Модернізація публічної адміністрації в Україні в умовах євроінтеграції: теоретичні та практичні аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

МОДЕРНІЗАЦІЯ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В УКРАЇНІ В УМОВАХ ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ: ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПРАКТИЧНІ АСПЕКТИ

Спеціальність: Теорія та історія державного управління

Лахижа Микола Іванович

КИЇВ, 2010 РІК

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Входження України до світового співтовариства, перехід від індустріальної до постіндустріальної та інформаційної суспільної формації передбачають урахування основних векторів розвитку сучасних держав, впровадження нових інституційних форм та інноваційних технологій, необхідних для реалізації актуальних завдань.

Особливість посткомуністичних трансформацій полягає в тому, що вони відбуваються у період глобалізації, яку неможливо однозначно, позитивно чи негативно, оцінити. Інтеграція політичних, правових, економічних та культурних систем зумовлює нові виклики, пов'язані із необхідністю розробки механізмів входження до глобалізованого простору. Актуалізується проблема запозичення кращих зразків зарубіжної практики державотворення, що вимагає відповідних методологій.

Сучасний етап розвитку України потребує системного вирішення задекларованих у Конституції завдань розбудови суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави. Цементуючою основою цих перетворень є демократія. Стратегічний курс України на європейську інтеграцію вимагає нової філософії організації влади, створення ефективної системи державного управління та місцевого самоврядування.

Об'єктивні показники свідчать, що соціально-економічне просування України є набагато повільнішим, ніж у більшості країн Центральної та Східної Європи, а гіпотетичні сценарії розвитку України показують, що темпи трансформації могли б бути набагато вищими за умови оптимального проведення реформ. Перехідний процес є унікальним багатовимірним історичним явищем, аналізувати яке потрібно з різних сторін. За роки незалежності відбулися зміни в усіх сферах життя суспільства. Створено основи демократії та інститути ринкової економіки, формується громадянське суспільство. Проте загальна оцінка реформ свідчить про низку проблем, які заважають ефективному їх проведенню. Зокрема, і науковці, і громадськість сьогодні сходяться на думці, що чинна публічна адміністрація України не відповідає стратегічному курсу держави на демократію та досягнення європейських стандартів належного врядування, оскільки залишається неефективною, схильною до корупції, внутрішньо-суперечливою, надмірно централізованою, закритою від суспільства, громіздкою і відірваною від потреб громадян.

Довіру до існуючої нормативно-правової бази підривають складна політична практика, неоднозначне трактування законів, невпевненість населення в адекватності дій влади та застосуванні норм судочинства.

Тому великого значення набуває теоретичне та методологічне осмислення процесів удосконалення діяльності української влади, пристосування сучасної парадигми публічного управління до українських реалій. Важливо, на наш погляд, розглядати модернізацію публічної адміністрації у взаємозв'язку із становленням громадянського суспільства, керуватися як світовими тенденціями, так і національними традиціями публічного управління, враховуючи рівень нинішнього політичного, соціально-економічного та культурного розвитку країни.

У цьому процесі значну роль повинне відіграти ознайомлення із досягненнями світової управлінської думки, вивчення та впровадження кращого іноземного досвіду, розумне поєднання його із вітчизняними напрацюваннями. Велике значення має виявлення тенденцій розвитку громадянського суспільства та адекватних йому сучасних систем публічного управління в європейських країнах та здійснення порівняльного аналізу вирішення проблеми вибору оптимальної системи управління в цих державах та в Україні. Особливо важливим видається досвід посткомуністичних держав, в першу чергу країн Центральної та Східної Європи, які, як і Україна, проходять шлях від тоталітарного до громадянського суспільства. Процеси глибокої трансформації, які переживає наша держава, роблять актуальними дослідження їх спрямованості, суті, умов та факторів у взаємозв'язку із світовими і, насамперед, європейськими процесами.

Проведений аналіз засвідчив, що у науковій літературі, особливо зарубіжній, плідно досліджується комплекс проблем, що стосуються сучасного публічного управління. На наш погляд, в Україні, як і в інших державах Центрально-Східної Європи, вже можна говорити про перехід від етапу вивчення феномену публічної адміністрації до розробки рекомендацій щодо його оптимізації.

Наприклад, програмний характер носять опубліковані Н.Р. Нижник, В.М. Князєвим та іншими вченими пропозиції щодо реформування центральних органів влади України. Вагомий науковий внесок у вивчення проблеми розвитку державного управління зробили українські вчені: В.Б. Авер'янов, В.Д. Бакуменко, М.М. Білинська, В.І. Борденюк, М.В. Гаман, В.В. Голубь, Н.Т. Гончарук, В.М. Князєв, Т.Т. Ковальчук, О.Л. Копиленко, В.С. Куйбіда, В.К. Майборода, С.В. Майборода, В.М. Мартиненко, А.Р. Мацюк, Т.В. Мотренко, Н.Р. Нижник, В.М. Олуйко, Л.А. Пашко, С.М. Серьогін, С.Г. Стеценко, Ю.І. Сурмін, В.І. Тимцуник, В.В. Цвєтков, М.В. Чечетов, В.О. Шамрай, В.Я. Шевчук та інші.

Вивченню іноземного досвіду євроінтеграційних процесів та модернізації публічного управління присвятили свої дослідження В.І. Бурдяк, Р.В. Войтович, Н.А. Гнидюк, І.А. Грицяк, С.Д. Василенко, Н. Дармограй, О.О. Долженков, Г.І. Зеленько, С.О. Кравченко, В.В. Лісничий, Т.І. Пахомова, Д.І. Ткач, І.Я. Тодоров, В.М. Шаповал та інші вчені.

Суттєвими для розуміння поставлених нами проблем стали праці зарубіжних авторів, які проаналізовані нами у відповідних розділах дисертації. Проте, варто окремо відзначити теоретичну роботу з проблем модернізації публічної адміністрації, яку здійснили вчені та політики із посткомуністичних країн: російські - Г.В. Атаманчук, І.Л. Бачило, І.Н. Барциць, Д.Н. Бахрак, К. Гаджиєв, М.Е. Дмитрієв, А.А. Дьомін, М.М. Казанцев, Д.А. Латипов, Л.В. Сморгунов, Ю.Н. Старілов, В.О. Ядов, польські - Л. Бальцерович, Д. Длугощ, Є. Гаузнер, Г. Гроссе, Г. Іздєбський, Б. Кожух, М. Кулеша, С. Мазур, Я. Паства, Г. Ридлевський, Я. Чапутович, П. Штомпка, К. Щерський, болгарські - І. Баєва, Н. Генов, Д. Димитров, С. Жекова, Є. Калінова, Г. Манлієв, О. Мінчев, Б. Райчев, Г. Фотєв, казахстанські - А. Байменов, Ш. Єсимова, А. Серикбаєв, М. Телемтаєв, З. Турисбеков, сербські - П. Димитрієвич, С. Лілич, М. Маркович, Д. Мікеревич, угорські - Я. Корнаї, Р. Токеша, чеські - В. Гавел, В. Пречан та інші.

Значний вплив на осмислення нами суті публічного управління та його модернізації мали дослідження класиків теорії управління В. Вільсона, М. Вебера, Ф. Тейлора, Г. Емерсона, А. Файоля, А. Маслоу та напрацювання сучасних американських та західноєвропейських учених: Р. Айзінга, Е. Алларда, Р. Арона, З. Бжезинського, С. Блека, Б. Беррі, П. Блау, Д. Боссарда, К. Бьорета, С. Гоці, Б. Гурно, К. Деммке, А. Етціоні, Г. Зідентопфа, К.П. Зоммерманна, К. Кьоніга, Т. Кьоніга, М. Манжено, Д. Норта, Т. Парсонса, Г. Райта, Д. Растоу та інших.

Разом з тим, уважне вивчення наявних джерел свідчить про відсутність фундаментальних досліджень щодо модернізації публічної адміністрації в Україні в контексті євроінтеграційних процесів, що зумовило спрямування дисертаційного дослідження на вирішення наукової проблеми теоретико-методологічного обґрунтування концептуальних засад цього процесу. Компаративний аналіз модернізації публічної адміністрації здійснено не лише у взаємозв'язку із вітчизняними політичними, соціально-економічними та культурними процесами та аналогічними трансформаціями у країнах Центральної та Східної Європи, а й з урахованням глобалізаційних явищ, що вимагає вивчення та творчого застосування до України цивілізаційної, інституціональної та інших моделей розвитку.

Зв'язок дисертації з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота висвітлює результати досліджень, отриманих здобувачем під час виконання науково-дослідної роботи в межах кількох наукових програм та проектів. Зокрема, в рамках науково дослідної теми „Методологія та практика управління сучасною соціально-економічною системою” (номер державної реєстрації 0105U003905) Полтавського університету економіки і торгівлі автором проаналізовано теоретичні аспекти удосконалення механізмів діяльності публічної влади та європейський досвід управління сучасною соціально-економічною системою на державному і регіональному рівнях.

У рамках програм Харківського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України „Становлення та розвиток регіональних механізмів інтеграції України до Європейського Союзу” (номер державної реєстрації 0106U001261) за комплексним науковим проектом Академії “Державне управління та місцеве самоврядування” та «Розробка ефективної зовнішньоекономічної доктрини на регіональному рівні у процесі включення України в глобальний економічний простір» (номер державної реєстрації 0108U000264) автором вивчалися питання кадрового забезпечення євроінтеграційних процесів у країнах Центральної та Східної Європи та напрями застосування цього досвіду в Україні.

У рамках Проекту Київського центру Інституту Схід-Захід «Розвиток громад і регіонів України» автором було проаналізовано роль органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування у процесах регіонального та місцевого розвитку та методику стратегічного планування. У рамках Проекту Незалежного центру стратегічних досліджень “Становлення нової системи місцевого самоврядування у контексті муніципальної реформи в Україні» було здійснено порівняльний аналіз традицій місцевого самоврядування в Україні та інших державах світу.

Мета і завдання дослідження.

Метою дисертаційного дослідження є теоретико-методологічне обґрунтування концептуальних засад модернізації публічної адміністрації України в умовах євроінтеграції та компаративний аналіз іноземного досвіду з метою його застосування в Україні.

Відповідно до мети дослідження було поставлено такі завдання:

- виконати комплексне дослідження модернізації публічної адміністрації у посткомуністичних державах;

- здійснити аналіз теоретичних і методологічних напрацювань вітчизняної та зарубіжної науки управління з питань модернізації публічної адміністрації з метою їх узагальнення і виявлення найсуттєвіших властивостей, складових і напрямів подальшого дослідження цієї проблематики;

- виявити основні закономірності та фактори трансформаційних перетворень у посткомуністичних суспільствах з метою розробки рекомендацій щодо їх застосування в Україні;

- розглянути й охарактеризувати особливості та результати трансформацій суспільства і влади у країнах Центральної та Східної Європи та охарактеризувати їх з точки зору поступальності розвитку суспільства;

- окреслити коло найсуттєвіших проблем при проведенні управлінських реформ у країнах Центральної та Східної Європи та окреслити коло найсуттєвіших помилок з метою з метою їх уникнення в Україні;

- сформулювати понття та основні характеристики процесу модернізації публічного управління та його основних складових;

- розкрити пріоритети та зміст модернізації публічної адміністрації;

- сформулювати авторське розуміння ключових категорій дослідження - «публічна адміністрація», «модернізація», «європеїзація», «трансформація», «європейський простір», підходи до основних характеристик процесу модернізації публічного управління та його складових;

- виокремити і систематизувати фактори та принципи модернізації публічної адміністрації;

- проаналізувати практику діяльності публічної адміністрації посткомуністичних країн з метою виявлення правових та організаційних аспектів, механізмів дій, ресурсів та сучасних технологій;

- вивчити та порівняти досвід реформування цивільної служби посткомуністичних країн;

- визначити вузлові завдання та напрями модернізації публічної адміністрації в Україні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що складаються та розвиваються при організації, здійсненні та модернізації публічного управління в Україні в умовах євроінтеграції.

Предмет дослідження - теоретично-методологічні засади й практика модернізації публічної адміністрації в Україні в умовах євроінтеграції.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на тезі про європейський вектор розвитку України та на припущенні, що розробка теоретико-методологічних засад модернізації публічної адміністрації стане основою для системно-комплексного підходу до цього процесу, а отримані в процесі дослідження теоретичні висновки і практичні рекомендації сприятимуть подальшому вдосконаленню концептуальних основ публічної адміністрації в Україні та її розвитку на базі принципів європейського адміністративного простору.

Методи дослідження. Методологічною базою дослідження є теоретичні розробки вітчизняних та зарубіжних учених із проблем публічного управління. Трансформаційні процеси в Україні та державах Центральної і Східної Європи розглядаються крізь призму єдності теорії і практики, діалектики взаємозв'язку загального та особливого, змісту та форми.

Загальні методи дослідження (аналіз документів, спостереження та порівняння) дозволили простежити динаміку модернізаційних процесів. Порівняльний аналіз, який поєднувався з із синтезом та узагальненням, дозволив виявити закономірності та особливості процесу посткомуністичної трансформації та модернізації публічного управління. Підбір як позитивних, так і негативних прикладів сприяв виявленню об'єктивної картини. Для визначення закономірностей та особливостей посткомуністичної модернізації в окремих країнах використано такі інструменти, як універсальні та казусно-зорієнтовані порівняння. Проведення перших дозволяє врахувати велику кількість характеристик, а других - глибоко проаналізувати окремі параметри досліджуваних об'єктів. Порівняльний метод дозволив зібрати, систематизувати та узагальнити великий масив інформації, виявляти схожість та різницю між політичними явищами, допоміг створенню та удосконаленню наукових класифікацій, зробив можливою верифікацію гіпотез, сприяв подоланню етноцентризму, тобто уявлення про виключність якоїсь держави чи поширення виробленої на базі однієї держави теорії на інші, сприяв виявленню відхилень від норми. Прикладне значення цього методу дозволяє приймати найбільш ефективні рішення та уникати помилок, а також передбачати результати тих чи інших дій. Прийнятий у світовій практиці метод SWOT-аналізу показав свою ефективність у дослідженнях сильних та слабих сторін, а також можливостей та загроз територіального розвитку. Використання методу спостереження було доцільним під час ознайомлення із діяльністю органів влади України, Росії та Польщі, а метод включеного спостереження був неоціненним для аналізу динаміки змін в організації та функціонуванні публічної адміністрації в Україні.

Використання конструктивних методів - експерименту, моделювання та прогнозування та експлікативних - статистичного, конвент-аналізу, індикаторів полегшило перехід від аналізу й синтезу до вироблення теоретичних підходів, сприяло розумінню можливості застосування того чи іншого іноземного підходу в умовах нашої держави.

Інформаційну й емпіричну базу дисертаційної роботи становили Конституції та інші нормативно-правові акти України та держав Центральної і Східної Європи, матеріали офіційних сайтів органів влади й неурядових організацій цих країн, монографії і публікації у наукових виданнях, переважно фахових, довідкові та статистичні матеріали. Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційне дослідження є першою в Україні комплексною роботою, присвяченою проблемі модернізації публічного управління на базі європейського адміністративного простору.

У результаті наукового аналізу в дисертаційній роботі вперше:

- здійснено розробку концептуальних засад модернізації публічної адміністрації посткомуністичних країн у взаємозв'язку із вітчизняними політичними, соціально-економічними та культурними процесами і глобалізаційними явищами;

- запропоновано теоретичні підходи до вивчення та творчого застосування до України цивілізаційної, інституціональної та інших моделей розвитку;

- виведено взаємозалежність трансформації суспільства і модернізації публічної адміністрації, виявлено маятниковість розвитку країн Центральної та Східної Європи та сучасну тенденцію їх європеїзації;

- виділено та структуризовано закономірності й особливості посткомуністичних трансформацій та модернізації публічної адміністрації у країнах Центральної та Східної Європи;

- конкретизовано принципи модернізації публічної адміністрації та дефініції категорійно-понятійного апарату з теми дослідження й запропоновано ввести в управлінський понятійний обіг науково обґрунтовані терміни “модернізація на випередження”, “респонсивність”, “респонсивне управління” тощо;

- теоретично обґрунтовано необхідність: модернізації публічної адміністрації України на базі принципів європейського адміністративного простору, врахування діалектики внутрішніх потреб і європейських принципів, ключову роль інституційних чинників та респонсивності в процесах змін.

Удосконалено:

- методологічні підходи до дослідження проблематики публічного управління, зокрема, за рахунок синтезу методологій та широкого застосування діалектичного методу;

- концептуальні узагальнення і систематизацію проблем розвитку публічного управління;

- наукові підходи до процесів змін як до об'єктивного фактора розвитку суспільства та влади;

- теоретичну модель та принципи сучасної публічної адміністрації.

Особистий внесок здобувача полягає у комплексному дослідженні проблеми модернізації публічної адміністрації в Україні в умовах європейської інтеграції. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею. Результати дослідження отримані здобувачем особисто. У дисертації не використовувалися ідеї чи розробки, що належать Б.В. Году, С.Б. Єгоричевій, Н.К. Кочерзі, О.О. Нестулі, В.В. Ставнюку, О.І. Черчатому, у співавторстві з якими опубліковано окремі наукові праці.

Публікації. За темою дисертації опубліковано 79 наукових праць. Основні наукові результати дисертаційної роботи опубліковано у 12 монографіях (2 індивідуальні та 10 колективних), 25 статтях у наукових фахових виданнях України (21 - індивідуальні, 4 - у співавторстві), 5 статтях у виданнях країн СНД, 37 статей у інших виданнях та тез доповідей у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій (31 індивідуальних, 6 - у співавторстві).

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, шести розділів, висновків до кожного розділу, загальних висновків, списку використаних джерел, додатків.

Повний обсяг дисертації становить 492 сторінки, обсяг основного тексту - 398 сторінок. Дисертація містить 13 таблиць в основному тексті, 3 додатки. Список наукових джерел складається із 838 найменувань.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета, завдання, об'єкт, предмет, гіпотеза та методи дослідження, характеризується наукова новизна одержаних результатів, їх наукова і практична значимість, наводяться дані щодо апробації результатів дослідженняю.

Перший розділ - “Методологія, методи та джерельна база дослідження” - присвячено систематизації основних дослідницьких підходів до визначення сутності публічної адміністрації та її модернізації в умовах посткомуністичної трансформації суспільства, характеристиці методології та методів дослідження, аналізу джерельної бази та ступеня наукової розробки проблеми. Визначено, що публічне управління загалом, а особливо питання його модернізації, є одним із найскладніших об'єктів наукового пізнання. Влада змінюється разом із суспільством, будучи активним суб'єктом змін, водночас - відчуваючи вплив суспільства. Принциповим для вивчення модернізації публічної адміністрації посткомуністичних країн є врахування переоцінки цінностей, орієнтації на загальнолюдські пріоритети, динаміки змін, які охоплюють усі сторони життя, як на особистісному, так і на груповому та суспільному рівнях.

Формуючись в умовах розвитку суспільства, публічна адміністрація посткомуністичних країн повинна керувати цим процесом, беручи до уваги внутрішні та зовнішні фактори: глобалізацію, прогрес технології, вплив громадянського суспільства, вимогу прозорості, а також фрагментацію публічного сектора, непослідовність політики, необхідність подолання кризи тощо. Кожен із цих чинників має як позитивні, так і негативні впливи на діяльність публічної адміністрації.

Публічна адміністрація - ключова частина цілісної суспільної системи, яка переймає усі позитивні риси та недоліки суспільства, впливаючи, в свою чергу, на нього. Відтак, цей феномен має досліджуватися з різних точок зору: правової, соціальної, політичної, публічної, організаційної, психологічної, морально-етичної тощо.

Автором виявлено феномен поєднання на етапі змін суспільства надмірного впливу зовнішнього фактора з дискредитацією концепції планування, яка в уявленні багатьох розробників політики тісно пов'язувалася із стратегічним мисленням. Результатом стала концентрація на тактичних завданнях та їх досить часта зміна. Вирішення цієї проблеми пов'язується автором із розвитком громадянського суспільства, створенням «мозкових центрів» тощо. Методологічно важливо також усвідомити зв'язок модернізації публічної адміністрації із інноваціями, впровадження яких є об'єктивно необхідним, але пов'язане з політичними, економічними, технічними та екологічними ризиками. Виходячи із соціально-політичної детермінованості публічного управління та вважаючи, що цементуючою основою реформаторських заходів є демократія, як інституційна матриця, в межах якої здійснюється державне управління, автор наголошує, що високу результативність розвитку суспільства можуть забезпечити лише розвинені демократичні інститути, гласність, культура й ефективність управління. Отже, необхідно виходити із органічного взаємозв'язку держави, права, політики, управління. Аналізуючи науку державного управління, автор відзначає її об'єднуючий характер, вказує, що вона синтезує дослідження істориків, політологів, соціологів, представників інших наук щодо сфери публічного управління. Тому одним із її завдань є розробка нових методологічних підходів та синтез методологій інших суспільних наук, осмислення термінів з точки зору публічного управління, зв'язок із практикою, підвищена увага до людського фактора. Критично оцінено надмірне захоплення політиків та вчених посткомуністичних країн методом подібності та аналогій, визнано необхідним сконцентрування уваги на аналізі досвіду модернізації публічної адміністрації у посткомуністичних державах, дотриманні принципів історизму та зв'язку з практикою.

Розуміючи методологію як систему методів, способів та принципів організації і побудови теоретичної й практичної діяльності та вчення про цю систему, автор прагне пов'язати методологію дослідження із методологіями розвитку України та публічного управління. Автор керувався розумінням публічного управління як процесу, що перебуває на етапі становлення, та його складності, що вимагає синтезу методологій державного управління, насамперед системної, діалектичної, модерністської та постмодерністської, що знайшло відображення у методологічних принципах дослідження, основними з яких є системність, об'єктивізм з урахуванням великого значення суб'єктивного фактора, історизм. Методика роботи із друкованими джерелами передбачала, насамперед, ознайомлення з методологічними й теоретичними працями провідних українських та зарубіжних учених, що дозволило виявити стан вивчення проблеми модернізації публічної адміністрації та оцінити широту проблеми, пов'язаної із різними галузями знань. Наступним кроком було виявлення та аналіз опублікованих джерел. Після цього було проаналізовано спеціальні дослідження з питання модернізації публічної адміністрації українських та зарубіжних учених: монографії, статті та матеріали наукових конференцій.

Аналізуючи вивчення проблеми модернізації публічної адміністрації, автор відмічає зростання наукової і прикладної апробації отриманих результатів. Водночас існує необхідність ширшого використання багатого міжнародного досвіду наукових досліджень у цій сфері.

Тому автором проаналізовано тематику наукових програм провідних інституцій європейських країн, що спеціалізуються на питаннях модернізації публічної адміністрації, а також дослідження з проблеми модернізації управління. Відзначено інтеграцію наукових процесів, що сприяє виробленню спільних підходів та глибшому аналізу модернізаційних процесів у посткомуністичних державах.

У другому розділі - “Теоретична характеристика модернізації публічної адміністрації у посткомуністичних країнах” - розкрито зміст посткомуністичної трансформації, проаналізовано вузлові поняття та фактори перетворень.

Аналізуючи використання терміну “модернізація”, автор приходить до висновку, що це поняття у країнах Центральної та Східної Європи відносно публічної адміністрації чи окремих напрямів її розвитку (інновація, технологізація, інформатизація тощо) використовується для позначення осучаснення й акцентоване на майбутнє. Зроблено висновок про пов'язаність понять “модернізація”, “трансформація”, “перехід”, “вестернізація”, “європеїзація”, “реструктуризація”, “реконструкція” та визначено їх особливості. Аналізуючи теорію трьох демократичних хвиль С. Хантінгтона, автор пропонує уточнити хронологічні рамки третьої хвилі та вважати посткомуністичну трансформацію в країнах ЦСЄ особливим випадком четвертої хвилі. Виникненню сучасної модернізаційної парадигми сприяли кілька факторів: соціополітичний, інформаційно-політичний, ідеологічний та теоретичний, які дозволили сформулювати оптимістичні підходи до світового розвитку та деталізувати їх стосовно конкретних умов кінця ХХ століття. Проаналізовано виникнення нових модернізаційних теорій - неомодернізації, постмодернізації, екологічної модернізації та наявність альтерантивних варіантів: контрмодернізація та антимодернізація.

Систематизуючи визначення посткомуністичної модернізації (обманна, рецидивуюча, неорганічна, навздогінна, форсована, запізнена, фрагментарна, неповна, часткова, прогресивна, перервна, наздоганяючи, надмодернізація, „реставраційний” транзит, соціальна, входження у сучасність, консервативна, залежна тощо), автор наголошує, що використання метафори допомагає науковцям правильніше зрозуміти суть процесу трансформації та визначити своє ставлення до неї і пропонує ввести також поняття «модернізація на випередження», яке передбачає трансформаційні процеси із врахуванням перспективи, яку демонструють сусідні країни чи групи країн. Залежно від типу суспільства виділено різні типи модернізації: технократичний, який відзначається еволюційністю, безперервністю пристосування політичних інститутів до соціально-економічних трансформацій, процесуальним підходом до внесення змін у правову систему тощо, ідеократичний тип, пов'язаний із пануванням однієї ідеї, яка визначає мету, завдання та методи діяльності суспільства чи харизматичний тип модернізації, який пов'язується з наявністю національного лідера, що самостійно визначає мету та зміст перетворень. Виявлено та обґрунтовано прискорення модернізації на етапі трансформації суспільства і діалектичну єдність посткомуністичної модернізації та інтеграції. Виділено спільні риси сучасної модернізації публічного управління: орієнтація на громадян, інтеграція та реорганізація бізнес-процесів, зміни у культурі, партнерство держави, приватного сектора та громадян. Сприймаючи соціальну травму від трансформації суспільства як об'єктивну реальність, автор пропонує зменшення її негативних наслідків із врахуванням досвіду перетворень у сусідніх державах. Зауважено, що прагнення знайти зразок для реформ у розвинутих країнах виявилося невдалим. Специфіка українських реформ викликана з одного боку, наслідками тривалого перебування в зоні імперського впливу різних держав та у складі СРСР, з іншого боку, проявляється усвідомлення європейської належності української нації, традицій власної державності, демократії та їх співвідношенням із європейськими принципами розвитку суспільства.

Механізм модернізації розглядається автором як зв'язок двох типів процесів - спонтанних та керованих. “Патології трансформації» (корупція, несправедливості приватизації, поєднання бізнесу й політики, непрозорі правила політичної та економічної гри, некомпетентність адміністрації, відсутність належного контролю) характеризуються як явища, характерні для всіх посткомуністичних держав, що робить необхідним врахування тіньового впливу при модернізації публічної адміністрації.

Розуміючи під факторами модернізації умови, рушійні сили, чинники, автор пропонує розглядати їх у комплексі, виходячи з переконання, що модернізація публічної адміністрації неможлива без трансформації суспільства. Зовнішні фактори модернізації визначаються, насамперед, процесом глобалізації. Відзначено, що насильницька глобалізація викликає посилення прагнення повернутися до власних коренів, традиційної культури, старих звичаїв, до пошуків власної ідентичності. Основним із внутрішніх факторів модернізації автор вважає прагнення суспільства до кращого життя, попереджуючи проти зайвої ейфорії, оскільки у всіх посткомуністичних державах існують антирозвиткові групи інтересів, які знаходяться у серцевині державного механізму чи мають до нього доступ. Відзначено значний вплив на процеси модернізації ідеологічного, націоналістичного й релігійного чинників та проаналізовано їх прояв у країнах ЦСЄ. Як об'єктивне явище, що дозволяє правильніше зрозуміти суть проблеми, охарактеризовано метафоричне осмислення феномена посткомуністичної модернізації. Важливими факторами модернізації названо інституційність та респонсивність суспільства і влади. Розглядаючи інститути як набір формальних правил, неформальних обмежень та механізмів їх примусового здійснення, автор наголошує на важливості того, що формальні правила можуть бути змінені державою, а неформальні обмеження формуються під впливом суб'єктивного світосприймання людей, що й визначає експліцитний (усвідомлений - М.Л.) вибір формальних правил і розвиток неформальних обмежень. Відмічено феномен подвійної інституціоналізації, подолання якої вважається автором необхідною умовою модернізації суспільства.

Респонсивність автор трактує як взаємну здатність суб'єктів перетворень сприймати й аналізувати позицію партнерів і опонентів та адекватним чином враховувати її у своїй діяльності, що дозволяє формувати зворотні зв'язки та сприяє формуванню громадянського суспільства.

Третій розділ - “Посткомуністична модернізація публічної адміністрації в країнах Центрально-Східної Європи: спільне та особливості” присвячений характеристиці європейського адміністративного простору, як ареалу розвитку публічної адміністрації, та з'ясуванню загальних рис і особливостей посткомуністичної модернізації в країнах Європи.

Модернізація національної публічної адміністрації у кожній із посткомуністичних держав відбувається з урахуванням значної кількості зовнішніх та внутрішніх факторів, одним із найважливіших серед яких є європейський адміністративний простір (ЄАП), утворення якого є результатом зведення адміністративних систем до загальної європейської моделі та визнання неминучості істотної зміни в способі дії органів влади внаслідок потреби підпорядковуватися тим самим законам і в той же спосіб. Розглядаючи національні адміністративні простори європейських держав, як складові ЄАП, автор радить враховувати складність цього феномена, на становлення якого впливають різні суб'єкти. Простежено механізми формування та розвитку ЄАП та дискусії щодо визначення його суті. Розвиток ЄАП веде до уніфікації публічного управління. Факторами впливу є: процес глобалізації, європеїзація, необхідність застосування новітніх форм та методів роботи. Механізмами модернізації публічної адміністрації є: розробка нормативної бази, створення та розвиток інституцій, забезпечення реалізації принципів субсидіарності, децентралізації, респонсивності, ефективності, формування політики на базі загальноєвропейських і національних інтересів, розвитку людських ресурсів, забезпечення фінансовими та матеріальними ресурсами.

Для розуміння підходів до визначення загальних рис та особливостей модернізаційних процесів автор прагне визначити місце України у дилемі Схід-Захід. Аналіз свідчить, що Україна не є унікальною державою в Європі, ані за поділом на Схід та Захід (Німеччина), ані за двомовністю та дво- чи навіть три-культурністю (Швейцарія, Бельгія, Фінляндія). Історія країн ЦСЄ засвідчує циклічність та певну маятниковість процесів, що відбувалися на їх теренах. Україна може бути віднесена до держав із європейськими традиціями та менталітетом населення, що дозволяє зробити висновок про можливість і необхідність європейської інтеграції України, чому сприяють сучасні глобалізаційні процеси.

Досліджуючи загальні риси та особливості реформ у країнах ЦСЄ, автор прагнув: охопити проблему комплексно, зважити на відправну точку реформ у кожній із держав, врахувати труднощі, що мають національну специфіку, співставити зовнішні та внутрішні, офіційні та громадські оцінки. Виділено загальні визначальні риси посткомуністичних трансформацій - одночасність реформ в економічній, політичній та соціально-психологічній сферах життя суспільства, високий рівень ідеологізації як самого процесу змін, так і його аналіз, зовнішній вплив. У частині країн, в т. ч.: і в Україні, суттєвим стало поєднання модернізації зі створенням власної держави. Проаналізовано зовнішні та внутрішні фактори впливу на реформи, поєднання яких і визначало національні особливості трансформації.

Відзначено схожість стратегій посткомуністичного розвитку: у політичній сфері стояло завдання демократизації, формування громадянського суспільства, створення адекватної системи управління, в економіці - забезпечення економічного росту й ефективне функціонування економіки в нових умовах, у соціальній сфері - зростання рівня життя населення. Все це неминуче впливало на сферу управління, збільшуючи вимоги до неї суспільства та приводячи до інституційних змін, які коротко можна охарактеризувати як перетворення державного управління у публічну адміністрацію. Проаналізовано етапи посткомуністичної трансформації: руйнування старого порядку, транзит, структуризація.

Наголошено, що загальна періодизація може бути лише умовною, враховуючи значні відмінності та специфіку окремих країн. Здійснено систематизацію поділу країн за особливостями трансформації та порівняльний аналіз перетворень.

У четвертому розділі - “Публічна адміністрація в країнах Центрально-Східної Європи: засади діяльності та основні напрями модернізації” розкрито поняття публічної адміністрації та показано її функції, а також принципи, форми і методи діяльності.

Публічне управління розглядається автором у динаміці: не лише як сфера діяльності, а як фундаментальне інтегруюче явище, яке об'єднує суспільство та дозволяє вирішувати проблеми, що виникають у процесі його розвитку. Відзначено життєвість класичних теорій організації влади та універсальність принципів управління: поділ праці, авторитет, дисципліна, узгодженість наказів, єдність керівництва, підпорядкування особистих інтересів загальним, централізація, ієрархія, порядок, людяність в обходженні, ініціатива, стабільність та згуртованість персоналу та його мотивація. Аналізуючи етимологію та суть терміну “публічна адміністрація”, автор відзначає наявність політологічного, організаційно-соціологічного, правового, функціонального підходів. Підтримано точку зору на публічну адміністрацію, як відмежовану сферу діяльності державних, недержавних та приватних інституцій, основним завданням яких є задоволення потреб громадян. Отже, публічну адміністрацію сучасності пропонується розуміти як складний феномен поєднання інституційних можливостей держави та громадянського суспільства, галузей і видів діяльності, які спрямовані на акумуляцію потреб суспільства, вироблення й реалізацію політики за допомогою взаємодії державних та громадських програм й інструментів.

Розглядаючи публічну адміністрацію як публічно-правовий інститут реалізації функцій держави, автор виділяє необхідні для її осмислення правові категорії: публічне право, публічно-правовий інститут, публічно-правове регулювання, публічно-правова процедура, публічно-правовий правопорядок. Ефективність публічної адміністрації пов'язується із встановленням пріоритетів та виділенням коштів, професіональним управлінням людськими засобами, новою структурою професійної кар'єри та системою оцінки, нових засад і процедур відбору, призначення та оцінки керівних кадрів, децентралізацією фінансового управління, підбором необхідних інструментів та процедур. Надзвичайно важливим є партнерство. Відзначено переорієнтацію парадигми публічного управління, що більш помітно у розвинених державах світу. Прагнення до універсалізації змінилося установками на національну особливість, а пропозиції відокремлення управління від політики стали більш обережними. Виділено такі аспекти, пов'язані з діяльністю публічної адміністрації, як цивільна служба, управління публічним майном, надання послуг, бюрократія, управління ресурсами (матеріальними, фінансовими, людськими тощо), проблема ефективності, зв'язки із громадськістю та етика.

Аналіз практики діяльності публічної адміністрації дозволив автору виділити такі предмети управління: людськими засобами (ресурсами), фінансами, активами, середовищем, знаннями, зв'язками, проблемами, конфліктами, стресами, нерухомістю тощо. Кожен з таких напрямів управлінської діяльності може бути предметом окремого дослідження з точки зору модернізації публічної адміністрації.

Визначено, що публічна адміністрація має такі основні риси: сталий характер (складається із центральних та місцевих органів, інтегруючи їх повноваження), зв'язана правом (функціонує у визначених законодавством межах своєї компетенції), пов'язана з політикою (виконує рішення політиків, але сама повинна бути політично нейтральною), повинна бути стабільною, прозорою, передбачуваною у своїх діях, підконтрольною, діє у публічних інтересах, неприбутково, для громадського добра.

Автором показано також еволюцію до респонсивного управління, переваги якого полягають у безпосередній участі у публічному управлінні зацікавлених суб'єктів, більшій прозорості, широкому використанні нових технологій інформації та комунікації, а також організаційних новаціях, що забезпечують глибокий зв'язок між владою та обивателями. Нова система управління ґрунтується на партнерстві та мережі як структурі управління.

П'ятий розділ - “Практика діяльності публічної адміністрації посткомуністичних країн”- містить характеристику значення періоду підготовки до вступу до Європейського Союзу у становленні публічної адміністрації країн Центральної та Східної Європи, аналіз правових та організаційних аспектів модернізації публічної адміністрації, розгляд механізмів дії, ресурсів та сучасних технологій органів публічної влади.

Європеїзація публічної адміністрації охоплює функціональну, нормативну та структурну, політичну сфери: стандарти, інституції, інструменти, адміністрацію, процеси, традиції тощо і полягає у модернізації з метою відповідності вимогам і викликам інтеграції та глобалізації. Стримуючими факторами стали консерватизм, повільність дій та недотримання термінів, нераціональна організація праці.

Підготовка до вступу до ЄС примушувала країну-кандидата дбати про прийняття acquis communautaire, інституціалізацію, інформатизацію та технологізацію публічної адміністрації, підготовку та підвищення кваліфікації кадрів.

Основними факторами, які впливають на становлення стабільної демократії у постсоціалістичних країнах визначено:

1) ступінь розвитку економічних відносин;

2) особливості правосвідомості і правової культури того чи іншого суспільства, в тому числі ступінь сприйняття ним базових європейських цінностей;

3) специфіка правової традиції, в тому числі тривалість перебування суспільства в умовах соціалістичного права;

4) ступінь зрілості основних інститутів громадянського суспільства;

5) ступінь взаємодії держави і суспільства з міжнародним співтовариством.

Важливою проблемою трансформації є пошук оптимальної форми правління. Зокрема, теоретично не розробленим залишається питання змішаних (гібридних) форм правління. Вченими виділено кілька ідеальних типів інституціональної моделі публічної адміністрації, які формуються залежно від багатьох факторів: національних традицій, політичних та соціально-економічних завдань, етапу розвитку суспільства, його соціальної та політичної структури тощо. Основна відмінність цих моделей пов'язана із координаційним центром. Автором проаналізовано особливості публічної адміністрації у окремих державах.

Зроблено висновок, що успішна трансформація суспільства залежить значною мірою від оптимального симбіозу режиму та форми правління, взаємодії різних гілок влади між собою та з інститутами громадянського суспільства. Ефективність діяльності публічної адміністрації автором охарактеризована як оптимальне використання при досягненні запланованого результату організаційних, людських, фінансових, інформаційних та інших ресурсів. Відзначено значну потребу в інноваціях, пов'язаних як зі зміною структури органів влади, так і з новими методами та інструментами роботи. Серед основних адміністративних технологій виділено і охарактеризовано партнерство та розпорошене управління. Вибір соціальних, технічних, виробничих, інформаційних та інших технологій залежить від об'єктів впливу та від готовності адміністрації їх використовувати. На погляд автора, основними є соціальні технології, відносно яких всі інші є допоміжними. Важливим технологічним аспектом є створення умов для самореалізації працівників, що тісно пов'язано із формуванням сприятливого внутрішнього середовища. Розвиток управлінських технологій повинен враховувати наявність певних законів науки управління. Аналіз іноземного досвіду свідчить про посилення тенденції використання органами влади методів менеджменту, що характерні для приватного сектора. В Україні цей досвід мало використовується, але можна передбачити, що у майбутньому він матиме сприятливу перспективу.

Сучасні методи удосконалення управлінської діяльності у публічному секторі (aсесмент центр, аутсорсінг, aутстаффінг, бенчмаркінг, реінжинiринг, коучінг, електронний уряд) проаналізовано автором у зв'язку із впровадженням системи управління якістю. Вивчено та узагальнено наявний український та світовий досвід роботи у цьому напрямі.

У шостому розділі - “ Модернізація цивільної служби як важливої складової публічної адміністрації: теоретичні, правові, організаційні та кадрові аспекти” проаналізовано становлення й розвиток цивільної служби у посткомуністичних країнах та удосконалення кадрового забезпечення публічної адміністрації як неодмінну умову її модернізації.

Доведено, що приклад посткомуністичних країн підтверджує ключову роль у модернізації публічної адміністрації та трансформації суспільства цивільної служби. Цим терміном у багатьох європейських державах позначається служба в органах виконавчої влади, їх апараті та апараті інших державних органів, яку проходять державні службовці, котрі не мають спеціальних звань і здійснюють звичайну управлінську (адміністративну) діяльність. Уточнення категорійного апарату державного управління в Україні полегшується зверненням до зарубіжного досвіду.

Простеження витоків сучасної цивільної служби в Україні та інших у посткомуністичних країнах дозволило виявити певний взаємозв'язок та взаємовплив між ними, краще зрозуміти сучасні модернізаційні процеси та виявити закономірності становлення сучасної цивільної служби, кращий досвід і недоліки для вироблення рекомендацій щодо модернізації публічної адміністрації в Україні. Автором проведено аналіз та узагальнення трьох спроб реформування державної служби Росії в останнє десятиріччя ХХ століття (у 1992-1993, 1997-1998 та 1999-2000 роках) та двох спроб початку ХХI століття. Відзначено пріоритетність значення ефективності, невідкладність змін, раціоналізацію, врахування соціокультурних умов реформи та необхідності опори на інтереси як населення, так і державних службовців. Розглядаючи людські ресурси як вирішальну ланку в організації суспільства, забезпеченні його функціонування та розвитку, важливо відзначити, що це збірне поняття охоплює працівників різних сфер та різних рівнів діяльності, як керівників, так і виконавців. Відтак, можна констатувати, що їх підготовка, а особливо - перепідготовка та підвищення кваліфікації, неминуче мають бути диференційованими з урахуванням не лише галузевої специфіки, а й особливості регіону.

Проведений порівняльний аналіз реформування освітніх систем у колишніх соціалістичних країнах свідчить про наявність як спільних рис, викликаних процесами глобалізації, так і особливостей, що є наслідком таких факторів, як національні освітні традиції та школи, рівень інтеграції країни до європейських інституцій тощо. Автор приходить до висновку про необхідність комплексного підходу до трансформації української освіти в контексті європейської інтеграції. Програма підготовки та перепідготовки фахівців у сфері європейської інтеграції повинна ув'язуватися із системними змінами у галузі освіти загалом та в системі підготовки працівників публічної адміністрації, зокрема. Необхідним є проведення роботи по визначенню потреби у фахівцях із спеціальними знаннями за європейською тематикою, врахування при підготовці фахівців усіх галузей сучасних вимог до знання мов та комп'ютерних технологій. Навчання повинне забезпечувати ефективність (досягнення максимальних результатів з мінімальними витратами) та дієвість.

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження підтвердило вихідну гіпотезу щодо можливості та необхідності європейської інтеграції України. Актуальним завданням посткомуністичної трансформації є модернізація публічної адміністрації. Аналіз становлення української державної влади в період посткомуністичної модернізації суспільства свідчить, що реформування проводиться ривками, у складній політичній боротьбі, за відсутності єдиної рамкової концепції.

Дається взнаки перманентна неконсолідованість влади, хронічна боротьба між її гілками та протиріччя між Центром і регіонами. Українське суспільство після здобуття незалежності повинне було вирішувати завдання утвердження державності й соборності одночасно із забезпеченням демократизації всіх процесів та переходу до ринку, що на практиці призводить до помітних протиріч. На підставі дослідження сформульовано такі основні висновки й рекомендації:

1. Модернізація публічної адміністрації є складним і тривалим процесом, особливо у країнах з перехідною економікою, де проблеми накопичені протягом тривалого часу. Більш того, важливо усвідомити, що це постійний процес удосконалення, пов'язаний з таким же постійним процесом розвитку держави та суспільства. Це підтверджується реформами органів влади у розвинених державах;

2. Говорячи про модернізацію публічної адміністрації, потрібно мати на увазі, що мова йде не лише про територіальну структуру, адміністративну юрисдикцію, чисельність працівників та методи діяльності, а основу проведення комплексних реформ у державі. Отже, ця модернізація має здійснюватися за стратегією, основою для якої є принципи європейського адміністративного простору та концепції ефективного управління;

3. Характерною рисою такої модернізації є те, що вона відбувається паралельно із розвитком суспільства, будучи неодмінною складовою частиною цього важкого процесу реформ. Як правило, така стратегія модернізації публічної адміністрації поєднується із євроінтеграційними процесами та пов'язаними з цим програмами соціально-економічних та демократичних перетворень. Відправною точкою модернізації повинно бути розуміння, що без сильних, стабільних та професійних інститутів публічної адміністрації неможливо досягти бажаних результатів у жодній із сфер суспільства;

4. При виборі моделі публічного управління насамперед повинні бути враховані глобалізаційні процеси та викликані ними зміни в управлінні, а також національні особливості. Досягнення оптимального співвідношення між ними потребує значної теоретичної роботи та практичної перевірки пропозицій учених. Тому дискусійним залишається питання щодо переваг чи недоліків від ранішого чи пізнішого початку реформ. З одного боку, країни, що почали реформи першими, мали більшу допомогу ззовні і вже досягли помітних змін, з іншого боку - з'явилася можливість використати їхній досвід. Це особливо важливо, що уникнути помилок. Але у цьому випадку потрібен критичний підхід, обачність та обережність у виборі країни, яка може бути прикладом. Підставою для такого вибору мають бути аналогічні характеристики держави (розмір території, кількість населення, стан економіки тощо), традиції правової системи та державного і місцевого управління тощо. Активно використовується і досвід розвинених держав, проте їхні умови значно відрізняються від умов країн перехідного періоду, що має враховуватися при плануванні та проведенні реформ у посткомуністичних країнах;

5. Теоретично відомо, що процес модернізації публічної адміністрації повинен мати три такі риси: по-перше, модернізації мусять передувати широкі публічні дебати та вивчення експертами пропонованої моделі змін та її відповідності інтересам громадян, по-друге, реформування адміністрації повинно мати системний і стратегічний характер, а не інструментальний і терміновий, по-третє, необхідно усвідомити, що якісна модернізація публічної адміністрації та її діяльність неможливі без досягнення політиками принципової згоди щодо мети та результатів її реформування;

6. Метою модернізації публічної адміністрації повинно бути забезпечення високої якості послуг для громадян, стабільного поступального розвитку суспільства і держави, здатність до сприймання та реалізації суспільних потреб та досягнення європейських стандартів і цінностей у сфері суспільного життя, таких як верховенство права, ефективність, прозорість, відповідальність тощо. Це передбачає досягнення змін у свідомості населення щодо держави та її установ, традиційну для посткомуністичних суспільств недовіру громадян до влади має змінити їх участь у владних процесах та сприймання публічної адміністрації як надійного партнера і гаранта прав та свобод громадян;