Концептуальні засади впровадження державної політики в умовах трансформації українського суспільства

По-п'яте, змішана виборча система є конфліктогенною моделлю формування депутатського корпусу. "Мажоритарники" прагнули передусім відстоювати інтереси своїх округів і були більш пов'язані з інтересами місцевої виконавчої влади. Натомість депутати, обрані за партійними списками, реалізовували насамперед інтереси своїх партій. У практиці парламентської діяльності це були часто не сумісні за своїм змістом інтереси.

Посилення впливу партій на державну політику після президентських виборів 1999 р. сприяло збільшенню кількості прихильників відмови від змішаної мажоритарно-пропорційної моделі й переходу до пропорційної.

Упровадження пропорційної моделі виборів слід розглядати в контексті намірів тодішнього політичного керівництва країни провести конституційну реформу і забезпечити перехід до парламентсько-президентської моделі. Неабияке значення у схваленні пропорційної моделі мали суто політичні домовленості навколо конституційної реформи в 2004 р., а саме - вимога лівих фракцій Верховної Ради України підтримати проект конституційних змін в обмін на схвалення пропорційної виборчої системи.

Незважаючи на наявність реальних альтернатив, була схвалена пропорційна виборча модель, що базується на "закритих виборчих списках". Підсумки виборчих кампаній у 2006 і 2007 рр. підтвердили побоювання критиків цієї виборчої моделі. Узагальнення досвіду цих виборчих кампаній дає змогу визначити такі суттєві недоліки чинної виборчої системи:

По-перше, вона неадекватно відображає преференції виборців через механізм пропорційної виборчої складової "жорсткого типу", коли виборці позбавлені можливості здійснювати волевиявлення безпосередньо за кандидатів у депутати.

По-друге, така виборча модель надає партійним вождям величезні переваги у формуванні виборчого списку, а відтак і у формуванні керівного складу виконавчих органів влади за партійною квотою і, відповідно, у впливі на діяльність органів влади.

По-третє, чинна виборча система збільшує негативні риси регіоналізації політичного процесу, що загрожує єдності суспільства.

По-четверте, поширюється практика купівлі/продажу місць у так званій "прохідній" частині виборчого списку. Схвалена виборча модель загострила проблему необхідності встановлення прозорого механізму фінансування партій. Без забезпечення такого механізму й унеможливлення монополізму у фінансуванні партій вони згодом можуть перетворитися на сурогатні придатки фінансово-промислових груп.

По-п'яте, пропорційна виборча система, яка базується на моделі "закритих списків", сприяє негативному процесу віртуалізації партій, коли міфологічний образ вождя або купки партійних вождів стає сурогатним замінником програмних та ідеологічних засад партії.

Аналіз реформування виборчої системи від мажоритарної до пропорційної дозволяє зробити висновок, що у схваленні різних виборчих моделей політична еліта переслідувала переважно власні корпоративні цілі.

На порядку денному стоїть проблема повернення в рамках пропорційної моделі до елементів мажоритарної. Таке повернення забезпечує, з одного боку, обмеження безконтрольної влади партійних вождів, з другого - закладає умови наближення партій до потреб виборців. Реалізувати це необхідно через повернення до ідеї використання територіальних (або "відкритих") виборчих списків. Варто зазначити, що під час остаточного обговорення можливих варіантів пропорційної моделі пропонувалися законопроекти, які передбачали "відкриті" виборчі списки, але, реалізуючи власні корпоративні інтереси, парламентарії їх не підтримали.

Аналіз державної політики у виборчих процесах був би неповним, якщо не дослідити перипетії, з якими стикнулися державні органи в проведенні Всеукраїнського референдуму в 2000 р. та імплементації його підсумків.

Президентська виборча кампанія 1999 р. створила сприятливе інформаційне тло для звернення уваги громадськості на питання суспільного устрою. Безкомпромісність та жорстке ідеологічне протистояння, які супроводжували виборчі дискусії кандидатів, вимагали після перемоги Л.Кучми якихось масштабних резонансних дій, які були б зрозумілими населенню й мали б позитивний ефект "тут і відразу". Ідея проведення референдуму, на якому було б запропоновано населенню ухвалити здійснення кардинальних змін, була співзвучна атмосфері громадських настроїв того часу.

Водночас Всеукраїнський референдум 2000 р. увійде в історію як приклад порушення всіх вимог впровадження державної політики. Вивчення перебігу підготовки до проведення референдуму дає змогу зробити висновок, що ніякого діалогу між прихильниками та противниками референдуму не існувало - все звелося до загальнополітичної риторики, де суб'єктивні оцінки та емоції переважали над здоровим глуздом. Досвід референдуму повчальний тим, що вперше українська еліта стикнулася з необхідністю проводити політику в надзвичайно конфліктному середовищі. Причому ця конфліктність була цілком прогнозованою, оскільки вона стосувалася незадовільного політико-правового обґрунтування референдуму.

Узагальнюючи уроки референдуму 16 квітня 2000 р., можна визначити чинники, які в майбутньому повинні мати вирішальне значення у формуванні та впровадженні проектів державної політики:

По-перше, для успішного здійснення будь-яких масштабних проектів державної політики потрібна міцна правова база. Левова частка зауважень як в Україні, так і за її межами щодо проведення референдуму стосувалася саме відсутності відповідного законодавства.

По-друге, повинна існувати критична маса прихильників, які б могли взяти на себе консолідовану відповідальність як за вироблення, так і за наслідки впровадження державної політики. У випадку референдуму коло таких прихильників обмежувалося високопосадовцями, які коментували доцільність референдуму, виконуючи службові обов'язки.

По-третє, для успіху загальнонаціональних проектів державної політики вирішальну роль відіграє підтримка громадської думки. Однак громадськість не залучалася до з'ясування значущості референдуму. Фактично їй відводилася роль стороннього спостерігача, що спричинило ситуацію, коли дискусії навколо як доцільності референдуму, так і шляхів реалізації його підсумків відбувалися серед вузького кола політичної еліти.

У четвертому розділі - "Встановлення балансу політичних і адміністративних складових як стратегія реформування державного управління" - досліджуються проблеми, які пов'язуються із розвитком інституційної спроможності уряду.

У викладі матеріалу використовувався структурно-функціональний метод, який дав можливість визначити характеристики політичної та адміністративної складових в управлінні. За допомогою компаративістського методу аналізувався зарубіжний досвід розмежування політичних та адміністративних функцій. Метод аналізу нормативно-правових актів та документальної інформації стосовно діяльності органів державної влади дав можливість сформулювати подальші шляхи розвитку конституційних та правових засад державного управління.

Система державного управління, що склалася в Україні, характеризується невизначеністю інституціонального розмежування між політичними та адміністративними функціями. Практика державного управління свідчить, що в Україні ще не сформувався інститут високопрофесійних державних менеджерів, "вільних" від політики.

У дослідницькій літературі достатньо широко висвітлено досвід реформування системи державного управління у Франції та Німеччині впродовж 50?60-х рp. У результаті цих реформ політики та науковці прийшли до усвідомлення того, що політика й адміністрування мають бути збалансованими. Оптимальний баланс між адміністративними і політичними функціями забезпечує динамізм системи державного управління, створює перешкоди прийняттю рішень, які становлять загрозу реалізації вузькокорпоративних та лобістських інтересів. Новітня європейська політична історія свідчить, що функціональний баланс адміністративних і політичних функцій сприяє посиленню інституціональної спроможності уряду в реалізації ефективної державної політики (приміром тут можуть слугувати Великобританія, Німеччина). І, навпаки, ті держави, де зберігається дисбаланс між політикою й адмініструванням, наражаються на ризик політичних криз (такими є, наприклад, Італія та Греція).

Досвід як країн із сталою демократичною системою, так і посткомуністичних держав доводить, що для забезпечення ефективного державного управління в умовах політичного плюралізму система державного управління має утримувати баланс адміністративних і політичних функцій.

Для української наукової спільноти та політичної еліти пошук функціонального балансу між політичним і адміністративним у діяльності уряду став складною проблемою. Але попри те, що ідея перетворення уряду на центр розробки стратегії державної політики та її впровадження дістали в Україні схвалення багатьох експертів, необхідність інституціонального розмежування адміністративних і політичних функцій залишається й досі предметом гострих дискусій.

Невизначений функціональний та інституціональний статус членів уряду як політичних фігур є суттєвою проблемою, що стоїть на заваді пошуку оптимальної моделі державного управління. Упродовж останніх років побудови держави невирішеність цієї проблеми позначалася на системі державного управління вкрай негативно. "Політика" висувала претензії до виконавчої влади, звинувачувала її в закритості й небажанні втілювати політичні програми. Натомість "адміністративне" (бюрократичний апарат) багато в чому відторгало політичні програми. На сьогодні можна констатувати, що в цій боротьбі за допомогою використання так званого партійно-квотного принципу у формуванні адміністративної вертикалі перемагає "політика". Водночас подальше застосування цього принципу створює загрозу для збереження професійної адміністративної системи. Якщо не покласти край застосуванню цього хибного принципу, то в перспективі суспільство взагалі може втратити політично нейтральну та професійну адміністративну систему.

У контексті зазначених проблем аналізується досвід запровадження інституту державних секретарів у 2001 р., що стало першим експериментальним кроком у пошуку інституціонального збалансування політичних і адміністративних функцій. Результати цього експерименту повинні стати у пригоді в реформуванні політичної системи, а відтак і в побудові якісно нової системи державного управління.

Укази Президента України, що внормовували функціонування інституту державних секретарів, мали суттєве значення для подальшого розвитку політичної системи суспільства. У цих документах посади членів уряду були визнані політичними за характером повноважень, порядком призначення і звільнення, а отже, такими, що не належать до категорії посад державних службовців. Цими самими указами визначалося, що в системі центральних органів виконавчої влади головним органом, покликаним забезпечувати реалізацію державної політики у визначеній сфері діяльності, є міністерство. Незважаючи на певну неврівноваженість функціональних повноважень міністра і державного секретаря, слід визнати, що вони були вибудовані таким чином, що чітко проглядалася мета ? звільнити членів уряду від рутинної апаратної роботи, надати їм більше можливостей для зосередження на вирішенні стратегічних питань розвитку підпорядкованих галузей. політика влада сучасний виборчий

Запровадження інституту державних секретарів могло б дати набагато більший позитивний ефект у тому разі, якби було визначено статус та сферу компетенції політичних посад у державному управлінні, зокрема посад міністрів та членів уряду. Однак далі декларацій стосовно того, що члени уряду є політичними фігурами, справа не рушила, оскільки не було розроблено конкретних правових механізмів, які б унормовували їхній статус.

Прийняття парламентсько-президентської моделі поставило на порядок денний питання повернення до досвіду впровадження та функціонування інституту державних секретарів. Нова модель державного устрою створює належні політико-правові умови для реалізації цієї форми розмежування політичних та адміністративних функцій у державному управлінні.

Становленню повноцінного інституту політичних посад у системі державного управління мають передувати реформаторські кроки в законодавчому забезпеченні функціонування системи державного управління. Механізм призначення уряду є невід'ємною складовою його політико-правового статусу, а відтак і характеру функціонування в державному управлінні. Потрібний подальший розвиток коаліційного принципу формування уряду, зокрема механізму, що застосовується при призначенні на посади та звільненні з посад членів Кабінету Міністрів України, який би більш чітко визначав їхню політичну відповідальність. На порядку денному стоїть завдання позбавити систему державного управління дуалізму призначення та підпорядкування голів місцевих адміністрацій.

Виходячи із завдань інституційного розмежування політичних та адміністративних функцій керівництво Секретаріатом Кабінету Міністрів України та адміністративним апаратом міністерств має здійснювати державний службовець, який би забезпечував інституційну спадковість і стабільність роботи управлінського апарату. Призначення та звільнення керівництва управлінського апарату не повинно залежати від політичної кон'юнктури і змін у персональному складі Кабінету Міністрів України.

Має бути внормована сфера відповідальності міністра як політичного державного діяча в системі виконавчої влади. Ця відповідальність передусім стосується права на формування та реалізацію державної політики у відповідній сфері суспільного життя, участь у формуванні порядку денного засідань уряду, розробку спільно з парламентом законів, що стосуються роботи міністерства. Згідно з принципом розмежування політичної та адміністративної складових міністру як політичній посаді доцільно надати відповідну підтримку у вигляді політичного заступника і "офісу міністра" для реалізації політичних функцій. Адміністративні та організаційні функції управління в міністерствах мають бути закріплені за державними секретарями, які за статусом повинні належати до вищих державних службовців. До їхньої компетенції доцільно віднести питання управління персоналом та організації роботи міністерства, вирішення майнових та фінансових питань роботи міністерства. Призначення та звільнення державних секретарів не повинно залежати від політичних уподобань міністра, а також не має пов'язуватися із призначенням та відставкою міністра. Завданням роботи державного секретаря як службовця, що зберігає нейтралітет до політичної позиції міністра, мають стати підтримка зусиль міністра в реалізації державної політики, сприяння і допомога йому.

Побудова дієвого балансу адміністративних і політичних складових має на меті зміну ролі уряду в системі державного управління, зокрема відхід від практики "ручного управління" і переорієнтацію на сферу формування та впровадження державної політики. Для цього уряд має максимально позбутися адміністративних та господарських функцій і набути статусу дієвого політичного органу. Необхідно позбавитися від превалювання в діяльності уряду дрібних адміністративних справ, які мають бути делеговані нижчим ланкам адміністративної системи. Звідси випливає необхідність зміни механізму вироблення політики. Поки в уряді не відбудеться розмежування функцій вироблення політики, її реалізації та контролю, доти механізм "ручного управління" залишиться головним чинником впливу на соціально-економічне середовище.

Трансформація посадових функцій міністра, зміна їх з адміністративних на політичні можливі за умов, якщо пріоритетними в його діяльності будуть стратегічні питання розвитку підпорядкованої йому галузі. Реалізація цієї умови можлива в тому разі, якщо буде підвищено статус Програми діяльності уряду. Адже саме цей документ містить стратегічні напрями діяльності виконавчої влади і саме за результатами виконання програми можна оцінювати рівень ефективності державного управління.

Виходячи із зазначеного необхідно, щоб у Законі України "Про Кабінет Міністрів України":

- по-перше, були присутні положення, які б визначали статус Програми діяльності як засадничого документа діяльності уряду. Зокрема, доцільно встановити, що всі інші загальнонаціональні, регіональні і галузеві програми економічного та соціального розвитку повинні узгоджуватися із Програмою діяльності уряду і бути її змістовним втіленням;

- по-друге, визначався стратегічний характер Програми. Це сприятиме формуванню збалансованої системи урядових документів - від стратегії розвитку країни до стратегії розвитку регіонів і громад;

- по-третє, містилися положення, які б сприяли уніфікації Програми. Різні за політичними орієнтаціями уряди мають бути поставлені перед єдиними методологічними засадами підготовки Програми своєї діяльності. Водночас ця уніфікація не повинна нівелювати індивідуальний підхід до програмотворчості;

- по-четверте, визначався механізм підготовки Програми. З метою унеможливлення популізму необхідно, щоб Програма містила розрахунки стосовно ресурсного забезпечення і однозначні показники оцінювання її виконання. Визначений у Законі механізм також повинен слугувати перешкодою лобістському впливу і засиллю корпоративних інтересів під час підготовки Програми та її виконання;

- по-п'яте, визначався механізм моніторингу впровадження Програми, який би заклав основу для об'єктивного оцінювання ефективності впровадження політики.

Важливою умовою для підвищення якості державного управління є його деполітизація, що означає те, що державні службовці в адміністративній роботі мають бути нейтральними і не керуватись своїми політичними симпатіями при виконанні повноважень. Реалізація принципу деполітизації також означає створення механізму, який гарантує захист державних службовців від руйнівного впливу політичної кон'юнктури. Зокрема, деполітизація державної служби повинна гарантувати державним службовцям просування по кар'єрних сходах виключно на засадах професіоналізму. Таким чином, деполітизація державної служби закладає умови збереження професіоналізму державної служби.

Наступним напрямом підвищення ефективності системи державного управління є його професіоналізація, яка включає створення висококваліфікованої, відповідальної та політично нейтральної адміністративної системи. Чинна система державної служби в Україні не захищена від політичного впливу, є нестабільною, оскільки державні службовці вищих рівнів безпосередньо залучені до політичного процесу. Призначення та просування державних службовців часто відбувається на основі особистих зв'язків та симпатій, а не з огляду на наявність необхідних умінь та навичок.

Потрібно вжити належних заходів для покращання стратегічного планування державної політики в контексті сучасного науково-технічного та культурного поступу. Важливим чинником формування стратегічної культури суспільства є наявність розгалуженої інфраструктури професійної спільноти, яка займається виробленням стратегій для суб'єктів політики. В Україні така спільнота тільки-но починає формуватися. У неї ще відсутні сталі фахові цінності та традиції. У цьому контексті особливу увагу слід приділити покращанню підготовки у вищих навчальних закладах фахівців з політичного аналізу.



ВИСНОВКИ

Проведене дослідження підтверджує, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досягнута й гіпотеза підтвердилась. В дисертації вперше у вітчизняній державно-управлінській науці здійснено системне дослідження концептуальних засад впровадження державної політики в умовах трансформації українського суспільства. Зокрема, доведена необхідність виокремлення ситуаційного та стратегічного видів політичного аналізу як окремої сфери інструментального знання, визначено концепцію подальшого державного розвитку, яка полягає у необхідності формування стійкої національної ідентичності, обґрунтовуються політико-правові напрями зміцнення парламентсько-президентської моделі урядування через збалансування політичних та адміністративних складових у системі державного управління.

Отримані результати розв'язують важливу наукову проблему обґрунтування концептуальних засад нових державно-управлінських та політико-правових підходів у формуванні та реалізації державної політики в умовах трансформації українського суспільства.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що на основі здійсненого дослідження зроблено наступні висновки і пропозиції:

1. Доведено необхідність розмежування у політичному аналізі ситуаційного і стратегічного видів аналітичної практики, які відрізняються за своїми методологічними засадами.

Аналіз ситуації орієнтований на чітко обмежену в просторі і часі проблему. Тут позиція аналітика "прив'язана" до інтересів замовника, коли потрібно розробити механізм тактичного реагування на перебіг подій. Водночас до компетенції стратегічної аналітики входить завдання осмислення загальних закономірностей макрополітичного характеру, які не залежать від індивідуальних інтересів учасників політичного процесу. Цей тип аналітичної практики стимулює прийняття рішень, результати яких стануть очевидними, як правило, у майбутньому.

2. Проблеми якісного інформаційно-аналітичного забезпечення роботи органів влади стають усе більш актуальними в сучасних умовах динамічного політичного процесу. На порядку денному стоїть завдання уточнення загального регламенту роботи інформаційно-аналітичних структур, де б були визначені методологічні засади та організаційні принципи їх роботи. Метою такого уніфікованого підходу є, зокрема, унеможливлення впливу корпоративних і лобістських інтересів на інформаційно-аналітичний супровід підготовки управлінських рішень.

3. Встановлено перешкоди, які заважають розробці якісної політики в умовах сучасного українського суспільства. Так, суб'єкти, що залучені до розробки державної політики (представницькі органи влади, органи виконавчої влади, партії, громадські об'єднання, групи інтересів та лобістські структури впливу), можуть співпрацювати на досягнення загальної мети або перебувати в стані конфлікту інтересів, коли кожна сторона прагне відстояти свої корпоративні інтереси. В умовах сучасного українського суспільства саме конфлікт інтересів є найсуттєвішою перешкодою у справі побудови якісної політики та її реалізації. Реалізуючи свої корпоративні інтереси, фінансово-промислові та політичні групи використовують різні комунікаційні канали для вираження своїх вимог, переводячи їх у сферу політичної боротьби і прийняття державних рішень. У цьому контексті одним із пріоритетних завдань підвищення якості розробки державної політики має стати завдання законодавчої регламентації діяльності груп інтересів і практики лобізму.

Серед причин незадовільного стану впровадження державної політики визначаються наступні: по-перше, відсутність консенсусу серед елітних груп щодо базових цінностей та орієнтирів суспільного розвитку; по-друге, сильний (подекуди руйнівний) вплив корпоративних та особистих інтересів учасників політичного процесу. Експансія корпоративних інтересів у деяких сферах, наприклад приватизації, була настільки сильною, що фактично призвела до того, що державне управління підкорялося реалізації інтересів окремих фінансово-промислових груп. По-третє, це інституційна слабкість центральних органів влади у впровадженні системної державної політики.

Показано, що для перехідних суспільств формування національної ідентичності є ключовим чинником у визначенні орієнтирів суспільного поступу і національних інтересів. Стійка національна ідентичність свідчить про існування в суспільній свідомості принципової згоди відносно ієрархії пріоритетів внутрішньої та зовнішньої політики держави. Наявність стійкої національної ідентичності мінімізує конфліктність у суспільстві. Перед українською елітою стоїть завдання освоєння ідеологічних та ціннісних установок соціальної і політичної солідарності, пошуку оптимального балансу державних, суспільних та приватних інтересів, посилення ролі держави у питаннях впливу на соціально-економічні процеси.

Обґрунтовано, що на порядку денному стоїть завдання системного вдосконалення та підвищення дієздатності державної влади, зміцнення інституційних основ демократії та громадянського суспільства, вирішити яке можливо за допомогою конституційної реформи. Завдання зміцнення конституційних засад парламентсько-президентської моделі державного устрою не доцільно обмежувати лише розмежуванням владних повноважень центральних органів влади. Для досягнення стратегічної мети ? побудови збалансованої політичної системи ? необхідно здійснити політико-правові перетворення у таких напрямах: зміцнення механізмів забезпечення конституційних прав і свобод громадян; упровадження адміністративної та територіальної реформ з метою підвищення ефективності системи державного управління і наближення системи державної служби до європейських стандартів; реформування системи місцевого самоврядування і місцевої демократії.

4. Визначено та охарактеризовано пріоритети державної політики у виборчому процесі, тобто в сегменті політичного процесу, який має ключове значення у реформуванні політичної системи.

На підставі аналізу схвалених рішень стосовно змін виборчої системи від мажоритарної до пропорційної упродовж 1997-2004 рр. доведено, що пріоритетними для суб'єктів політичного процесу були переважно корпоративні інтереси. Визначено певні позитивні чинники модернізації виборчої системи, такі як поступове зменшення кількості партій та блоків, яким вдалося подолати виборчий бар'єр, унеможливлення потрапляння до парламенту "технологічних проектів", посилення ресурсного потенціалу партій. Водночас аналіз застосування пропорційної моделі доводить, що чинна виборча система має низку суттєвих недоліків. Така виборча модель неадекватно відображає преференції виборців, коли вони позбавлені можливості здійснювати волевиявлення безпосередньо за кандидатів у депутати. Чинна виборча модель надає партійним вождям величезні переваги у формуванні виборчого списку, а відтак і у формуванні керівного складу виконавчих органів влади за партійною квотою. Пропорційна модель загострила проблему необхідності встановлення прозорого механізму фінансування партій. Без забезпечення такого механізму і унеможливлення монополізму у фінансуванні партій вони згодом можуть перетворитися на сурогатні придатки фінансово-промислових груп. Доведено, що для забезпечення відкритості виборчого процесу постало завдання відмови від чинної пропорційної моделі і схвалення такої, яка б відповідала демократичним нормам.

5. Показано, що серед завдань підвищення якості державного управління в Україні пріоритетним є розмежування політичних та адміністративних функцій і посад. Система державного управління, що склалася в Україні, характеризується невизначеністю інституціонального розмежування між політичними та адміністративними функціями.

Доведено, що становленню повноцінного інституту політичних посад у системі державного управління мають передувати реформаторські кроки в законодавчому забезпеченні функціонування системи державного управління. Побудова балансу адміністративних і політичних складових має на меті зміну ролі уряду в системі державного управління, зокрема відхід від практики "ручного управління" і переорієнтацію на сферу формування та впровадження державної політики. Звідси випливає необхідність зміни механізму вироблення політики, зокрема розмежування функцій вироблення політики, її реалізації та контролю за її впровадженням.

Потребує підвищення статус Програми діяльності уряду. Необхідно, щоб у Законі України "Про Кабінет Міністрів України" були присутні положення, які б: визначали стратегічний статус Програми діяльності уряду; встановлювали її засадничий характер у створенні загальнонаціональних, регіональних і галузевих програм економічного та соціального розвитку; описували механізм підготовки Програми; містили об'єктивні показники оцінювання її виконання.

Важливою умовою підвищення якості державного управління є його деполітизація. Державні службовці в адміністративній роботі повинні дотримуватися вимоги політичної нейтральності. Реалізація принципу деполітизації також означає необхідність скасування так званого партійно-квотного принципу розподілу посад і створення механізму, який гарантує захист державних службовців від руйнівного впливу політичної кон'юнктури.

6. Отримані результати дали можливість визначити основні напрями подальших наукових досліджень концептуальних засад впровадження державної політики в Україні. Зокрема, обґрунтовано, що перспективними напрямами є:

- розвиток політичного аналізу як інформаційно-аналітичного супроводу вироблення та впровадження державної політики;

- розроблення ціннісних, політико-правових та світоглядних засад національної ідентичності як базису консолідації елітних груп українського суспільства;

- вироблення консолідованої позиції стосовно шляхів реформування чинної пропорційної виборчої системи у напрямі забезпечення її відкритості й відповідності демократичним нормам;

- дослідження особливостей формування механізму стримувань та противаг як засадничого принципу інституційного розвитку в Україні.

Таким чином, дисертація є самостійною науковою роботою. Отримані в процесі дослідження результати полягають в обґрунтуванні теоретико-методологічних положень, сукупність яких являє собою фундаментальний внесок у розробку цілісної концепції державної політики в умовах трансформації українського суспільства і закладає основи для формування нових підходів у вітчизняній науці державного управління.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографії

1. Валевський О.Л. Державна політика в Україні (методологія аналізу, стратегія, механізми впровадження) / О.Л. Валевський; Національний інститут стратегічних досліджень - К. : Сатсанга, 2001. - 242 с. - (Серія "Стратегія політики і політичний аналіз").

2. Валевський О.Л. Держава і реформи в Україні: аналіз державної політики в умовах трансформації суспільства : монографія / О.Л. Валевський. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. - 317 с.

Публікації у фахових виданнях

3. Валевський О.Л. Соціологічний вимір деяких макрополітичних тенденцій у громадській думці та аналіз їхнього впливу на політичну ситуацію / О.Л. Валевський // Стратегічна панорама. - 1999. - № 1-2. - С. 69-76.

4. Валевський О.Л. Методологічні засади аналізу державної політики / О. Л. Валевський // Філософська думка. - 2000. - № 5. - С. 59-81.

5. Валевський О.Л. Порівняльний аналіз моделей державної політики у програмах основних учасників президентської виборчої кампанії-99 / О.Л. Валевський // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 1. - С. 123-129.

6. Валевський О.Л. Структура сучасних викликів політичній стабільності / О. Л. Валевський // Актуальні проблеми державного управління : наук. зб. - Х. : ХФ УАДУ, 2000. - № 3 (8). - С. 7-13.

7. Валевський О.Л. Десятиріччя державної незалежності: аналіз політики трансформації посттоталітарного суспільства та стратегія завдання на майбутнє / О.Л. Валевський // Актуальні проблеми державного управління : наук. зб. (Харк. філ.). - Х., 2001. - № 2. - С. 7-17.

8. Валевський О.Л. Визначення поняття політичного аналізу / О. Л. Валевський // Вісн. УАДУ. - 2001. - № 3. - С. 271-277.

9. Валевський О. Л. Роль соціокультурної складової у реформуванні посттоталітарного суспільства / О.Л. Валевський // Зб. наук. пр. УАДУ. - К. : Вид-во УАДУ, 2001. - Вип. 2. - С. 287-293.

10. Валевський О.Л. Пріоритети державної політики у формуванні нової виборчої системи / О.Л. Валевський // Актуальні проблеми державного управління : наук. зб. - Одеса : ОФ УАДУ, 2001. - Вип. 6. - С. 68-75.

11. Валевський О.Л. Регіони як суб'єкт політичного процесу. Нотатки щодо одного міфу перехідного суспільства / О.Л. Валевський, В. А. Ребкало // Упр. сучас. містом. - 2002. - № 2. - С. 109-120. - Авторських - 5 с. (Обробка та узагальнення емпіричного матеріалу стосовно формування регіональної державної політики).

12. Валевський О.Л. Умови формування державної політики: змістовні характеристики середовища та його функціональні аспекти / О.Л. Валевський // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 1. - С. 207-214.

13. Валевський О. Л. Стратегія європейської інтеграції України через призму проблем внутрішньополітичного розвитку / О.Л. Валевський // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 4. - С. 232-237.

14. Валевський О.Л. Розмежування політичних та адміністративних функцій у системі державного управління як складова політичної реформи / О. Л. Валевський // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. ОРІДУ НАДУ. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2003. - Вип. 4 (16). - С. 28-36.

15. Валевський О.Л. Політична реформа - шлях для створення правових засад підвищення ефективності діяльності уряду / О.Л. Валевський // Зб. наук. пр. НАДУ. - К. : Вид-во НАДУ, 2004. - Вип. 1. - С. 364-375.

16. Валевський О.Л. Запровадження інституту політичних посад у системі державного управління: порядок денний для політичної реформи / О. Л. Валевський // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 1. - С. 329-338.

17. Валевський О. Л. Інститут державних секретарів: зарубіжний досвід і Україна / О. Л. Валевський // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 2. - С. 54-63.

18. Валевський О.Л. Концептуальні засади розроблення державної політики: світовий досвід та вітчизняна практика / О.Л. Валевський // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 3. - С. 33-43.

19. Валевський О.Л. Структура та функціональні особливості механізмів впровадження державної політики / О.Л. Валевський // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 4. - С. 364-372.

20. Валевський О.Л. Інформаційно-аналітичне забезпечення органів державної влади: актуальні питання методології та організації / О.Л. Валевський // Зб. наук. пр. НАДУ. - К. : Вид-во НАДУ, 2004. - Вип. 2. - С. 32-38.

21. Валевський О.Л. Методологічні засади аналізу та впровадження програм державної політики / О.Л. Валевський // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. ОРІДУ НАДУ. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 1 (17). - С. 105-114.

22. Валевський О.Л. Європейський досвід взаємодії вищих та центральних органів державної влади: уроки для України / О. Л. Валевський // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 2. - С. 86-92.

23. Валевський О.Л. Проблеми побудови дієвого механізму стримувань та противаг у державно-управлінських відносинах / О.Л. Валевський // Державне управління: теорія та практика [Електронний ресурс] : електрон. наук. фах. вид. - 2008. - № 1. - Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2008-1/doc_pdf/valevsky.pdf - Заголовок з екрана.

24. Валевський О.Л. Аналіз політичної кризи 2006-2007 років у контексті порушення принципу поділу влади і механізму стримувань і противаг / О.Л. Валевський // Вісн. НАДУ. - 2008. - № 2. - С. 231-241.

25. Валевський О.Л. Світовий досвід бікамералізму в контексті ідеї створення двопалатного парламенту в реалізації конституційної реформи / О. Л. Валевський // Вісн. НАДУ. - 2008. - № 3. - С. 190-201.

26. Валевський О.Л. Окремі аспекти визначення функцій механізму стримувань і противаг у розвитку політичної системи / О.Л. Валевський // Зб. наук. пр. НАДУ. - 2008. - Вип. 1. - С. 147-154.

27. Валевський О.Л. Суперечності політико-управлінських відносин в Україні: проблеми і шляхи розв'язання / О.Л. Валевський // Державне управління: теорія та практика [Електронний ресурс] : електрон. наук. фах. вид. - 2008. - № 2. - Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2008-2/doc_pdf/valevsky.pdf - Заголовок з екрана.

Колективні монографії , препринти, наукові доповіді, посібники

28. Валевський О.Л. Україна на шляху до ідеологічної ідентифікації / О. Л. Валевський. - К., 1994. - 36 с. - (Препринт / Національний інститут стратегічних досліджень). - (Серія "Наукові доповіді", Вип. 19).

29. Стратегії розвитку України: виклики часу та вибір / Є.П. Базовкін, А.М. Білоус, О.Л. Валевський та ін. - К., 1994. - 177с. : іл. / Національний інститут стратегічних досліджень (Валевський О.Л. - розд. 2.1). - (Серія "Наукові доповіді", Вип. 22). - Авторських - 7 с.

30. Валевський О.Л., Стратегічні аспекти національно-культурної політики України / О. Л. Валевський, С. І. Здіорук, Б.О. Парахонський. - К., 1995. - 75 с. - (Препринт / Рада нац. безпеки при Президентові України ; Національний інститут стратегічних досліджень) (Валевський О.Л. - розд. 3). - (Серія "Наукові доповіді", Вип. 48). - Авторських - 18 с.

31. Валевський О.Л. Структура геополітичних інтересів України : монографія / О. Л. Валевський, М.М. Гончар. - К. : НІСД, 1995. - 94 с. - (Серія "Наукові доповіді", Вип. 45) / Польськ. пер. Struktura interesow geopolitycznych Ukrainy ; Ministerstwo obrony narodowej, Departament Bezpieczenstwa Miedzynarodowego. - Warszawa, 1996. (Валевський О. Л. - розд. 1; 2). - Авторських - 35 с.

32. Соціально-політична ситуація в Україні: поступ п'яти років : монографія / В.Г. Кремень, Д.М. Безлюда, В. Д. Бондаренко та ін. ; Нац. ін-т стратег. дослідж. - К., 1996. - 107 с. (Валевський О. Л. - розд. 3). - Авторських - 15 с.

33. Національна безпека України: сучасний стан, проблеми та напрямки їх вирішення : наук. доп. Національного інституту стратегічних досліджень / С.І. Пирожков, О.П. Янішевський, І.Ф. Бінько та ін. - К., 1996. - 135 с. (Валевський О. Л. - розд. 2, п. 2; розд. 3, п. 5). - Авторських - 12 с.

34. Валевський О.Л. Політичний конфлікт в сучасній Україні: культурні виміри, структура, принципи аналізу : монографія / О.Л. Валевський, А.Т. Ішмуратов. - К. : НІСД, 1997. - 101 с. (Валевський О.Л. - розд. 1; 2). - Авторських - 43 с.

35. Національна безпека України, 1994-1996 рр. : наук. доп. Національного інституту стратегічних досліджень / редкол. : О. Ф. Бєлов (голова), О.П. Янішевський, І.Ф. Бінько та ін. - К. : НІСД, 1997. - 197 с. (Валевський О.Л. - розд. 2, п. 1; розд. 3, п. 1). - Авторських - 12 с.

36. Державна політика: аналіз та механізм її впровадження в Україні : навч. посіб. / О.Л. Валевський, В.А. Ребкало ; кол. авт. ; за заг. ред. В. Ребкала, В. Тертички. - К. : Вид-во УАДУ, 2000. - Розд. VII. Державна стратегія . - С. 196-228 (Валевський О. Л. - розд. VII). - Авторських - 15 с.

37. Валевський О.Л. Політична аналітика та прогнозування: навч. посіб. / В. А. Ребкало, О.Л. Валевський, Ю.Г. Кальниш. - К. : Вид-во УАДУ, 2002. - 60 с. (Валевський О.Л. - розд. 4.5). - Авторських - 20 с.

38. Валевський О.Л. Інститут державних секретарів в Україні: від задуму до реалізації : аналіт. доп. / О.Л. Валевський, С.Г. Конончук. - К. : Український незалежний центр політичних досліджень, 2003. - 108 с. (Валевський О. Л. - розд. 1; 2). - Авторських - 30 с.

39. Теорія і практика політичного аналізу : навч. посіб. / за заг. ред. О.Л. Валевського, В.А. Ребкала. - К. : Міленіум, 2003. - 228 с. (Валевський О.Л. - розд. 2.1; 3.1; 3.2; 3.6). - Авторських - 41 с.

40. Практика бікамералізму в унітарних державах (порівняльний аналіз) / С. Конончук, О. Валевський, О. Ярош ; Український незалежний центр політичних досліджень - К. : Агентство "Україна", 2008. - 112 с. (Валевський О. Л. - розд. 1; 5; 6). - Авторських - 40 с.

41. Валевський О.Л. Встановлення та розвиток механізму стримувань і противаг у державно-управлінських відносинах / Система стримувань і противаг у сфері державно-управлінських відносин : наук.-метод. рек. / авт. кол. : В.А. Ребкало, В.А. Шахов, Е.А. Афонін та ін. ; за заг. ред. В.А. Ребкала, М.М. Логунової, В.А. Шахова. - К.: НАДУ, 2008. - 72 с. (Валевський О.Л. - розд. 1.3). - Авторських - 9 с.

Статті в наукових збірниках

42. Валевський О.Л. Внутрішньополітичні виклики національній безпеці: висновки минулого десятиріччя та стратегічні завдання на майбутнє / О.Л. Валевський // Наук.-практ. семінар "Стратегія національної безпеки України: проблеми розробки та імплементації" / Національний інститут стратегічних досліджень; Рада нац. безпеки і оборони України. - К., 2000. - С. 47-58.

43. Валевський О.Л. Індикативні складові стратегічного планування // Підвищення ефективності державного управління: стан, перспективи та світовий досвід : зб. наук. пр. / О.Л. Валевський, В.А. Ребкало ; за заг. ред. В. М. Князєва. - К. : Вид-во УАДУ, 2000. - С. 12-20. - Авторських - 4 с.

44. Валевський О.Л. Деякі стратегічні напрями реформування політичної системи українського суспільства / О.Л. Валевський // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні : матеріали наук.-практ. конф. / за заг. ред. В.І. Лугового, В. М. Князєва. - К. : Вид-во УАДУ, 2001. - С. 32-34.

45. Валевський О.Л. Внутрішньополітичні пріоритети національної безпеки / О.Л. Валевський // Стратегія національної безпеки України в контексті досвіду світової спільноти : зб. ст. за матеріалами міжнар. конф. - К. : Сатсанга, 2001. - С. 153-156.

46. Валевський О.Л. Пріоритети державної політики у формуванні інформаційної сфери та забезпечення свободи слова / О.Л. Валевський, В.А. Ребкало // Шляхи формування громадянського суспільства в Україні. Забезпечення права людини на свободу слова та інформацію : наук. зб. - Х. : ХФ УАДУ, 2001. - С. 9-14. - Авторських - 3 с.

47. Валевський О.Л. Реформування політичної системи України / О. Л. Валевський, В. А. Ребкало // Вибори - шлях до демократичного суспільства : метод. матеріали з питань виборч. процесу / за заг. ред. В.М. Князєва. - К. : Вид-во УАДУ, 2002. - С. 53-58. - Авторських - 2 с.

48. Валевський О.Л. Розвиток виборчого процесу і перспективи європейської інтеграції України / О.Л. Валевський // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз : матеріали наук.-практ. конф. / за заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К. : Вид-во УАДУ, 2002. - С. 29-31.

49. Політична реформа - гарантія демократичного розвитку українського суспільства : наук.-метод. матеріали на допомогу лекторам / В. Бакуменко, В. Борденюк, О. Валевський та ін. ; за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва ; Укр. акад. держ. упр. при Президентові України. - К. : Вид-во УАДУ, 2003. - 160 с. (Валевський О. Л. - розд. 2). - Авторських - 15 с.

50. Валевський О. Л. Запровадження інституту політичних посад у системі державного управління: зарубіжний досвід і Україна / О. Л. Валевський // Парламентсько-президентська форма правління: Україна та німецький досвід : зб. наук. пр. / за наук. ред. І. В. Розпутенка. - К. : К.І.С., 2003. - С. 163-181.

51. Валевський О.Л. Виступ учасника "круглого столу" / О.Л. Валевський // Матеріали "круглого столу" "Демократичні механізми формування відповідальної виконавчої влади в Україні", 12 листоп. 2003 р. : інформ.-аналіт. вид. Укр. незалеж. центру політ. дослідж., № 7, верес.-листоп. 2003 р. - К., 2003. - С. 13-16.

52. Валевський О.Л. Двопалатний парламент для України: оцінка можливостей : нотатки до розвитку політики (вересень 2008) / О. Л. Валевський, С.Г. Конончук, О.В. Ярош; Український незалежний центр політичних досліджень - Режим доступу : // http://www.ucipr.kiev.ua/. - Авторських - 10 с.

53. Валевський О.Л. Популізм як форма політичної практики: світові тенденції і реалії України / О. Л. Валевський // Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід : матеріали наук.-практ. конф. (Київ, 30 трав. 2008 р.). - К. : НАДУ, 2008. - Т. 1. - С. 222-224.

Публікації в інших наукових виданнях

54. Валевський О.Л. Ситуація історичного вибору (феномен посттоталітарного суспільства) / О.Л. Валевський // Політологічні читання. - 1994. - № 2. - С. 27-43.

55. Гуманітарна політика для України: стратегічний вибір / О.Л. Валевський, С.І. Здіорук, В. Г. Кремень, С.І. Пирожков // Віче. - 1996. - № 8. - С. 22-30. - Авторських - 4 с.

56. Валевський О.Л. Влада і населення: на шляху до порозуміння / О. Л. Валевський, В. М. Головатюк, С.С. Діброва // Місцеве самоврядування. - 1997. - № 1-2. - Ч. 1. - С. 59-63. - Авторських - 3 с. ; Там само. - 1997. - № 3-4. - Ч. 2. - С. 52-62. - Авторських - 5 с.

57. Валевський О.Л. Засоби масової інформації та вибори: сприйняття електоратом результатів соціологічних опитувань та політичної реклами / О. Л. Валевський, О.М. Балакірєва, О.О. Яременко // Вибори-98: громадська думка та перспективи політичного розвитку України. Політичний портрет України : бюл. Фонду "Демократ. ініціативи". - 1998. - № 21. - С. 56-67. - Авторських - 5 с.

58. Валевський О.Л. Вплив політичної реклами на електорат / О.Л. Валевський, О.М. Балакірєва // Маркетинг и реклама. - 1998. - № 4. - С. 7-12. - Авторських - 3 с.



АНОТАЦІЇ

Валевський О.Л. Концептуальні засади впровадження державної політики в умовах трансформації українського суспільства. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2010.

У дисертації описано політичний аналіз як інструментальне знання, яке складається із ситуаційного і стратегічного видів, що відрізняються за своїми методологічними засадами. Визначено організаційні та методологічні засади функціонування інформаційно-аналітичних підрозділів органів влади. Досліджено перешкоди, які заважають впровадженню якісної політики в умовах сучасного українського суспільства. Показано, що перед українською політичною та економічною елітою стоїть завдання відмови від зміни неоліберальної стратегії реформування в напрямі соціальної і політичної солідарності, цінностей співробітництва, пошуку оптимального балансу державних, суспільних та приватних інтересів. Визначено пріоритети державної політики у виборчому процесі. Доведено, що для забезпечення відкритості виборчого процесу стоїть завдання реформи чинної пропорційної моделі. Серед завдань підвищення якості державного управління в Україні пріоритетним є розмежування політичних та адміністративних функцій, що сприятиме посиленню інституціональної спроможності уряду.

Ключові слова: політичний аналіз, державна політика, державне управління, виборчий процес, адміністративна реформа.

Валевский А. Л. Концептуальные основы внедрения государственной политики в условиях трансформации украинского общества. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2010.

Рассматривается политический анализ как инструментальное знание, состоящее из ситуационного и стратегического видов аналитической практики, отличающихся по своим методологическим принципам. Исследуются методологические особенности ситуационного и стратегического видов политического анализа. Утверждается, что ситуационный анализ ориентируется на рассмотрение ограниченной в пространстве и времени проблему. Задача аналитика здесь ограничивается выработкой механизма тактического реагирования в контексте текущей конъюнктуры. В то же время к компетенции стратегической аналитики относится задача осмысления макрополитических тенденций, которые не зависят от индивидуальных интересов участников политического процесса. Этот вид аналитической практики стимулирует принятие решений, результаты которых станут очевидными, как правило, в будущем.

Определяются организационные принципы функционирования информационно-аналитических подразделений органов государственной власти. В частности, показана необходимость разработки единого методологического регламента функционирования таких подразделений. Целью такого регламента станет недопущение влияния корпоративных и лоббистских интересов на информационно-аналитическое обеспечение подготовки управленческих решений.

Рассматривается среда, в контексте которой осуществляется политический анализ и факторы, влияющие на работу эксперта. В частности, анализируется влияние уровня политической культуры, конфликта интересов и ценностей субъектов политического процесса, влияние международного сообщества.

Исследуются причины неудовлетворительной реализации государственной политики. В частности, отсутствие консенсусу в среде элитных групп относительно базовых ценностей и ориентиров общественного развития; разрушительное влияние корпоративных и личных интересов участников политического процесса; институциональная слабость центральных органов государственной власти в реализации государственной политики.

Для переходных обществ формирование национальной идентичности является ключевым фактором в определении ориентиров общественного развития. Доказано, что устойчивая национальная идентичность указывает на существование в общественном мнении согласия относительно иерархии приоритетов внутренней и внешней политики государства. Наличие устойчивой национальной идентичности минимизирует конфликтность в обществе. Доказывается, что перед украинской политической элитой стоит задача освоения идеологических и ценностных установок социальной и политической солидарности, поиска оптимального баланса государственных, общественных и приватных интересов, усиления влияния государства на социально-экономические процессы.

Показано, что перед украинской политической и экономической элитой стоит задача отказа от неолиберальной стратегии реформирования в направлении социальной и политической гармонии, ценностей сотрудничества. Утверждается необходимость усиления государства в период финансово-экономического кризиса.

Исследуются приоритеты государственной политики в избирательном процессе, оказывающий сильное влияние на формирование государственных органов власти. В частности, анализируется структура конфликта интересов в процессе изменений избирательной модели от мажоритарной до пропорциональной на протяжении 1997-2004 гг. Проведенный анализ показывает, что изменения в избирательной системе диктовались, главным образом, корпоративными интересами участников политического процесса. Особое внимание уделяется анализу недостатков действующей пропорциональной избирательной системе. Доказано, что с целью обеспечения открытости избирательного процесса перед политическим классом стоит задача ее кардинального реформирования.

В числе задач повышения качества государственного управления в Украине приоритетным является институциональное разделение политических и административных функций и должностей. Это разделение будет способствовать деполитизации государственного управления и ограничению влияния корпоративных политических интересов на реализацию государственной политики. Доказывается, что для реализации этого положения необходимо также разделение функций формирования политики, ее реализации и контроля. С целью улучшения стратегического планирования обосновываются конкретные меры, способствующие повышению статуса Программы деятельности правительства. Утверждается необходимость внедрения институциональных новаций, обеспечивающих политическую нейтральность и профессионализацию государственной службы.

...