Організаційно-правові засади діяльності міліції УНР у період Української Центральної Ради та Директорії (1917–1921 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ національнИЙ УНІВЕРСИТЕТ внутрішніх справ

організаційно-правові засади діяльнОстІ МІЛІЦІЇ УНР У ПЕРІОД ЦЕНТРАЛЬНОЇ РАДИ ТА ДИРЕКТОРІЇ (19171921 рр.)

12.00.01 теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ДУРНОВ ЄВГЕН СЕРГійович

УДК 340.13+94(477)«1917/1921»

Київ 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник

доктор історичних наук, професор

Кузьминець Олександр Васильович,

Київський національний університет внутрішніх справ,

начальник кафедри історії держави та права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Шевченко Анатолій Євгенійович,

Донецький юридичний інститут Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Є. О. Дідоренка,

професор кафедри конституційного та міжнародного права

кандидат юридичних наук, доцент

Кудін Сергій Володимирович,

Академія праці і соціальних відносин Федерації професійних спілок України, завідувач кафедри теорії, історії держави і права та конституційно-правових дисциплін

Захист відбудеться «25» лютого 2010 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.04 в Київському національному університеті внутрішніх справ (ДП680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1)

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ (ДП680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1)

Автореферат розісланий «20» січня 2010 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

доктор історичних наук, професор Н. О. Щербак

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Кожна новоутворена держава задля охорони державного ладу розбудовує органи охорони правопорядку та розробляє відповідну нормативно-правову базу, що визначає організаційно-правові засади їх нормального функціонування з метою забезпечення внутрішньої безпеки, захисту інтересів держави і громадян від протиправних посягань. Завдання розробки нормативно-правової бази організації та діяльності правоохоронних органів як одне з першочергових завдань новоутвореної держави поставало й перед Українською Центральною Радою та Директорією УНР під час державотворення за часів Української революції 19171920 рр.

Якщо провести історичні паралелі, то можна бачити, що таке завдання було актуальним і в умовах становлення сучасної незалежної України. Так, після проголошення у липні 1990 року Декларації про державний суверенітет України вищий орган законодавчої влади республіки задовго до прийняття Акта проголошення незалежності України у серпні 1991 року та невдовзі після його прийняття ухвалив низку законодавчих актів з питань охорони правопорядку та боротьби зі злочинністю, що стали правовими засадами організації та діяльності правоохоронних органів суверенної України.

Обставини, за яких в Україні відбувалося становлення законодавства з регулювання відносин у галузі правоохоронної діяльності держави за спроб утвердження української незалежності у 19171920 рр., подібні обставинам, за яких відбулося становлення сучасного українського законодавства з регулювання діяльності правоохоронних органів у час здобуття незалежності. Виходячи з цього, можна дійти висновку, що історія розбудови в Україні цих органів, і зокрема міліції, та вироблення організаційно-правових засад їх діяльності має неабиякий теоретичний і практичний інтерес, оскільки з'являється можливість порівняти тодішні й сучасні умови, в яких відбувалися процеси становлення органів охорони правопорядку і правового регулювання їх організації та діяльності й виявити їх загальні закономірності та відмінності.

Дослідження питань, що стосуються організаційно-правових засад, на яких будувалися організація та діяльність міліції в УНР часів Української Центральної Ради та Директорії, дозволить, з одного боку, виявити допущені помилки і свідомі перекоси у галузі правового забезпечення її діяльності, з другого - показати шляхи розвитку і надбання тогочасної нормотворчої діяльності, спрямованої на створення та удосконалення нормативно-правової бази з регулювання правоохоронних правовідносин та організації й діяльності системи правоохоронних органів, і в першу чергу міліції.

У сучасних умовах при удосконаленні організаційно-правових засад діяльності міліції України широко використовується міжнародний досвід організації та діяльності поліції. Проте необхідно враховувати й історичний досвід нашої країни, щоб на основі ретельного аналізу виявити допущені тогочасною владою помилки. А також встановити можливість запровадження в сучасну практику тих позитивних надбань, які були напрацьовані у минулі роки, і зокрема - досвіду правового забезпечення організації та діяльності міліції УНР. Ці положення і визначають актуальність даної праці.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконане відповідно до Плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Київського національного університету внутрішніх справ на 2007 (розд. 2, п. 45) та 2008 рік (розд. 2, п. 43), планової тематики науково-дослідної роботи на кафедрі історії держави та права КНУВС та відповідає завданням Цільової комплексної програми Національної академії наук України № 0186.0.070872 «Актуальні проблеми історії Українського національного державотворення».

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є комплексний аналіз організаційно-правових засад створення, організації та діяльності міліції УНР доби Української Центральної Ради і Директорії.

Для реалізації цієї мети були визначені такі основні наукові завдання:

– дати наукову характеристику політико-правових підходів вищих органів влади української національної держави до проблеми розбудови міліції УНР часів Української Центральної Ради та Директорії й визначити організаційно-правові засади її діяльності з охорони правопорядку за умов суспільно-політичної ситуації в Україні в 1917-1920 рр.;

– проаналізувати нормативно-правові та організаційно-структурні основи функціонування міліції у зазначений період;

– дослідити діяльність Генерального секретарства внутрішніх справ та МВС УНР з нормативного урегулювання організації та діяльності міліції;

– ґрунтовно дослідити нормативно-правову базу діяльності, структуру, функції і завдання міліції та інших органів охорони правопорядку УНР;

– розглянути причини, через які Уряд і МВС УНР не змогли реалізувати певні нормотворчі напрацювання у сфері організації та діяльності міліції;

– показати причини залучення військових сил до охорони порядку на території УНР;

– висвітлити порядок і принципи залучення до правоохоронної діяльності громадських формувань;

– дати історико-правову оцінку функціонування міліції УНР;

– виробити рекомендації щодо нормативно-правового та організаційно-структурного забезпечення діяльності міліції України на сучасному етапі.

Об'єктом дослідження є діяльність вищих органів державної влади УНР та Генерального секретарства / Міністерства внутрішніх справ УНР доби Української Центральної Ради та Директорії із створення та удосконалення діяльності міліції, а також громадських формувань охорони порядку.

Предметом дослідження є організаційно-правові засади діяльності міліції УНР у період Центральної Ради та Директорії у 1917-1921 рр.

Методи дослідження. При роботі над дослідженням застосовані загальнонаукові та спеціально-наукові методи пізнання державно-правових процесів і явищ. Із загальнонаукових методів застосовувались діалектичний, конкретно-історичний, порівняльно-історичний, функціонального аналізу, системно-структурний, герменевтики; із спеціально-наукових - історико-правовий, порівняльно-правовий, формально-юридичний та інші методи.

Діалектичний метод, згідно з яким всі явища (предмети) вивчаються в єдності та суперечності їх протилежностей, дозволив розкрити основні напрями становлення і розвитку нормативно-правової бази діяльності правоохоронних органів, яке йшло у напрямі від заперечення їх існування у виді поліції, що дісталася від імперської держави, через декілька трансформацій до остаточного формування системи органів внутрішніх справ УНР у вигляді міліції часів УЦР і народної міліції часів Директорії та громадських органів охорони порядку, що взаємодіяли з нею (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3, 3.2, 3.4). За допомогою конкретно-історичного методу досліджувалися політико-правові підходи урядів УНР до розв'язання проблем організації охорони правопорядку, боротьби зі злочинністю та створення системи органів охорони правопорядку і вироблення організаційно-правових засад їх діяльності в умовах суспільно-політичної ситуації, що склалась в Україні в 1917-1921 рр. (підрозділи 2.1, 3.1, 3.2). Порівняльно-історичний метод дозволив простежити характерні тенденції становлення та розвитку органів охорони правопорядку УНР на різних етапах її існування (підрозділи 2.2, 3.2, 3.3). Метод функціонального аналізу дав змогу з'ясувати функціональну відповідність органів внутрішніх справ (міліції) УНР виконанню поставлених перед ними завдань (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 3.3). За допомогою системно-структурного методу досліджувалася система органів охорони правопорядку, починаючи від центрального апарату (Генерального секретарства / Міністерства внутрішніх справ УНР) до підпорядкованих йому органів на місцях як системи більш низького порядку, зокрема їх організаційно-структурна будова (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 3.3). Метод герменевтики, який полягає в ідентичному тлумаченні, інтерпретації нормативно-правових актів, документів, а також правовідносин, дозволив критично, всебічно й об'єктивно проаналізувати історико-правовий матеріал, роз'яснити його зміст, оцінити правові наслідки рішень органів державної влади УНР з питань організації та діяльності міліції та громадських органів охорони порядку (підрозділи 1.2, 2.2, 3.2, 3.3). Застосування історико-правового, порівняльно-правового, формально-юридичного методів дозволило розглянути генезис нормативно-правового забезпечення організації та діяльності народної міліції та громадських органів охорони порядку, що взаємодіяли з нею, через порівняння нормативно-правових актів, що приймалися урядами УНР та Генеральним секретарством / Міністерством внутрішніх справ, виявити їх спільні та відмінні риси і встановити закономірності розвитку і характерні риси законодавства, що регулювало організацію та діяльність міліції та громадських формувань з охорони правопорядку, з'ясувати історичну послідовність та доцільність реорганізації системи органів внутрішніх справ УНР, встановити роль формальної визначеності правових норм у забезпеченні функціонування системи органів внутрішніх справ та їх діяльності з охорони правопорядку і боротьби зі злочинністю у досліджуваний період (підрозділи 1.1, 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 3.3).

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена як сукупністю поставлених завдань, так і засобами їх розв'язання, які визначаються тим, що дане дослідження є однією з перших спроб на монографічному рівні осмислити організаційно-правові засади діяльності міліції УНР доби Української Центральної Ради та Директорії.

Конкретизовано наукова новизна основних положень дисертації полягає в тому, що в ній:

уперше:

– комплексно розглянуто політико-правові підходи держави до проблеми розбудови системи органів внутрішніх справ УНР доби Української Центральної Ради і Директорії в умовах суспільно-політичної ситуації в Україні в 1917-1920 рр. Доведено, що і УЦР, і Директорія стояли на позиції ліквідації правоохоронних органів держав-попередниць, а саме - поліції й Державної варти, та створення і зміцнення міліції й забезпечення її взаємодії з громадськими правоохоронними організаціями в охороні правопорядку;

– комплексно розглянуто політико-правові підходи держави до розробки організаційно-правових засад їх діяльності в умовах суспільно-політичної ситуації в Україні в 1917-1920 рр., на підставі чого встановлено, що за часів УЦР питання організації та діяльності міліції було покладено на місцеві органи виконавчої влади без підпорядкування її центральному органу виконавчої влади в особі Генерального секретарства / Міністерства внутрішніх справ, а за часів Директорії вирішення питань організації та діяльності народної міліції було покладено безпосередньо на Міністерство внутрішніх справ УНР;

– проведено науковий аналіз нормативно-правових актів та низки архівних матеріалів за темою дослідження, раніше не відомих або маловідомих історико-правовій науці;

– здійснено критичний аналіз законодавчих і відомчих нормативних актів досліджуваного періоду, які регламентували організацію і діяльність народної міліції УНР та громадських органів охорони порядку;

– розглянуто як цілісну систему законодавчі та підзаконні акти, якими регламентувалися питання розбудови в Україні в досліджуваний період народної міліції та інших органів охорони правопорядку;

удосконалено:

- аналіз нормотворчої діяльності Генерального секретарства / Міністерства внутрішніх справ УНР як керівного органу системи органів;

- історико-правову оцінку організаційної діяльності Генерального секретарства / МВС УНР у сфері створення і реорганізації народної міліції;

дістали подальшого розвитку:

положення про те, що ефективність організації та діяльності органів внутрішніх справ перебуває у прямій залежності від того, чи відповідає стан законодавства суспільним відносинам у сфері охорони правопорядку;

- теза про залежність структурно-функціональних реорганізацій в системі органів охорони правопорядку від об'єктивних внутріполітичних умов та воєнно-політичної ситуації в Україні;

- твердження, що вищі державні органи влади УНР доби Центральної Ради та Директорії приділяли достатню увагу виробленню законодавства, що регламентувало організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ, але, в силу воєнної та політичної обстановки, забезпечити їх практичне застосування у повному обсязі не завжди було можливо.

Практичне значення одержаних результатів. Положення, висновки та пропозиції, викладені у дисертаційному дослідженні, використовувались для підготовки методичних матеріалів та лекцій з навчальної дисципліни «Історія держави і права України» у Київському національному університеті внутрішніх справ (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у навчально-методичний процес КНУВС від 29 січня 2009 р. № 3) та Львівського державного університету внутрішніх справ (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у навчально-методичний процес ЛДУВС від 12 грудня 2008 р. № 9).

Результати дослідження можуть бути використані: у законотворчій роботі - при підготовці змін і доповнень до законодавчих та інших нормативно-правових актів, що стосуються реформування відомства та його складових частин, започаткованого керівництвом МВС України; у науково-дослідних цілях - для подальшої розробки історико-теоретичних проблем історії держави та права України, зокрема діяльності вищих органів виконавчої влади, зі створення й удосконалення організації та діяльності міліції; у навчальному процесі юридичних закладів освіти, насамперед вищих навчальних закладів МВС України, - при вивченні навчального курсу «Історія держави та права України» та спеціальних курсів «Історія правоохоронних органів України», «Історія міліції України», при підготовці відповідних курсів лекцій та навчальних посібників; а також у процесі науково-дослідної роботи слухачів і курсантів;

- у виховній та інформаційній роботі з населенням.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри історії держави та права Київського національного університету внутрішніх справ, на ІІІ Міжнародній науковій конференції «Революції в Україні у ХХ-ХХІ століттях: співзвуччя епох» (Одеса, 16-17 березня 2007 р., тези опубліковані), ІІ державній науковій конференції «Сучасні правові проблеми українського державотворення» (Біла Церква, 26 квітня 2007 р., тези опубліковані).

Окремі аспекти роботи використовувалися викладачами КНУВС при викладанні курсу «Історія держави та права України».

Публікації. Основні теоретичні положення та наукові висновки дисертаційного дослідження викладені у розділі 2 колективної монографії «Органи внутрішніх справ УНР» (за загальною редакцією проф. О.М. Джужі) та шести наукових статтях, з яких три опубліковані у наукових фахових виданнях, а три - у збірниках матеріалів наукових конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які охоплюють дев'ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел (320 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 220 сторінок, з них 188 сторінку основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовуються актуальність та наукова новизна теми дослідження, зазначається її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, розкривається ступінь наукової розробки проблеми, дається характеристика об'єкта, предмета та методологічної основи роботи, визначаються її мета і завдання, формулюються основні положення і висновки, що виносяться на захист, висвітлюється наукове і практичне значення результатів, одержаних дисертантом, наводяться відомості про їх апробацію та про публікації автора в наукових виданнях за темою дисертаційного дослідження.

Розділ 1 «Історіографія і джерельна база дослідження» складається з двох підрозділів, у яких дається характеристика наукової літератури за темою дисертації та розглядається джерельна база дослідження.

У підрозділі 1.1 «Характеристика наукової літератури за темою дисертації» аналізується історіографічний масив наукової літератури з проблеми, що розглядається в дисертації. Цей історіографічний масив автор умовно поділяє на загальноісторичний та історико-правовий блоки.

До загальноісторичного блоку віднесено наукову літературу, яка характеризує суспільно-політичну ситуацію в УНР доби УЦР та Директорії, суспільно-політичні обставини, за яких діяли уряди УНР та державні органи, у тому числі й Генеральне секретарство / Міністерство внутрішніх справ, реалізуючи політичні та соціальні реформи, забезпечуючи законність і правопорядок у молодій українській незалежній державі.

Загальноісторичний блок, у свою чергу, умовно поділено на декілька підблоків, враховуючи методологічні та політичні підходи авторів публікацій до аналізу й оцінки історичних подій досліджуваного періоду. Перший підблок складають праці радянських істориків, які, досліджуючи події в Україні у 1917-1920 рр., розглядали їх у контексті подій громадянської війни в Росії. Другий підблок охоплює твори авторів, які стояли на прямо протилежних позиціях і розглядали події в Україні 1917-1920 рр. як Українську революцію або як національні визвольні змагання (М. Голубець, Т. Гунчак, І. Нагаєвський, М. Стахів та ін.). До третього підблоку віднесено мемуарні твори, написані учасниками тих подій (В. Винниченко, Д. Дорошенко, І. Мазепа, П. Христюк та ін.). Четвертий підблок охоплюють праці, підготовлені дослідниками за роки незалежності України з нових методологічних позицій (нового бачення).

Історико-правовий блок історіографічного масиву складає наукова література, яка висвітлює правову політику держави, процеси державотворення та законотворення в Україні, розбудови державного апарату, органів виконавчої влади, зокрема міліції, організацію діяльності із забезпечення законності, охорони порядку, боротьби зі злочинністю тощо. Він теж умовно поділений на підблоки, до першого з яких віднесено праці, підготовлені за роки незалежності України на основі нових методологічних підходів, з позицій нового бачення історико-правових процесів в Україні у 1917-1920 рр. (П. Захарченко, П. Музиченко, О. Копиленко і М. Копиленко, Ю. Павленко і Ю. Храмов; В. Бевз і Д. Веденєєв та ін.); до другого - мемуарні твори учасників Української революції, які відобразили державотворчі процеси в Україні досліджуваного періоду; до третього - нечисельний підблок спеціальної літератури з проблем організаційно-правових засад діяльності міліції та їх керівного органу - Генерального секретарства / Міністерства внутрішніх справ УНР. Праці, віднесені до третього (спеціального) підблоку, що безпосередньо стосуються предмета дослідження, побіжно розглядають нормативно-правову базу, висвітлюють окремі аспекти організації та діяльності міліції досліджуваного періоду (праці Р. Васковського, С. Губаря, О. Олійника, А. Тимченка, А. Шевченка, Я. Шинкарука, О. Ярмиша та ін.). Прямо стосуються теми дисертації публікації П. Михайленка та В. Довбні, а також монографія «Органи внутрішніх справ УНР часів Української Центральної Ради: організаційно-правові засади діяльності» (КНУВС, 2008).

У підрозділі 1.2 «Джерельна база дослідження» розглядається комплекс зафіксованої у вигляді документальних свідчень інформації, що стосується предмета дослідження, а саме всього того, що охоплюється поняттям організаційно-правових засад діяльності міліції УНР періоду визвольних змагань. Найвагомішими з джерельного масиву є документи нормативно-правового характеру, які містять інформацію, що стосується організаційно-правових засад діяльності міліції УНР. Це архівні матеріали, що містяться у фондах Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України (ЦДАВО України). Найбільшу цінність для дослідника становить фонд 1092 ЦДАВО України «1918-1920 рр. Міністерство Внутрішніх Справ УНР». В описах 1-3 фонду необхідними для дисертаційного дослідження стали справи, в яких містяться матеріали про роботу МВС УНР, накази, обіжники з розпорядженнями до місцевих правоохоронних органів, фінансово-звітні документи, штатні розписи центрального та місцевих органів та норми грошового утримання службовців. В описі 4 заслуговують на увагу справи 9 (Накази МВС Директорії, 1920-1921 рр.), 10 (Проект Статуту МВС Директорії), 32 (Інструкції МВС у справі створення органів та установ МВС на місцях (1919-1920 рр.), 35 (Інструкції та додатки до них начальникам районів міліції), 39 (Доповіді МВС Директорії, 1919 р.). В описі 5 інтерес становлять справи 1 (Накази по департаменту політичної інформації, 1919 р.), 3 (Загальна інструкція для чинів міліції, 1919 р.) та ін.

Вагому джерельну базу складають збірники матеріалів і документів відповідної тематичної спрямованості, що торкаються теми дослідження, випущені як за радянських часів, так і сучасні. Вони містять матеріали і документи, що характеризують процеси державотворення в Україні у 1917-1920 рр., законодавчі та інші нормативно-правові акти, якими регламентувалися правовідносини у правоохоронній сфері. Особливе місце посідає тритомна праця «Історія міліції у документах і матеріалах» (П. Михайленко, Я. Кондратьєв та ін.), перший том якої містить нормативно-правові акти з питань забезпечення законності, охорони правопорядку та регламентації діяльності міліції УНР доби Української Центральної Ради та Директорії. Проте через обмеженість обсягу книги до неї не включено значну кількість документів, що характеризують організаційно-правові засади діяльності міліції УНР, які зосереджені у фондах ЦДАВО України і які були віднайдені та опрацьовані автором у процесі дослідження.

Розділ 2 «Проблеми правового забезпечення охорони суспільної безпеки і ладу та розбудови органів охорони правопорядку за суспільно-політичних умов в Українській Народній Республіці доби Української Центральної Ради» розкриває основні організаційні та правові питання створення народної міліції УНР за часів Центральної Ради, організацію їх діяльності в центрі й на місцях із забезпечення правопорядку в державі, її керівну роль і взаємодію з громадськими формуваннями в охороні громадського порядку та боротьбі зі злочинністю.

У підрозділі 2.1 «Суспільно-політична обстановка в Україні за доби Української Центральної Ради та політико-правові підходи держави до творення національних правоохоронних органів» розглянуто складну ситуацію, за якої розбудовувались в УНР доби Української Центральної Ради органи державної виконавчої влади, зокрема міліція. Ця ситуація характеризувалася, з одного боку, активізацією після Лютневої революції 1917 р. національних сил у сфері державотворення, з другого - воєнними діями проти УНР з боку більшовицької Росії, загрозливою оперативною обстановкою, зумовленою розгулом злочинності внаслідок амністії кримінальних злочинців, їх масових втеч із тюрем, появою дезертирів, економічною розрухою, зубожінням населення тощо. Визначено пріоритети державної політики в галузі правоохоронної діяльності.

Підрозділ 2.2 «Створення, розвиток та правове забезпечення організації й діяльності міліції УНР за доби Української Центральної Ради» присвячений розгляду організаційно-правових заходів з розбудови правоохоронних органів, зокрема міліції, у політико-правовій ситуації, яка склалась в УНР доби Української Центральної Ради. Питання налагодження охорони правопорядку гостро постало перед керівництвом УНР, утворення якої було проголошено ІІІ Універсалом УЦР від 7 (20 за н. ст.) листопада 1917 р. У спадок УЦР залишилися правоохоронні органи, зокрема міліція, створена після Лютневої революції Тимчасовим урядом замість поліції. В УНР продовжували функціонувати правоохоронні органи, зокрема міліція, сформовані Тимчасовим урядом, що діяли на підставі ухвалених ним нормативно-правових актів. Отже, згідно із законодавством УНР, за яким в республіці діяли не відмінені УЦР закони попередніх урядів, організація та діяльність української міліції базувались на постанові Тимчасового уряду від
17 (30 за н. ст.) квітня 1917 р., якою було затверджено «Тимчасове положення про міліцію».

Міліція підпорядковувалась земським та міським громадським управлінням, що значно звужувало вплив Генерального секретарства (з січня 1918 р. - Міністерства) внутрішніх справ УНР на її апарат на місцях. Виняток становив Київ, у якому Законом «Про передачу міліції м. Києва в розпорядження Міністерства внутрішніх справ» від 5 березня 1918 р. міліція міста виводилась з підпорядковування Київського міського самоврядування і підпорядковувалась МВС. Відтоді начальник київської міліції призначався наказом міністра внутрішніх справ УНР, а не обирався Київською міською думою, як раніше. МВС призначало помічників начальника столичної міліції і начальників районів, визначало поділ Києва на міліційні райони, встановлювало штати та оклади грошового утримання міліціонерів. Норми «Тимчасового положення про міліцію» діяли в УНР до завершення доби Центральної Ради. Таким чином, УЦР за браком часу на розробку нового законодавства щодо міліції успадкувала правові засади організації та діяльності міліції Тимчасового уряду.

У складних суспільно-політичних умовах міліція УНР докладала багато зусиль у боротьбі зі злочинністю, несла службу по охороні громадського порядку, залучалась до збору податків, вилучення зброї у населення, боролася із погромами підприємств і складів, самовільними обшуками і реквізиціями тощо.

На підставі одержаних у ході дослідження даних автор доходить висновку, що органам державної влади УНР часів УЦР в умовах ведення війни та поширення анархії не вдалося створити дієздатні органи міліції, які б забезпечили належний правопорядок в Україні. Питанням удосконалення організаційно-правових засад діяльності, фінансування, підготовки кадрів, збільшення штатів міліції приділялось недостатньо уваги. Це негативно позначалося на якості роботи міліції, підривало її авторитет серед населення. Міліція виявилась неспроможною самотужки захистити населення від зростання хвилі злочинності. Тому на допомогу їй залучались громадські формування.

У підрозділі 2.3 «Правові засади участі громадських формувань під керівництвом міліції в охороні громадського порядку та боротьбі зі злочинністю в Україні за доби Української Центральної Ради» йдеться про організаційно-правові засади і практику залучення на допомогу міліції громадських формувань. У великих містах до охорони порядку залучались формування з офіцерів та студентів, до охорони майна та особистої безпеки мешканців будинків - домові комітети. Переважно у сільській місцевості та у невеликих містах охорону порядку забезпечували формування «Вільного козацтва».

Автор висвітлює процес становлення «Вільного козацтва» (перший загін було створено ще 23 квітня 1917 р.) як допоміжної сили міліції. Питання про організацію «Вільного козацтва» розглядалося на засіданні Генерального секретаріату 8 вересня 1917 р. Було створено комісію для підготовки проекту статуту «Вільного козацтва», який було затвердженого 13 листопада. Очолювати організацію мав генеральний секретар внутрішніх справ або його товариш (заступник). Генеральний секретар внутрішніх справ затверджував кошову старшину та мав право усувати з посад кожного з козацької старшини, крім кошового. У листопаді 1917 р. у структурі Генерального секретарства внутрішніх справ було створено спеціальний відділ «Вільного козацтва».

У зв'язку з початком бойових дій проти більшовицького війська загони «Вільного козацтва» 18 грудня 1917 р. були виведені з підпорядкування Генерального секретарства внутрішніх справ та підпорядковані Генеральному секретарству військових справ як підрозділи української армії. 23 січня 1918 р. ухвалою Ради Народних Міністрів (колишній Генеральний секретаріат) було засноване Реєстрове Вільне козацтво, для забезпечення внутрішньої охорони повітів. Його мобілізацію за територіальним принципом проводило військове міністерство. На місцях сотні Реєстрового Вільного козацтва щодо вирішення питань внутрішнього життя перебували в розпорядженні повітових військових начальників, а відносно боротьби з анархією - в розпорядженні повітових комісарів. Після звільнення переважної частини території України від радянських військ уряд УНР у другій половині березня 1918 р., зважаючи на завершення воєнних дій, ухвалив рішення про припинення організації Реєстрового Вільного козацтва, а кошти, виділені на його організацію, передав у розпорядження МВС на організацію міліції. Це свідчило про зміну курсу уряду УНР щодо подальшої розбудови міліції та про розуміння необхідності мати в державі добре організовану, відповідно укомплектовану й підготовлену штатну міліцію.

Розділ 3 «Правові основи створення, організації та діяльності міліції Української Народної Республіки за доби Директорії» висвітлює правові підстави організації, реорганізації та діяльності народної міліції УНР за часів Директорії, правове регулювання діяльності правоохоронних органів у Західноукраїнській Народній Республіці та правові засади організації і діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку в УНР.

У підрозділі 3.1 «Суспільно-політична обстановка в Україні за доби Директорії та політико-правові підходи держави до проблеми організації охорони правопорядку і творення національних правоохоронних органів» охарактеризовано важку ситуацію, в якій Директорії довелось вирішувати проблеми охорони правопорядку та розбудови органів внутрішніх справ у 1918-1920 рр. Директорії, яка прийшла до влади після повалення уряду Української держави П. Скоропадського, з 14 грудня 1918 р. і до її остаточного виходу з території України 14 листопада 1920 р. випало діяти у мирних умовах тільки один місяць - до офіційного оголошення війни Радянській Росії 16 січня 1919 р. Внаслідок воєнних дій Директорія та її уряд не мали сталої території, на якій би вони могли втілювати проголошені демократичні програми щодо влаштування внутрішнього державного життя, кодифікувати власне законодавство, що регулювало б питання охорони правопорядку і боротьби зі злочинністю. На території України залишалися чинними постанови і розпорядження Тимчасового уряду, який, у свою чергу, оголосив чинними закони, що діяли в Російській державі до Лютневої революції 1917 р. Тому Директорія користувалась законодавством колишньої Російської імперії. Злочинці притягалися до відповідальності за статтями Уложення про покарання кримінальні і виправні 1885 р., а розгляд справ мав здійснюватися відповідно до Статуту кримінального судочинства 1864 р.

Принциповою позицією Директорії була заміна органів державної влади гетьманської Української Держави, новими, відданими справі УНР, утворення народної міліції замість гетьманської Державної варти, підпорядкування народної міліції Міністерству внутрішніх справ.

Підрозділ 3.2 «Правові підстави організації, реорганізації та діяльності міліції в Україні за доби Директорії» присвячено розгляду організаційно-правових заходів Директорії, спрямованих на створення і налагодження функціонування системи правоохоронних органів, перш за все народної міліції, у відновленій УНР. Розглянуто нормативно-правові акти, якими закладалися правові основи організації та діяльності народної міліції, зокрема наказ № 411 від 10 грудня 1918 р., згідно з яким для тимчасового керування справами адміністративного управління на території УНР при Директорії засновувався Відділ внутрішніх справ, перетворений 26 грудня 1918 р. на Міністерство внутрішніх справ у складі Ради Народних Міністрів УНР.

Правовою підставою організації та діяльності народної міліції став Закон УНР «Про скасування інституту державної варти й сформування народної міліції» від 4 січня 1919 р. Організація і діяльність народної міліції на початковому етапі доби Директорії будувалися за гетьманським Законом «Про Статут Української Державної варти» від 9 серпня 1918 р., який діяв до 25 липня 1919 р. і був скасований Законом УНР «Про тимчасові штати народної міліції». Цей Закон визначив організацію міліції за доби Директорії. Згідно з ним міліція УНР складалася з Київського столичного отаманства, Одеського та Миколаївського отаманств, а в інших місцевостях - з міської та повітової міліції.

Підготовлені МВС «Коротка інструкція для міліціонера» від 18 червня 1919 р. та «Інструкція для чинів Народної міліції Української Народної Республіки» (друга половина 1919 р.) через втрату Директорією території України внаслідок наступу більшовицького війська на практиці реалізовані не були.

Підрозділ 3.3 «Правове регулювання діяльності державної жандармерії в ЗУНР (ЗОУНР)» присвячено особливостям побудови правоохоронних органів у Західно-Українській Народній Республіці (ЗУНР, а з січня 1919 р. - Західна Область Української Народної Республіки - ЗОУНР). У сформованому 9 листопада 1918 р. уряді ЗУНР - Державному Секретаріаті - було утворено відомство внутрішніх справ на чолі з державним секретарем. Після ліквідації поліції для охорони правопорядку в населених пунктах за ініціативою місцевих комісарів почалось створення на добровільних засадах загонів народної міліції як органів самооборони населення. Проте ця недержавна інституція не могла забезпечити лад на всій території ЗУНР. Тому Українська Національна Рада - вищий орган законодавчої влади ЗУНР - 6 листопада 1918 р. ухвалила рішення про створення Корпусу державної жандармерії, правовою підставою діяльності якого став закон колишньої Австро-Угорщини 1894 р. Реорганізацію корпусу проведено згідно з ухваленим УНРадою Законом про жандармерію від 15 лютого 1919 р. По лінії публічної безпеки жандармерія підлягала повітовим комісарам, по службовій лінії - командуванню жандармерії, а в останній інстанції в усіх справах - Державному секретаріату внутрішніх справ. Під збройним тиском Польщі на ЗУНР у липні 1919 року її уряд та УГА вимушені були перейти на територію Наддніпрянської України. Разом з ними територію ЗУНР залишила і державна жандармерія, де й була зліквідована.

У підрозділі 3.4 «Спроби створення громадських формувань з охорони громадського порядку за доби Директорії та правові засади їх організації та діяльності» висвітлюються заходи МВС УНР по залученню до участі у правоохоронній діяльності населення через таку форму, як народна самоохорона, і на забезпечення взаємодії народної міліції з громадськими формуваннями.

У середині 1919 року Уряд УНР, не маючи змоги збільшити чисельність місцевої міліції, шукав шляхи посилення захисту населення від злочинних посягань. Кроком держави у реалізації політико-правових підходів до розв'язання проблеми організації охорони правопорядку та боротьби зі злочинністю була спроба залучення до цієї справи населення. Формою такого залучення стала народна самоохорона. За зразок цієї громадської правоохоронної організації було взято створювані на місцях за ініціативою населення за часів Центральної Ради громадські об'єднання «Вільного козацтва».

Сподіваючись на підтримку населенням створення громадської організації із забезпечення правопорядку за типом «Вільного козацтва», 11 червня 1919 р. РНМ УНР видала наказ «Про народну самоохорону». Проте справа утворення народної самоохорони не була підтримана населенням. Тому треба було виробити нову форму організації охорони правопорядку в місцевостях, де не вистачало ї міліції.

Такою формою організації охорони правопорядку в сільській місцевості УНР став запроваджений МВС інститут сільських десятських, які визначалися як нижчі чини української міліції. Ця було прихильно зустрінуте сільським населенням. Правовою підставою створення інституту сільських десятських став циркуляр МВС УНР «Про тимчасову організацію влади на місцях» від 10 вересня 1919 р. Документами, якими мали керуватися у своїй діяльності сільські десятські, стали «Інструкція по сільському управлінню» від 26 жовтня 1920 р. та «Коротка інструкція для сільських десятських» від 30 жовтня 1920 р. Однак з остаточним залишенням території України у листопаді 1920 року МВС УНР не мало можливості реалізувати свої нормативно-правові напрацювання.

ВИСНОВКИ

У висновках на основі аналізу нормативно-правових засад та організаційних аспектів функціонування міліції Української Народної Республіки за доби Української Центральної Ради та Директорії, вивчення підстав утворення та діяльності добровільних громадських формувань, які залучались до охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю, автор узагальнив основні результати дисертаційного дослідження.

1. Розгляд політико-правових документів УЦР та її уряду показав, що на початковому етапі своєї діяльності, стоячи на платформі національно-територіальної автономії України у складі майбутньої Російської федеративної держави, УЦР у своїх політико-правових актах (І і ІІ Універсалах) не визначала власних підходів до питань розбудови та вироблення правових засад організації та діяльності органів охорони правопорядку, відносячи їх до компетенції федерації. УЦР прихильно сприйняла заходи Тимчасового уряду Росії щодо заміни поліції на міліцію. У майбутньому УЦР мала намір регулярну армію перетворити на «народне військо», яке після закінчення війни мало стати народною міліцією.

Політико-правові підходи Директорії УНР до розбудови власних правоохоронних органів проявилися у політико-правових актах, якими об'являлося про ліквідацію гетьманської Державної варти і створення натомість народної міліції, підпорядкованої МВС. З метою посилення охорони правопорядку на допомогу народній міліції залучалися добровільні громадські формування.

2. Аналіз нормативно-правової та організаційно-структурної основи функціонування міліції показав, що через брак часу на розробку нового законодавства щодо міліції УЦР використала основні правові засади організації та діяльності міліції Тимчасового уряду, зокрема постанову «Про заснування міліції» та затверджене нею «Тимчасове положення про міліцію».

Директорія постійно зверталася до питань міліційного будівництва. Її нормативно-правові акти впорядковували питання, пов'язані з виробленням організаційно-правових засад діяльності народної міліції. На початковому етапі, не маючи часу на підготовку нових актів, МВС УНР застосовувало нормативно-правові акти Гетьманату, згідно з якими будувалася діяльність Державної варти. Лише у червні 1919 р. МВС розробило «Коротку інструкцію для міліціонера», а згодом проект Інструкції для чинів народної міліції УНР. У липні 1919 р. було прийнято Закон «Про тимчасові штати народної міліції», що визначив правові засади організації міліції за часів Директорії.

3. Дослідженням виявлено, що оскільки УЦР на початковому етапі державотворення вважала за необхідне у майбутньому замість регулярної армії та штатної міліції створити «народне військо», яке після закінчення війни мало бути перетворено на народну міліцію, то питанням удосконалення організаційно-правових засад діяльності, фінансування, збільшення штатів вже існуючої міліції ні УЦР, ні Генеральне секретарство (Міністерство) внутрішніх справ УНР часів УЦР не приділяли достатньої уваги. МВС видавало тільки поточні розпорядчі акти.

Аналіз нормотворчої діяльності МВС УНР доби Директорії засвідчив, що воно протягом усього часу свого функціонування приділяло значну увагу нормотворчості, розробляючи відомчі нормативно-правові документи з визначення основ організації та діяльності міліції. Перш за все, це розроблена МВС «Коротка інструкція для міліціонера», якою визначалися основні обов'язки міліціонерів при несенні служби, а також «Інструкція для чинів народної міліції УНР», якою визначалися основні завдання міліції, окреслювалася її компетенція. У липні 1919 р. прийнято розроблений МВС Закон «Про тимчасові штати народної міліції», що визначив правові засади організації міліції. Були розроблені проекти документів щодо впровадження для працівників міліції нової форми одягу, правил носіння і поводження зі зброєю. Протягом 1920 р. велась робота над проектом Статуту МВС УНР, який остаточно було опрацьовано у лютому 1921 р., після чого винесено на розгляд РНМ УНР. Проектом Статуту в МВС передбачався Департамент Поліції, що свідчить про намір перейменувати народну міліцію на поліцію.

4. За часів УЦР нормативно-правовою базою, яка визначала діяльність, структуру, функції і завдання міліції та інших органів охорони правопорядку УНР, стали постанова Тимчасового уряду «Про заснування міліції» та затверджене нею «Тимчасове положення про міліцію», що діяли майже без змін протягом існування УЦР. Зазнав змін лише порядок підпорядкування міліції безпосередньо МВС УНР у м. Києві (Закон «Про передачу міліції м. Києва в розпорядження Міністерства внутрішніх справ» від 5 березня 1918 р.). Правові засади організації та діяльності громадського формування «Вільного козацтва» визначалися у «Статуті «Вільного козацтва» України», затвердженому Генеральним секретаріатом УНР 13 (26) листопада 1917 р.

Ґрунтовне дослідження нормативно-правової бази діяльності, структури, функцій і завдань міліції та інших органів охорони правопорядку УНР часів Директорії дає підстави для висновку, що Законом «Про тимчасові штати народної міліції» досить докладно регламентувались структура і штати підрозділів міліції великих міст, міст з невеликою чисельністю населення, сільських поселень, грошового і матеріального забезпечення працівників міліції тощо. «Коротка інструкція для міліціонера» та «Інструкція для чинів народної міліції УНР» доволі чітко визначала правовий статус міліції, її завдання, права і обов'язки міліціонерів під час несення служби, вимоги до кандидатів на вступ до міліції тощо. Організаційно-правові засади діяльності утвореного для посилення охорони правопорядку Кошу охорони республіканського ладу регламентувалась Статутом Кошу, ухваленим Радою Народних Міністрів УНР 25 липня 1919 р.

5. Вивчення суспільно-політичної обстановки в Україні довело, що основними причинами, які завадили органам державної влади УНР часів УЦР створити дієздатну міліцію, яка б забезпечила належний правопорядок у державі, та виробити нормативно-правові документи з регламентації її організації та діяльності, були умови ведення війни за незалежність, а також короткий строк існування республіки через державний переворот 30 квітня 1918 р.

Директорія, РНМ та МВС УНР не мали можливості реалізувати свої досить вагомі нормотворчі напрацювання у сфері організації та діяльності міліції через воєнні дії, які велися на території України протягом усього часу існування УНР, нестабільність влади на території, підвладній Директорії, часту зміну території, підвладної Директорії, відсутність підготовлених кадрів, спроможних забезпечити ефективну діяльність міліції.

6. З аналізу суспільно-політичної, криміногенної та оперативної обстановки на території УНР часів УЦР і Директорії стало можливим з'ясувати, що сили міліції, необхідні для підтримання прядку і боротьби зі злочинністю, були недостатні для виконання цих завдань через їх малочисельність та слабку бойову підготовленість. У той же час на території УНР діяли великі добре озброєні злочинні угруповання, через територію України просувалися групи дезертирів, які покинули свої військові частини на фронтах, у сільських місцевостях діяли повстанські сили. Все це викликало необхідність залучати до заходів з наведення порядку військові частини, віддані УЦР і Директорії, зокрема підрозділи Січових стрільців.

7. За неможливості швидкого сформування органів внутрішніх справ в Україні важливого значення набуло питання щодо залучення добровільних громадських формувань до охорони правопорядку та напрацювання нормативно-правової бази їх діяльності. За часів УЦР виникли різні форми участі населення в охороні порядку та боротьбі зі злочинністю. Ці формування створювались на принципах громадської самодіяльності та самоорганізації. Найбільш масовим став рух з утворення добровільних формувань «Вільного козацтва». За час свого існування «Вільне козацтво» пройшло розвиток від статусу добровільних громадських організацій, з функціями охорони громадського порядку, до воєнізованого формування, з функціями внутрішніх військ (військової жандармерії), а згодом і збройних сил. 23 січня 1918 р. згідно з ухвалою РНМ УНР було засноване Реєстрове Вільне козацтво для внутрішньої охорони повітів. З кожним козаком і старшиною укладався строковий договір. Члени Реєстрового Вільного козацтва отримували платню.

В УНР часів Директорії з метою реалізації політики посилення охорони порядку за ініціативи МВС були створені громадських правоохоронні органи із залученням населення у формі народної самоохорони на принципах самоорганізації. Проте, як свідчать архівні матеріали, створення нового виду організації охорони правопорядку не було підтримано населенням. Новою формою організації охорони правопорядку в сільських місцевостях, де не вистачало народної міліції, став запроваджений циркуляром МВС «Про тимчасову організацію влади на місцях» від 10 вересня 1919 р. інститут сільських десятських, які визначалися як нижчі чини української міліції.

8. Дослідження показало, що міліція УНР часів УЦР і народна міліція УНР часів Директорії як орган виконавчої влади в галузі правоохоронної діяльності у цілому задовільно виконувала свої функції з охорони правопорядку в державі. Проте влада УНР в умовах ведення війни та поширення анархії в країні не мала можливості створити дієздатну міліцію, яка б забезпечила належний рівень охорони порядку і боротьби зі злочинністю. УЦР, помилково вважаючи, що «народне військо» після закінчення війни буде перетворено на народну міліцію, приділяла недостатньо уваги удосконаленню організаційно-правових засад діяльності, фінансування, збільшення штатів існуючої міліції. До того ж, були відсутні система підготовки кадрів міліції та її правове забезпечення, що відчутно позначалося на якості роботи міліції та підривало її авторитет серед населення. Після відновлення УНР за часів Директорії керівництво країни не повернулося до використання створених за доби УЦР та закріплених у відповідних правових актах структури та організації міліції, а, розробляючи власні, на початковому етапі успадкувало їх від Української Держави, які, у свою чергу, в значній частині були запозичені у Російської Імперії. На підвладній Директорії УНР території народна міліція функціонувала на задовільному рівні, незважаючи на тяжку воєнну, суспільно-політичну, криміногенну і оперативну обстановку.

9. Узагальнений у процесі дослідження досвід створення інституту сільських десятських, як і організацій народної самооборони, заслуговує на увагу в сучасних умовах. З урахуванням складної оперативної обстановки у сільській місцевості функціонування громадського формування на засадах, що визначені ще за доби Української революції, могло б відіграти свою роль в оздоровленні ситуації з охороною правопорядку на селі. Досвід створення інституту сільських десятських може бути використаний у діяльності громадських помічників дільничних інспекторів міліції, які передбачені наказом МВС України від 25 липня 2005 р. Правові засади їх діяльності можуть бути врегульовані з урахуванням основних положень Інструкції для сільських десятських, розробленої МВС УНР.

Досліджені архівні матеріали свідчать про спробу керівництва УНР при розробці документів з удосконалення системи правоохоронних органів замінити назву «народна міліція» назвою «поліція». Аналогічні пропозиції висловлювались і багатьма сучасними науковцями та практиками. На нашу думку, ці пропозиції заслуговують на увагу. Проте їх реалізація має бути пов'язана не з простою заміною назви, а з глибокою реорганізацією вітчизняного правоохоронного органу в такому напрямі, щоб він став на рівень сучасних поліцейських апаратів розвинених країн з їх досконалою технікою, інформаційними технологіями, тактикою і, особливо, висококваліфікованими силами, які пройшли практичну підготовку в кращих підрозділах поліції країн світового співтовариства.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Дурнов Є. С. Правові засади організації та діяльності міліції УНР за доби Української Центральної Ради / Є. С. Дурнов // Актуальні проблеми юридичних наук у дослідженнях учених : наук.-практ. зб. - Додаток до журн. «Міліція України». - К., 2007. - № 60. - С. 3-6.

2. Дурнов Є. С. Правові засади створення та діяльності міліції Української Народної Республіки за часів Директорії / Є. С. Дурнов // Актуальні проблеми юридичних наук у дослідженнях учених : наук.-практ. зб. - Додаток до журн. «Міліція України». - К., 2007. - № 65. - С. 7-11.

3. Дурнов Є. С. Тимчасове положення про міліцію Тимчасового уряду як правова основа організації міліції УНР за часів Центральної Ради / Є. С. Дурнов // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. -
2008. - № 4. - С. 151-156.

4. Дурнов Є. С. Розділ 2. Міліція УНР часів Української Центральної Ради: правові засади організації та діяльності / В. А. Довбня, Є. С. Дурнов, О. М. Калюк // Органи внутрішніх справ УНР часів Української Центральної Ради: організаційно-правові засади діяльності : монографія / за заг. ред. проф. О. М. Джужі ; Київ. нац. ун-т внутр. справ. - К. : ІМА-прес, 2008. - 144 с.