Правотворчество в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Вопросы правотворчества всегда привлекали к себе внимание исследователей, в особенности тех, кто последовательно разделял позитивистский подход к определению понятия и содержания права. И это не случайно, имея в виду теоретическую и практическую значимость данного вида деятельности любого государства, а также то обстоятельство, что категория «правотворчество» всегда занимала одно из важнейших мест среди государственно-правовых категорий. Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

Коренные изменения, произошедшие в последнее десятилетие в Республике Казахстан, изменили и привнесли новое в правотворческий процесс. Это можно отметить в свете принятой Конституции 1995 года и утверждения двухпалатного Парламента с явным различием по структуре и компетенции от предыдущих подобных представительных государственных органов. Актуальность представленной тематики видится в том, что сам правотворческий процесс в нынешнем его понимании вызывает огромный интерес, как для граждан, так и для юристов в целом. В классическом понимании, правотворческий процесс представлялся для нас только из учебников по истории зарубежных государств и многим из нас он казался далеким и неприемлемым для нашей страны. Еще несколько лет назад трудно было представить, что могут создаваться согласительные комиссии, что Президент будет возвращать законы с возражениями и многое другое. Но стремление Республики Казахстан к построению правового государства и реальные шаги в этом направлении, в частности, принятие новой Конституции, которая закрепила основу для будущего демократического, правового государства, уже в настоящее время полностью перевернула наше понятие о многих институтах государства, в том числе и о законодательном органе - Парламенте. В связи с отмеченными изменениями в государственном устройстве страны становится актуальным исследование правотворческого процесса в суверенном Казахстане.

Вопросами правотворчества в юридической науке занимались Поленина С.В., которая проводит изучение данного процесса с позиции анализа и сопоставления с законотворчеством. [18]. Особое внимание привлекают труды Сартаева С.С., который проводит исследование данной проблематики в современных условиях. [16]. Свой вклад в изучение правотворчества как особого вида деятельности государства проводили Рахметов Г, Зиманов С.З., [6, 14;].

Целью курсовой работы является исследование правотворчества в Республике Казахстан, показать общее и особенное в данном процессе в нашей стране.

Достижение поставленной цели возможно через решение следующих задач:

- Рассмотреть общие моменты развития и становление института парламентаризма в Республике Казахстан;

- Раскрыть понятие правотворчества;

- Представить механизм правотворческого процесса, его стадии.

Объектом исследования данной курсовой работы является правотворческий процесс, как одного из важного и значимого вида деятельности нашего государства.

Предметом исследования в рамках данной курсовой работы является парламент Республики Казахстан, его прошлое и настоящее, а также все стадии правотворческого процесса.

Структурно работа состоит из введения, 5 глав, заключения, списка использованной литературы.

1. Институт парламентаризма: возникновение и развитие

И в древние времена имелись аналоги "общего собрания", в котором принимались законы, решались вопросы войны и мира, но только с развитием капиталистических отношений, которые базировались на товарно-денежных отношениях, со стиранием различий между людьми начался процесс становления государственных институтов в нынешнем понимании. Остановимся на примере Англии, которая, на мой взгляд, является классическим образцом развития парламентаризма.

В XIII веке развитие товарно-денежных отношений и внутреннего рынка продолжало изменять соотношение социальных сил в Англии в пользу усиления начал централизации и концентрации всей власти в руках монарха. В XIII веке крупные феодалы Англии постоянно вели между собой и с королем ожесточенную борьбу за землю и источники доходов. Ревниво оберегая оставшиеся еще у них иммунитеты, они в течение всего XIII века боролись с королевской властью за политическое влияние в стране.

В Англии в конце XII- в начале XIII вв., как и во Франции, действовали социально-экономические факторы, объективно способствующие государственной централизации. В Англии, однако, этот процесс был ускорен наличием все возрастающей прослойки свободного крестьянства, сближением в экономическом и правовом отношении рыцарства, горожан и зажиточного крестьянства и напротив усилением различии между верхушкой феодалов и остальными их слоями. Общие экономические и политические интересы рыцарства и всей фригольдерской массы способствовали установлению их политического союза. Возрастание же экономической и политической роли этих слоев обеспечили им политическое признание и участие в образовавшемся парламенте [1, С.85].

Более сложным и важным по своим политическим результатам был конфликт 1258-1267 г.г. В 1258 г. на Совете в Оксфорде вооруженные бароны, вновь воспользовались недовольством широких слоев свободного населения внутренней политикой и заставили короля принять так называемые Оксфордские провизии. В них предусматривалась передача всей исполнительной власти в стране Совету 15 баронов. Наряду с исполнительным Советом для решения важных вопросов три раза в год или чаще должен был собраться Большой совет магнатов, состоящих из 27 членов.

В ходе начавшейся в 1263 г. гражданской войны силам де Монфора удалось одержать победу над сторонниками короля. В 1264г. де Монфор стал верховным правителем государства и реализовал требование рыцарства об участии в государственном управлении. Важнейшим итогом гражданской войны был созыв первого в истории Англии сословно-представительного учреждения - парламента (1265 г.). В него наряду с баронами и духовными феодалами были приглашены представители от рыцарей и наиболее значительных городов. В 1295 г. был созван "образцовый" парламент, состав которого послужил моделью для последующих парламентов Англии. Помимо лично приглашенных королем крупных светских и духовных феодалов, в него вошли по 2 представителя от 37 графств и по 2 представителя от городов.

Создание парламента повлекло за собой изменение формы феодального государства. Соотношение социально-политических сил в самом парламенте и вне его определило особенности как структуры, так и сферы полномочий английского средневекового парламента. До середины XIV века, английские сословия заседали вместе, а затем разделились на 2 палаты. При этом рыцари от графств стали заседать вместе с представителями городов в одной палате и отделились от крупнейших магнатов, образовавших верхнюю палату (лордов) [ 2, С. 95].

Постепенно парламент средневековой Англии в период сословной монархии приобрел:

право на участие в издании законов;

право решать вопросы о поборах в пользу королевской казны;

3)право осуществлять контроль над высшими должностными лицами и выступать в некоторых случаях в качестве судебного органа. Стремясь подчинить своему контролю государственное управление, парламент с конца XIV в. постепенно ввел процедуру импичмента. Она состояла в возбуждении палатой общин перед палатой лордов, как высшим судом страны, обвинения против того или иного должностного лица короля в злоупотреблении властью.

История развития парламентаризма в большей или меньшей степени связана со становлением буржуазного общества. В различных странах институт парламентаризма развивался по-разному, но все же в данной работе приводиться именно английский пример, так как он является классическим примером становления парламента как важнейшего государственного института. Можно вполне подробно остановиться на развитии законодательного органа - Парламента, например, в европейских странах, в США и других странах, но это вполне доступная информация и широко освещена во многих юридических литературах. В данном случае, хотелось обратить внимание на основные признаки двухпалатного законодательного органа, на законодательный процесс, который, в принципе окончательно сложился в ходе долгого исторического развития. Эту процедуру хотели бы осуществить на основе примера двухпалатного Парламента Республики Казахстан. Конечно, парламентаризм в Казахстане возник не на голом месте, этому предшествовала своя история развития представительного органа нашей страны. Конечно, Верховный Совет Казахской ССР трудно сравнивать с нынешним Парламентом, но все же в следующей главе рассказывается о становлении парламентаризма с давних времен до наших дней, при этом, не нарушая последовательности.

Говоря о Казахстане, еще в XVI веке при Ногайской орде были созданы Советы: Большой (Курултай) и Малый. Хотя и до этого времени в казахских степях существовал прообраз парламента. Степной народ уже с давних времен жил традициями степной демократии. Они отрабатывали те же функции, которые были возложены на парламент тех времен, например, Большой Совет избирал бия, ограничивал его власть. Для решения наиболее важных судебных дел, вопросов о новых законах, а также военных и других дел в XVII веке был создан Совет биев. Например, хан Тауке со своим Советом принял знаменитую Жеты-Жаргы. Таким образом. Совет биев, был совещательным и законодательным органом, показывающим, какое влияние имели родоначальники на хана.

В начале XX века, в 1905г., в разгаре Декабрьского вооруженного восстания, царское правительство обнародовало закон о выборах в I Государственную думу.

Выборы в I Государственную думу в Казахстане прошли в более поздние сроки, чем в центральных районах России и сопровождались значительными нарушениями основных положений о выборах. Депутаты от Казахстана примкнули к реакционным фракциям Думы и поддерживали все их верноподданнические законопроекты, по существу ничего не предложив для повышения экономического, политического и культурного уровня Казахстана. Но и эта Дума показалась царскому правительству недостаточно лояльной и ее распустили.

Выборы во II Государственную Думу происходили в обстановке невиданного полицейско-черносотенного разгула. В Положении о выборах во II Думу были внесены реакционные поправки, лишавшие избирательного права значительную часть трудящихся Казахстана. Результатом выборов во II Думу депутатов от казахского населения, благодаря активной поддержке царской колониальной администрации, подкупам, было избрание представителей феодально-байской верхушки. 3 июня 1907г., царь издал указ о роспуске "непослушной" II Думы и одновременно утвердил "Положение" о выборах в III Думу, но Казахстан был лишен избирательного права. 27 февраля 1917г. в России победила буржуазно-демократическая революция. В Казахстане стали создавать Советы рабочих и солдатских депутатов, а в мае - апреле 1917г. был проведен ряд крестьянских съездов, на которых были созданы Советы крестьянских и Советы казахских депутатов. Являясь органами новой народной власти, Советы Казахстана выполняли большую работу по улучшению жизненных условий трудящихся.

В конце 30-х годов страна вступила в новый исторический период, главным содержанием которого было дальнейшее упрочение и развитие социалистического общества.

Вместе с тем выявились и негативные факты, затруднявшие нормальный ход мирного экономического и культурного строительства. Развязывание фашистской Германией второй мировой войны, нарастающая угроза военной экспансии против Советского Союза влияли не только на внешнюю политику страны, но и непосредственно на внутреннюю жизнь.

В этих условиях и совершалась перестройка государственных органов республики с целью приведения их в соответствие с основополагающими принципами Конституции. И начинать это следовало с высших звеньев системы органов государственной власти и государственного управления. Прежде всего, на основе Конституции Казахской ССР было выработано положение "О выборах в Верховный Совет Казахской ССР". После проведения партийными и другими общественными организациями, всеми советскими органами большой подготовительной работы 24 июня 1938 года состоялись первые выборы в Верховный Совет Казахской ССР.

В результате выборов был образован высший орган государственной власти Казахской ССР - Верховный Совет Казахской ССР, в который вошли передовые рабочие и колхозники, партийные и советские работники, деятели культуры.

На 1 сессии Верховного Совета Казахской ССР были избраны Президиум Верховного Совета и Правительство Казахской ССР.

Верховный Совет Казахской ССР осуществлял законодательные функции, рассматривал и утверждал бюджет республики, при нем были созданы две постоянные комиссии - законодательных предположений и бюджетная, дававшая заключение на проекты государственного бюджета Казахстана.

Конституция Казахской ССР установила, что высшим органом государственной власти республики наряду с Верховным Советом является Президиум Верховного Совета Казахской ССР. В деятельности Президиума Верховного Совета Казахской ССР много места занимали вопросы, связанные с изменением административно-территориального устройства республики [3, с. 163].

Следующим, завершающим звеном перестройки системы государственных органов Казахстана явились выборы в местные Советы депутатов трудящихся. В порядке подготовки к проведению выборов на III сессии Верховного Совета Казахской ССР было утверждено положение о выборах в областные, районные, городские, аульные, сельские, станичные, кишлачные, поселковые Советы депутатов трудящихся Казахской ССР. Оно исходило из того, что выборы в местные Советы проводятся на основе всеобщего, равного, избирательного права при тайном голосовании и содержало целый ряд организационно-правовых гарантий, обеспечивающих проведение в жизнь принципов новой избирательной политики. Высшие и местные органы государственной власти Казахской ССР принимали меры к тому, чтобы в деятельности местных Советов строго соблюдались принципы социалистической демократии. Было установлено, что для признания сессии Совета правомочным, в ее работе должны принимать участие не менее двух третей депутатов.

Руководящие советские органы указывали на необходимость четкого разграничения функций Советов, с одной стороны, и исполкомов - с другой, осуществления систематической отчетности исполкомов перед избравшими их Советами, а депутатов - перед избирателями, и устанавливалась периодичность этой отчетности. Перестройка Советов была нелегким делом и в их работе имелось еще много недостатков.

За десятилетия, прошедшие со дня принятия Конституции Казахской ССР 1937 года во всей нашей стране произошли глубокие изменения. 20 апреля 1978 года внеочередная VII сессия Верховного Совета Казахской ССР единогласно приняла новую Конституцию Казахской ССР. Она структурно отличается от Конституции республики 1937 года. Новая Конституция Казахской ССР устанавливает стройную систему и определяет принципы деятельности Советов народных депутатов. В единую систему представительных органов государственной власти входят - Верховный Совет Казахской ССР, областные Советы народных депутатов, районные, городские, поселковые, аульные Советы народных депутатов. Советы народных депутатов построены на единых демократических принципах, наделены большими полномочиями.

Конституция поднимает роль и место Верховного Совета Казахской ССР. Она более точно и объемно определяет функцию верховного носителя государственной власти. В статье 97 сказано, что Верховный Совет Казахской ССР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией Казахской ССР. Верховный Совет Казахской ССР сосредоточивает в себе всю полноту государственной власти. Именно он обеспечивает верховное государственное руководство. В республике нет другого государственного органа, который стоял бы над ним или был бы равен по своим правам и полномочиям.

Конституцией увеличен срок полномочий Верховного Совета до пяти лет.

Верховный Совет Казахской ССР - это высший орган государственной власти. По Конституции 1978 года Верховный Совет имел три основные функции это:

Имел право решать все вопросы, отнесенные к компетенции Казахской ССР;

Формировал все высшие органы государственной власти, то есть:

а)назначал на пост Председателя Совета Министров и его заместителей;

б)назначал министров и его заместителей;

в)избирал Верховный суд Казахской ССР, а также судей нижестоящих судов;

г)назначал Прокурора Казахской ССР по представлению Генерального Прокурора СССР и его заместителей;

д)утверждал Коллегию Прокуратуры Казахской ССР;

е)назначал Главного государственного арбитра Казахской ССР.

3.Контролировал все действия нижестоящих органов государственной власти.

Верховный Совет Казахской ССР являлся высшим органом власти, в его недрах уже существовали опыт и принципы работы с законопроектами. Именно тот механизм законодательного процесса лежит в основе нынешнего Парламента. А именно, работа в комитетах и комиссиях, регламент работы палат, работа самого аппарата Верховного Совета, работа с кадрами и многое другое[4, с.24],

На современном этапе в республике Казахстан Парламент является высшим, представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции. Полномочия Парламента начинаются с момента открытия его первой сессии и заканчиваются с началом работы первой сессии Парламента нового созыва.

Полномочия Парламента могут быть прекращены досрочно в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией.

Исключительно большими полномочиями глава государства наделен в области нормотворчества. Прежде всего, Президент издает указы и распоряжения на основе и во исполнение Конституции и законов Казахстана. Помимо этого Парламент 2/3 голосов от общего числа депутатов каждой из палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года (п.4 ст.53 Конституции). В этом случае Президент Республики издает законы. Наконец, в случае не рассмотрения Парламентом в месячный срок законопроекта, объявленного Президентом срочным, последний вправе издать указ, имеющий силу закона. Такой указ действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке.

Парламент состоит из двух Палат: Сената и Мажилиса, действующих, на постоянной основе. Сенат представляет интересы субъектов Республики, то есть это: области, города республиканского значения и столицы Республики. А Мажилис представляет интересы всего населения Республики Казахстан. В ст.53 Конституции Республики Казахстан указываются полномочия Парламента на совместном заседании Палат:

Диалектика перехода общества из одного состояния в другое очень сложная. Происходят значительные изменения в экономической, политической и духовной жизни, возникает немало проблем в организации власти. Анализ сущности и источников законодательной власти является условием для выяснения места и роли парламента в системе государства. Претензия на статус высшего представительного органа со стороны Парламента имеет определенные основания. Во-первых, представительные органы обладали значительными ресурсами власти. Во-вторых, конституционный статус Советов декларировал идеи всевластия органов народного представительства. С учетом особенностей новой исторической реальности, сложившейся в Казахстане, правомерно возникает вопрос о представительном характере статуса парламента. Нет традиционной поддержки всех слоев общества, нет многих других ресурсов власти, позволяющих влиять на процесс исполнения законов.

Правоотношения, возникающие в процессе выборов, формирования парламента, содержат взаимные права и обязанности между избирателями и депутатами. Народ учреждает парламент - профессиональный орган законодательной власти. Народ обладает абсолютной правосубъектностью. Он - единственный суверен в обществе. [5, с.35]. Избирательная система обычно характеризуется как:

1)порядок формирования выборных органов государства;

2)система распределения мест в выборных органах после

установления результатов голосования. Практике известны два вида избирательных систем: мажоритарная и пропорциональная. Каждая система имеет свои особенности и разновидности. При использовании мажоритарной системы абсолютного большинства для избрания требуется абсолютное большинство поданных по округу голосов избирателей. При мажоритарной системе относительного большинства, избранным считается тот кандидат, который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, хотя бы это большинство было меньше половины.

В Казахстане выборы в парламент (1994г.) содержали ряд особенностей. Мажоритарная система относительного большинства использовалась в сочетании с практикой выдвижения кандидатов в депутаты Президентом. Выборы в парламент (1994г.) не решили многих проблем. В законодательстве отсутствовал ряд механизмов выявления профессиональных и нравственных качеств кандидатов, необходимых для работы в законодательном органе.

Депутаты парламента, представляя интересы общества и государства, должны не только находить баланс этих интересов, но и придавать статус всеобщности государственной воле, принимающей форму закона. Познание статуса парламента или иного органа государства подчинено определенной логике. Недостаточно руководствоваться лишь определением органа, важно установить его базисную ориентацию и порядок взаимодействия с другими органами государства.

Компетенция парламента является одним из важнейших элементов его правового статуса. Анализ проблемы может быть затруднен, если ограничиваться констатацией или описанием состояния органа государства и направлений его деятельности. Многие учреждения государства функционируют на основе законов, но это не означает, что они подвластны парламенту. Любая власть, и ее органы подвластны закону. Данное требование имеет прямое отношение и к парламенту. Закон являясь выражением всеобщности, обязателен для всех, на кого он распространяется. Анализ статуса парламента не дает оснований полагать, что он является единственным органом, который разрабатывает законопроекты, определяет республиканский бюджет. Полномочия по организации законодательства, осуществлению законодательной власти являются основными в деятельности парламента.

Элементом правового статуса парламента является ответственность. Если в общей оценке термина "ответственность", его значения для правового состояния и статуса органа нет принципиальных разногласий, то они появляются в признании "двухаспектной" ответственности ("позитивной" и "негативной").

Известное понятие "структура" в юридической и другой литературе имеет различную трактовку. Структура парламента должна в принципе определяться не административными усмотрениями, а соответствовать отношениям законотворческого процесса. Между тем немало специалистов придерживаются мнения, что чем проще структура и процедура процесса, тем быстрее идут поиск и принятие решений. Парламент должен принимать законодательные акты не вообще всеобщего характера, а всеобщие по отношению к конкретным жизненным ситуациям. Многие законы не действуют потому, что, принятые путем консенсуса различных политических сил, они противоречивы в своей основе. Преодолеть эти трудности на сессии однопалатного парламента не всегда возможно. В этом отношении двухпалатный парламент имеет некоторые преимущества:-увеличивается представительство различных социальных групп и слоев; -повышается эффективность труда путем разделения его между палатами и комитетами;- экономят средства налогоплательщиков.

Как правило, двухпалатные парламенты состоят из палаты депутатов (представителей) и сената. Есть принципиальные особенности

не только статуса, но и порядка формирования. «Верхняя палата» - Сенат формируется за счет представителей территорий и по государственному списку. «Нижняя палата» - Мажелис может формироваться по мажоритарной или смешанной системе.

Двухпалатный парламент создает возможность для активного взаимодействия с главой государства. Принципиальной особенностью двухпалатного парламента является различный статус палат. Во многих странах верхняя палата участвует в принятии международных обязательств, принимает к одобрению законы, принятые нижней палатой. Нижняя палата парламента, как правило, занимается текущим законотворчеством, контролирует деятельность правительства.

Эффективность работы парламента предопределяется структурой и составом аппарата, которые длительное время формировались вне зависимости от потребностей. Парламент, являясь законодательным и представительным органом, не может и не должен ограничивать свои интересы изучением правовых явлений. Если парламент действительно претендует на статус представительного органа, то варианты законодательных решений нужно доводить до избирателей, населения. Массовое сознание не всегда бывает готовым к восприятию тех или иных идей, хотя они в сущности и объективны, реальны и прогрессивны.

Также в структуру парламента входят: секретариат Председателей палат, секретариаты Заместителей Председателей палат, Управление финансово-хозяйственными делами, отдел организационной работы, отдел по вопросам законодательства, информационный центр, служба пресс-секретаря, общий отдел, отдел межпарламентских связей, отдел писем и приема граждан. Эффективность деятельности аппарата Парламента во многом зависит от состава работающих в нем консультантов. В их числе должны быть главным образом высококвалифицированные юристы, политологи, социологи, языковеды, а также специалисты в области компьютерной техники. Весьма важной задачей является повышение производительности труда консультантов.

Посредством организационных форм деятельность парламента приобретает характер динамичной, упорядоченной системы, функционирующей в постоянном режиме с четким распределением прав, обязанностей и ответственности всех ее субъектов.

Среди организационных форм работы Парламента, государствоведами традиционно выделялись сессии, его комитеты и комиссии, работа депутатов. В условиях профессионального парламента все же более верным представляется избрать подход, который определял бы именно специфичность его форм работы. Содержание полномочий дает основание говорить о законодательной и контрольной деятельности парламента. В определенной мере допустимо и акты, принимаемые Парламентом (законы, постановления, декларации и т.д.) считать своеобразными формами его работы.

Классификация форм деятельности Парламента необходима для выявления способов осуществления тех или иных его функций.

Ответственной частью работы сессии являются прения. Участие в прениях - неотъемлемое право депутата. О своем желании выступить он может информировать председательствующего как в устной, так и в письменной форме. Предоставление слова осуществляется в порядке записи. Культура прений - весьма важная вещь для достижения наибольшей эффективности сессий. Прения по обсуждаемым вопросам прекращаются по решению Парламента, принимаемому открытым голосованием большинством присутствующих на пленарном заседании депутатов.

Принятие закона - стадия законодательного процесса. Ее особенность состоит в том, что в результате голосования законопроект становится законом. Принятие решения осуществляется голосованием. Это процедура имеет немаловажное значение в порядке проведения сессии.

Рабочим органом Парламента является Секретариат. Он создан для организационного, правового, информационного обеспечения его заседаний.

Он регистрирует проекты законов и других актов, поступивших в ходе пленарного заседания, обобщает материалы, принимает заявления о регистрации депутатских объединений и вносит на рассмотрение Парламента, нормализует своевременное обеспечение депутатов проектами законов, вносимых на рассмотрение Парламента, ведет учет участия депутатов в пленарных заседаниях, В работе заседаний вправе принимать участие Президент. Регламентом предусмотрено право Президента взять слово для выступления в любое время.

Важной формой работы Парламента является деятельность его комитетов. Основными организационными формами деятельности комитетов являются заседания, работа их различных внутренних подразделений. Заседания комитетов занимают центральное место среди организационных форм деятельности комитетов. На заседаниях обсуждаются ход подготовки проектов законов, заслушиваются доклады и сообщения руководителей государственных и общественных органов.

Заседания комитета созываются его председателем по мере необходимости и правомочны, если на них присутствует более половины Парламента, поскольку в условиях профессионального Парламента комитеты работают в постоянном режиме. Участие в их работе -одна из основных обязанностей депутатов. Особое значение для целенаправленной и хорошо организованной работы комитетов имеет планирование их работы. Значительная часть законопроектов разрабатывается комитетами самостоятельно от начала до конца.

Законопроектная работа в комитетах ведется в основном через подготовительные комитеты и рабочие группы, которые могут создаваться из числа депутатов, представителей министерств, государственных органов и т.д. К организационной форме деятельности Верховного Совета относится работа его временных комиссий. Они могут создаваться по любым вопросам, относящимся к компетенции Парламента. Комиссии образуются, как правило, на срок решения или подготовки того или иного вопроса, а затем распускаются. В силу своего временного статуса комиссии - гибкие образования, в их состав могут входить представители различных комитетов, депутатских групп и фракций.

2. Понятие законодательного процесса в Парламенте Республики Казахстан

парламентаризм правотворчество комитет законодательный

Под законодательным процессом следует понимать совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Парламента.

Законодательный процесс состоит из четырех стадий:

внесение законопроекта или законодательная инициатива;

обсуждение законопроекта;

принятие закона;

опубликование закона.

Самое главное, характерное для института законодательной инициативы - это наличие законопроекта. Законодательная инициатива, как действие состоит во внесении законопроекта, и внесения предложения о принятии закона на рассмотрение Парламента Республики. Право совершать такое действие именуется правом законодательной инициативы.

Осуществление кем-либо права законодательной инициативы не создает обязанности у Парламента. Он как носитель государственной воли народа и его суверенитета, высший представительный орган государственной власти, обладающий всей ее полнотой, сам решает, принимает ли он законопроект к рассмотрению или нет, включает ли вопрос о нем в повестку дня сессии или нет. Ранее правом законодательной инициативы обладал очень широкий круг субъектов. По Конституции 1978 года с изменениями 1989 и 1991 г.г., в круг этих субъектов входили Президент, Президиум Верховного Совета, депутаты Верховного Совета, Генеральный прокурор, Верховный суд. Высший Арбитражный суд, Кабинет Министров, Конституционный суд и общественные организации. Но на практике многие из этих субъектов не реализовали право законодательной инициативы. И по этой причине, по Конституции 1993 года, круг субъектов был сужен до следующих лиц: Президент, депутаты Верховного Совета, Кабинет Министров,

Верховный суд и Высший Арбитражный суд. Почему эти субъекты были оставлены? На наш взгляд, остался этот круг по следующим причинам: Президент и Кабинет Министров являются правоприменяющими органами. И в практике они могут выявить пробелы в законодательстве. Верховный и Высший Арбитражный суды являются органами следящими за правильным применением законов и в случае их нарушения применяют меры взыскания. И также в ходе практики правосудия обнаруживают пробелы в законодательстве.

Депутаты Верховного Совета - являются представителями народа, реализующие их волю. Кроме того, они принимают непосредственное участие в принятии закона.

Конституция 1995 года в числе субъектов оставила только две категории лиц: депутаты Парламента и Правительство. Это по всей очевидности объясняется тем, что Верховный и Арбитражный суды, так и не использовали свое право законодательной инициативы.

Вторая стадия законодательного процесса - это обсуждение законопроекта в Парламенте. Обсуждение в Парламенте можно разделить на следующие пункты: первое и второе чтение. До 1989 года на практике использовалось только первое чтение и то в ограниченном варианте. Законы в основном принимались Президиумом Верховного Совета и в последствии формально утверждались на сессии Верховного Совета. С 1989 года, в связи с изменением политической ситуации в стране, парламентарии начали действительно заниматься законопроектной работой. Законы принимались уже самими парламентариями. Первое и второе чтение стало реализоваться на практике. Первое чтение: с докладом выступает инициатор закона. Цели доклада:

а)изложить содержание законопроекта;

б)указать причины необходимости принятия закона;

в)изложить финансовое обеспечение реализации закона.

Наряду с докладом может быть и содоклад. Содоклад готовит депутат, который подготовил альтернативный проект закона или председатель комитета, которому надо было подготовить проект закона, если инициатор сам не подготовил проект. После заслушивания доклада и содоклада (при его наличии), депутаты приступают к обсуждению проекта. Проекты обсуждают в целом. По итогам обсуждения могут быть приняты следующие решения:

а)закон принят с первого чтения;

б)отправить на доработку в комитеты;

в)законопроект выдвинуть на всенародный референдум;

г)законопроект вернуть инициатору закона.

Если законопроект отправляют на доработку в комитеты, то после доработки в комитетах, он переходит на второе чтение.

Второе чтение: с докладом выступает председатель комитета, которому было поручено доработать законопроект. После доклада депутаты переходят к постатейному обсуждению законопроекта.

По Конституции 1993 года акты могли приниматься и с первого чтения. В Конституцию 1995 года была внесена поправка, что изменения и дополнения в Конституцию должны проходить обязательно два чтения.

В связи с появлением двухпалатного Парламента, законопроекты после обсуждения, т.е. после первого и второго чтения, отправляются в Сенат.

Третья стадия - принятие закона. По Конституции 1978 года законы принимались Президиумом и утверждались на сессии Верховного

Совета, хотя и говорилось, что закон принят Верховным Советом. Закон после подписывался Председателем Верховного Совета и Секретарем Верховного Совета. В связи с изменением политической ситуации в Республике, депутаты стали принимать законы сами. Эти законы подписывали Председатель и Секретарь Верховного Совета. Но они не имели права вето. В 1990 году с утверждением поста Президента и введения принципа разделения власти, законы стал подписывать Президент Республики Казахстан. Он имел право вето, т.е. мог со своими возражениями на закон, отправить его в Верховный Совет. В случае несогласия депутатов с возражениями Президента Республики Казахстан, они 2/ 3 голосов могли преодолеть вето Президента. В случае преодоления вето, Президент обязан подписать закон.

Четвертая стадия - опубликование закона. В Советском Союзе, принятые Парламентом законы, публиковались на языках союзных республик за подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета СССР. Посредством опубликования закон доводился до всеобщего сведения. Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР законы СССР подлежали к опубликованию в "Ведомостях Верховного Совета СССР" не позднее семидневного срока после их принятия. Законы также публиковались в газетах. В необходимых случаях законы могли быть обнародованы также по радио или переданы по телеграфу. Законы вступали в силу на всей территории СССР одновременно по истечении десяти дней после их опубликования в "Известиях" или "Ведомостях Верховного Совета СССР", если в самих законах не было указано срока введения их в действие. [6, с. 27]

Законы, принятые Парламентом и подписанные Президентом, должны быть в течение 7-дневного срока, опубликованы в органах печати Парламента, а именно "?аза?стан Республикасы Парламенті? Жаршысы" и "Ведомости Парламента Республики Казахстан". Проекты наиболее важных законов до внесения их на рассмотрение высшего органа власти подвергались всенародному обсуждению или широкому обсуждению общественности. Такое обсуждение предшествовало законодательному процессу, оно давало возможность трудящимся высказывать свое отношение к проекту закона. Все предложения, высказанные во время таких обсуждений, изучались соответствующими постоянными комиссиями палат Верховного Совета.

Законодательная деятельность Верховного Совета осуществлялась также путем утверждения законами нормативных указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями Верховного Совета СССР и подлежали к утверждению.

Другим видом актов Верховного Совета являлись постановления. Постановлениями оформлялись решения по организационным вопросам: об избрании Президиума Верховного Совета, об образовании Правительства, об избрании Верховного суда, о внесении изменений в состав образуемых Верховным Советом органов и т.д.

Постановления принимались Верховным Советом и по отдельным рассматриваемым им вопросам. Постановления принимались также по запросам депутатов. Постановления Верховного Совета подписывались Председателем и Секретарем Президиума Верховного Совета, публиковались в "Ведомостях Верховного Совета", и в газете "Известия Советов депутатов".

Кроме законов и постановлений. Верховным Советом СССР принимались заявления и обращения. Заявления принимались по внешнеполитическим вопросам. Обращения также в большинстве случаев принимались по внешнеполитическим вопросам.

При нынешней Конституции, законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где рассматривается не более шестидесяти дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится законом и в течение десяти дней представляется Президенту на подпись.

Законы Республики Казахстан подписывает Президент Республики, который вправе, в течение 15 дней после поступления принятого Парламентом закона, возвратить его со своими возражениями в Мажилис.

Невозвращенный в течении названного срока закон считается подписанным.

Прежде чем переходить к следующей главе, в которой пойдет речь о стадиях законодательного процесса, хотели бы коротко остановиться на теоретических аспектах данного вопроса. В последнее время, ученые - правоведы страны уделяют большое внимание законотворческому процессу исходя из первого опыта нового Парламента. В данном случае, хотели бы коротко остановиться на установившихся в настоящее время научных положениях по поводу законотворческого процесса.

Законотворческий процесс является процедурной формой осуществления законотворческой функции Парламента.

Процесс правообразования складывается из двух этапов:

объективного процесса формирования условий и предпосылок права (возникновение социально-экономических и классово-политических потребностей правового регулирования, формирование правосознания и воли народа и т.д.);

сознательно-волевого процесса выявления потребностей, интересов, воли народа и ее нормативного закрепления.

Законодательный процесс законотворчества по-разному характеризуется в юридической литературе. Некоторые авторы считают, что процедурный механизм создания закона включает в себя лишь деятельность законотворческих органов - от внесения законопроекта в повестку дня сессии до его принятия. Другие выделяют в его составе две стадии. Первая - это предварительное формирование государственной воли, принятие решения о выработке проекта акта и подготовка его текста. Вторая - официальное внесение его в правотворческий орган, включение проекта в повестку дня заседания правотворческого органа, рассмотрение его, обсуждение на заседании, принятие официального решения и опубликование.

По мнению многих ученых-правоведов Казахстана, законодательный процесс расслаивается на три этапа:

1. Предпроектный этап, включающий в себя деятельность, предшествующую принятию решения о подготовке проекта законодательного акта.

На этом этапе, в свою очередь, выделяются:

а)исследование проблемных ситуаций, познание объективной необходимости правового регулирования определенной группы общественных отношений, изучение отражения проблемы в индивидуальном и групповом сознании, исследование мотивационных факторов, интересов и целей различных социальных групп;

б)оценка объективных и субъективных факторов, определение силы влияния и направленности действия различных социальных факторов в конкретных прогнозируемых ситуациях;

в)определение предмета, пределов, целей и направленности правового регулирования;

г)формирование идеальных моделей поведения, соответствующих целям и направленности правового регулирования;

д)формирование идеи закона и обоснование необходимости работы над его проектом.

В сфере предпроектной деятельности могут быть урегулированы следующие вопросы:

следует законодательно закрепить принцип научной обоснованности официальных решений о ведении законопроектной работы, имея в виду, что решения о разработке проектов законов или включении их в планы законопроектных работ могут приниматься только при наличии специального обоснования;

в законодательном порядке могут быть установлены правила принятия официального решения о ведении законопроектной работы:

3) должен быть законодательно урегулирован порядок привлечения к этой работе научных учреждений и отдельных специалистов, оплаты их труда и др. вопросы [7, с. 31].

Таким образом, законодательному регулированию подлежат лишь организационно-правовая и процедурная стороны предпроектной деятельности.

II. Проектный этап, включающий в себя деятельность, начиная с принятия официального решения о разработке проекта закона и кончая внесением законопроекта на рассмотрение правотворческого органа, проходит несколько стадий:

а) Принятие решения о разработке законопроекта.

Такое решение может быть принято на основе законопроектных работ, выступлений депутатов на сессии, либо государственным или общественным органом по собственной инициативе. Как показывает практика последних лет, решение по основным массам законопроектов осуществляется правительственными структурами. Необходимо отметить, что все же в данный этап развития нашего общества.

Решение может предусматривать подготовку законопроекта собственными силами (своим аппаратом, комиссиями), либо поручаться другому органу.

б)Подготовка проекта.

Может осуществляться специальными комиссиями с участием ученых и специалистов, государственными или общественными органами, научными учреждениями. Исходя из практики подготовки законопроектов у нас в Республике, основная масса проектов разрабатывается рабочими группами, составленными из специалистов государственных органов, привлеченных ученых, практиков.

в)Обсуждение проекта. Производится, как правило,на заседаниях органа, осуществляющего его разработку.

г)Согласование проекта.

Подготовленный законопроект рассылается для согласования заинтересованным министерствам и ведомствам, местным органам управления, общественным организациям и научным учреждениям. В установленный срок они должны передать органу, осуществляющему разработку законопроекта, свои предложения и замечания.

д)Доработка проекта.

В ходе нее учитываются предложения и замечания органов, принимавших участие в согласовании. Процедура подготовки и оформления проектов законодательных актов в нашей стране юридически не регламентирована. В юридической литературе неоднократно высказывались предложения подготовить закон о нормативных актах, регламентирующий законопроектную деятельность. Принятие такого закона могло бы значительно усовершенствовать законотворческий процесс, создать правовые гарантии для повышения качества принимаемых законов.

III. Этап формирования правотворческого решения по существу, включающий в себя действия по изданию законодательного акта - от внесения проекта на обсуждение правотворческого органа до его опубликования состоит из следующих стадий:

а) Внесение проекта на рассмотрение правотворческого органа.

Внесение проекта связано с осуществлением права законодательной инициативы. Перечень органов и лиц, обладающих таким правом, зафиксирован в Конституции. Проекты законов и законодательные предложения, исходящие от других государственных, общественных органов и граждан, могут вноситься через лиц, обладающих правом законодательной инициативы. Представленные проекты законов и законодательные предложения должны отвечать определенным требованиям. Если форма представляемого проекта закона не отвечает этим требованиям, или проект и законодательное предложение представлены без оснований, они могут быть возвращены инициатору законопроекта. Зарегистрированные законопроекты или законодательные предложения для предварительного обсуждения подготовки предложений и дальнейшей работе над ними, как правило, направляются в соответствующие парламентские комитеты и одновременно в Комитет по конституционному законодательству и правам человека или Комитет по правовой реформе, законности и правопорядку.

б) Рассмотрение законопроекта в комитетах Парламента.

Порядок рассмотрения комитеты определяют самостоятельно. Они могут создавать для работы над проектами законов и законодательных предложений подготовительные комиссии, которые вправе включать в состав рабочих и редакционных групп представителей государственных и общественных органов, научных учреждений, специалистов, ученых. В состав подготовительных комиссий могут включаться также депутаты, не входящие в состав комитета, в ее работе вправе принимать участие инициаторы законопроекта. Если проект закона или законодательное предложение передаются в несколько постоянных комиссий и комитетов, ими могут быть образованы совместные подготовительные комиссии. В работе над законопроектом, как правило, участвуют несколько комитетов. Альтернативные законопроекты должны рассматриваться комитетами одновременно с основным проектом. Вопрос о включении проекта закона в повестку дня сессии, либо о продолжении работы над законопроектом или о его отклонении, решается Парламентом с учетом заключения соответствующих постоянных комиссий и комитетов.

Рассмотрение законопроекта в постоянных комиссиях и комитетах -важнейший этап формирования правотворческого решения. Здесь во многом определяются содержание и судьба будущего закона. Работоспособность всего Парламента прямо зависит от того, насколько четко организована и согласована деятельность его комитетов на этом этапе прохождения законопроекта. Именно здесь должен быть обеспечен глубокий и всесторонний анализ проекта закона, учтен весь спектр мнений и интересов. в) Обсуждение законопроекта на пленарном заседании правотворческого органа и принятие решения по существу. Обсуждение законопроекта проводится в двух чтениях, если Парламент не примет другого решения. Парламент вправе принять закон, не переходя ко второму чтению, если в ходе первого чтения он признает проект не требующим поправок. При внесении альтернативных проектов по одному и тому же вопросу Парламент обсуждает их одновременно и принимает решение о том, какой из проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению.

При втором чтении по законопроекту с докладом выступает председатель головного комитета, или его заместитель. Проект закона изучается постатейно, по разделам или в целом. Голосование производится по каждой поправке отдельно. При принятии решения по законопроекту на голосование ставится каждая его статья, либо разделы, или глава с внесенными поправками, а затем весь проект в целом. В результате второго чтения Парламент принимает, либо отклоняет законопроекты, или отправляет его на доработку [8.с. 33].

г) Промульгация законопроекта (подписание в 15-дневный срок Президентом законопроекта, означающее его одобрение и приобретение им законной силы).

Конституция Республики Казахстан (ст.44) предоставляет Президенту республики право подписания законов, а также право возвратить закон или отдельные его статьи со своими возражениями в Парламент для повторного обсуждения и голосования.

д) Опубликование законодательного акта. Порядок опубликования и вступления в силу законов определяется специальными законодательными актами. Публикация вновь принятого закону - конечный пункт законотворческого процесса [9,с.31].

3 Разделение властей, как система сдержек и противовесов в законодательном процессе

Статья 3 Конституции Республики Казахстан закрепляет принцип разделения властей: "Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов." [10,с. 19].

Президент Республики Казахстан, согласно ст. 40 Конституции является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях.

Основной документ - Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. N 2733 "О Президенте Республики Казахстан".

Президент обладает широкими полномочиями, в том числе в области исполнительной власти, но главой исполнительной власти не является. президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. По вопросам своей компетенции Президент РК издает указы и распоряжения.

Указами Президента республики:

1) осуществляются конституционные полномочия Президента, требующие издания акта Президента республики;

решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, установленной Конституцией и законами ответственности органов власти перед народом Казахстана;

осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государственных органов;

принимаются решения по стратегическим вопросам экономического и социально-политического развития Республики Казахстан.

...