниципальных образований охватывает жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, пассажирский транспорт, связь, спорт, здравоохранение, торговлю, общественное питание, народное образование, учреждения культуры и т.д. Чем многообразнее и сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйство, тем большее значение приобретает комплексная увязка всех отраслей производственного и непроизводственного характера.

На практике содержание муниципального менеджмента состоит в анализе и оценке поведения населения и его различных (социальных, общественно-политических, профессиональных, религиозных и др.) групп в процессе самоорганизации социума, участие населения во власти, в выборе методов деятельности с учетом состояния правового пространства и ограничений в ресурсах.

Муниципальный менеджмент - в узком смысле - Субъект - органы местного самоуправления.

Муниципальный менеджмент - в широком смысле - Субъекты - все от кого зависит качество жизни.

Муниципальный менеджмент реализуется в рамках определенных структур. Действующая структура, по сути, является моделью.

Факторы существования модели ММ.

- объем компетенции органов МСУ определен законодательно.

- наличие ресурсов на данной территории и их характеристика.

- наличие кадров определенного уровня подготовки.

- налогоспособность населения и др.

Принципы муниципального менеджмента разнообразны. В их системе можно выделить принципы общие и специфические.

Среди общих принципов, действующих во всех сферах общественной организации, в том числе в муниципальном менеджменте, следует назвать принципы системности, научности, выделения главного звена, устойчивого развития, социально-экономической эффективности и т.п.

Специфические (частные) принципы обусловлены особенностями объектов и субъектов муниципального менеджмента. К специфическим принципам муниципального менеджмента можно отнести: принцип оптимального сочетания федерального и регионального управления с местным самоуправлением; принцип ориентации структур местного самоуправления на социальное обслуживание населения; комплексность социально-экономического развития городов и районов, их саморазвитие на основе наращивания и наиболее полной реализации потенциала в условиях рынка; принцип целостности территориальных структур.

Принципы лишь по форме являются неизменными. Их содержание динамично и, как правило, соответствует условиям развития страны, ее регионов и муниципальных образований.

Принцип комплексности, например, все чаще понимается как требование создать такую структуру жизнедеятельности городов или районов, при которой население выступало бы не только фактором производства, но и главным образом целью развития экономики, социальным ориентиром для всех структур и технологий практического менеджмента.

Принцип целеполагания в муниципальном менеджменте динамично переориентируется с процессов на результаты - экономические, социальные, экологические и др.

Развитие принципа демократизма последовательно связывается с непосредственным участием населения в самоорганизации и общественном контроле за действиями местной власти.

Муниципальный менеджмент реализует следующие функции:

- анализ, оценку, разработку прогнозов, сценариев, программ и планов социально-экономического развития городов, районов;

- стимулирование увеличения и использования трудового потенциала муниципальных образований, их научно-технического и интеллектуального ядра;

- поддержание и развитие социальной и производственной инфраструктуры;

- инициирование соревнования, конкуренции по представлению услуг населению, в т.ч. муниципальными структурами;

- обоснование местного бюджета, его наполнение и рациональное использование;

- получение внебюджетных ресурсов;

- владение, распоряжение и рациональное использование муниципальной собственности;

- создание условий для развития рыночной среды, ее инфраструктуры и предпринимательства;

- организацию рабочих мест, оптимизацию занятости и демографической нагрузки на экономику муниципальных образований и экономически активного населения;

- налаживание и укрепление экономических и производственных связей с другими городами и районами;

- взаимодействие местной власти с коммерческим банками, инвестиционными, страховыми и др. структурами, в т.ч. расположенными в других регионах и за рубежом.

Методологическую основу научной разработки муниципального менеджмента составляют:

1) общенаучные знания - история, философия, теория познания, науковедение;

2) теория общего и специального менеджмента, в том числе концепции гуманизации и экологизации управления, теория циклов, роста, развития, кризисов, устойчивого развития;

3) специальные теории территориальной социально-экономической организации, в том числе экономико-географические школы, концепции урбанизации и деурбанизации, территориального комплексирования, социальные теории адаптации населения и т.д. Эти научные дисциплины взаимодействуют, дополняя и обогащая друг друга. Дифференциация их, равно как и объединение, проявляется в полной мере, широкие перспективы открываются на основе междисциплинарных исследований.

Первоочередными научными задачами являются:

- обоснование путей преодоления кризиса в муниципальных структурах России и механизмов устойчивого социально-экономического развития;

- исследование методов повышения эффективности муниципального менеджмента;

- изучение становления новой культуры управления и самоуправления в городах и районах страны;

- раскрытие процессов адаптации отечественной практики муниципального менеджмента к процессам государственного и регионального управления.

Обогащение собственных основ регулирования социально-экономических процессов научными выводами и положениями, передовым опытом приведут к возникновению качественно новой отечественной культуры муниципального менеджмента.

Предметную область муниципального менеджмента составляют научные знания главным образом о:

- функциях, принципах, структурах, предпосылках, закономерностях и тенденциях самоорганизации населения, ee территориальных формах в государственных системах разного типа;

- территориальной хозяйственной организации Казахстанской Федерации, регионов, городов и районов и перспектива ее оптимизации;

- ресурсах местного развития, стратегиях их наращивания способах наиболее эффективного использования;

- технологиях прогнозирования и программирования, устойчивого и безопасного развития городов, районов и их систем;

- стимулирования экономической и социальной активности населения, местной власти и их ответственности;

- мониторинге, маркетинге, кадровом сопровождении муниципального менеджмента и др.

...