Конституційно-правові засади бюджетної політики сучасної України

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.02 - Конституційне право; муніципальне право

Конституційно-правові засади бюджетної політики сучасної України

Росоляк Оксана Богданівна

Київ 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрН України, Колодій Анатолій Миколайович, Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри конституційного та міжнародного права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Костицький Михайло Васильович,Київський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри філософії права та юридичної логічної логіки

кандидат юридичних наук, доцент Чернецька Олена Василівна, Київського університету права НАН України, проректор

Захист відбудеться «22» 04 2010 р. о 16.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.04 у Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ-35, Солом'янська площа, 1

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ: ДП-680, м. Київ-35, Солом'янська площа, 1

Автореферат розісланий «15» 03 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Н.О. Щербак

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. В період становлення в Україні демократичних засад суспільного розвитку, ринкової економіки, соціально спрямованої правової держави, творення повноцінного, зрілого громадянського суспільства дослідження конституційно-правових засад бюджетної політики держави не може не бути актуальним. Здійснення суспільного та державного розвитку на конституційних засадах є запорукою його усталеності. Особливо зростає актуальність увідповіднення суспільного й державного життя конституційним принципам і положенням в умовах кризових явищ, руйнації засад державності, національного суверенітету, політичної та економічної нестабільності, неготовності інститутів державної влади до партнерських відносин із людиною-громадянином, прагнення влади, яка дуже віддалилася від народу, продовжити себе в часі будь-якою ціною, посилення корумпованості державних чиновників, порушення прав та свобод людини і громадянина, що є типовим явищем, слабкості громадянського суспільства, духовно-моральної кризи, що поглиблюється, культивування сили як права в нинішній Україні тощо.

Оскільки бюджетна політика держави є засобом забезпечення економічного, соціального та культурного розвитку українського суспільства, утвердження демократичних цінностей, прав та свобод людини, її всебічного, повноцінного розвитку, обороноздатності країни, національної безпеки, конкурентоспроможності держави на міжнародній арені тощо, ґрунтувати її на конституційних цінностях, принципах та положеннях - нагальна необхідність. Відступ, відхилення від них, тим паче, заперечення їх можуть призвести до непередбачених негативних наслідків у державі та суспільстві.

Нині, в контексті продовження конституційної реформи, внесення змін до Конституції України дуже важливо, щоб бюджетна політика ґрунтувалася на таких конституційних приписах, які відповідали б загальному гуманістично-демократичному правному духові Конституції України. Увідповідненим йому має бути і все бюджетне законодавство.

Все, зазначене вище, вплинуло на вибір дисертаційної теми. Крім цього, він зумовлений тим, що українські конституціалісти майже не досліджували конституційно-правові засади бюджетної політики. Зокрема, на рівні дисертаційного дослідження цю тему поки що ніхто не вивчав. Опрацьовували її переважно фахівці з фінансово-бюджетного права та економісти. Саме тому є нагальна потреба інтенсифікувати дослідження зазначеної проблематики з боку представників української конституційної галузі права.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукове дослідження виконано відповідно до наказу МВС України „Про затвердження Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років” від 5 липня 2004 р. № 755; здійснене в межах планів науково-дослідних робіт кафедри конституційного та міжнародного права КНУВС.

Обраний напрям нашого дослідження випливає також з основних положень Програми інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженої Указом Президента України від 14 березня 2000 р. № 1072, Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленої Законом України „Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 21 листопада 2002 р. № 228-IV. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до плану науково-дослідних робіт Київського національного університету внутрішніх справ.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Київського національного університету внутрішніх справ (протокол № 2 від 28 лютого 2006 року).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в концептуальному висвітленні конституційно-правових засад бюджетної політики сучасної України і внесенні науково обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення чинного конституційного та бюджетного законодавства.

Для досягнення мети дисертаційної роботи потрібно було вирішити наступні завдання:

- висвітлити стан наукового опрацювання конституційних засад бюджетної політики;

- визначити методологічні підходи до проблеми здійснення бюджетної політики на конституційно-правових засадах;

- провести науковий аналіз сутності бюджетної політики як основи функціонування бюджетної системи України;

- дослідити зарубіжні конституційно-правові моделі бюджетної політики;

- обґрунтувати значимість конституційних норм у бюджетній політиці;

- з'ясувати роль і значимість у бюджетній політиці конституційних цінностей та принципів;

- дослідити конституційно-правове забезпечення діяльності Верховної Ради України з розгляду і затвердження Державного бюджету України;

- проаналізувати місце і роль виконавчої влади України у формуванні та виконанні Державного бюджету України;

- розкрити конституційно-правові засади діяльності місцевого самоврядування та його органів у бюджетній сфері;

- висвітлити питання юридичної відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері, розкрити роль правоохоронних органів у здійсненні бюджетної політики держави.

Об'єктом дослідження є діяльність громадянського суспільства та держави щодо акумуляції, розподілу і перерозподілу бюджетних ресурсів із метою забезпечення їх розвитку в умовах сучасної України.

Предметом дослідження є конституційно-правові засади бюджетної політики сучасної України.

Методи дослідження. В дисертаційній роботі застосовано комплексний поліметодологічний підхід до визначення конституційно-правових засад бюджетної політики сучасної України. Цей підхід дає змогу отримати цілісний образ права, адекватне його трактування, сприймати його не частковим, а багатовимірним, людиномірним, не лише соціальним, а й культурно-цивілізаційним феноменом.

У роботі застосовано низку філософських, загальнонаукових та спеціально-наукових методів. Зокрема, діалектичний метод потребує погляду на предмет дослідження у розвитку, в часі, у взаємозв'язку з різними сферами та рівнями суспільного життя загалом, урахування впливу на бюджетну політику суб'єктивних та об'єктивних чинників. Використання в роботі аксіологічного (ціннісного) підходу дало змогу побачити приналежність конституційних принципів, норм, інститутів державної влади, бюджетної політики до духовно-культурного виміру життя суспільства, подивитися на них крізь призму вищих духовних цінностей (підр. 2.3; 2.4).

За допомогою таких спеціально-правових методів, як: формально-догматичний, соціологічно-правовий, порівняльно-правовий встановлено ознаки і завдання бюджетної політики; розкрито взаємодію й взаємовплив конституційних принципів на бюджетну політику (підр. 2.1; 2.4); досліджено зарубіжний нормативно-правовий матеріал та запропоновано низку пропозицій щодо внесення змін у законодавство України; висвітлено конституційне право і фінансово-бюджетне право як соціальні явища; зроблено порівняння конституційних моделей бюджетної політики зарубіжних країн та України (підр 2.2).

У дослідженні також використано низку загальнонаукових методів: аналізу і синтезу, моделювання й аналогії, порівняння, об'єктивності, що дало змогу розкрити особливості здійснення та реалізації бюджетної політики вцілому й окремими її суб'єктами зокрема (підр. 3.1; 3.2).

Емпіричну базу дослідження становлять опитування й анкетування з проблем дисертаційного дослідження студентів юридичного факультету Тернопільського національного економічного університету та Інституту післядипломної освіти Київського національного університету ім. Тараса Шевченка (320 осіб).

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі запропоновано й обґрунтовано низку концептуальних ідей та висновків стосовно конституційно-правового забезпечення бюджетної політики сучасної України, становлення пострадянської теорії бюджетного права, а саме:

вперше:

- доведено, що в основі сучасної української бюджетної політики лежить державоцентристська теорія бюджетного права, ґрунтована на принципі тотожності державного й суспільного, спрямована на вивищення держави та її інтересу як особливої цінності над людиною й громадянським суспільством та їх інтересами; вона заперечує всі інші різновиди публічних коштів, окрім державних, а, отже, ця доктрина є не лише законодавчим, а й своєрідним ідеологічним обґрунтуванням недемократичної, несоціальної і негуманістичної державної бюджетної політики;

- з'ясовано, що конституційно-правові моделі бюджетної політики умовно можна поділити на демократичні (децентралізовані), які властиві країнам розвиненої демократії, і недемократичні (державоцентристські), що теж зумовлено відповідними історичними, соціальними, політичними тощо особливостями розвитку конкретних народів та їх державності;

- ст. 140 Конституції України запропоновано викласти у такій редакції: „Місцеве самоврядування - це право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення, враховуючи, насамперед, інтереси місцевого населення, в межах Конституції і законів України”;

- обґрунтовано необхідність внести у Конституцію України розділ „Фінанси та бюджет”, а також статтю про відповідність Бюджетного кодексу України, Основних напрямів державної бюджетної політики, Закону України про Державний бюджет України на поточний рік фундаментальним конституційним принципам та цінностям, духові права;

- запропоновано внесення окремої частини у ст. 142 Конституції України про „достатні фонди коштів” для вирішення питань місцевого значення. Зокрема, викласти ч. 4 даної статті в наступній редакції: „Територіальні громади села, селища, міста та їх органи необхідно забезпечувати достатніми коштами для виконання доручених їм функцій”;

- обґрунтовано необхідність підведення нових конституційних ціннісно-ідеологічних та правових засад під бюджетний процес, діяльність Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших державних органів шляхом увідповіднення основним конституційним цінностям і принципам статті 95 Конституції України, оскільки вона виписана всупереч низці статей Конституції України: ст. ст. 1, 3; ч. 2 ст. 3; ст. 5; ст. 7; ст. 8; ч. 4 ст. 13; ч. ч. 1 та 3 ст. 140; ч. 1 ст. 142. У нинішньому формулюванні ст. 95 йдеться про ототожнення держави та громадянського суспільства, державних коштів із недержавними, громадськими, хоча вони різні за своєю природою, і їх ототожнення зумовлює небажані, негативні для суспільства наслідки; виразно простежується спрямованість бюджетної політики держави на задоволення саме державного інтересу за рахунок суспільного. З іншого боку, створюється видимість держави-благодійниці, яка не має інших інтересів, окрім суспільних. Пропонується ст. 95 Конституції України сформулювати так: „Бюджетна система України будується відповідно до принципу децентралізації на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільних (громадських) і державних коштів між громадянами, територіальними громадами та державою.

Видатки на загальносоціальні (суспільні), державні та територіальні потреби здійснюються відповідно до Конституції України, закону про бюджет України, бюджетного законодавства та нормативно-правових актів місцевого самоврядування.

Суспільство і держава прагнуть до збалансованості бюджету України.

Регулярні звіти про доходи та видатки бюджету України мають бути оприлюднені”;

- показано, що Бюджетний кодекс України заперечує основні конституційні цінності та принципи, оскільки він акцентує на принципі централізації бюджетної системи, такому ж процесуальному порядку бюджетного процесу, тобто змістовно відображає централізовану модель бюджетної політики, й увідповіднений такій самій бюджетній моделі, закріпленій у Конституції України;

- встановлено, що на бюджетну політику держави вкрай негативно впливає нинішня партійна структурованість парламенту, яка є наслідком соціального розшарування в суспільстві, політичного волюнтаризму та наявної нині в Україні виборчої системи. Діяльність Рахункової палати, яка підзвітна та підконтрольна Верховній Раді України, в теперішніх умовах теж нерезультативна. Рахункова палата має бути самостійним (незалежним) контрольним органом, що необхідно закріпити в Конституції України;

- з'ясовано, що принцип централізації, який лежить в основі бюджетного процесу, засвідчує небажання державної влади втратити домінуюче становище у бюджетній сфері, та є найслабшою ланкою української бюджетної політики. Цей принцип суперечить конституційному принципові самостійності місцевого самоврядування (ст. 140) та його органів у формуванні місцевих бюджетів і використанні їх коштів. Ст. 75 Бюджетного кодексу України відповідно до цього принципу, „прив'язує” порядок формування місцевих бюджетів до державних органів, ставить їх в залежність від держави вже на цьому етапі, створюючи ситуацію формальної нерівності всіх суб'єктів бюджетних правовідносин, неспроможності їх усіх, окрім державних органів, вільно розпоряджатися своїми коштами;

- доведено, що, з огляду на неефективність системи державного контролю в сучасній Україні, необхідно посилити вплив громадянського суспільства на систему фінансового контролю, залучити його до механізмів контролю за діяльністю урядових структур на засадах трактування уряду як найманого громадянським суспільством колективного керівника всього державного господарства з метою забезпечення добробуту населення, підзвітного своїм громадянам. Запропоновано доповнити Конституцію України статтею: „Система (чи органи) державного фінансового контролю працює(ють) на засадах самостійності та прозорості методів проведення контролю, підзвітності та відповідальності перед громадянським суспільством, необхідності залучення його у різних формах до механізмів фінансового контролю”;

- дано авторське визначення поняття „бюджетної політики”. Визначено, що бюджетна політика - це діяльність держави та громадянського суспільства, їх взаємодія із використанням низки відповідних соціально-політичних, економічних, юридичних засобів щодо акумуляції та використання бюджетних коштів із метою забезпечення економічного, соціального, культурного тощо розвитку й контролю за динамікою і використанням цих коштів;

- введено в науковий обіг поняття „бюджетна політика громадянського суспільства”, яку трактовано як нормативно регламентовану діяльність відповідних суб'єктів громадянського суспільства щодо формування та використання публічних коштів із метою забезпечення всебічних потреб та інтересів громади і контролю щодо динаміки цих коштів;

удосконалено:

- положення про те, що проблема захисту бюджетних коштів на законодавчому рівні вирішена поверхово і потребує подальшого розроблення. В Бюджетному кодексі України варто конкретизувати види правопорушень, за які особи, котрі їх вчинили, притягуються до відповідальності, залежно від того, на якій стадії бюджетного процесу ці порушення вчинено, які нормативні акти було порушено, чітко визначитись із суб'єктами правопорушень; передбачити відповідальність за такі види правопорушень, як: використання бюджетних коштів без затвердженого кошторису й штатного розпису, за невиконання бюджету, за порушення бюджетними установами вимог щодо складання єдиного кошторису доходів і видатків, за створення нових державних установ і підприємств без необхідного обґрунтування тощо;

- положення про створення системи гарантій, у т. ч. конституційних, що запобігатимуть надмірній політизації спецслужб і правоохоронних органів держави, використанню їх у бюджетній сфері в інтересах окремих політичних сил;

набуло подальшого розвитку:

- вчення про філософсько-світоглядні засади державної бюджетної політики як чинника демократизації та гуманізації суспільного розвитку;

- положення про формальну рівність суб'єктів бюджетних правовідносин, якими є держава, громадянське суспільство, територіальні громади та громадяни;

- положення про те, що державній владі необхідно фактично, а не лише формально визнати такі демократичні цінності, як громадянське суспільство, місцеве самоврядування та їх права і відмовитися від опікунського ставлення до них, а, отже, від принципу єдності бюджетної системи, оскільки цей принцип руйнує економічні засади її функціонування та розвитку.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані у дисертації положення, ідеї, висновки, будучи внеском автора в розвиток теорії конституційного права, фінансового та бюджетного права, можуть бути використані:

- у правотворчості - для підготовки внесення змін до Конституції України; при розробленні концепції та проекту Закону України про Державний бюджет України на 2010 рік, нового Бюджетного кодексу України, Постанови Верховної Ради України „Про основні напрями бюджетної політики України на 2011 рік”, рішень про місцеві бюджети;

- у правореалізаційній діяльності - в процесі формування, розподілу та використання коштів як Державного бюджету, так і місцевих бюджетів органами державної влади та органами місцевого самоврядування, зокрема Тернопільською міською радою (акт впровадження № 580 від 21. 09. 2009 р.);

- у науково-дослідницькій роботі - можуть стати основою для подальшого розроблення посттоталітарної теорії бюджетного права; в науці конституційного права: для подальшого дослідження проблеми конституційних засад правового регулювання міжбюджетних правовідносин; ролі і значимості загальноправових принципів у розподілі та перерозподілі коштів публічних фондів; бюджетної функції Верховної Ради України; конституційно-правової відповідальності за бюджетні правопорушення; участі громадянського суспільства у контролі за розподілом та перерозподілом коштів публічних фондів тощо;

- в навчальному процесі - у підготовці відповідних розділів навчальних посібників та підручників, навчальних програм із конституційного права, фінансового, бюджетного, зокрема, в Тернопільському національному економічному університеті (акт впровадження № 126-06/977 від 09. 06. 2009 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження оприлюднені у виступах на таких наукових конференціях та семінарах, як: IV міжнародна науково-практична конференція, присвячена пам'яті акад. Ю. Бугая „Україна в євроінтеграційних процесах: проблеми та перспективи” (м. Київ, 26 травня 2007 р.); міжнародна наукова конференція „Громадянське суспільство в Україні: проблеми забезпечення правотворчої діяльності” (м. Київ, 7 квітня 2008 р. (тези опубл.); X Всеукраїнській науково-практичній конференції „Формування правової держави в Україні: проблеми та перспективи” (м. Тернопіль, 11 квітня 2008 р. (тези опубл.); Всеукраїнській науково-практичній конференції „Взаємодія громадян та правоохоронних органів в контексті формування правової держави: правові, історичні, філософські та психологічні аспекти” (м. Львів, 15 травня 2008 р.); науково-практичній конференції „Актуальні проблеми реформування правової системи України” (м. Київ, КНУВС, 27 листопада 2008 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції „Право на приватність: тенденції та перспективи” (м. Львів, 14 листопада 2008 р. (тези опубл.); XI Всеукраїнській науково-практичній конференції „Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи” (м. Тернопіль, 24 квітня 2009 р. (тези опубл.).

Публікації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження відображені в одинадцяти одноособових наукових працях, із них - шість статей опубліковані у визначених ВАК України провідних фахових виданнях.

Структура дисертаційної роботи обумовлена її метою та окресленими завданнями й складається з вступу, трьох розділів, десяти підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Зміст роботи викладено на 243 сторінках друкованого тексту, з них основний текст займає 208 сторінок. Список використаних джерел (318 найменувань) займає 29 сторінок. Додатки розміщені на 6 сторінках.

2. Основний зміст

конституційний правовий бюджетна політика

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертаційного дослідження, стан її наукового опрацювання та зв'язок із науковими програмами, планами і темами; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет, теоретико-методологічну основу роботи; визначено основні теоретичні положення наукової новизни дослідження, що винесені на захист, і висвітлено науково-теоретичну і практичну значимість дослідження, подано перелік публікацій із проблематики роботи, розкрито її структуру, зміст та обсяг.

Розділ перший „Джерельна база та методологія дисертаційного дослідження” складається з двох підрозділів, в яких проаналізовано наукову літературу, що стосується проблеми дисертаційної роботи, а також обрано методологію дослідження.

У підрозділі 1.1. „Джерельна база і стан наукового опрацювання дисертаційної проблеми” проаналізовано стан наукового розроблення досліджуваної теми.

Аналіз джерельної бази показує, що, оскільки Конституція України має особливу соціальну цінність у національній правовій системі, вплив Конституції на всі державотворчі процеси, продовжує залишатись актуальним, - про це пишуть такі автори як: С. Головатий, О. Данильян, В. Євдокимов, А. Заєць, І. Кресіна, В. Погорілко, О. Скрипнюк, В. Тацій, Ю. Тодика, С. Шевчук, Ю. Шемшученко та ін.

Сутність позитивістської доктрини бюджетного права висвітлено в працях відомих науковців Л. Воронової, М. Піскотіна, Ю. Ровінського, Н. Хімічевої та ін. Позитивістська доктрина фінансово-бюджетного права була і продовжує існувати як не лише юридичне, а й своєрідне ідеологічне обґрунтування недемократичної політики держави в бюджетній сфері - на цьому акцентують російські науковці А. Вікулін, Ю. Крохіна, Н. Шевельова та українські: Р. Гаврилюк, А. Ковальчук, А. Нечай, П. Пацурківський й ін.

Окремі аспекти проблеми ефективності бюджетної політики в сучасній Україні, її суті та особливостей на сучасному етапі порушують Н. Воротіна, Л. Демиденко, О. Кузьменко, А. Лучка, А. Маслій, А. Чубенко, А. Чухно, П. Юхименко та ін. Ці науковці наголошують на застосуванні комплексного підходу до вирішення ключових завдань бюджетної політики.

Характеристиці конституційних принципів приділено чималу увагу такими науковцями як: К. Бабенко, Н. Болотіна, І. Жаровська, А. Колодій, А. Селіванов, В. Селіванов, О. Скрипнюк, Є. Супрунюк, Ю. Тодика, В. Шаповал, Ю. Шемшученко, В. Якубенко та ін. Вони акцентують, що принципи, будучи висхідними, керівними ідеями, які спрямовують діяльність учасників правовідносин у відповідне русло, закріплюють, стверджують базові цінності, котрі мають бути збережені та захищені суспільством. Значимість конституційних принципів в бюджетній політиці українськими конституціалістами майже не досліджена.

Дослідження матеріальних, процесуальних, охоронних та інших видів конституційних норм віднаходимо в роботах М. Козюбри, В. Копєйчикова, В. Лучіна, Л. Макаренка, В. Погорілка, О. Скрипнюка, Ю. Тодики, В. Федоренка, В. Чіркіна та ін., однак їх роль в бюджетній політиці не висвітлено.

Ф. Веніславський, В. Кичун, Л. Кривенко, О. Майданник, О. Носенко, Ю. Торохтій та ін. науковці проаналізували такі конституційно-правові інститути в контексті бюджетної політики, як: інститут народовладдя, інститут прав та свобод людини, інститут законодавчої і виконавчої влади, інститут державних адміністрацій, інститут фінансового контролю тощо.

Проблемі юридичної відповідальності за правопорушення в бюджетній сфері, конституційно-правовій відповідальності як одному із різновидів, і її характеристиці присвячено дослідження Г. Задорожньої, Н. Колосової, В. Лучіна, О. Майданник, О. Мельник, Л. Наливайко, А. Червяцової та ін. Дослідники аналізують умови, за яких вона наступає, види її (негативна, позитивна), санкції, їх різновиди тощо.

На підставі дослідження джерельної бази з проблеми конституційно-правових засад бюджетної політики в сучасній Україні можна зробити висновок, що ця проблема в українській конституційно-правовій науці розроблена далеко недостатньо. Подальшого опрацювання потребує низка її аспектів, що або доволі фрагментарно розроблені в науковій літературі, або взагалі не висвітлені.

У підрозділі 1.2. „Методологічні засади дисертаційного дослідження” зазначено, що в дисертаційній роботі застосовано принцип комплексного поліметодологічного підходу, який передбачає поєднання філософських (діалектичного, антропологічного, аксіологічного, герменевтичного), загальнонаукових (аналізу, синтезу, індукції, дедукції, моделювання, системності, об'єктивності) та спеціально-наукових (формально-догматичного, соціологічно-правового, порівняльно-правового) методів. У взаємодоповнюваності вони здатні забезпечити адекватне дослідження конституційно-правових засад бюджетної політики.

Використання в дослідженні низки філософських методів дало змогу побачити вплив на бюджетну політику чинників суб'єктивного та об'єктивного плану, зрозуміти її як складний, багатовимірний процес, об'єктивно та суб'єктивно детермінований, залежний від рівня розвитку суспільства, якості державної влади та політики, розвитку економіки, стану розвитку права тощо.

За допомогою загальнонаукових методів визначено риси та функції бюджетної політики, сформульовано конкретні пропозиції щодо вдосконалення законодавства України в бюджетних правовідносинах.

Застосування спеціально-правових методів дозволило побачити відмінності між моделями бюджетної політики в різних країнах, висвітлити бюджетну політику як соціальне явище, дослідити нормативно-правову базу по даній проблематиці тощо.

Розділ другий „Загальна характеристика конституційно-правових засад бюджетної політики України” складається з чотирьох підрозділів. У них досліджено характерні риси, функції і завдання бюджетної політики, показано роль конституційних норм та значення конституційних принципів у здійсненні бюджетної політики.

Підрозділ 2.1. „Поняття бюджетної політики, її функції та завдання” дає визначення державного бюджету, бюджетної політики, окреслює її характерні ознаки, основні функції й завдання.

Бюджетна політика держави - надзвичайно важливий інструмент впливу на суспільні процеси, розвиток економіки, соціальну сферу, культурний рівень суспільного розвитку, обороноздатність держави, конкурентоспроможність, і є однією з гарантій життєздатності суспільства, продовження нацією себе в часі тощо.

Проаналізувавши поняття бюджетної політики, автор виділяє такі її характеристики як: діяльнісна природа, оскільки вона є процесом формування фондів публічних коштів; цю діяльність здійснюють відповідні суб'єкти бюджетних правовідносин за допомогою відповідних засобів, якими є кошти публічних фондів, бюджетна система, бюджетний устрій тощо; бюджетна політика як важлива складова фінансового механізму держави орієнтована на відповідні цілі, окреслені Конституцією України, а саме: забезпечення соціальних інтересів, економічного, культурного тощо розвитку держави та суспільства.

Сутність бюджету реалізується через його функції, основними з яких є розподільча і контрольна. Також можна назвати додаткові функції: економічної безпеки, забезпечення функціонування держави тощо.

У підрозділі 2.2. „Конституційно-правові моделі бюджетної політики: зарубіжний досвід” на прикладах конституцій різних країн простежено залежність бюджетної політики держави від форми держави, політичного режиму, державного устрою тощо.

У дисертаційному дослідженні проаналізовано низку конституцій європейських держав-членів ЄС (Німеччини, Іспанії, Франції, Португалії, Литви, Польщі), а також пострадянських держав (Білорусі, Грузії, Молдови). Конституційно-правові моделі бюджетної політики окремих зарубіжних країн умовно можна поділити на демократичні, які властиві країнам розвиненої демократії, і недемократичні, що теж зумовлені відповідними історичними, соціальними, політичними тощо особливостями розвитку конкретних народів.

Показано, що демократичні моделі бюджетної політики (Німеччина, Франція, Португалія, Іспанія тощо) ґрунтовані, як правило, на принципах: поваги до людини, її прав та свобод, принципі народовладдя, визнання непорушності права на власність за суб'єктами бюджетної політики, самостійності бюджетів держави та громадянського суспільства тощо. В свою чергу, недемократичні моделі бюджетної політики, будучи, як правило, державоцентристськими, заперечують принцип децентралізації бюджетної системи і самостійності бюджетів усіх інших суб'єктів, окрім державного. У таких моделях державний бюджет охоплює публічні кошти, кошти громадянського суспільства і власне державні, тобто ґрунтований на принципі тотожності суспільного, громадського та державного.

У підрозділі 2.3. „Конституційна норма - базовий елемент здійснення бюджетної політики України” висвітлено особливості впливу на бюджетне законодавство та бюджетні правовідносини норм конституційного права.

Конституція України, будучи волеустановленим актом народу, має найвищу юридичну силу і є тим найважливішим нормативно-правовим актом, на засадах якого має формуватись і здійснюватись вся фінансова політика держави, в тому числі бюджетна.

У підрозділі зазначено, що конституційні загальнорегулятивні норми, норми-дефініції, норми-принципи, норми-цілі інтегрують бюджетні правовідносини, програмують їх, скеровують у відповідне русло, служать активізуючим центром, який управляє системою бюджетного законодавства, впорядковують суспільно-економічні, фінансові та бюджетні правовідносини, вносять у них одноманітність та усталеність.

Охарактеризовано матеріальні норми Конституції України, які визначають повноваження вищих органів державної влади, а також особливості приписів конституційно-правових процесуальних норм, що регламентують діяльність головно тих суб'єктів, котрі є носіями владних повноважень із застосування матеріально-правових норм.

Підрозділ 2.4. „Конституційні принципи як засада бюджетної політики сучасної України” розкриває роль та місце у бюджетній політиці таких конституційних принципів: принцип людини як найвищої соціальної цінності в державі, верховенства права, демократичності, соціально орієнтованої держави, плюралізму форм власності, поваги до права власності тощо.

Конституційні принципи - це основоположні ідеї, що мають програмне спрямування, засади права, котрі, закріплюючи базові цінності суспільства, визначають сутність і скерованість правового регулювання загалом, є визначальними засадами всіх галузей права.

Конституційні принципи в бюджетній політиці України служать висхідними ідеями, основою її здійснення, зосереджують її довкола базових цінностей, окреслюють напрями її розвитку. Виконуючи нормативно-регулятивну функцію в бюджетній політиці, конституційні принципи зобов'язують всіх учасників бюджетної політики діяти відповідно до приписів нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні правовідносини. Відступ від цих принципів загрожує руйнацією бюджетної політики, оскільки без таких фундаментальних підвалин, якими є конституційні принципи, вона може перетворитися у некеровану діяльність окремих суб'єктів, а отже, спричинити для суспільства непередбачені наслідки.

У третьому розділі „Реалізація конституційно-правових засад бюджетної політики в сучасній Україні”, що складається з чотирьох підрозділів, досліджено конституційно-правове забезпечення діяльності Верховної Ради України, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з розгляду, затвердження, формування і виконання Державного бюджету України.

У підрозділі 3.1. „Конституційно-правове забезпечення діяльності Верховної Ради України по розгляду і затвердженню Державного бюджету України” висвітлено роль та значення Верховної Ради України у бюджетному процесі.

Для ефективної діяльності Верховної Ради України в процесі прийняття бюджету необхідно, щоб законодавець розмежовував поняття держави та суспільства; державний інтерес, загальносуспільний і територіальний. Слід віднайти необхідний компроміс між виробниками суспільних благ та інститутами публічної влади.

На етапі складання та розгляду проекту Державного бюджету України роль і значимість парламенту може бути достатньо істотною, оскільки Верховна Рада України здатна впливати на принципи бюджетної політики держави, коригувати напрями бюджетної політики, закласти підвалини для неупередженого розподілу публічних коштів, використати бюджет як потужний стимул суспільного зростання тощо.

Обґрунтовано ідею про те, що в Бюджетному кодексі України, і в Основних напрямах бюджетної політики України, і в законі про державний бюджет мають бути закріплені статті про відповідність цих нормативно-правових документів фундаментальним конституційним принципам та цінностям, духові й букві Конституції України. Підвищити авторитет і вагу Конституції України повинна Верховна Рада України, особливо на таких стадіях бюджетного процесу, як складання та прийняття Державного бюджету України.

У підрозділі 3.2. „Конституційно-правові засади діяльності органів виконавчої влади по формуванню та виконанню Державного бюджету України” акцентовано на діяльності Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України та інших органів виконавчої влади на стадії виконання Державного бюджету України.

На стадії виконання бюджету ефективність бюджетної політики значною мірою залежить від розроблення та здійснення урядом загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку суспільства.

Наголошено, що Кабінет Міністрів України може впливати на бюджетну політику держави уже на стадії складання Державного бюджету та виконання його, але нині він не керується в бюджетному процесі конституційними принципами справедливого та неупередженого підходу. Виконання державного бюджету підпорядковано технічним командам від державних центральних органів виконавчої влади до нижніх ланок, „зверху-донизу”. Замість того, щоб бути органічною частиною формування та реалізації єдиної національної політики, в нинішній Україні програми діяльності уряду стали певним кон'юнктурним документом, ухвалення якого використовують як певний засіб пролонгації влади ще на рік.

У підрозділі 3.3. „Місце і роль місцевого самоврядування у бюджетній політиці України” висвітлено конституційні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні.

З'ясовано, що однією з причин гальмування демократії знизу є спроба організувати місцеве самоврядування, зберігаючи, в основному, державоцентристську ідеологію побудови фінансової, зокрема бюджетної, системи.

Територіальна громада виконує важливі суспільні функції, забезпечує реалізацію основних прав громадян, є інструментом залучення їх до управління суспільством та його економікою. Тому для розвитку цього інституту важливою передумовою має стати саме фінансова незалежність місцевого самоврядування, яка сьогодні відсутня.

Доведено, що створення сприятливих умов для успішного функціонування місцевого самоврядування безпосереднім чином пов'язане з досягненням таких фундаментальних цілей: по-перше, відмова від принципу єдності бюджетної системи, оскільки цей принцип руйнує економічні засади функціонування та розвитку місцевого самоврядування; по-друге, органи місцевого самоврядування повинні автономно використовувати наявні в них кошти для виконання своїх зобов'язань; по-третє, необхідне чітке розмежування і законодавче закріплення бюджетних повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування.