Размещено на http://www.allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

ГОЛЯК Людмила Володимирівна

УДК 342.7(477)+342.72/73(438)(043.5)

Інститут спеціалізованого омбудсмана:

світовий досвід організації та діяльності

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право;

муніципальне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук,

старший науковий співробітник

БАТАНОВ Олександр Васильович,

Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, старший науковий співробітник

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України

МАРЦЕЛЯК Олег Володимирович,

Харківський національний університет внутрішніх справ (м. Харків), начальник Навчально-наукового інституту підготовки фахівців міліції громадської безпеки

кандидат юридичних наук

НАУЛІК Наталія Степанівна,

Тернопільський національний економічний університет (м. Тернопіль), доцент кафедри публічного права

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т. І. Тарахонич

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження зумовлена тим, що в сучасний період в Україні активно пробують створити ефективну систему гарантій прав та свобод людини і громадянина, що відповідала би міжнародним стандартам. У складних умовах політичної, економічної та соціальної напруги цивілізована держава шукає шляхи формування ефективної системи захисту прав людини як фундаментального елементу правової держави. Звідси випливає необхідність удосконалення існуючих державних правових інститутів, спрямованих проти зловживань владою на всіх рівнях.

Одним із правозахисних інститутів, що виник відносно недавно і спеціалізується на забезпеченні прав та свобод людини, є інститут омбудсмана, який у сучасних правових системах країн світу справедливо вважають важливим механізмом захисту прав людини і зміцнення законності в роботі державних органів. Постійне зростання управлінської діяльності та її експансія в усі сфери життєдіяльності людини ставить останню у залежне становище від держави, що призводить до розуміння необхідності створення чинників стримування. Одним з таких чинників стає діяльність омбудсмана, який є інструментом комунікації та порозуміння державних органів та громадянського суспільства, механізмом, що заповнює прогалини у відносинах між державною владою та населенням, сприяє побудові демократичної правової держави, а також розвиткові правосвідомості громадян і посадових осіб.

Омбудсман ефективно функціонує у державах, які належать до різних правових сімей, у яких різні форми правління та державний устрій. Багато держав, переконавшись у ефективності інституту омбудсмана, почали вводити спеціалізованих омбудсманів - у справах дітей, національних меншин, військовослужбовців та з інших питань. В Україні поки що немає інституту спеціалізованих омбудсманів, хоча в наукових колах тривають дискусії щодо доцільності запровадження спеціалізованих омбудсманів у деяких сферах суспільного життя.

У зв'язку з цим нагальною стає потреба дослідження досвіду становлення та діяльності спеціалізованих омбудсманів, а також їхнього правового статусу в зарубіжних країнах, у яких на момент їх запровадження вже склалася певна система публічного захисту прав та свобод людини і громадянина. Дослідження реалізації концепції інституту спеціалізованих омбудсманів у цих державах і порівняння існуючих моделей у контексті використання світового досвіду в національній практиці є важливим з точки зору науки конституційного права і має безперечне прикладне значення. Актуальність дослідження полягає у необхідності вироблення системного підходу до формування інституту спеціалізованих омбудсманів в Україні.

Теоретичну основу дисертації становлять праці зарубіжних науковців Д. А. Авдєєва, А. С. Автономова, Е. М. Аметистова, Р. Р. Амирової, К. М. Амосова, А. Ангелова, А. А. Бегаєвої, М. Башимова, В. В. Бойцової, Л. В. Бойцової, П. Бромхеда, Є. С. Буянкіної, І. С. Власова, Р. Грегорі, В. Еміх, В. І. Засипалової, Л. І. Захарової, В. А. Карташкина, С. Князькина, Н. Корнєєвої, Н. Кузьміних, І. Лазарева, Е. Лентовськи, М. Лессаж, Ф. Люшера, Б. Маліньє, К. Марека, А. Майорова, О. Г. Маркелової, Т. Д. Матвеєва, А. В. Мелехина, І. А. Мелик-Дадаєвої, А. Л. Миронова, А. Ю. Семенової, Ю. Г. Спичак, М. Т. Тимофеєва, Н. Ю. Хаманєвої, А. Хіль-Роблеса та ін. омбудсман спеціалізований право людина інститут

У роботі використано також праці вітчизняних учених, предметом досліджень яких були питання захисту прав людини і громадянина, статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, зокрема О. В. Батанова, В. Б. Барчука, К. О. Закоморної, Н. І. Карпачової, А. М. Колодія, О. В. Марцеляка, Г. О. Мурашина, Н. С. Наулік, Н. М. Оніщенко, В. Ф. Погорілка, П. М. Рабіновича, О. В. Скрипнюка, Ю. М. Тодики, Ю. С. Шемшученка та ін.

Однак українські вчені до цього часу не достатньо приділяли увагу інститутові спеціалізованих омбудсманів, не здійснювали комплексного дослідження цієї теми, що свідчить про її актуальність і наукову новизну.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилось як складова частина тематики досліджень відділу конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України з науково-дослідної теми „Актуальні конституційні проблеми організації державної влади в Україні” (номер державної реєстрації 0108U001827).

Мета та основні завдання дослідження. Метою дослідження є аналіз світового досвіду запровадження, організації та діяльності інституту спеціалізованих омбудсманів.

Для досягнення мети були поставлені такі завдання:

визначити поняття „спеціалізований омбудсман” та з'ясувати його місце в системі конституційно-правового механізму захисту прав людини;

виявити спільне та особливе між омбудсманами так званої „загальної компетенції” та спеціалізованими омбудсманами;

з'ясувати історію становлення та розвитку інституту спеціалізованих омбудсманів у світі;

означити основні чинники виникнення інституту спеціалізованого омбудсмана у світі;

провести порівняльно-правовий аналіз нормативних актів зарубіжних країн, якими регламентується організація та діяльність спеціалізованих омбудсманів;

визначити принципи правового статусу спеціалізованих омбудсманів;

розкрити систему функцій спеціалізованих омбудсманів та особливості їх реалізації;

проаналізувати особливості форм і методів реагування спеціалізованих омбудсманів;

внести пропозиції щодо формування інституту спеціалізованих омбудсманів в Україні.

Об'єктом дослідження є конституційно-правові відносини, що виникають у процесі захисту прав та свобод певних груп громадян і зумовлюють необхідність спеціалізованих форм правозахисної діяльності держави.

Предметом дослідження є світовий досвід організації та діяльності спеціалізованих омбудсманів.

Методи дослідження. В основу методології дослідження покладені філософсько-світоглядні, загальнонаукові і спеціальні методи наукового пізнання, принципи і підходи щодо визначення поняття інституту спеціалізованого омбудсмана, виявлення місця спеціалізованих омбудсманів у системі конституційно-правового механізму захисту прав людини, аналізу їх функцій, форм і методів діяльності тощо. З метою одержання найбільш достовірних наукових результатів застосовувалися такі методи наукового пізнання, що забезпечують цілісність конституційно-правового дослідження інституту спеціалізованого омбудсмана у зарубіжних країнах. Зокрема, у межах історичного підходу до дослідження становлення та еволюції інституту омбудсмана було застосовано порівняльно-історичний метод як сукупність пізнавальних засобів, процедур, які дозволили виявити схожість і відмінність між явищами, що вивчаються, визначити їхню генетичну спорідненість, загальне й специфічне в їхньому розвитку; а також метод діалектичної логіки, який дозволив виявити сталі закономірності й тенденції розвитку даного інституту. Соціологічний метод використано при аналізі внутрішніх і зовнішніх чинників та суспільних процесів, що зумовили визнання та закріплення інституту спеціалізованого омбудсмана.

Для опису, аналізу та уточнення понятійного апарату, зокрема, визначення поняття спеціалізованого омбудсмана, було використано загальнонауковий метод термінологічного аналізу та формально-логічний метод. Для здійснення класифікації видів спеціалізованих омбудсманів, виявлення їхніх ознак, місця і ролі в конституційному механізмі захисту прав та свобод людини було застосовано системно-функціональний метод. Використання методів аналізу і синтезу дало можливість проаналізувати систему функцій спеціалізованих омбудсманів, основні напрями і види їхньої діяльності у сфері захисту прав окремих верств населення.

Для визначення загальних тенденцій і закономірностей розвитку інституту спеціалізованого омбудсмана, було застосовано порівняльно-правовий метод. Метод порівняльного аналізу дозволив виділити характерні властивості та ознаки різних моделей інституту спеціалізованого омбудсмана в зарубіжних країнах.

При розробці пропозицій стосовно шляхів, засобів і методів удосконалення законодавства України щодо запровадження інституту спеціалізованих омбудсманів використано методи моделювання та прогнозування.

Зазначені методи застосовувались відповідно до широко використовуваних для пізнання та пояснення основних закономірностей державно-правових явищ вимог об'єктивності, всебічності, історизму та принципу конкретності.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що представлена робота є першим дисертаційним дослідженням, у якому проаналізовано досвід становлення та функціонування спеціалізованих омбудсманів у деяких зарубіжних країнах (Великобританія, Данія, Німеччина, Норвегія, Польща, Росія, Угорщина, Швеція та інші). У межах здійсненого дисертаційного дослідження отримано результати, що містять наукову новизну:

уперше:

обґрунтовано авторську позицію щодо місця і ролі спеціалізованих омбудсманів у механізмі організації публічної влади, яка полягає в тому, що даний інститут знаходиться між громадянським суспільством і публічною владою, оскільки, з одного боку, його, як правило, призначають органи публічної влади, а, з іншого - він є представником інтересів громадянського суспільства, покликаним реагувати на порушення прав людини з боку державних структур і посадових осіб та застосовувати надані йому тією ж державою заходи впливу, що дає підстави говорити про подвійність природи цього інституту;

виявлено основні організаційно-правові моделі спеціалізованих омбудсманів, до яких належать: спеціалізовані омбудсмани, принципи, організація діяльності, а також функції та повноваження яких конституюються без загальної характеристики правового становища даного інституту; спеціалізовані омбудсмани, конституйовані як державний орган або установа; спеціалізовані омбудсмани, яким надані функції публічного службовця (державного службовця або службовця в органах місцевого самоврядування); спеціалізовані омбудсмани, які віднесені до посадових осіб окремих органів або установ;

запропоновано систему критеріїв визначення сфери компетенції спеціалізованих омбудсманів та її розмежування із компетенцією парламентського омбудсмана, серед яких: необхідність усунення прогалин у компетенції омбудсманів так званої „загальної компетенції”; обсяг прав та свобод людини і громадянина, дотримання яких контролюють спеціалізовані омбудсмани та доцільність спеціалізованого розслідування випадків дискримінації, порушень прав та свобод окремих осіб відповідної групи чи групи загалом; коло категорій осіб, за дотриманням прав та свобод яких здійснюється контроль та, в силу цього, надається більш „адресний” характер повноважень спеціалізованих омбудсманів, у зв'язку з чим вони здійснюють правовий захист і мають можливість надавати правову допомогу особам, які належать до більш уразливих соціальних меншин, у реалізації їхніх прав;

запропоновано класифікацію функцій спеціалізованих омбудсманів за такими критеріями: суб'єктами, на захисті прав яких спеціалізуються омбудсмани на функції щодо захисту прав дітей, функції щодо захисту прав військовослужбовців, функції щодо захисту прав національних, мовних чи релігійних меншин, функції щодо захисту прав споживачів; метою та завданнями їхньої діяльності на основні та опосередковані; формами їхньої діяльності на правовідновлювальну, законодавчої ініціативи, інформаційно-аналітичну, посередницьку, просвітницьку, співробітництва.

обґрунтовано, що у системі функцій спеціалізованих омбудсманів особливе місце займає посередницька функція між публічною адміністрацією та громадянами, оскільки спеціалізований омбудсман не лише здійснює захист порушених прав людини і громадянина, а й роз'яснює громадянам необхідні та правильні адміністративні дії, що сприяє зростанню довіри між громадянами та виконавчою владою;

обґрунтовано пропозицію щодо доцільності надання парламентським, виконавчим і регіональним спеціалізованим омбудсманам права законодавчої ініціативи з питань, віднесених до їхньої компетенції, оскільки специфіка їх діяльності дозволяє на основі аналізу практики та виявлених порушень прав людини узагальнювати причини їх виникнення та вносити пропозиції щодо їх усунення та вдосконалення чинного законодавства, а також приведення його у відповідність до норм міжнародного права та міжнародних стандартів у сфері прав людини;

удосконалено:

визначення поняття «спеціалізований омбудсман», під яким розуміють незалежний, як правило, державний або громадський інститут, запроваджений з метою забезпечення державного (або прирівняного до нього публічного) захисту прав і законних інтересів осіб, які належать до вразливих верств населення та соціальних груп, їх дотримання та поваги з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, а також організацій, установ або інших інституцій, які спеціалізуються на наданні публічних послуг;

класифікацію спеціалізованих омбудсманів, яких доцільно розрізняти залежно від таких основних критеріїв: за суб'єктами, тобто залежно від категорій громадян, захист прав яких входить у юрисдикцію спеціалізованого омбудсмана (омбудсмани у справах дітей, омбудсмани із захисту прав військовослужбовців, омбудсмани у справах національних, мовних чи релігійних меншин, омбудсмани із захисту прав споживачів тощо); за об'єктами, тобто за сферами суспільного життя, віднесеними до компетенції спеціалізованого омбудсмана (омбудсмани з питань охорони здоров'я, омбудсмани з преси та питань інформації, омбудсмани з питань навколишнього середовища тощо); за способами створення (парламентський, виконавчий, регіональний, місцевий, муніципальний); за структурою (одноособові та колективні);

положення про те, що інститут спеціалізованого омбудсмана запроваджується тоді, коли суспільство і держава визнають необхідність гарантування не тільки прав та свобод більшості населення, а й прав і законних інтересів меншин та окремих категорій громадян, зокрема тих, які з різних причин не можуть здійснювати їх самостійно у повному обсязі; він є чинником формування громадянського суспільства, збагачення та універсалізації каталогу прав та свобод людини і громадянина на міжнародному та національному рівнях, а також розвитку правозахисної функції держави;

класифікацію принципів діяльності спеціалізованих омбудсманів, які доцільно поділяти на: загальні для всіх правозахисних інститутів у сфері прав людини - гуманізму, законності, демократичності, рівності, справедливості, поділу влад, інтеграції у міжнародну систему захисту прав людини; галузеві, що властиві всім омбудсманам, зокрема, спеціалізованим - незалежності (інституціональної, функціональної та персональної), деполітизованості, доступності (інформаційної та організаційної), об'єктивності (неупередженості), відкритості (гласності), публічності (широке висвітлення діяльності омбудсмана у засобах масової інформації), взаємодії з іншими державними органами щодо забезпечення прав людини, безперервності функціонування, субсидіарності, оперативності (поновлення порушених діями адміністрації прав особи за мінімальний строк з початку провадження у справі); спеціальні, що властиві окремим видам спеціалізованих омбудсманів - відносної самостійності; можливості суміщення посад;

отримали подальший розвиток:

аналіз основних загальносвітових чинників виникнення інституту спеціалізованого омбудсмана, серед яких: виникнення та визнання нових видів і поколінь прав та свобод людини і громадянина; посилення державного втручання у нові сфери суспільного життя та поява нових функцій держави; розвиток інститутів громадянського суспільства, системи юридичних гарантій та механізмів захисту прав та свобод людини і громадянина; демократизація політичної системи суспільства загалом та державно-політичного режиму зокрема; утворення міжнародних міжурядових організацій у сфері прав людини, міжнародних та національних неурядових організацій, фондів і правозахисних рухів та активізація їхньої діяльності, спрямованої на утвердження прав людини як вищої соціальної цінності та утворення ефективнішого механізму захисту окремих найбільш соціально вразливих верств населення;

дослідження основних ознак інституту спеціалізованого омбудсмана, до яких, зокрема, належать: їх вузька спеціалізація, тобто орієнтація на захист окремих видів прав та свобод людини і громадянина; субсидіарність, тобто здатність доповнювати існуючі правові засоби захисту прав та свобод людини і громадянина; функціональна самостійність, тобто за основним змістом і спрямованістю своєї діяльності вони є незалежними спеціалізованими контролюючими органами, які здійснюють контроль за дотриманням окремих видів прав та свобод людини і громадянина; факультативність, тобто вони не можуть бути віднесені до органів будь-якої гілки влади і їх доцільно розглядати як допоміжні органи.

Практичне значення одержаних результатів визначається його актуальністю, новизною і висновками як загальнотеоретичного, так і практичного характеру. Дослідження спрямоване на вдосконалення інституту омбудсмана в Україні та механізму захисту прав і свобод людини та громадянина в Україні.

Сформульовані у дисертації пропозиції та висновки можуть бути використані:

у правотворчій роботі - як теоретичний матеріал для вдосконалення правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, зміни концепції омбудсманівської служби в Україні;

у правозастосовній діяльності - для поліпшення правозахисної роботи Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та інших правозахисних органів, форм і методів їх контролю за діяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових та службових осіб щодо дотримання ними прав і свобод людини та громадянина;

у науково-дослідній сфері - для подальшої розробки теорії правової природи інституту омбудсмана, досліджень його конституційно-правового статусу;

у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників та навчальних посібників із конституційного права України і конституційного права зарубіжних країн; викладанні відповідних навчальних дисциплін і спецкурсів; у науково-дослідній роботі студентів;

у правовиховній роботі - для виховної роботи серед населення, його ознайомлення з правозахисною діяльністю омбудсманівських служб у зарубіжних країнах, підняття загального рівня правової культури громадян України.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження обговорені на засіданні відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. Результати дослідження оприлюднені у доповідях на міжнародних, всеукраїнських та регіональних наукових і науково-практичних конференціях, читаннях, семінарах, зокрема: на Міжнародній науково-практичній конференції „Соціально-економічні дослідження в перехідний період. Регіональні суспільні системи” (м. Львів, 20 травня 2004 р.; тези опубліковано); Міжвузівській науково-практичній конференції „Актуальні проблеми цивільно-правового захисту суб'єктивних прав та свобод особи в сучасних умовах” (м. Львів, 30 березня 2005 р.; тези опубліковано); Міжвузівській науково-практичній конференції „Актуальні проблеми цивільно-правового захисту суб'єктивних прав та свобод особи в сучасних умовах” (м. Львів, 4 квітня 2006 р.; тези опубліковано); Міжнародній студентсько-аспірантській науково-практичній конференції „Стратегії зростання конкурентоспроможності в умовах глобалізації” (м. Львів, 5 травня 2006 р.; тези опубліковано); Всеукраїнській науково-практичній конференції „Актуальні проблеми правового захисту суб'єктивних прав та свобод особи в умовах формування громадянського суспільства та становлення правової держави” (м. Львів, 18 квітня 2008 р.; тези опубліковано); ІІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції „Актуальні проблеми правового захисту суб'єктивних прав та свобод особи в умовах формування громадянського суспільства та становлення правової держави” (м. Львів, 28 квітня 2009 р.; тези опубліковано); Міжнародній студентсько-аспірантській науковій конференції „Соціально-економічні дослідження в суспільстві знань” (м. Львів, 20-21 травня 2009 р.; тези опубліковано).

Основні положення дослідження пройшли апробацію у авторських навчально-методичних матеріалах із дисципліни „Конституційне право зарубіжних країн” та „Правовий статус особи”, а також під час читання лекцій студентам юридичного факультету Львівського інституту Міжрегіональної Академії управління персоналом.

Публікації. Результати дослідження відображені у 6 статтях, що опубліковані у фахових виданнях, і 7 тезах доповідей та статтях у наукових збірниках.

Структура та обсяг дисертації обумовлені метою і завданнями дослідження. Вона складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг становить 224 сторінок, список використаних джерел - 32 сторінки (274 найменування).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, аналізується сучасний стан її наукової розробленості, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; сформульовано мету і завдання дослідження, об'єкт та предмет дослідження, характеризуються методологічна основа, наукова новизна одержаних результатів та їх практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ „Загальна характеристика інституту спеціалізованого омбудсмана” складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню поняття інституту спеціалізованого омбудсмана в сучасному світі; аналізу проблем становлення інституту спеціалізованого омбудсмана в зарубіжних країнах; досліджено місце і роль спеціалізованого омбудсмана в системі правозахисних органів світу.

У підрозділі 1.1. ”Поняття та види спеціалізованих омбудсманів” визначено поняття інституту спеціалізованого омбудсмана та виявлені його основні ознаки, за допомогою методів компаративного аналізу охарактеризовано процес запровадження та основні загальносвітові чинники виникнення даного інституту, досліджено основні види спеціалізованих омбудсманів в зарубіжних країнах, проведено їх класифікацію.

Узагальнюючи визначення поняття інституту спеціалізованого омбудсмана було зазначено, що спільним серед різноманітних визначень, які даються науковцями різних країн, є виокремлення наступних специфічних рис даного інституту: це орган, який займається захистом прав і законних інтересів певної категорії осіб, які належать до найбільш соціально вразливих та незахищених верств населення, від порушень з боку органів публічної влади; він є незалежним (в деяких випадках - відносно незалежним), політично нейтральним, функціонально самостійним органом; доповнює існуючі форми контролю та нагляду у сфері забезпечення прав людини; його рішення не мають загальнообов'язкової сили і ґрунтуються лише на нормах моралі; виконує роль посередника між владою та громадським суспільством.

Доводиться, що інститут спеціалізованого омбудсмана, можна визначити як незалежний, самостійний, публічно-правовий, як правило, - державний, або громадський інститут, запроваджений з метою забезпечення державного (або прирівняного до нього публічного) захисту прав і законних інтересів осіб, які належать до вразливих верств населення та соціальних груп, їх дотримання та поваги органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, а також організаціями, установами або іншими інституціями, які спеціалізуються на наданні публічних послуг.

Було запропоновано ознаки спеціалізованого омбудсмана поділити на загальні, які властиві омбудсманам будь-якої моделі, та спеціальні - котрі характеризують інститут саме спеціалізованого омбудсмана. До першої групи можна віднести такі ознаки, як: публічність; самостійність; виконання функції посередника (медіатора) між органами влади та громадськістю; уявляє собою важливе доповнення діючого у країні правозабезпечувального механізму; є елементом системи охорони правопорядку у широкому розумінні, який існує поряд із парламентським, судовим, адміністративним та іншими формами контролю; є відкритим та доступним для всіх громадян, які потребують захисту своїх прав та свобод; відсутність формалізованих процедур розгляду скарг та звернень; безкоштовність надання громадянам допомоги. До другої - відносна незалежність; виконання функцій контролю та нагляду за дотриманням та забезпеченням прав людини у певній сфері суспільних відносин чи по відношенню до тієї чи іншої групи населення, наявність спеціальної освіти та володіння спеціальними знаннями у сфері, на котру розповсюджується його компетенція (наприклад, педагогічна чи психологічна освіта для омбудсмана у справах дітей, медична - для омбудсмана у сфері охорони здоров'я тощо).

Запропонована класифікація спеціалізованих омбудсманів залежно від наступних критеріїв: за суб'єктами, тобто залежно від категорій громадян, захист прав котрих знаходиться під юрисдикцією спеціалізованого омбудсмана (омбудсмани у справах дітей, омбудсмани із захисту прав військовослужбовців, омбудсмани у справах національних, мовних чи релігійних меншин, омбудсмани із захисту прав споживачів тощо); об'єктами, тобто за сферами суспільного життя, віднесених до компетенції спеціалізованого омбудсмана (омбудсмани з питань охорони здоров'я, омбудсмани преси та питань інформації, омбудсмани з питань навколишнього середовища тощо); за способами створення (парламентський, виконавчий, регіональний, місцевий, муніципальний); за структурою (одноособові та колегіальні).

У підрозділі 1.2. „Становлення інституту спеціалізованого омбудсмана” досліджено процес впровадження інституту спеціалізованого омбудсмана в зарубіжних країнах.

Доведено, що історія становлення інституту спеціалізованого омбудсмана тісно пов'язана із історією становлення та еволюції інституту омбудсмана так званої „загальної компетенції” та розвитком ідеї прав людини взагалі. На нашу думку, історичний розвиток різних країн світу змушував суспільство ставити умови для захисту особистості і майже одночасно створювати такі інституції, які можна було б назвати прототипами інституту омбудсмана.

З'ясовуючи причини виникнення даного інституту, було зазначено, що загальносвітовими підставами виникнення інституту спеціалізованих омбудсманів є посилення державного втручання у нові сфери суспільного життя, ускладнення функції держави, а, з іншого боку, розвиток інститутів громадянського суспільства, системи юридичних гарантій та механізмів захисту прав та свобод людини і громадянина. До факторів, які сприяли становленню інституту спеціалізованих омбудсманів, можна віднести також демократизацію політичних систем в цілому, діяльність міжнародних та різних неурядових фондів та організацій, яка направлена на утвердження прав людини та необхідність більш ефективного захисту окремих найбільш соціально вразливих верств населення.

Обґрунтовується необхідність заснування інституту спеціалізованих омбудсманів в Україні, яка обумовлена, окрім наведених факторів, нестабільністю економічного розвитку країни, суперечливістю урядової політики та загостренням політичної ситуації в країні, що викликає масові порушення прав людини, особливо найбільш соціально незахищених груп населення.

Другий розділ „Особливості конституційної правосуб'єктності спеціалізованих омбудсманів” містить три підрозділи та присвячується дослідженню конституційних принципів та діяльності спеціалізованих омбудсманів; аналізу функцій та повноважень спеціалізованих омбудсманів, а також форм реагування спеціалізованих омбудсманів.

У підрозділі 2.1. „Конституційні принципи організації і діяльності спеціалізованих омбудсманів” досліджено конституційно-правові принципи діяльності спеціалізованих омбудсманів та аналізується порядок закріплення їх правового статусу, досліджується процедура призначення та звільнення з посади спеціалізованих омбудсманів.

Зазначається, що регламентація правового статусу спеціалізованих омбудсманів, а також реалізація їх повноважень ґрунтується на принципах: загальних для всіх правозахисних інститутів у галузі прав людини - гуманізму; законності; демократичності; рівності; справедливості; поділу влад; інтеграції у міжнародну систему захисту прав людини; галузевих, які властиві всім омбудсманам, зокрема, спеціалізованим - незалежності (інституціональної, функціональної та персональної), деполітизованості, доступності (інформаційної та організаційної), об'єктивності (неупередженості), відкритості (гласності), публічності (широке освітлення діяльності омбудсмана у засобах масової інформації); взаємодії з іншими державними органами по забезпеченню прав людини; безперервності функціонування інституту омбудсмана; відкритості; субсидіарності; оперативності (поновлення порушених діями адміністрації прав особи за мінімальний строк з початку провадження по справі); спеціальних, які властиві окремим видам спеціалізованих омбудсманів - відносної самостійності; можливості суміщення посад.

Аналіз законодавчих актів, які закріплюють правовий статус спеціалізованих омбудсманів, дає можливість виокремити такі моделі закріплення статусу омбудсманів: а) перелік принципів та організації діяльності спеціалізованого омбудсмана, а також його функцій та повноважень без загальної характеристики правового становища даного інституту; б) визнання інституту спеціалізованого омбудсмана як державної установи; в) надання омбудсманові функцій державного службовця; г) віднесення спеціалізованого омбудсмана до посадових осіб окремих установ.

Пропонується зробити наступний поділ видів спеціалізованих омбудсманів на: парламентські - які входять в структуру омбудсмана так званої „загальної компетенції”; регіональні - правовий статус котрих закріплюється регіональним законодавством; виконавчі - правовий статус котрих визначається нормативними актами виконавчої влади; муніципальні - які призначаються на посаду актами голів областей, міст тощо; громадські - які виконують свої повноваження на громадських засадах.

Доводиться важливість процедури призначення спеціалізованих омбудсманів, яка обумовлена особливостями закріплення їх правового статусу і побудована таким чином, щоб забезпечити вибір найбільш достойної кандидатури. Дослідження показало, що до кандидатів на посаду спеціалізованого омбудсмана в різних країнах висуваються схожі вимоги щодо досягнення певного віку, наявності громадянства відповідної держави, наявності відповідної освіти (педагогічної, юридичної або в галузі тієї групи суспільних відносин, на яку буде розповсюджуватися сфера діяльності даного омбудсмана), наявності досвіду правозахисної діяльності чи діяльності у певній сфері суспільних відносин, моральних якостей.

Зазначається, що загальними підставами дострокового припинення повноважень спеціалізованих омбудсманів є: добровільна відставка; стійка нездатність виконувати свої обов'язки; відмова припинити діяльність, яка є несумісною із посадою омбудсмана; скоєння злочину і набрання законної сили обвинувального вироку суду; висловлення недовіри омбудсманові; втрата громадянства; несумлінне, неправомірне і упереджене виконання ним своїх обов'язків.

У підрозділі 2.2. „Функції та повноваження спеціалізованих омбудсманів” проаналізовано функції, які у своїй сукупності демонструють специфіку інституту спеціалізованого омбудсмана та детермінують його місце у національному механізмі захисту прав людини і громадянина.

Законодавче закріплення функцій і повноважень спеціалізованого омбудсмана має свою специфіку, яка залежить від особливостей правової системи тієї чи іншої держави, а також від історичних умов формування інституту. Функції спеціалізованих омбудсманів, будучи схожими із функціями омбудсманів так званої „загальної компетенції”, охоплюють лише один визначений аспект управління (наприклад, сферу охорони здоров'я, доступу до інформації, заклади відбування покарання тощо). На нашу думку функції спеціалізованих омбудсманів можна класифікувати за головною метою та завданнями їх діяльності на: основні та опосередковані. До основних функцій можна віднести: правовідновлювану; стимулюючу; посередницьку; правотворчу; інформаційно-виховну. До опосередкованих, котрі спрямовані для досягнення підвищення ефективності адміністративного управління: функцію контролю; консультаційну; координаційну.

Пропонується також проводити класифікацію функцій спеціалізованих омбудсманів за напрямами їх діяльності: правовідновлюваної діяльності: функція розгляду скарг та заяв громадян; функція проведення перевірок інформації про випадки порушення прав людини; функція проведення розслідувань порушень прав людини за власною ініціативою; законодавчої ініціативи: функція моніторингу чинного законодавства та законодавчих проектів щодо дотриманням ними прав і свобод людини і громадянина у сфері компетенції спеціалізованого омбудсмана; функція розроблення законодавчих пропозицій на основі аналізу скарг та виявлення тенденцій порушень прав людини; інформаційно-аналітичної діяльності - функція впливу на органи публічної влади, посадових осіб шляхом направлення рекомендацій та висновків, а також шляхом публікації рекомендацій та офіційних доповідей; функція збору, вивчення та аналізу інформації з питань забезпечення і захисту прав людини; функція систематизації типових порушень прав людини у певній сфері суспільних відносин чи окремої категорії громадян; функція узагальнення позитивного досвіду у сфері захисту прав людини та підготовка методичних матеріалів на основі даного досвіду; просвітницької діяльності - функція правової просвіти населення у сфері прав і свобод людини і громадянина; функція формування громадської думки; функція сприяння створенню системи громадянської просвіти силами державних, муніципальних та громадських освітніх та інших організацій; діяльності із пошуку додаткових ресурсів для удосконалення забезпечення захисту прав та свобод людини - функція співробітництва із громадськими правозахисними організаціями; функція міжрегіонального співробітництва; функція міжнародного співробітництва; функція сприяння державним органам у здійсненні ними контролю за дотриманням прав людини.

У підрозділі 2.3. „Форми реагування спеціалізованих омбудсманів” досліджено специфіку реагування спеціалізованих омбудсманів на факти порушення прав людини.

Характерною особливістю діяльності спеціалізованих омбудсманів є відсутність можливості безпосереднього коригування та відміни рішень адміністрації чи посадових осіб. У своїй діяльності спеціалізовані омбудсмани використовують різноманітні форми і методи, зокрема, рекомендації та інші акти, до яких відносяться: подання, запити, доручення, висновки, заяви, звернення, доповіді тощо, і котрим властиві наступні особливості: приймаються у межах повноважень омбудсмана; не містять владних приписів і, як наслідок, носять рекомендаційний характер для тих, кому вони адресовані; їх виконання забезпечується шляхом встановлення конкретних термінів для розгляду (відповіді) та письмового повідомлення про прийняті заходи, а також моральним авторитетом посади омбудсмана; є обґрунтованими. На нашу думку для посилення актів омбудсмана необхідно встановити законодавчі строки, протягом яких посадові особи, котрим вони адресовані, повинні на них відреагувати та передбачити адміністративну відповідальність посадових осіб за прострочення строків чи ненадання відповіді.

Спеціалізовані омбудсмани різних країн використовують також і інші засоби впливу при захисті прав людини: звернення до суду на захист порушених прав людини; звернення з вимогою про перевірку законності та обґрунтованості судового рішення, яке набрало чинності; заява про порушення дисциплінарного чи адміністративного провадження або кримінальної справи стосовно посадової особи, яка порушила права людини; „гарячі телефонні лінії”, громадські приймальні на базі юридичних консультацій, відвідування різних установ та організацій, створення громадських помічників і представників в муніципальних утвореннях тощо.

Третій розділ „Характеристика правового статусу окремих видів спеціалізованих омбудсманів” має чотири підрозділи і присвячений дослідженню особливостей функціонування окремих видів спеціалізованих омбудсманів та доводиться доцільність запровадження деяких з них в Україні.

У підрозділі 3.1. „Регіональні (місцеві) омбудсмани” досліджено правовий статус регіональних (місцевих) омбудсманів, котрі запроваджуються з метою підвищення рівня забезпечення прав людини та створення умов розвитку демократичних перетворень в окремих регіонах, і є наближеним до класичної моделі парламентського омбудсмана, однак коло повноважень котрого не виходить за межі відповідного регіону.

Дослідження регіональних законодавчих актів, які регламентують діяльність регіональних (місцевих) омбудсманів, показало, що, не дивлячись на деяку різницю текстуального відображення, вони вибудовують схожу конструкцію статусу регіональних омбудсманів, в них містяться типові положення щодо визначення мети та завдань діяльності омбудсмана, порядку його призначення та звільнення, кола його компетенції та організаційних форм діяльності. Регіональний омбудсман визнається посадовою особою, яка виступає свого роду посередником між адміністрацією та громадянами і діє в інтересах останніх. На нашу думку, цінність регіональних (місцевих) омбудсманів полягає в тому, що він є більш наближеним до населення регіону, більш доступним для мешканців, ніж загальнодержавний парламентський омбудсман, крім того краще ознайомлений із проблемами, особливостями та традиціями відповідного регіону.

У підрозділі 3.2. „Омбудсмани у справах дітей” аналізуються особливості діяльності даного виду спеціалізованих омбудсманів і зазначається, що він є одним із найпоширеніших видів спеціалізованих омбудсманів.

Інститут омбудсмана у справах дітей слугує удосконаленню системи реалізації та захисту прав дітей, об'єднанню та координації діяльності різних владних структур та громадських організацій, котрі займаються питаннями дітей. Правовий статус даних омбудсманів у різних державах має свої особливості, однак, не дивлячись на різноманітність їхніх повноважень, спільним для всіх залишається обов'язок забезпечення реалізації та дотримання прав дітей. Пропонується надати можливість омбудсманові здійснювати нагляд за органами опіки та піклування, установами системи профілактики бездоглядності та правопорушень неповнолітніх, за органами і установами освіти, охорони здоров'я, служби зайнятості, соціально-реабілітаційними центрами, соціальними службами для дітей. Необхідно на законодавчому рівні передбачити, що всі перелічені органи та організації зобов'язані враховувати рекомендації, зауваження та пропозиції омбудсмана у справах дітей.

У підрозділі 3.3. „Омбудсмани у справах національних меншин” досліджено особливості функціонування омбудсмана у справах національних меншин. Як правило, запровадження даного інституту відбувається на основі спеціального законодавчого акту, який закріплює правовий статус та сферу його діяльності, визначає коло його повноважень та форми і методи реагування. Слід зазначити, що, в цілому, повноваження та обов'язки спеціалізованих омбудсманів у справах меншин є подібними до тих, якими наділені інші спеціалізовані омбудсмани, відмінною є лише сфера його діяльності.

У підрозділі 3.4. „Омбудсмани з прав військовослужбовців та інші види спеціалізованих омбудсманів” дається характеристика спеціалізованих омбудсманів із захисту прав військовослужбовців, із захисту прав пацієнтів, омбудсманів у справах преси та інформації та деяких інших та визначається їх роль у забезпеченні прав людини у відповідних сферах суспільних відносин. Доводиться, що з огляду на стан справ із дотриманням прав людини у лавах збройних сил України, у сфері охорони здоров'я, доступу до інформації та інших сферах суспільного життя, доцільним є вивчення досвіду організації та діяльності даних спеціалізованих омбудсманів з метою використання його у практиці захисту прав людини в Україні

ВИСНОВКИ

У Висновках сформульовано найбільш важливі теоретичні положення дисертаційного дослідження, наведено теоретичні узагальнення та наукові підходи до вирішення наукового завдання щодо світового досвіду організації та діяльності інституту спеціалізованого омбудсмана.

1. Поняття „спеціалізований омбудсман” можна визначити наступним чином: це незалежна авторитетна особа, головна мета якої полягає в тому, щоб діяти у якості посередника між певною групою населення та державними органами чи органами місцевого самоврядування, а також в цій якості проводити моніторинг законодавства та діяльності органів управління на основі повноважень, які дозволяють звертатися із запитами та мати доступ до необхідної інформації, подавати рекомендації щодо протидії фактам поганого управління та усунення порушень прав людини.

2. До характерних рис, які складають єдину концепцію інституту спеціалізованого омбудсмана, можна віднести наступні: він являє собою важливе доповнення правозабезпечувального механізму тієї чи іншої країни і є наслідком демократизації суспільства; головним завданням діяльності є охорона прав людини і громадянина, що дає можливість визначити його як елемент системи охорони правопорядку в широкому розумінні, який існує поряд із парламентським, судовим, адміністративним та іншими формами контролю та нагляду; важливою рисою є його незалежність від інших державних органів та посадових осіб; він здійснює зовнішній контроль за діяльністю адміністрації, який може проводитись як за скаргами громадян, так і за власною ініціативою; при здійсненні контрольних та наглядових заходів і для досягнення позитивного результату, не маючи в своєму розпорядженні адміністративних та імперативних повноважень, омбудсман використовує низку специфічних засобів і методів, які властиві саме даному інституту - методи переконання та гласності; спосіб діяльності омбудсмана є простим, зрозумілим і доступним для громадян, а процедура розгляду скарг - неформалізована та безкоштовна.

3. Інститут спеціалізованого омбудсмана може існувати як централізований інститут на національному рівні, так і на регіональному чи місцевому рівнях. Як свідчить практика, подібні інститути створюються незалежно від наявності чи відсутності національного омбудсмана.

4. Головними функціями спеціалізованих омбудсманів є сприяння більш ефективній роботі владних структур; сприяння громадянам у поновленні порушених владою прав; реалізація функції посередника між громадськістю та владою; реалізація функції позасудового контролю.

5. Найбільш важливим елементом правового статусу спеціалізованого омбудсмана є його компетенція. В цілому компетенція різних спеціалізованих омбудсманів має загальні риси, однак відрізняється за сферою розповсюдження, оскільки для кожного охоплює один із аспектів управління.

6. Характерною особливістю діяльності спеціалізованого омбудсмана є відсутність у нього можливості безпосередньо коригувати, призупиняти чи відміняти рішення будь-яких органів та посадових осіб, які, на думку омбудсмана, в тій чи іншій мірі порушують чи можуть порушити права людини. Його рішення не мають імперативного характеру, він може досягнути позитивного результату лише застосовуючи методи переконання, здійснюючи морально-правовий вплив на адміністрацію. В його арсеналі є такі форми реагування, як подання, рекомендація, доповідь.

7. Доцільним є забезпечення місця спеціалізованих омбудсманів у законодавчому процесі шляхом надання їм права направляти у парламент висновки моніторингу проектів законодавчих актів, які стосуються регулювання тієї групи суспільних відносин, що входять до кола компетенції відповідного омбудсмана, а також забезпечення на законодавчому рівні права спеціалізованих омбудсманів на звернення до суду із заявами на захист прав і свобод людини і громадянина, порушених рішеннями чи діями (бездіяльністю) державних органів, органів місцевого самоврядування чи посадових осіб, а також особисто чи через свого представника брати участь у процесі у встановлених законом формах.

8. Здійснюючи поновлення порушених прав громадян під час розслідування скарг громадян, спеціалізований омбудсман повинен мати право на вільний доступ до необхідної інформації та право відвідувати державні органи та установи чи органи місцевого самоврядування, посадові особи котрих повинні невідкладно приймати омбудсмана по питаннях його діяльності.

З метою створення та розвитку інституту спеціалізованих омбудсманів в Україні пропонується: внести зміни до Конституції України, якими передбачити можливість створення спеціалізованих омбудсманів на загальнодержавному, регіональному, муніципальному рівнях; прийняти закон „Про основи діяльності спеціалізованих омбудсманів в Україні”; із врахуванням досвіду зарубіжних країн, рекомендацій Венеціанської комісії та „Паризьких принципів”, розробити типові положення про спеціалізованих омбудсманів, які б стали підґрунтям для створення мережі спеціалізованих омбудсманів в Україні; розробити пропозиції щодо використання засобів масової інформації для популяризації інституту спеціалізованих омбудсманів та можливості створення спеціалізованого засобу масової інформації, котрий би висвітлював діяльність як Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, так і спеціалізованих омбудсманів, дозволяв усім омбудсманам ефективно взаємодіяти між собою з питань захисту прав та свобод людини у конкретних випадках, а також у випадках, коли порушення прав людини носять масовий чи систематичний характер, проводити спільний моніторинг порушень прав людини та законодавства з питань прав людини; сприяти налагодженню централізованого науково-методичного і організаційного забезпечення спільної діяльності спеціалізованих омбудсманів та розвитку програм навчання спеціалізованих омбудсманів, зокрема із залученням в таких програмах спеціалізованих омбудсманів зарубіжних країн, відомих правозахисників та членів державних і громадських правозахисних організацій.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

1. Голяк Л. В. Поняття та значення порівняльної компаративістики / Л. В. Голяк // Науковий вісник Львівського юридичного інституту МВС України (серія юридична), 2003. - № 3. - С. 309-320.

2. Голяк Л. В. Становлення і розвиток інституту омбудсмана: порівняльний аналіз / Л. В. Голяк // Держава і право : зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2004. - Вип. 25. - С. 186-197.

3. Голяк Л. В. Спеціалізовані омбудсмени та квазіомбудсменівські служби: порівняльний аспект / Л. В. Голяк // Держава і право : зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2004. - Вип. 26. - С. 160-168.

4. Голяк Л. В. Порівняльний аналіз правового статусу омбудсманів Росії та України / Л. В. Голяк // Часопис Київського університету права. - 2005. - № 3. - С. 148-153.

5. Голяк Л. В. Несудові форми захисту прав людини (за участю інституту омбудсмана) в Україні та Польщі: порівняльний аналіз / Л. В. Голяк // Часопис Київського університету права. - 2008. - № 2. - С. 74-79.

6. Голяк Л. В. Спеціалізовані омбудсмани у механізмі утвердження гендерної рівності: конституційно-правові аспекти організації та функціонування /Л. В. Голяк // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2010. - № 3. - С. 126-133.