Концептуальні засади впровадження державної політики в умовах трансформації українського суспільства

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

УДК 35.01:32

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ВПРОВАДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ В УМОВАХ ТРАНСФОРМАЦІЇ УКРАЇНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА

Валевський

Олексій Леонідович

КИЇВ

2010



ДИСЕРТАЦІЄЮ Є РУКОПИС

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор філософських наук, професор,

заслужений діяч науки і техніки України

РЕБКАЛО Валерій Андрійович,

Національна академія державного управління при

Президентові України,

завідувач кафедри державної політики та управління політичними процесами.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України

ГРИЦЯК Наталя Вітіславна,

Національний інститут стратегічних досліджень, перший заступник директора;

доктор наук з державного управління, професор

СУШИНСЬКИЙ Олександр Іванович,

Львівський державний інститут новітніх технологій та управління ім. В'ячеслава Чорновола, проректор з наукової роботи;

доктор політичних наук, професор

ГОЛОВАТИЙ Микола Федорович, Міжрегіональна академія управління персоналом, проректор з наукової роботи.

Захист відбудеться 17 лютого 2010 року о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 15 січня 2010 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

А.П.Рачинський



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. В українському суспільстві відбуваються фундаментальні політичні та соціально-економічні трансформації, які потребують осмислення і врахування у творенні державної політики. На порядок денний постають завдання розуміння природи цих трансформацій у контексті загальноєвропейських тенденцій та побудови державних інституцій, які б були адекватні викликам часу. Зазначені процеси потребують ґрунтовного наукового дослідження, визначення системних концептуальних засад аналізу й творення державної політики в сучасних динамічних умовах розвитку українського суспільства.

Важливість та необхідність ґрунтовного дослідження концептуальних засад впровадження державної політики в умовах трансформації українського суспільства зумовлені ще й тим, що ця наукова проблема й дотепер не знайшла адекватного висвітлення у вітчизняній літературі, не стала об'єктом уваги з боку політиків та громадськості. Водночас очевидно, що якісний аналіз та дієве вироблення державної політики на підставі осмислення раціональних концептуальних засад здатні сприяти подальшій демократизації політичного процесу та підвищенню якості державного управління в Україні. Це дало б змогу унеможливити виникнення підстав для політичних криз, знизило б конфліктність політичного процесу та підвищило б легітимність влади.

Актуальність теми дисертаційного дослідження полягає в тому, що воно присвячене розв'язанню складної і важливої наукової проблеми, яка стоїть на порядку денному управлінської науки. Зокрема, визначаються методологічні засади ситуативного та стратегічного видів політичного аналізу, напрями реалізації адміністративної реформи через розмежування політичних та адміністративних посад. Розв'язання зазначених проблем є актуальним у контексті порядку денного сучасного етапу трансформаційних процесів та впровадження інституціональних перетворень для підвищення ефективності державного управління.

В Україні дослідженню теоретичних питань політичного процесу і впливу культурних, соціологічних та історичних чинників на творення державної політики присвячено багато публікацій. Серед них слід відзначити роботи В.Авер'янова, Е.Афоніна, В.Бебика, В.Бондаренка, А.Гальчинського, М.Головатого, М.Михальченка, В.Кременя, А.Матвієнка, Т.Мотренка, Г.Ситника, Ю.Пахомова, Л.Шкляра, Ю.Шемшученка, в яких розглядаються актуальні питання розвитку політичної системи і державного управління.

Серед джерельної бази дослідження є переклади робіт сучасних зарубіжних авторів з аналізу державної політики М.Брауна, Л.Пала, Д.Веймера і Е.Вайнінга, К.Вайс, Д.Стоун, Е.Янга, Л.Куінна, в яких визначено методологічні основи формування та релізації політики, а також концептуальні засади політичного аналізу. Зазначені автори пропонують цілісну картину реалізації політики, досліджують функціональні й структурні характеристики державної стратегії.

Слід також назвати роботи російських учених, зокрема В.Амеліна, Г.Атаманчука, К.Гаджієва, А.Дегтярьова, К.Симонова, В.Козбаненко, О.Панаріна, Ф.Шамхалова, де розглядаються теоретико-методологічні проблеми державного управління, методологічні проблеми політичного прогнозування, концептуальні засади політичної теорії.

У роботах українських науковців досліджуються сучасні проблеми теорії та практики державного управління й аналізу державної політики. Зокрема, це наукові праці В.Бакуменка, В.Бодрова, В.Голубь, Н.Грицяк, Ю.Кальниша, О.Оболенського, П.Надолішнього, І.Надольного, Н.Нижник, В.Ребкала, І.Розпутенка, М.Пірен, С.Серьогіна, В.Скуратівського, С.Сьоміна, Г.Ситника, О.Сушинського, С.Телешуна, В.Тертички, В.Трощинського та ін. У дослідженнях зазначених авторів запропоновано нові методологічні підходи до аналізу політичного процесу і, зокрема, державної політики.

Зазначені науковці багато зробили для напрацювання теоретичних засад аналізу державної політики та концептуальних підходів до розв'язання актуальних проблем державного управління. Водночас у вітчизняній науці зберігається актуальність дослідження понятійного апарату політичного аналізу та проблем застосування політичного аналізу до формування й реалізації державної політики, зокрема інформаційно-аналітичного супроводу діяльності органів державної влади. У науковій літературі залишаються недостатньо вивченими питання дослідження інституціональних перетворень для підвищення ефективності державного управління в умовах парламентсько-президентської моделі. Виходячи з цього в дисертаційній роботі предметом дослідження стали такі проблеми, як методологічні засади ситуаційного та стратегічного видів політичного аналізу, вивчення механізмів упровадження державної політики, здобутки та прорахунки реалізації державної політики у виборчому процесі, необхідність інституційного розмежування політичних та адміністративних функцій у державному управлінні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження репрезентує результати наукових розробок автора, що були отримані під час виконання комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України "Державне управління та місцеве самоврядування" в межах науково-дослідних робіт кафедри державної політики та управління політичними процесами за темами: "Розробка моделі і методики моніторингу взаємодії суб'єктів державного управління та впливу на їх діяльність політичного процесу" (ДР № 0103U008623), у рамках якої обґрунтовуються розроблені здобувачем засади політичного аналізу в реалізації завдань підвищення ефективності державного управління; "Державне управління в умовах політичної реформи: шляхи формування дієвої системи стримувань і противаг" (ДР № 0107U0055907), у процесі розробки якої були сформульовані теоретико-методологічні підходи та положення щодо встановлення та розвитку механізму стримувань і противаг у державно-управлінських відносинах.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення концептуальних засад упровадження державної політики; обґрунтування застосування отриманих результатів у функціонуванні державного управління в Україні, зокрема для побудови збалансованої системи державно-владних відносин, що стало б запорукою забезпечення ефективності системи державного управління.

Для досягнення зазначеної мети було поставлено та виконано такі дослідницькі завдання:

? визначити методологічні засади та особливості аналізу політичної ситуації і стратегічного політичного аналізу;

? дослідити принципи розробки державної політики, зокрема специфіку інформаційно-аналітичного забезпечення роботи органів державної влади;

? проаналізувати механізм вироблення державної політики в Україні, зокрема визначити причини незадовільного стану реалізації державної політики;

? встановити особливості впровадження державної політики у виборчому процесі, який має ключове значення у функціонуванні політичної системи, зокрема проаналізувати механізм реформування виборчої системи;

? розробити та обґрунтувати шляхи реформування системи державного управління через розмежування політичних та адміністративних функцій з метою підвищення її інституційної здатності до впровадження державної політики.

Об'єкт дослідження - закономірності та особливості процесів державотворення в умовах трансформації українського суспільства.

Предмет дослідження - концептуальні засади реалізації державної політики на етапі політичних змін у суспільстві.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що визначення концептуальних засад державної політики сприятиме розвитку державних інститутів в умовах трансформації українського суспільства та підвищенню ефективності державного управління. Гіпотеза дослідження пов'язується, по-перше, із необхідністю консолідації політичної еліти для реалізації національних інтересів, по-друге, із завданнями створення політико-правових засад механізму стримувань і противаг з метою забезпечення збалансованого функціонування державно-управлінських інститутів в умовах парламентсько-президентської моделі розвитку України.

Методи дослідження. Для реалізації мети й завдань дослідження автором використовувалася сучасна наукова методологія, яка базується на принципах єдності історичного та логічного (вказує на змістовний зв'язок історичних етапів розвитку об'єкта з його політичною та соціальною сутністю), єдності законів розвитку об'єкта та його пізнання (зумовлює необхідність пізнання державно-управлінських відносин у змістовному зв'язку з історичним розвитком суспільства), сходження від абстрактного до конкретного (від визначення методологічних засад політичного аналізу і механізмів творення державної політики до аналізу конкретних випадків її впровадження і визначення шляхів розвитку державного управління).

У процесі дослідження автором використовувалися такі наукові методи:

- системний метод, який дав можливість представити політичний аналіз як цілісну структуру, що розвивається, а також визначити змістовні зв'язки аналітичної діяльності із соціальними процесами та управлінською практикою (зокрема з'ясувати специфіку інформаційно-аналітичного забезпечення роботи органів влади);

- історичний метод, за допомогою якого досліджувався розвиток системи державного управління в сучасному суспільстві. Історичний метод дав змогу реконструювати змістовні зв'язки системи управління з історичним процесом розвитку українського суспільства;

- структурно-функціональний метод, який розкриває системні складові предмета дослідження. Використання цього методу дало можливість визначити базові складові (такі як рівень стратегічної культури, вплив груп інтересів, механізми впровадження державної політики), що визначають управлінську діяльність як систему соціальної взаємодії;

- компаративістський метод, за допомогою якого порівнювалися особливості впровадження державної політики у виборчому процесі й аналізувався зарубіжний досвід розмежування політичних та адміністративних функцій. Використання компаративістського методу забезпечило визначення загальних тенденцій у формуванні системи управління в контексті трансформаційних процесів в українському суспільстві;

- статистичний метод, що дав можливість сформувати емпіричну базу дослідження та визначити динаміку економічного, соціального та політичного розвитку суспільства;

- прогностичний метод, який розкриває перспективи розвитку політичної сфери та системи управління. Використання цього методу дало змогу сформувати прогностичні оцінки стосовно подальшого розвитку державного управління в контексті трансформації українського суспільства;

- аналіз нормативно-правових актів та документальної інформації стосовно діяльності органів державної влади, що дозволив узагальнити чинну нормативну базу з метою визначення подальших шляхів розвитку конституційних та правових засад державного управління.

З метою підтвердження обґрунтованості та наукової новизни результатів дослідження застосовувалися їх емпірична перевірка та апробація в реальних умовах діяльності органів державної влади. Таким чином, у процесі верифікації результатів дисертаційного дослідження відбувалося їх впровадження в практику діяльності органів державної влади України.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є цілісним дослідженням у науковій галузі державного управління, в процесі якого автором особисто отримано нові науково обґрунтовані результати, які в сукупності розв'язують важливу наукову проблему обґрунтування концептуальних засад впровадження державної політики в умовах трансформації українського суспільства.

У дисертаційній роботі вперше:

- запропоновано комплексну модель політичного аналізу як окремої сфери інструментального політологічного знання, яка складається із ситуаційного та стратегічного видів аналітичної практики. Визначено, що відмінності в предметі і методологічних засадах ситуаційного та стратегічного видів політичного аналізу полягають у способах отримання нового знання, процедурах збирання та узагальнення інформації, технологіях інтерпретації та систематизації, способах формулювання прогностичних оцінок;

- визначено концепцію подальшого державного розвитку, яка полягає у необхідності формування стійкої національної ідентичності, що має стати відображенням консенсусу між громадянським суспільством та елітними групами стосовно ієрархії пріоритетів внутрішньої та зовнішньої політики держави. Показано, що трансформація українського суспільства базувалася на спрощених уявленнях про зміст ліберальних цінностей, згідно з якими лише формальні ознаки політичної демократії та послаблення впливу держави в економічній сфері визначалися метою реформування посттоталітарного суспільства. Доведено, що на сучасному етапі трансформації українського суспільства пріоритетними напрямами державної політики повинні бути завдання посилення ролі держави в регулюванні соціально-економічних процесів та формування структур суспільних (неекономічних) відносин, які б могли забезпечити соціальну ефективність ринку;

- започатковано новий науковий підхід у дослідженні причин деструктивних процесів у політичній сфері та системі управління, який дав можливість визначити руйнівну роль домінування корпоративних інтересів політичних угруповань. Зокрема, на прикладі реформування виборчої системи від мажоритарної до пропорційної показано, що у схваленні різних виборчих моделей політична еліта переслідувала переважно власні корпоративні цілі;

уточнено:

- структуру середовища, в якому здійснюється політичний аналіз і яке впливає на результати аналітичної роботи. Зокрема, у дисертаційному дослідженні проаналізовано специфіку впливу на аналітичну роботу таких чинників, як рівень політичної культури; конфлікт інтересів та цінностей суб'єктів політичного процесу; вплив міжнародної спільноти;

- обґрунтування необхідності забезпечення балансу між політичною й адміністративною складовими в державному управлінні. На прикладі запровадження та функціонування інституту державних секретарів доведено, що цей досвід має стати у пригоді в реформуванні політичної системи і побудові якісно нової системи державного управління. Визначена організаційна потреба системи державного управління в необхідності підвищення інституційної спроможності уряду через розмежування політичних та адміністративних функцій, деполітизацію державної служби та розвиток коаліційного механізму формування уряду. Визначаються пропозиції, спрямовані на підвищення статусу Програми діяльності уряду як базового документа, що визначає стратегію державної політики;

дістали подальшого розвитку:

- обґрунтування політичного аналізу як складової інформаційно-аналітичного супроводу діяльності органів державного управління та засобу цілеспрямованого впливу на соціально-економічні та політичні процеси. На підставі аналізу організаційних та методологічних проблем, з якими стикаються інформаційно-аналітичні підрозділи в державних інституціях, визначено, що серед пріоритетних напрямів є уточнення функціональних та методологічних стандартів інформаційно-аналітичної роботи в органах державної влади, які б дали змогу більш чітко визначати її ефективність;

- підходи до подальшого розвитку конституційної реформи в напрямі зміцнення парламентсько-президентської моделі. Показано, що конституційна реформа не повинна обмежуватися колом питань побудови збалансованих повноважень між центральними органами влади. Комплексне впровадження конституційної реформи має закладати політико-правові засади підвищення дієздатності державної влади, зміцнення інституційних основ демократії та конституційних прав і свобод громадян, реалізації адміністративної реформи для підвищення ефективності державного управління.

Практичне значення одержаних результатів. З метою підтвердження обґрунтованості та новизни результатів дослідження було застосовано їх верифікацію та впроваджено отримані результати у практику діяльності органів державної влади України.

Отримані наукові результати та практичні рекомендації дисертаційного дослідження використовуються в роботі кафедри державної політики та управління політичними процесами Національної академії державного управління при Президентові України, Інституту підвищення кваліфікації керівних кадрів Національної академії державного управління при Президентові України, а також у роботі:

- Інформаційного управління Апарату Верховної Ради України в процесі планування та організації роботи інформаційно-аналітичних підрозділів. Зокрема, актуальними є сформульовані особливості інформаційно-аналітичних процедур, пропозиції стосовно формування загальних стандартів функціонування інформаційно-аналітичних підрозділів у державних органах влади, а також пропозиції щодо підготовки типового (примірного) регламенту функціонування інформаційно-аналітичних служб органів державного управління (довідка про впровадження від 4 липня 2008 р. № 18/10-84);

- Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України в процесі наукової експертизи законопроектів з питань внутрішньої політики України, адміністративної реформи та виборчого законодавства (довідка про впровадження від 1 вересня 2008 р. № 16/3-1126);

- Національного інституту стратегічних досліджень у підготовці аналітичних записок до Секретаріату Президента України "Механізми стримувань і противаг у політичних системах країн ЄС та в Україні" і "Право вето Глави держави як елемент системи стримувань і противаг" (акт про впровадження від 21 серпня 2008 р.);

- Міністерства юстиції України в процесі підготовки законопроектів з питань удосконалення конституційного і виборчого законодавства та адміністративної роботи. Зокрема, окремі висновки і пропозиції використовувались у Департаменті конституційного та адміністративного права в процесі підготовки законопроектів "Про громадські організації", "Про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення" та "Про порядок організації і проведення мирних заходів" (довідка про впровадження від 4 грудня 2008 р. № 18-52/383);

- Головного управління державної служби України в роботі з підготовки законопроектів з питань реформування державної служби та розробки нормативних актів з розвитку державної служби, зокрема проекту Закону України "Про державну службу". Практичну значущість мають висновки та пропозиції стосовно необхідності інституційного розмежування політичних та адміністративних функцій в державному управлінні, створення правових умов для забезпечення деполітизації та професіоналізації державної служби в Україні (довідка про впровадження від 1 червня 2009 р. № 3742/06-09).

Висновки та пропозиції дисертаційного дослідження можуть бути використані в діяльності Президента України (у сприянні розвитку стратегічного планування державної політики, посиленні ролі держави в регулюванні соціально-економічних процесів, формуванні національної ідентичності), Верховної Ради України (у схваленні законопроектів з питань адміністративної реформи, виборчого законодавства, продовження конституційного процесу з метою встановлення збалансованої системи політико-управлінських відносин), Кабінету Міністрів України (у розробці законопроектів, спрямованих на розвиток інституційної спроможності уряду, зокрема розмежування політичних та адміністративних функцій в управлінні, деполітизації та професіоналізації державної служби, підвищенні статусу Програми діяльності уряду), інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування України (у роботі інформаційно-аналітичних підрозділів, у розробці ефективної державної політики), а також у діяльності недержавних громадських об'єднань, наукових установ та навчальних закладів при підготовці політологів, фахівців із політичного аналізу, магістрів державного управління та центрів підвищення кваліфікації державних службовців.

Особистий внесок здобувача. Висновки та пропозиції, у тому числі й ті, що визначають наукову новизну, сформульовані автором особисто. У надрукованій спільно з В.А.Ребкалом статті автором здійснені обробка та узагальнення емпірічного матеріалу стосовно формування регіональної державної політики [11]; у навчальному посібнику в співавторстві з В.А.Ребкалом та Ю.Г.Кальнишем автором досліджуються методологічні засади політичного аналізу, особливості ситуаційного та стратегічного видів аналітичної практики [37]. У надрукованій спільно з С.Г.Конончук аналітичній доповіді автором досліджуються концептуальні та організаційні засади розмежування політичних та адміністративних засад в державному управлінні [38]. У дисертації не використовувалися ідеї та розробки, які належать співавторам.

Апробація результатів дисертації. Наукові положення дисертаційного дослідження були викладені на наукових конференціях та науково-практичних семінарах, зокрема: "Стратегія національної безпеки України: проблеми розробки та імплементації" (Київ, 2000), "Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (Київ, 2001), "Стратегія національної безпеки України в контексті досвіду світової спільноти" (Київ, 2001), "Шляхи формування громадянського суспільства в Україні. Забезпечення права людини на свободу слова та інформацію" (Харків, 2001), "Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз" (Київ, 2002), "Шляхи реалізації політичних та адміністративних функцій: порядок денний для коаліційного уряду" (Київ, 2003), "Демократичні шляхи формування відповідальної виконавчої влади в Україні" (Київ, 2003), "Парламентсько-президентська форма правління: Україна та німецький досвід" (Київ, 2003), "Ситуация после выборов в Украине: оценка и прогнозы" (Київ, 2005), "Політологічні і соціально-психологічні проблеми організації політичних виборів в Україні" (Київ, 2005), "Реформування політичної системи України: мотиви, наслідки, сценарії подолання кризи" (Київ, 2007), "Проблеми та перспективи входження України в європейський інтелектуальний простір", (Київ, 2008), "Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід" (Київ, 2008), "Демократичне врядування: наука, освіта, практика" (Київ, 2009).

Публікації. Основні наукові положення, теоретичні висновки і практичні рекомендації дисертаційної роботи опубліковані у двох індивідуальних монографіях, 24 одноосібних і одній у співавторстві статтях у наукових фахових виданнях України з державного управління. Серед робіт, які додатково відображають наукові результати дисертації, 13 публікацій у колективних монографіях, препринтах, наукових доповідях, 12 - у наукових збірниках, п'ять - в інших наукових виданнях. Загальний обсяг публікацій автора за темою дослідження - 64,3 друк. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота повним обсягом 411 сторінок складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Обсяг основного тексту становить 363 сторінки, список використаних джерел на 41 сторінки включає 437 найменувань, у тому числі 5 іноземними мовами та 85 Інтернет-джерело. Дисертація містить 7 таблиць, 11 рисунків.



ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено його мету, дослідницькі завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, наукову новизну, практичне значення отриманих результатів, наведено дані щодо їх упровадження.

У першому розділі - "Концептуальні засади аналізу та творення державної політики" - на основі аналізу джерельної бази розкриваються специфіка політичного аналізу та основні засади творення політики. При викладі матеріалу застосовано системний метод, який дав можливість представити політичний аналіз як цілісну структуру, що розвивається, а також визначити змістовні зв'язки аналітичної діяльності із соціальними процесами та управлінською практикою (зокрема з'ясувати специфіку інформаційно-аналітичного забезпечення роботи органів влади).

Доцільно розрізняти три рівні державної політики: загальнодержавна (або макрополітичний рівень), націлена на розв'язання проблем у масштабах усієї країни; політика, спрямована на вирішення питань в окремих сферах суспільного життя або окремих регіонах країни; третій рівень розробки державної політики орієнтується на вирішення локальних проблем. Можна визначити три умовних часових рівні в розробці політики: стратегічний, або довгостроковий рівень, розрахований на тривалий час реалізації; тактичний, або середньостроковий, розрахований на реалізацію впродовж одного або кількох років; оперативний рівень, мета якого - у найкоротший часовий проміжок досягти бажаних результатів.

Залежно від специфіки просторових та часових параметрів реалізації державної політики змінюються і змістовні характеристики в її реалізації.

Стратегічний проект політики має на меті суттєві зміни в системі соціально-економічних відносин. Ефективність такої політики визначається через тривалий термін її реалізації. Середньостроковий проект може бути розрахований на покращання соціально-економічної ситуації в країні або розв'язання проблем в окремих сферах суспільного життя впродовж визначеного терміну. Тут ефективність проектів політики має бути визначена за допомогою показників економічного зростання або інших критеріїв, які б засвідчили переваги або недоліки реалізації політики. Оперативний проект державної політики розрахований на розв'язання певної проблемної ситуації, обмеженої в просторі і часі, наприклад, коли консолідованими зусиллями урядових структур вирішується певна кризова ситуація.

Аналіз передує творенню політики і супроводжує його. У роботі доводиться, що політичний аналіз є інструментальним знанням, до компетенції якого належить вироблення оптимальних моделей розв'язання проблем, з якими стикаються у своїй діяльності органи державної влади й суб'єкти політики. За методологією доцільно визначати аналіз політичної ситуації і стратегічний політичний аналіз.

Аналіз ситуації орієнтований на чітко обмежену в просторі і часі проблему. Тут позиція аналітика "прив'язана" до інтересів замовника, коли потрібно розробити механізм тактичного реагування на перебіг подій. Як правило, такий аналітичний продукт має конфіденційний характер і розрахований на вузьке коло осіб. Інформаційно-аналітичні процедури в аналізі ситуації базуються на певному алгоритмі, який містить наступні етапи: збирання та накопичення інформації з теми аналізу; інтерпретація і систематизація отриманої інформації, складання рекомендацій для замовника з урахуванням можливих переваг та ризиків прийнятих рішень. До компетенції стратегічної аналітики входить завдання дослідження загальних закономірностей макрополітичного характеру. Висновки стратегічної аналітики не вимагають негайних дій від того суб'єкта політики, якому вони адресуються. Цей тип аналітичної практики стимулює прийняття рішень, результати яких стануть очевидними, як правило, в майбутньому.

Політичний аналіз здійснюється в певному середовищі, під яким у дисертаційному дослідженні пропонується розуміти сукупність соціокультурних, організаційних та політичних чинників, які складають контекст аналітичної роботи і безпосередньо або опосередковано впливають на роботу експерта. До складових середовища політичного аналізу пропонується відносити такі чинники: рівень політичної культури; конфлікт інтересів та цінностей суб'єктів політичного процесу; вплив міжнародної спільноти. Кожна із цих складових, виходячи з конкретної ситуації, має вплив на формування та впровадження державної політики.

Проблеми якісного інформаційно-аналітичного забезпечення роботи органів влади стають усе більш актуальними в сучасних умовах динамічного політичного й соціального життя. Доведено, що проблеми, з якими стикаються аналітичні підрозділи в органах влади, мають як суб'єктивний, так і об'єктивний характер. До суб'єктивних, насамперед, належить дублювання функцій аналітичних підрозділів з іншими підрозділами. Часто доводиться стикатися з тим, що керівництво органів влади не сприймає аналітичну роботу як пріоритетну. Серед об'єктивних проблем найбільш серйозною є відсутність загальноприйнятих організаційних засад функціонування підрозділів, які займаються інформаційно-аналітичним забезпеченням. У повсякденній роботі органів влади аналіз і прогноз складних соціальних, економічних і політичних процесів часто здійснюються на основі інтуїтивних уявлень та припущень.

На підставі узагальнення організаційних та методологічних проблем, з якими стикаються інформаційно-аналітичні підрозділи в державних інституціях, зроблено висновок, що серед пріоритетних напрямів розвитку інституційної спроможності органів влади є уточнення функціональних та методологічних стандартів інформаційно-аналітичної роботи, які б дали змогу більш чітко визначати її ефективність. Необхідно також уточнити загальний регламент роботи інформаційно-аналітичних структур, де б були унормовані відносини таких підрозділів між центральними і територіальними органами влади. У цьому регламенті варто визначити засади єдиної методології збирання, обробки, аналізу інформації і складання прогностичних оцінок та рекомендацій. Мета такого регламенту полягає в уніфікації роботи інформаційно-аналітичних підрозділів як у центрі, так і в регіонах. Перевагою такого уніфікованого положення, яке регламентувало б інформаційно-аналітичну діяльність, є унеможливлення превалювання корпоративних і лобістських інтересів у процесі підготовки управлінських рішень.

Реалізація державної політики ? це процес досягнення поставлених у програмі державної політики цілей, у якому беруть участь різні органи державної влади, органи місцевого самоврядування та інститути громадянського суспільства. Механізм реалізації політики складається з комплексу організаційно-управлінських, нормативно-правових, фінансово-економічних та соціально-психологічних заходів. Основними складовими успішної реалізації проекту політики є: чітко сформульовані цілі; наявність необхідних фінансових, матеріальних та інформаційних ресурсів, а також дієздатних організаційних структур; розроблені правила, що регламентують діяльність організацій, які беруть участь у реалізації програми; наявність мотивованого і кваліфікованого персоналу. Впровадження проекту державної політики повинно мати належне політико-правове забезпечення; насамкінець, програма державної політики повинна мати високий рівень довіри й підтримки в середовищі тих соціальних і професійних груп, які підпадають під дію цієї програми.

Державна політика має відповідати критеріям прозорості, підзвітності, ефективності. Для забезпечення розробки якісних моделей державної політики ці принципи мають бути покладені в основу діяльності державних інститутів.

У дисертаційному дослідженні визначаються ймовірні перешкоди, що можуть виникнути на шляху розробки якісної політики. Так, суб'єкти, що залучені до розробки державної політики (представницькі органи влади, органи виконавчої влади, партії, громадські об'єднання, групи інтересів та лобістські структури впливу), можуть співпрацювати на досягнення загальної мети або перебувати в стані "конфлікту інтересів", коли кожна сторона прагне відстояти свої корпоративні інтереси. В умовах сучасного українського суспільства саме конфлікт інтересів є найсуттєвішою перешкодою у справі побудови механізму розробки якісної політики та її реалізації. Реалізуючи свої корпоративні інтереси, фінансово-промислові та політичні групи використовують різні комунікаційні канали для вираження своїх вимог, переводячи їх у сферу політичної боротьби і прийняття державних рішень. У цьому контексті одним із пріоритетних завдань підвищення якості розробки державної політики має стати завдання законодавчої регламентації діяльності груп інтересів і практики лобізму.

На підставі аналізу наукової літератури й управлінської практики уточнені методологічні засади, на які мають орієнтуватися розробники державної політики. Зокрема, інструментарій розробки державної політики повинен оперативно реагувати на зміни, що відбуваються в суспільстві і державі; фактологічний та методичний базис державної політики повинен мати комплексний характер і розглядати проблему, розв'язання якої потребує втручання держави, у взаємозв'язку з іншими проблемами; проект державної політики має орієнтуватися на досягнення чітких результатів. Більшість зацікавлених учасників процесу творення політики мають отримати беззаперечні докази ефективності прийнятого варіанта політики.

Впровадження державної політики повинно базуватися на механізмі, який би забезпечував її максимальну ефективність, що, у свою чергу, залежить від низки факторів, зокрема: належних організаційних умов вироблення і впровадження державної політики, професіоналізму і політичної відповідальності державних чиновників; гармонічних відносин між виконавчою та законодавчою гілками влади; оптимальних відносин між центральними органами державної влади і органами місцевого самоврядування; наявності консенсусу в суспільстві в питаннях стосовно загальних цілей державної політики та її пріоритетів.

У другому розділі - "Основні чинники розвитку державотворення та державного управління в Україні" - розглядаються особливості формування та творення державної політики в Україні.

У процесі викладу матеріалу використовувався історичний метод, за допомогою якого досліджувався розвиток системи державного управління в сучасному суспільстві. Історичний метод дав можливість реконструювати змістовні зв'язки системи управління з історичним процесом розвитку українського суспільства. За допомогою структурно-функціонального методу стало можливим охарактеризувати базові складові (такі як конституційні засади державної політики, вплив груп інтересів, механізми впровадження державної політики), що визначають управлінську діяльність як систему соціальної взаємодії. Використання статистичного методу дало можливість визначити динаміку економічного, соціального та політичного розвитку суспільства.

Як показав аналіз політичного процесу, упродовж останнього десятиріччя фактично не існувало чіткого механізму впровадження державної політики. Є підстави стверджувати, що, незважаючи на певні успіхи в окремих напрямах, загалом реформування українського суспільства відбувалося без чітко визначеного і зрозумілого для учасників політичного процесу механізму. Узагальнення досвіду трансформації українського суспільства дає змогу визначити базові причини незадовільного впровадження державної політики. Головна з них полягає в розбіжностях у поглядах елітних груп українського суспільства стосовно орієнтирів і цінностей суспільного та політичного розвитку. Відсутність консенсусу з цього питання провокує непослідовність та непрогнозованість державної політики. Наступною причиною є домінування корпоративних інтересів над загальнонаціональними у творенні державної політики. Елітні групи сприймають державу як корпорацію, яка повинна підкорятися принципам функціонування корпорації. Водночас для них інтереси суспільства часто виявляються другорядними.

У деяких сферах економіки (наприклад приватизації, фінансово-банківській сфері) домінування корпоративних інтересів було настільки сильним, що призвело до того, що державна регуляторна політика де-факто виконувала функції провідника інтересів корпорацій на шкоду інтересам суспільства. Зокрема, це проявилося у слабкій визначеності стратегічної орієнтації державної політики. Так, Програми діяльності уряду суттєво змінювались після кожних чергових відставок Кабінету Міністрів України, що перешкоджало послідовній реалізації урядових програм. Установки "ручного управління", як правило, були більш пріоритетними, ніж стратегічні завдання реалізації програм економічного та соціального розвитку суспільства.

У дослідженні доводиться, що проекти вітчизняних ринкових та демократичних реформ базувалися на спрощених уявленнях елітних груп про зміст ліберальних цінностей, згідно з якими лише формальні ознаки політичної демократії та економічного успіху є метою трансформації посттоталітарного суспільства.

Інституціональна революція в системі відносин власності в тому вигляді, в якому вона була проведена, виявилася протиприродною устрою перехідного суспільства. У поле зору реформаторів не потрапили завдання формування тих структур суспільних (неекономічних) відносин, які б могли забезпечити соціальну ефективність ринку. Адже приватна власність ефективно використовується лише у тому разі, якщо легальні економічні та правові умови її функціонування доповнюються сприятливим соціокультурним контекстом. Цей "неолібералізм" за вітчизняних умов створив загрозу деструкції суб'єктності держави, тобто здатності державних органів влади приймати рішення в інтересах усього суспільства, а не лише вузького кола політико-економічних груп.

Деструкція суб'єктності держави сприяла формуванню олігархічного капіталізму з певними ознаками формальної демократії та ринкової конкуренції. Звідси поширення корупції як форми сублегальної регламентації діяльності економічних та політичних еліт, зубожіння населення, збереження соціальної напруженості. За умов слабкості легітимних регуляторів економічної діяльності з боку держави та відсутності належного контролю громадянського суспільства над діями державних органів, а також недостатнього розвитку політичної системи корупція бере на себе функцію консолідації на асоціальній основі політичних і економічних еліт.

Узагальнення досвіду трансформації українського суспільства впродовж років державної незалежності дало можливість визначити перешкоди, які заважають формуванню дієвої державної політики. Головні з них полягають у зниженні впливу держави на соціально-економічні процеси та домінуванні корпоративних інтересів над загальнонаціональними. Суб'єкти, що беруть участь у творенні політики (політичні партії, органи виконавчої влади, лобістські групи впливу тощо), часто працюють не за принципом погодження та пошуку консенсусу, а в режимі тиску та війни інтересів.

Практика сучасних реформ ставить питання: на підставі яких ідей і цінностей зупинити дезінтеграційні процеси в суспільстві, а потім перейти до якісної трансформації соціально-економічних структур.

Проведений аналіз довів, що для України як перехідного суспільства найважливішим завданням є формування національної ідентичності, яка б стала надійним ціннісним базисом консенсусу елітних груп для визначення орієнтирів суспільного розвитку та вироблення державної політики. Формування національної ідентичності сприятиме зниженню рівня конфліктності в суспільстві й підвищенню легітимності державної влади. Наявність стійкої національної ідентичності засвідчила б існування в громадській свідомості консенсусу стосовно стратегії розвитку держави та пріоритетів внутрішньої і зовнішньої політики. Відтак, перед українською елітою стоїть завдання відмови від неоліберальних ідеологічних установок і усвідомлення необхідності соціальної і політичної солідарності, пошуку оптимального балансу державних, суспільних та приватних інтересів та посилення ролі держави у питаннях впливу на соціально-економічні процеси.

На порядку денному постає завдання системного вдосконалення та підвищення дієздатності державної влади, зміцнення конституційних засад державного управління.

У розділі аналізується розвиток конституційних засад державного управління. Визначається, що першим етапом становлення конституційних основ державного управління можна вважати період з 1990 по 1991 р., коли відбулося юридичне закріплення державності України, визначення її міжнародно-правового статусу та формування органів влади після прийняття Декларації про державний суверенітет УРСР. У цей час відбулося формування національної державності у формі поступової трансформації владних радянсько-комуністичних структур.

Другим етапом формування конституційних основ державного управління можна вважати період з 1991 по 1996 р., для якого було характерним значне загострення кризи влади. Побудова інститутів, відповідальних за формування державної політики, і реформа органів управління супроводжувалися численними хитаннями, а іноді й відходом до колишніх радянських форм управління. Це подекуди переростало у законотворчу конфліктність. Прийняття Конституції України у 1996 р. сприяло розподілу функцій інституту президентства і вищого законодавчого органу в системі державного управління. З часом практика державного управління виявила неповноту та недосконалість конституційно визначеної моделі організації влади. На порядку денному постало питання вдосконалення Конституції України.

Отже, умовний третій етап формування конституційних основ державної політики можна позначити від 1996 до 2004 р., коли була прийнята оновлена Конституція України. Схвалення у 2004 р. нової редакції Конституції України було викликано прагненням посилити вплив парламенту на державну політику, і в цілому це відповідало цілям стратегічного розвитку суспільства. Однак оскільки нова редакція Основного Закону приймалася як компроміс в умовах жорсткого протистояння під час помаранчевої революції, то законодавцю не вдалося сформувати цілісний текст Конституції України, який би був вільним від вузькополітичних інтересів. Практика впровадження оновленої Конституції України засвідчила недоліки, які були в неї закладені, що негативно позначилося на ефективності функціонування системи державного управління. Практичний досвід реалізації оновленої Конституції, зокрема в частині розподілу повноважень між центральними органами влади, засвідчив необхідність внесення подальших змін в Основний Закон.

Обґрунтовано, що на порядку денному стоїть завдання системного вдосконалення та підвищення дієздатності державної влади, зміцнення інституційних основ демократії та громадянського суспільства, вирішити яке можливо за допомогою конституційної реформи. Водночас завдання зміцнення конституційних засад парламентсько-президентської моделі не доцільно обмежувати лише розмежуванням владних повноважень центральних органів влади. Для досягнення стратегічної мети - побудови збалансованої політичної системи - необхідно здійснити політико-правові перетворення в таких напрямах: зміцнення механізмів забезпечення конституційних прав і свобод громадян; впровадження адміністративної і територіальної реформ з метою підвищення ефективності системи державного управління й наближення системи державної служби до європейських стандартів; реформування системи місцевого самоврядування і місцевої демократії.

У третьому розділі - "Державна політика у виборчих процесах: досвід, здобутки, перспективи" - аналізуються конкретні випадки реалізації державної політики у виборчому процесі, тобто в сегменті політичного процесу, який має ключове значення у формуванні політичної системи, зокрема в застосуванні різних моделей виборчої системи впродовж 1997-2004 рр.

У викладі матеріалу застосовувалися компаративістський та статистичний методи, за допомогою яких порівнювалися особливості впровадження державної політики у виборчому процесі та були визначені складові динаміки політичного розвитку.

У середовищі політикуму формування пріоритетів державної політики в реформуванні політичної системи в період існування мажоритарної виборчої системи 1991-1996 рр. базувалося на припущенні, що для подолання негативних наслідків пострадянського суспільства необхідне створення ефективно діючого інституту багатопартійності, який сприяв би становленню загальнонаціональних партій і створив би умови для консолідації елітних груп. Вважалося, що це дало б можливість проводити державну політику в напрямі, по-перше, пом'якшення розколу між прихильниками прокомуністичних і ліберальних орієнтацій; по-друге, подолання децентралізації економічних відносин; по-третє, формування "політичного центру" як відповідального суб'єкта громадсько-державного процесу.

За змішаною мажоритарно-пропорційною системою було проведено дві виборчі кампанії 1998 і 2002 рр., на основі яких можна підбити підсумки стосовно якості політичного планування та виправданості запроваджених змін. Досвід цих виборчих кампаній засвідчив, що багатьох із тих позитивних змін, що планувалися, досягти не вдалося.

До позитивних тенденцій можна віднести наступне.

По-перше, упродовж дії змішаної мажоритарно-пропорційної виборчої системи спостерігалося поступове зменшення кількості партій та блоків, яким вдалося подолати виборчий бар'єр. У кампанії 1998 р. брали участь 30 партій та виборчих блоків, але змогли подолати бар'єр 8, у 2002 р. із 33 партій та виборчих блоків ? 6. Зменшення кількості парламентських партій вказувало на поступовий процес політичної структуралізації парламенту і стало свідченням того, що до парламенту мали шанс потрапити лише ті партії та блоки, які володіли потужними організаційними, фінансовими та інформаційними ресурсами. Це можна вважати позитивною ознакою, оскільки вона вказувала на поступове подолання дрібнопартійності.

По-друге, позитивною тенденцією стало те, що так звані "технологічні проекти", тобто штучно створені під кон'юнктуру виборчої кампанії партії, практично не мали шансів потрапити до парламенту. Досвід зазначених кампаній довів безперспективність створення віртуальних або технологічних політичних проектів.

По-третє, виправдалися надії щодо послаблення впливу місцевих регіональних еліт на результати виборчого процесу. Незважаючи на використання адміністративних важелів, опозиційні партії як у 1998 р., так і в 2002 р. зуміли показати задовільні результати, тоді як на мажоритарних округах, як правило, перемагали провладні представники.

По-четверте, зазначені виборчі кампанії змусили переглянути роль так званих "партій влади" у політичному процесі. Адже, незважаючи на використання адміністративного ресурсу, ні Народно-демократичній партії у 1998 р., ні блоку "За єдину Україну!" у 2002 р., які уособлювали "партії влади", не вдалося посісти домінуючих позицій у парламенті. Досвід створення "партій влади" та їх участі у виборчому процесі довів безперспективність штучного утворення політичних організацій на базі управлінського апарату.

Водночас упровадження змішаної виборчої моделі не змогло розв'язати низку важливих макрополітичних проблем.

По-перше, це залежність переможців виборчого процесу від харизми їхніх вождів або політичних амбіцій фінансово-промислових груп. Пропорційна складова засвідчила, що плани звільнити політичні партії від впливу фінансово-промислових груп виявилися примарними. З'ясувалося, що партії більше пристосовані до їх "купівлі" капіталом, ніж окремі кандидати.

По-друге, суттєвим недоліком пропорційної складової став закритий механізм формування виборчих списків. Предметом уваги виборців зазвичай була перша, так звана іміджева п'ятірка виборчого списку. Водночас прихована "прохідна" частина виборчого списку будувалася виходячи з інтересів фінансових донорів та партійної верхівки. Досвід виборів довів, що модель "закритих виборчих списків" не здатна забезпечити автентичну репрезентацію інтересів соціальних прошарків українського суспільства.

По-третє, упровадження змішаної виборчої системи не сприяло нейтралізації негативних наслідків регіоналізації політичного простору. Як показує досвід, навіть великі партійні структури залишились суто регіональними організаціями, які не змогли подолати недоліки політичного регіоналізму за ознаками "Схід ? Захід". Згодом, як засвідчили президентські вибори 2004 р. і парламентські - 2006 і 2007 рр., учасники виборчого процесу за рахунок роздмухування міжрегіональних суперечок і створення образу ворога намагалися мобілізувати якомога більше прихильників.

По-четверте, одним із аргументів на користь упровадження змішаної мажоритарно-пропорційної моделі був той, що з'явиться можливість сформувати дієздатну парламентську більшість, яка стане запорукою реалізації системної державної політики. Водночас не враховувалося, що поява дієздатної депутатської більшості є результатом дії низки чинників, які логічно випливають з об'єктивного політичного процесу. Наприклад, необхідними були реформи місцевого самоврядування та бюджетної політики, потрібно було законодавчо визначити статус суб'єктів політичного процесу (зокрема схвалити відповідні закони про партії, центральні органи влади, нові редакції законів про органи місцевого самоврядування та державні адміністрації). Отже, практика засвідчила, що тільки за допомогою маніпуляції із виборчими моделями цю проблему розв'язати не можна.

...