Політичні партії як суб’єкти державної політики в сучасній Україні

Дотримання принципів та норм партійного будівництва є обов'язковою умовою нормального розвитку політичної партії, оскільки вони виходять із закономірностей розвитку суспільства, а партія має виконувати суспільне замовлення й розробляти стратегію суспільного розвитку і тактику її виконання.

Виконанню стратегічного завдання партії - формування та реалізації державної політики - має сприяти внутрішня організаційно-політична єдність, яка виражається у розвитку внутрішньопартійної демократії. Головна проблема внутрішньопартійної демократії - нерозв'язаність суперечності між організацією та індивідуальною свободою, як правило, полягає у нерозвиненості первинних осередків. Іншою важливою проблемою є участь рядових членів партії у виробленні політичного курсу: процедурі укладання порядку денного з'їзду партії; впливі первинних осередків на прийняття рішень з'їздами. Проблематичною залишається участь членів партії у доборі кадрів і, відповідно, можливість їх кар'єрного зростання.

Індикаторами внутрішньопартійної демократії можуть бути: термін перебування на посаді (дотримання принципу ротації кадрів); зосередження посад у руках постійного керівництва; врахування альтернатив при доборі кадрів (дотримання гендерного принципу); масштаби впливу на кадрові рішення керівних груп. Ще одна проблема внутрішньопартійної демократії - “залізний закон олігархії” Р.Міхельса, коли влада, як правило, належить вузькому колу парламентських лідерів, які приймають рішення і впливають на політику як партії, так і уряду, парламенту, а отже і держави. Світоглядні партії менше потрапляють під вплив партійних функціонерів, відмовляються від практики розподілу посад, а в результаті витісняються з державних органів. Розширення внутрішньопартійної демократії призводить до розколів в ідеологічних партіях, а в прагматичних партіях навпаки, до урівноваження інтересів зацікавлених сторін.

Одним із способів розширення внутрішньопартійної демократії є гендерне квотування, яке спонукає партії до активного залучення до політики жінок, змушує здійснювати підготовку великої кількості кваліфікованих кандидаток для заповнення квот, опікуватися культурою політичної участі, яка є визначальною для культури державного управління (понад 200 партій у світі запровадили квоти).

Для заохочення громадян до участі у політиці держава запроваджує фінансове регулювання діяльності політичних партій. Метою фінансового регулювання виборчої діяльності є підтримання вільної конкуренції суб'єктів виборчого процесу. На нашу думку, фінансувати варто не просто статутну діяльність, а конкретні, суспільно значущі проекти політичних партій, звіти про виконання яких мають бути оприлюднені на сайтах цих партій, в офіційній пресі і зберігатися в архівах сайтів.

У такій дискусійній та складній царині, як фінансування партій та виборчих кампаній, потрібен ефективний контроль за дотриманням закону. Аналіз структури витрат виборчих фондів доводить, що основні витрати спрямовуються на оплату послуг засобів масової інформації, що свідчить про медіатизацію політичного поля України. Вітчизняне законодавство має оперативно реагувати на нові тенденції і регламентувати віртуальну та медіа-діяльність політичних партій.

Для дієвого контролю необхідно дотримуватись юридичної відповідальності політичних партій за виявлені правопорушення. Така відповідальність у різних її формах (конституційна, адміністративна, а в деяких країнах - навіть карна) має передбачатися законодавством. Крім того, в багатьох країнах юридичну відповідальність несуть не тільки партії чи посадові особи, а й усі фізичні і юридичні особи, що порушують розпорядження про фінансування партій. Правила фінансування політичних партій та виборчих кампаній мають базуватись на принципах, рекомендованих Парламентською Асамблеєю Ради Європи.

Четвертий розділ - “Управлінські підходи до проблеми електоральної діяльності політичних партій” - присвячено дослідженню електоральної діяльності політичних партій та її впливу на державну політику.

Ефективність державної влади у сучасних демократичних державах залежать від виборчих процедур, обмеженого врядування більшості і передачі представницької влади (Дж.Сарторі, Р.Таагепера, М.С.Шугарт, М.Уоллерстайн та ін.). Світовий досвід функціонування демократичних режимів засвідчує, що розвинуті демократії не можуть існувати без партій. Існування політичних партій належить до засад репрезентативної функції у демократичній системі.

Існує кілька типів виборчих систем, що відрізняються правилами підрахунку голосів, висування кандидатів тощо. У мажоритарних системах великі партії отримують більше місць, ніж голосів під час виборів, що приводить до формування однопартійного уряду. У пропорційних системах представництво більш пропорційне, що веде до створення коаліційного уряду. Оцінюючи виборчі системи, орієнтуються на такі критерії, як якість представництва та ефективність державного управління, хоча від зміни виборчої системи більше залежать долі політичних партій, ніж суспільства в цілому.

Багатопартійна система вважається найбільш демократичною, оскільки пропонує громадянам широкий вибір альтернатив, змушує партії у парламенті об'єднуватись, шукати компроміс, укладати угоди. Багатопартійне правління є менш стабільним порівняно з двопартійним, але більш гнучким. Парадокс багатопартійності полягає в тому, що за наявності великої кількості партій у здійсненні влади, виробленні та реалізації державної політики реальну участь бере їх значно менша кількість.

Закон України “Про вибори народних депутатів України” (1993 р.) відобразив такі тогочасні суспільні реалії, як становлення багатопартійності, початок інформаційного забезпечення демократизаційних процесів, кризу центральних органів державної влади, збереження місцевих та партійно-господарської еліт й їх подальшу трансформацію. Водночас в умовах перехідного періоду, відсутності належного досвіду державного управління він не міг бути досконалим, містив істотні суперечності й був розрахований на обмежений проміжок часу.

Проблема полягала в тому, що переважна більшість політичних партій не була активними суб'єктами політичної системи українського суспільства, державного управління, виборчого процесу, державної політики. Разом з тим стара партійно-господарська еліта намагалась шляхом зміни виборчого законодавства зберегти свою владу в державі.

Досвід виборчих кампаній дав змогу виявити недоліки політичних партій, зокрема недостатній рівень знань виборчого законодавства, безвідповідальність при підборі кандидатур до складу виборчої комісії, вади правової культури, недосконалість виборчих програм, що не готові трансформуватись у програми державної політики, тощо. Головними об'єктивними цілями введення пропорційної виборчої системи з 2006 р. в Україні було поглиблення політичної структуризації українського суспільства, посилення ролі партій у політичному житті країни та в процесі прийняття державних рішень, їх укрупнення, зміцнення взаємодії між урядом та парламентом тощо. Проте перегляд виборчого законодавства сприяв зростанню кількості політичних партій, а не їх залученню до творення державної політики.

Запроваджений в Україні різновид пропорційної системи із закритими списками має й низку недоліків, головними з яких є зниження особистої відповідальності депутатів, послаблення їхніх зв'язків із виборцями, можливість виникнення диспропорцій у представництві окремих регіонів у парламенті, надмірне зростання ролі партійних лідерів (лідерів фракцій), поглиблення політичної корупції тощо.

Українським виборчим законодавством передбачені виключні права та повноваження партій у виборчій діяльності (рис. 3). Але в українській політиці і, відповідно, в державному управлінні не актори підпорядковуються їхнім системним позиціям (інституціональним ролям), а позиції (ролі) трансформуються залежно від того, хто саме їх займає. Відповідно, викривлених форм у цій ситуації набуває й “парламентаризація” влади. Системна невідповідність парламенту новій інституціональній ролі (парламентсько-президентській формі правління) великою мірою є наслідком збереження українською політичною культурою президентоцентричного формату.

Взагалі виборче законодавство в країнах перехідного періоду, до яких належить і Україна, змінюється доволі часто. Це зумовлено, з одного боку, спробами політиків отримати оптимальну виборчу систему для збереження своєї влади, а з другого - спробами громадян побудувати оптимальну виборчу систему для підтримання життєдіяльності держави і повнішої реалізації своїх прав. Тип виборчої системи безпосередньо стосується основ формування виконавчої влади, визначає відносини між виконавчою і законодавчою владою, тобто реалізує певним чином механізм стримувань і противаг, суттєво впливає на розвиток партійної і політичної системи суспільства, державного управління.

Рис. 3. Роль політичних партій у виборах

Світовий досвід свідчить, що успіх або провал електоральної реформи великою мірою залежить від політичної традиції і суспільного середовища. Доцільно шукати більш гнучкий варіант пропорційної системи, який сприяв би органічному поєднанню інтересів партійно-ідеологічного і регіонального представництва, принципів вибору як між партіями, так і між особистостями, можливо, варто закріпити законодавчо обов'язкові вибори кандидата всередині партії (праймеріз).

У п'ятому розділі - “Політичні партії як суб'єкт формування і реалізації державної політики: міжнародний та вітчизняний досвід” - досліджено процедури й середовище творення та здійснення державної політики політичними партіями, суб'єктність партій у формуванні як представницьких, так і виконавчих органів державної влади.

Основним суб'єктом парламентської діяльності є фракція, яку формують політичні партії. Здійснюючи контроль за урядом, парламентські фракції реалізують можливість політичних партій впливати на уряд, відіграють вирішальну роль у формуванні його політики, тобто державної політики. Інтенсивність впливу фракцій залежить від їх чисельності, інтелектуального потенціалу, рівня організації (дисциплінованості під час прийняття рішень), зовнішніх обставин та медіа-ресурсів.

На формування державної політики в демократичних країнах значний вплив справляє парламентська опозиція, що покликана бути противагою урядовій більшості. Ступінь її залучення до державного управління є різним залежно від форми правління та виборчої системи. Обсяг повноважень та прав політичної опозиції визначають культурно-історичні традиції та існуюча політична практика.

Як переконує світовий досвід, нестабільна партійна система, яка еволюціонує до повноцінної, не може складатися із сильних організованих партій. Крім того, перехід від неструктурованої до структурованої партійної системи, як правило, спричиняється загостренням політичної боротьби. Сьогодні в Україні ще бракує внутрішнього парламентського досвіду партійної взаємодії, а отже, українські партії неспроможні забезпечити ефективну парламентську або парламентсько-президентську форму правління.

Взаємовідносини між законодавчою і виконавчою владою є ключовим моментом політичної системи і, відповідно, державного управління. В Україні необхідність реформування й удосконалення політичної системи зумовлена перманентною боротьбою виконавчої і законодавчої гілок влади в умовах відсутності реформи судової системи та дії законів, наявності слабких, невпливових політичних партій, що неспроможні ні представляти інтереси громадян України, ні втілити їх у державну політику. Таким чином, порушується зворотний зв'язок між владою і громадянами, державне управління стає неефективним. Усе це робить уразливою саму систему державної влади і створює кризову ситуацію в країні.

За демократичної форми правління виконавчу владу в державі здійснюють представники однієї або кількох партій, що отримали більшість у парламенті. При цьому члени уряду можуть бути депутатами парламенту, що забезпечує взаємодію гілок влади в державі, спрощує процедуру державної політики. Для пострадянських країн зі змішаною формою державного правління майже загальним правилом є конституювання принципу несумісності депутатського мандата та посади члена уряду.

В інституціональному вимірі деполітизація державного управління потребує чіткого розмежування посад, які є політичними, тобто тих, які обіймають посадовці, призначені з політичних мотивів, і адміністративними, які обіймають професійні державні службовці. Але для цього потрібно визначити сутність політичної посади та внести її у відповідний реєстр.

Як доводить світовий досвід, виконавча влада може здійснюватись міцним урядом більшості, нестійким коаліційним урядом та слабким урядом меншості. Але за будь-яких умов саме парламентські партії відіграють провідну роль у визначенні політики уряду та спрямуванні його дій, базуючись на своїх політичних програмах. А організаційна структура цих партій, їх ідейно-політичне підгрунття визначають стійкість та довготривалість коаліційних урядів. Вважається, що якщо парламентська система ґрунтується на партійно-пропорційних засадах, вона стимулює пошук політичного діалогу і партійно-ідеологічного компромісу при формуванні державної політики. Проте український досвід показав, що не сама форма правління визначає ефективність державної політики, а інституційно-правовий дизайн її суб'єктів. Слабкість політичних партій призводить до колапсу парламентське правління.

Інститут президентства на пострадянському просторі має свою специфіку. У більшості пострадянських країн роль парламенту у формуванні та легітимації уряду є обмеженою. Посада президента дуалістична за своїм характером. З одного боку, президент - глава держави і представник усього народу, з другого - він обстоює партійний політичний вибір (рис. 4). Як свідчить світовий досвід, слабкість багатопартійності може підкреслюватися привілейованим становищем президента, що тяжіє до авторитаризму. Демократичності інституту президентства надають політичні партії, адже вони акумулюють суспільні інтереси і перетворюють їх у державні рішення, державну політику.

Рис. 4. Роль політичних партій у функціонуванні інституту президентства

Дієздатність напівпрезидентської форми правління базується на гнучкій подвійній владній структурі та значною мірою залежить від коливання парламентської більшості. Зміна у владних відносинах (особливо коли ці зміни мають системний характер) змушують змінюватись і самі партії.

Україні необхідно розробити власну інституційну модель взаємодії гілок влади, враховуючи інтереси всіх суб'єктів державно-управлінських процесів. Для цього необхідно посилити суб'єктність громадян у процесі державної політики.

Експерти зазначають, що як ринкова модель економіки, так і партійна модель демократії, що базується на плюралізмі політичних сил та конкурентній боротьбі за державну владу, є більш фундаментальними цінностями сучасного світу, ніж видавалося раніше. Але та модель партії, що склалася понад 100 років тому, тобто модель масової ідеологічної партії індустріального суспільства, нині переживає серйозну кризу. Застаріли традиційні уявлення про функціональне та організаційне призначення політичних партій. Змінилося співвідношення партійних функцій, частину яких взяли на себе сучасні ЗМІ і громадські організації. Міняється співвідношення між партіями і громадянським суспільством, між партіями і групами інтересів, між партіями і рядовими виборцями, між партіями та урядами.

Моделі партій можуть грунтуватись на різних критеріях, зокрема: історичному, що базується на визначенні місця та ролі партії в історичному процесі (Н.Мак'явеллі, Дж.Брайс, М.Вебер). Структурна модель виникла унаслідок зміни внутрішньопартійної організації під впливом участі у владі (Дж.Брайс, М.Острогорський, Р.Михельс). Функціональна модель бере свій початок від теорії Т.Гоббса, який розглядав державу як організм, у якому партії мали відігравати роль м'язів. У механічній моделі наголос робиться на тому, що партія є механізмом, що рухається від громадянського суспільства до держави і тим самим підтримує в робочому стані державу-суспільство (Т.Джеферсон). На думку Б.Ісаєва, найперспективнішою є модель “партії-дерева”. Партія видається живим автономним організмом, що об'єднує суспільство та державу. Різноманітність досліджуваних моделей визначається дослідницькими підходами і не вичерпується перерахованими. Кожна з них має переваги і недоліки, але вони дають можливість проаналізувати партії в контексті суспільства та держави.

Чинниками парадигми сучасної політичної партії є: ідея, лідер, організаційна структура, ресурси, соціальна підтримка. Сучасна модель політичної партії має структурно-функціональну спрямованість, яка дає змогу проаналізувати участь партії в державному управлінні та її вплив на державну політику.

Причинами несформованості повноцінних політичних партій в Україні є брак певних соціальних верств, які мали б виконувати важливі суспільні функції, зокрема середнього класу; політична слабкість, несамостійність інтелектуальної еліти; кримінально-номенклатурна природа національного підприємництва і політикуму.

Політичні трансформації на сучасному етапі можуть стати важелем, який дасть змогу скоригувати соціальну динаміку, сприяти стабільності держави через стабілізацію державно-владних та політико-управлінських відносин.

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні розв'язано важливу наукову проблему, яка полягає в теоретико-методологічному обґрунтуванні суб'єктності політичних партій у державній політиці, висвітленні закономірностей демократичної модернізації партій шляхом орієнтації на професіоналізм у державному управлінні, суспільний запит, оптимізацію державно-владних відносин для ефективного творення та результативного здійснення державної політики. В роботі вперше у вітчизняній державно-управлінській науці здійснено системне дослідження концептуальних засад ролі сучасної політичної партії у процесі формування та реалізації державної політики, яка базується на комплексі принципів, що структуровані відповідно до основних складових демократичного державного управління. Зокрема, доведена необхідність чіткого регламентування впливу політичних партій на державне управління в Україні як умови демократичного розвитку, що дасть змогу реалізувати людиноцентричну методологічну модель та досягти демократичних змін влади і суспільства.

Отримані результати підтверджують, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досягнута. Виходячи з наукової новизни цих результатів тана основі здійсненого дослідження сформульовано такі висновки і пропозиції.

1. Партії як об'єднання людей, що боролись за владу, існували ще за часів античності. Наукові дослідження феномену політичних партій розвивались з огляду на розвиток ідеї про представницьку владу, зміни в соціально-економічній і політичній сферах життя суспільства. До кінця ХІХ ст. партії розглядались як невід'ємна складова державної влади, у ХХ ст. - як політичний, а не державно-правовий інститут, що визначило напрям подальших досліджень, зокрема критику партійного апарату за “шкідливий” вплив на демократичну організацію державної влади та її діяльність. На розвиток партій впливають такі фактори, як загальні закономірності розвитку науки, функціонування ідеологій у конкретній державі та стан і характер діяльності самих партій.

Сьогодні політичні партії розглядаються як складова державного механізму - з одного боку, і громадянського суспільства - з другого. Саме ця їх подвійна природа забезпечує дотримання демократичних принципів державного управління, побудову горизонтальних управлінських структур, дає можливість транслювати вимоги громадян і перетворювати їх у напрями державної політики.

2. Визначення місця і ролі політичних партій у процесі творення та здійснення державної політики в Україні на сучасному етапі сприяє розвитку вітчизняної партології в державному управлінні, тобто науки, яка вивчає вплив політичних партій на творення та реалізацію державної політики, формування владних інституцій (президентства, парламенту, уряду, регіональної та місцевої влади, правил і норм їх взаємодії тощо), їх функціонування, взаємодію організацій громадянського суспільства з органами влади тощо.

Творення державної політики включає широке коло суб'єктів, які взаємодіють між собою, керуючись власними інтересами. Результатом цієї взаємодії і є державна політика. Розгляд моделей вироблення і здійснення державної політики (плюралістичної, марксистської, елітарної, суспільного вибору) крізь призму політичної взаємодії акторів доводить суб'єктність політичних партій у формуванні органів влади, творенні та реалізації державної політики. Безпосередній вплив партій на державне управління визначається їх спроможністю розробляти та реалізовувати державну політику. Адже боротьба за владу - не самоціль, а можливість формувати державну політику залежно від партійної ідеології. Творення державної політики є прерогативою влади, і ключовими суб'єктами цього процесу є державні службовці: міністри, депутати, голови комісій та комітетів, тобто люди, які обираються та висуваються в сучасній Україні за партійною квотою. Разом з тим сильною вважається та держава, що вибудовує політику незалежно від конфліктуючих суспільних інтересів.

3. Українські дослідники зазначають, що система розробки, прийняття та здійснення державної політики в Україні виросла з радянської системи державного управління, і сьогодні влада фактично намагається її реанімувати та підтримувати. Серйозною причиною існування радянських рецидивів у державному управлінні є слабкість політичних партій, що спричиняє кризові ситуації в парламентській та урядовій діяльності, хоча проблему можна розглядати ширше - як низький рівень правової та політичної культури населення України. Доки громадськість не буде контролювати здійснення програм партій, доти партії не будуть керуватись ними при виробленні державної політики, а сама державна політика не стане прозорою, прогнозованою. Водночас немає чіткого визначення джерела державної політики, погано структурований процес її вироблення знижує ефективність самої політики і деструктивно впливає на процес прийняття рішення.

4. Практичні дослідження показують суттєву відмінність державної політики, яку проводять партії різного спрямування, що прийшли до влади. Політичні партії можна розглядати як інститут, який встановлює “правила гри”, що походять від впливових і зацікавлених у певних державних рішеннях суспільних груп на пострадянському просторі (наприклад олігархи, кримінальні угруповання). Іншою рисою названого інституту виступає формальна організація як структурний елемент механізму державної влади та здійснювана ним практика (виборча парламентська, урядова діяльність, формування та здійснення державної політики тощо). Неоінституціоналізм як методологічна орієнтація дослідження демократії базується на переконанні, що політична демократія залежить не лише від економіки і соціальних умов, а й від композиції політичних інститутів. Використання неоінституціонального методу дослідження у державному управлінні сприяє розширенню його меж та об'єктивізації.

Метод конструювання суспільних груп є продуктивним для розуміння природи представництва груп інтересів та можливостей цих груп, зокрема політичних партій. Структурно-функціональний метод визначив напрям дослідження, що втілився в аналізі особливостей, функцій, структури та параметрів політичних партій у державному управлінні і дав змогу позначити, осмислити, описати та порівняти їх роль у процесі формування і здійснення державної політики й функціонування державної влади.

5. В Україні існує змішана форма республіканського правління. Сьогодні (2010 р.) ми знову повернулись до президентсько-парламентської республіки. У період з 2004 по 2010 рр. шляхом внесення змін до Конституції України була сформована парламентсько-президентська республіка, що стало результатом ситуативного компромісу, який виявився у незбалансованості владних повноважень, що спричинило дві проблеми - адміністративно-політичну та партійно-політичну. Адміністративно-політичну проблему закладено в неузгодженості процедури формування уряду, де елементи президентської і парламентської систем суперечать одна одній та викликають суперечності як між Верховною Радою та Президентом України, так і у Верховній Раді між партійними фракціями й окремими депутатами. Партійно-політична проблема полягає в тому, що Президент України та більшість у Верховній Раді можуть належати до різних партій і блоків, мати суттєві розбіжності у політичних поглядах. У цьому разі існуючий дисбаланс призводить до урядової або парламентської кризи, адже жодна з політичних сил не має достатньо ресурсів для реалізації своєї програми як державної.

Зміст сучасних трансформацій об'єктивно визначається необхідністю встановлення універсальних правил гри для всіх суб'єктів побудови держави та творення державної політики, які б забезпечували державі роль неупередженого арбітра. Суб'єкти творення державної політики мають перейти від попередньої системи взаємодії, яка ґрунтувалась на індивідуальній домовленості, до прозорих універсальних правил. Цьому сприяє становлення політичного ринку в Україні на принципі плюралізму.

6. Для просування ідей і цінностей політичної ідеології, перетворення їх у державну політику створюється певна організаційна структура зі своїми правилами і нормами внутрішньопартійного життя, стилем керівництва та механізмами взаємодії із суспільством і владою, тобто партія. Організаційна побудова партії має відповідати її місії - втіленню в життя певного напряму суспільного розвитку, перетворенню програми партії на державну політику. Сьогодні головна проблема розвитку політичної партії - внутрішньопартійна демократія: нерозв'язаність суперечності між організацією і демократією, між підкоренням особистості та її свободою. Її розв'язання полягає в демократизації процедури ротації керівництва партії, висуванні кандидатів на керівні посади, залученні рядових членів партії до прийняття рішень, ґендерному квотуванні. Ці положення варто зафіксувати у статуті партії, що має бути відображено і в законодавстві. Проблеми прозорості процедур формування та прийняття партійних рішень, партійної участі сьогодні виходять на перший план.

7. Зміцненню партій та послабленню їх залежності від олігархів сприяє державне фінансування статутної діяльності. Метою фінансового регулювання діяльності політичних партій з боку держави є заохочення громадян до участі в політичній діяльності. А метою фінансового регулювання виборчої діяльності є підтримання вільної конкуренції суб'єктів виборчого процесу, розвиток політичного ринку. Але держава має фінансувати конкретні суспільно значущі проекти партій, мотивувати громадян до фінансової підтримки партій шляхом надання податкових пільг. Для України важливим є дотримання принципів прозорості, відкритості, підзвітності в процесі фінансування як виборчих кампаній, так і статутної діяльності партій, адже вони є суб'єктами формування органів державної влади, здійснення державного управління.

8. Політичні партії, виконуючи свої функції, прямо чи опосередковано стають причетними до здійснення усіх етапів політичного процесу. Вони артикулюють та агрегують інтереси громадян, поєднавши і перетворивши їх у державні рішення, державну політику, формують уряд для творення та здійснення державної політики. А парламентський контроль здійснюється за допомогою депутатських запитів, Рахункової палати, за посередництвом бюджетного процесу та звітності уряду тощо. Здійснюючи свої функції, партії забезпечують стабільність державної машини, створюють найбільш сприятливі умови для послідовної зміни складу уряду в умовах багатопартійної системи. Це дає підстави для виокремлення функцій політичних партій у державному управлінні України: формування мети та стратегії суспільного розвитку; забезпечення зв'язку між державою і громадянським суспільством; запобігання конфліктам у державі; вироблення та здійснення державної політики; формування парламенту; формування уряду (просування партійних кадрів на всі рівні урядового апарату; супровід роботи партійних лідерів на державних посадах; забезпечення злагодженої діяльності гілок влади); опозиційна діяльність; запобігання конфліктам у суспільстві.

Перетворювальна роль державного управління зводиться до забезпечення не тільки поступального розвитку суспільства, хоча це є головною його метою, а й стабільності суспільних відносин, що зумовлює значимість політичних партій у державному управлінні.

9. Питання про реформи виборчих систем, як правило, порушують ті партії, яким загрожує втрата влади, або партії, які не можуть за існуючої системи прийти до влади. Власне, перехід до пропорційної системи виборів із закритими списками в Україні зумовив збереження старої еліти при владі. Результати ж виборів суттєво залежать від електоральної поведінки, на яку впливають соціально-економічний стан розвитку, показники інфляції, безробіття, рівня життя, тобто ефективність державного управління, а також імідж партійних лідерів, громадська думка, яку здебільшого формують ЗМІ. Оцінюючи виборчі системи, орієнтуються, як правило, на такі критерії, як якість представництва та ефективність державного управління. Завданням політичних партій у виборах є: забезпечення легітимності проведення виборів; підвищення рівня довіри громадян України до виборів та їх активності у виборчому процесі; забезпечення чесності та прозорості виборчих кампаній в Україні та здобуття перемоги своєму кандидату без серйозних конфліктів. Вони також виконують важливі функції у виборах, до яких належать: конструктивна; програмна; контрольна; артикуляційна; інтеграційна; комунікаційна; генеративна.

10. Практика показує, що розширення чи звуження повноважень законодавчої гілки влади не впливає на якість її роботи, яка залежить від досконалості фракцій. Фракції відповідно до останньої редакції Регламенту Верховної Ради України формують політичні партії. Для ефективної роботи парламенту недостатньо визнати права опозиції, опозиційного уряду та визначити процедуру їх формування, важливо забезпечити дотримання цих прав. Опозиції необхідно надати право на заперечення, право формувати порядок денний одного із засідань сесії тощо. Всі права та обов'язки опозиції мають бути зафіксовані або в Регламенті Верховної Ради України, або в Законі України “Про опозицію”.

11. В Україні місце партій займають адміністративно-економічні угруповання та різноманітні політичні групи тиску, які не репрезентують суспільні інтереси (3-5% населення) і, відповідно, не можуть сформувати повноцінної державної політики, оскільки у них відсутнє стратегічне бачення суспільного розвитку. Вони реалізують власні інтереси вузьких груп, нерідко при цьому завдаючи шкоди інтересам держави і суспільства.

Політична практика країн з коаліційними урядами свідчить, що навіть у відносно стабільних коаліціях процес вироблення політики є менш узгодженим, ніж в однопартійних урядах. Коаліційні уряди є більш обмеженими у спроможності проводити радикальні зміни в державному управлінні та дотримуватися обраного курсу. У разі необхідності здійснення радикальних реформ у державному управлінні більш доцільна президентська або змішана (президентсько-парламентська) форма правління.

12. Ключовою умовою розвитку України має стати запровадження механізму формування уряду згідно з принципом політичної відповідальності, причому ця відповідальність має бути не тільки моральною, а й законодавчо унормованою, не тільки колективною, а й персональною. Необхідно нормативно закріпити єдину, комплексну систему конституційної відповідальності органів державної влади, органів місцевого самоврядування і посадових осіб у формі настання для них несприятливих наслідків за невиконання (неналежне виконання) своїх обов'язків і зловживання наданими правами. Стабільності державного управління сприяє розподіл керівних посад виконавчої влади на адміністративні та політичні. Але необхідно визначити статус політичних посад.

Уряд у сучасних умовах має більше орієнтуватись на горизонтальні зв'язки, у чому йому можуть надати допомогу політичні партії.

13. Демократичність влади за президентської форми правління забезпечують політичні партії як колегіальний орган вироблення державної політики, що впроваджує президент. У противному разі президентська влада перетворюється на одноосібне авторитарне правління. Методи компромісу, переговорів і поділу влади відіграють провідну роль у відновленні демократії.

Роль політичних партій у функціонуванні інституту президентства полягає у підготовці кандидатів на посаду президента, а також виборчої програми; організаційному та кадровому забезпеченні здійснення програми; досягненні стабільності шляхом домовленості з іншими політичними силами; встановленні зв'язку з громадянами; їх мобілізації на виконання програми президента; створенні іміджу президенту.

14. Україна перебуває в процесі демократизації, політичною сутністю якого є розподіл державно-владних повноважень між законодавчою, виконавчою і судовою гілками влади, між центральними та регіональними структурами й органами місцевого самоврядування. Ця політична сутність проявляється через президентсько-парламентську форму державно-владних відносин (як таку, що зумовлена логікою трансформаційного процесу переходу від тоталітаризму до демократії) і знаходить остаточне вираження в змішаній формі правління, що відповідає історичній спадщині, політичній традиції, культурній ментальності України та реаліям сьогодення, а також перспективам подальшого демократичного поступу.

Сучасне суспільство розвивається через циркуляцію в ньому повідомлень, що насичені інформацією і легко декодуються за допомогою громадських організацій і, зокрема, політичних партій. Але держава проявляє себе як фактор непроникливості для ідеології комунікативної прозорості. Носієм комунікативної функції у державі виступають політичні партії як інститут політичної системи, з одного боку, і як інститут громадянського суспільства - з другого.

Якщо змінюється парадигма державного управління і основний наголос переноситься на надання послуг, то змінюються і акценти у функціонуванні політичних партій. На перший план виходить комунікативна функція, що забезпечує зв'язок держави з громадянами. Отже, вимоги сьогодення, участь партій у державному управлінні на базі політичного та ідеологічного плюралізму, у формуванні та реалізації державної політики суттєво змінили організаційну структуру політичних партій, їх функціональну спрямованість та форми політичної діяльності, а також саму суть державного управління.

Щоб забезпечити демократичний розвиток інституту політичних партій, потрібно законодавчо зобов'язати включити до статутів політичних партій такі індикатори, як термін перебування на керівних посадах, зосередження в одних руках керівних посад, гендерні квоти, формування порядку денного з'їздів і конференцій у первинних осередках партій. Для демократизації українського суспільства необхідно переглянути виборче законодавство відповідно до висновків Венеціанської комісії; прийняти закони про парламентську більшість та опозицію з чітким нормуванням відповідальності як партій у цілому, так і їх функціонерів; внести зміни до Регламенту Верховної Ради України, що гарантують права опозиції, а також посаду “політик” до класифікатора.

У дисертаційному дослідженні окреслено низку проблем, що потребують поглиблених досліджень: це і формування державної ідеології, і розвиток партійного законодавства, і фінансування політичних партій, і партійний менеджмент, і політична відповідальність. Ці дослідження в сукупності сприятимуть розвитку науки державного управління, що позитивно вплине на ефективність управління державними справами.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографії

1. Гонюкова Л. Політичні партії як інститут державної політики та управління: теоретико-методологічний аналіз : монографія / Л. Гонюкова. - К. : НАДУ, 2009. - 392 с.

Публікації у фахових виданнях:

2. Гонюкова Л. Гендерна методика в аналізі державної політики / Л. Гонюкова // Сучасні проблеми державного управління : зб. наук. пр. УАДУ. - К. : Вид-во УАДУ, 2003. - Вип. 1. - С. 190-201.

3. Гонюкова Л. Гендерний інструментарій в аналізі державної політики / Л. Гонюкова // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. - Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2003. - Вип. 3. - С. 107-117.

4. Гонюкова Л. Політичні партії як чинник демократизації суспільства / Л. Гонюкова // Актуальні проблеми внутрішньої політики. - 2004. - № 4. - С. 103-111.

5. Гонюкова Л. Політичні партії в політичних системах, що змінюються / Лілія Гонюкова // Зб. наук. пр. НАДУ. - К. : Вид-во НАДУ, 2005. - Вип. 1. - С. 276-286.

6. Гонюкова Л. Політичні партії як виразники новітніх політичних ідеологій / Л. Гонюкова // Державне управління в Україні: реалії та перспективи : зб. наук. пр. / за ред. В. І. Лугового ; В. М. Князєва. - К. : Вид-во НАДУ, 2005. - С. 316-324.

7. Гонюкова Л. Cтворення політичних партій: необхідні й достатні передумови / Лілія Гонюкова // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 1. - С. 406-412.

8. Гонюкова Л. Правовий аспект взаємодії громадсько-політичних об'єднань і державної влади / Л. Гонюкова // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. - Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2005. - Вип. 1(19). - С. 73-83.

9. Гонюкова Л. Розвиток законодавства щодо фінансування політичних партій / Лілія Гонюкова // Вісн. НАДУ. - 2006. - № 2. - С. 311-320.

10. Гонюкова Л. Організаційна структура політичної партії / Л. Гонюкова // Теорія та практика державного управління : зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРі НАДУ “Магістр”, 2007. - Вип. 4 (19). - С. 259-267.

11. Гонюкова Л. Організаційні основи будівництва політичних партій / Л. Гонюкова // Державне управління: теорія та практика : електрон. наук. фах. вид. - 2007. - № 1(5). - Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2007-1/

12. Гонюкова Л. Гендерні механізми партійного будівництва / Лілія Гонюкова // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 2. - С. 107-114.

13. Гонюкова Л. Вплив політичних партій на становлення президентської республіки / Лілія Гонюкова // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. - Одеса : Вид-во ОРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 4. - С. 330-335.

14. Гонюкова Л. В. Політичні партії як суб'єктивні чинники державно-політичної кризи / Л. В. Гонюкова // Теорія та практика державного управління : зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРі НАДУ “Магістр”, 2008. - Вип. 4 (23). - С. 15-23.

15. Гонюкова Л. Вплив політичних партій на становлення президентської форми правління / Л. Гонюкова // Державне управління: теорія і практика : електрон. наук. фах. вид. - 2008. - № 2(8). - Режим доступу : http://www.nbuv. gov.ua/ e-journals/Dutp/2008-2/doc_pdf/gonukova.pdf

16. Гонюкова Л. Політичні партії як суб'єкти творення коаліційного уряду / Лілія Гонюкова // Зб. наук. пр. НАДУ. - К. : НАДУ, 2008. - Вип. 1. - С. 154-165.

17. Гонюкова Л. В. Вплив політичних партій на процеси суспільних трансформацій / Л. В. Гонюкова // Стратег. пріоритети. - 2009. - № 4 (13). - С. 34-40.

18. Гонюкова Л. В. Політичні партії в державному управлінні: до історіографії проблеми / Л. В. Гонюкова // Державне управління: теорія та практика : електрон. наук. фах. вид. - 2009. - № 2. - Режим доступу : http://www.nbuv. gov.ua/e-journals/Dutp/2009_2/ doc_pdf/Gonyukova.pdf

19. Гонюкова Л. Багатопартійність по-українськи / Лілія Гонюкова // Вісн. НАДУ. - 2009. - № 4. - С. 176-182.

20. Гонюкова Л. Участь політичних партій у політико-управлінській діяльності держави / Лілія Гонюкова // Зб. наук. пр. НАДУ - К. : НАДУ, 2009. - Вип. 2. - С. 176-182.

21. Гонюкова Л. Політичний плюралізм як умова розвитку демократичної держави: європейський досвід / Лілія Гонюкова // Вісн. НАДУ. - 2009. - № 3. - С. 195-202.

22. Гонюкова Л. Демократія та політичні партії України: шляхи реалізації / Л. Гонюкова // Державне управління: теорія та практика : електрон. наук. фах. вид. - 2009. - № 1. - Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/ Dutp/2009-1/ doc_pdf/ GonyukovaLV.pdf

23. Гонюкова Л. Політичні партії в державному управлінні: функціональний аспект / Лілія Гонюкова // Зб. наук. пр. НАДУ. - К. : НАДУ, 2010. - Вип. 1. - С. 167-173.

24. Гонюкова Л. Методологія дослідження політичних партій в державно-управлінській науці / Лілія Гонюкова // Вісн. НАДУ. - 2010. - № 2. - С. 179-184.

Статті в інших виданнях

25. Гонюкова Л. Правова інституціоналізація парламентської більшості й опозиції / Л. Гонюкова // Парламентсько-президентська форма правління: Україна та німецький досвід : зб. наук. пр. / за наук. ред. І. В. Розпутенка. - К. : К.І.С., 2003. - С. 156-163.

26. Гонюкова Л. Фінансування виборчої діяльності політичних партій / Л. Гонюкова // Розвиток демократії і демократична освіта : зб. матеріалів IV міжнар. наук. конф., 28-30 верес. 2006 р., Київ. - К. : Вид-во НПУ ім. М. П. Драгоманова, 2007. - С. 19-26.

27. Гонюкова Л. Норми та принципи партійного будівництва / Л. Гонюкова // Віче. - 2007. - № 18. - С. 44-45.

28. Гонюкова Л. Политические партии в управлении современным государством / Л. Гонюкова // Государственное управление в ХХІ веке: традиции и инновации : 7-я междунар. конф. фак. гос. упр. МГУ им. М. В. Ломоносова, 27-29 мая 2009 г., Москва : материалы конф. : в 3 ч. / отв. ред. И. Н. Мысляева. - М. : МАКС Пресс, 2009. - Ч. 3. - С. 237-245.

29. Honiukova L. Mechanizmy rownowazenia udzialu kobiet i mezczyzn w rozwoju partoo politycznych w Ukrainie / Lilija Honiukova. - Nova Ukraina. - 2009. - № 1-2. - P. 137-147.

30. Гонюкова Л. Модель сучасної політичної партії / Л. Гонюкова // Освіта регіону. - 2010. - № 2. - С. 16-21.

Навчальні посібники, навчально-методичні матеріали:

31. Партії та громадсько-політичні рухи: світовий досвід і Україна : конспект лекцій для навч. дисципліни / уклад. В. А. Ребкало, Л. В. Гонюкова. - К. : Вид-во НАДУ, 2004. - 88 с. - Авт. с. 5-50.

32. Суспільно-політичні реформи : навч. посіб. / Л. Гонюкова, М. Логунова, В. Ребкало та ін. - К . : Центр навч. л-ри, 2004. - 199 с. - Авт. с. 110-160.

33. Логунова М. М. Становлення і розвиток демократії: світовий досвід для України : опорн. конспект дистанц. курсу : навч. посіб. / М. М. Логунова, Л. В. Гонюкова. - К. : Центр навч. л-ри, 2005. - 104 с. - Авт. с. 3-15, 31-76.

34. Політичні інститути та процеси в умовах трансформації українського суспільства : навч. посіб. / Р. В. Войтович, Л. В. Гонюкова, Н. М. Дармограй та ін. - Одеса : Вид-во ОРІДУ НАДУ, 2006. - 414 с. - Авт. с. 69-149, 180-193.

35. Держава і громадянин: шлях до співпраці : наук.-метод. матеріали з питань організації громад. слухань / уклад. : Е. А. Афонін, Л. В. Гонюкова. - К. : Вид-во НАДУ, 2006. - 84 с. - Авт. с. 5-25, 40-63.

36. Політико-партійні процеси та становлення громадянського суспільства в Україні : метод. матеріали для самост. роботи слухачів / уклад. В.А. Ребкало, Л. В. Гонюкова. - К. : Вид-во НАДУ, 2007 . - 24 с. - Авт. с. 5-20.

37. Гонюкова Л. В. Суспільно-політичні об'єднання: теорія і практика : навч.-метод. посіб. / Л. В. Гонюкова, Б. М. Максимець. - К. : Генеза, 2009. - 240 с. - Авт. с. 8-84, 136-233.

АНОТАЦІЇ

Гонюкова Л. В. Політичні партії як суб'єкти державної політики в сучасній Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2010.

У дисертаційній роботі обґрунтовані теоретико-методологічні засади суб'єктності політичних партій у процесі творення та здійснення державної політики в Україні. На базі вивчення політико-управлінських функцій держави, етапів та суб'єктів політичного процесу виділено функції політичних партій у державному управлінні. Проаналізовано участь політичних партій у виборах, умови їх роботи у законодавчій та виконавчій гілці державної влади, у процесі творення державної політики. Розглянуто та обґрунтовано залежність ефективного державного управління від організаційної структури політичної партії, її згуртованості та дисциплінованості. Доведено важливість розвитку внутрішньопартійної демократії для реалізації функцій демократичної держави через діяльність органів державної влади. Розглянуто напрями державної політики та стратегії суспільного розвитку в програмах партій. Установлено їх залежність від ідеологічної орієнтації та ступеня організованості партії. На базі аналізу світового досвіду розроблено й описано структурно-функціональну модель політичної партії в умовах перехідного суспільства як чинник оптимізації системи державного управління та розвитку громадянського суспільства.

Ключові слова: політична партія, політична система, державне управління, демократія, державна політика, партологія, внутрішньопартійна демократія, партійне будівництво, вибори, фракція, реформа, коаліція, парламент, уряд, інститут президентства.

Гонюкова Л. В. Политические партии как субъекты государственной политики в современной Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.01 - история и теория государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2010.

Исследованы основные направления анализа общественной роли политических партий в отечественной и зарубежной литературе в историческом контексте. Заложены базовые принципы теоретико-методологического определения места и роли политических партий в государственном управлении современной Украины. На основе изучения управленческих и властных функций государства, этапов политического процесса и субъектов его осуществления выделены функции политических партий в государственном управлении. Рассмотрены значение, роль и место идеологий (на базе плюрализма) в формировании государственной политики, конфигурации органов власти и взаимоотношениях веток власти. Показано, как от идеологической ориентации зависят не только выбранные партией методы и способы борьбы за власть, но и ее внутренняя структура, направления государственной политики, социальная помощь, развитие отдельных сфер экономики и т.д. Доказано, что форма государственной власти, а значит и методы государственного управления, определенным образом зависят от политических партий, которые, взаимодействуя между собой, создают партийную систему и являются субъектами государственной власти, создания и реализации государственной политики. Партии как субъекты формирования властных отношений определяют характер и направление политического процесса в государстве, что является определяющим как для государственной политики, так и для государственного управления.

Рассмотрены принципы демократии и условия их реализации в партийном строительстве. Выделены основные проблемы демократического развития политических партий. Определены нормы и принципы партийного строительства в наше время. Раскрыты цели государственного финансирования деятельности политических партий, при этом основной акцент сделан на принципах, рекомендованных Парламентской Ассамблеей Совета Европы.

Изучены избирательные системы и их влияние на эффективность государственного управления за рубежом. Мировой опыт функционирования демократических режимов доказал, что развитые демократии не могут существовать без партий. Избирательное законодательство изменяется, как правило, для того, чтобы определенные политические силы сохранили свою власть, а не для обеспечения эффективности государственного управления. Анализ зарубежного опыта позволил выявить недостатки отечественного избирательного законодательства и определить направления его усовершенствования, а также выделить функции и задачи политических партий в выборах. Обоснована нецелесообразность закрытых избирательных списков, а также необходимость усиления ответственности как отдельных лиц, так и организаций за нарушение избирательного законодательства.

Проанализирована парламентская деятельность политических партий в процессе формирования государственной политики. Главным ее субъектом является фракция, которую создают политические партии и их блоки. Контролируя правительство, парламентские фракции дают возможность политическим партиям влиять на правительство, играя решающую роль в формировании его политики. Доказано, что интенсивность влияния фракции зависит от ее численности, интеллектуального потенциала, уровня организации (дисциплинированности при принятии решений), внешних обстоятельств и медиа-ресурсов. Рассмотрены понятие коалиционного правительства, условия его эффективной деятельности и роль политических партий в его формировании и реализации государственной политики, показана необходимость деполитизации государственного управления посредством разделения должностей на политические и административные, определения политики профессией.

Раскрывается содержание демократичности института президентства, которую обеспечивают политические партии как коллегиальный орган разработки государственной политики, проводимой президентом. В противном случае президентская власть превращается в единоличное авторитарное правление. Заданием политических партий является легитимность президентской власти как непременное условие реализации властно-управленческих отношений в демократических государствах.

Анализ и обобщение различных научных подходов в интерпретации моделей политических партий в системе общественных отношений позволил сформировать авторское видение структурно-функциональной модели современной политической партии переходного государства.

Ключевые слова: политическая партия, политическая система, государственное управление, демократия, государственная политика, партология, внутрипартийная демократия, партийное строительство, выборы, фракция, реформа, коалиция, парламент, правительство, институт президентства.

Gonyukova L. V. Political parties as subjects of public policy in modern Ukraine. Manuscript.

Thesis for the Degree of Doctor of Public Administration, specialty 25.00.01 - Theory and History of Public Administration. - National Academy of Public Administration, the President of Ukraine. - Kyiv, 2010.