Правове забезпечення фінансування охорони здоров’я в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

УДК 347.73:351.77:614.1/7

ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФІНАНСУВАННЯ

ОХОРОНИ ЗДОРОВ'Я В УКРАЇНІ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ЛІВАК ПЕТРО ЄВГЕНОВИЧ

ІРПІНЬ - 2010



Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України, ДПА України.

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України Савченко Леся Анатоліївна, Київський міжнародний університет, проректор з наукової роботи.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Коломоєць Тетяна Олександрівна, Запорізький національний університет, декан юридичного факультету;

кандидат юридичних наук, доцент Борець Лариса Василівна, Головне слідче управління МВС України, заступник начальника відділу.

Захист відбудеться «12» березня 2010 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.885.02 у Національному університеті державної податкової служби України за адресою: вул. Садова, 55, м. Ірпінь, Київська область, 08201.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: вул. Карла Маркса, 31, м. Ірпінь, Київська область, 08201.

Автореферат розісланий «9» лютого 2010 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.О. Мацелик

Лівак П.Є. Правове забезпечення фінансування охорони здоров'я в Україні. Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Національний університет державної податкової служби України.-Ірпінь, 2010.

У дисертації розкривається сутність правового забезпечення фінансування охорони здоров'я, вказуються недоліки чинних нормативно-правових актів та даються пропозиції щодо їх усунення. Автором аналізуються поняття «медична допомога», «охорона здоров'я», «система охорони здоров'я», «обов'язковe медичне страхування», які даються науковцями, формулюються авторські їх визначення, а також конкретизується місце і роль медичної галузі в системі фінансово-правового механізму держави. медичний фінансування правовий страхування

У роботі розкрито особливості фінансово-правових відносин у сфері охорони здоров'я. З'ясовано повноваження органів публічної влади щодо фінансування медичної сфери та визначено джерела фінансування галузі. Показано особливості залучення позабюджетних коштів для фінансування сфери охорони здоров'я. Обґрунтовано необхідність прийняття Законів України «Про обов'язкове медичне страхування», «Про лікарське самоврядування», а також виділення в системі права нової галузі - медичного права; розробки та прийняття Медичного кодексу України з метою чіткого та повного правового регулювання всіх аспектів діяльності медичної сфери в умовах дії законів ринку та інституту обов'язкового медичного страхування.

Ключові слова: фінансування, охорона здоров'я, медична сфера, об'єкт фінансування, фінансово-правовий механізм, медичне право, Медичний кодекс України, інститут обов'язкового медичного страхування.



АННОТАЦИЯ

Ливак П.Е. Правовое обеспечение финансирования здравоохранения в Украине. Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07. - административное право и процесс; финансовое право; информационное право.- Национальный университет государственной налоговой службы Украины.- г. Ирпень, 2010 г.

В диссертации раскрывается сущность правового обеспечения финансирования здравоохранения в Украине, формулируются предложения относительно реформирования законодательства, касающегося медицинской отрасли. Диссертантом сформулированы соответствующие предложения, выводы и рекомендации, направленные на решение поставленных научных исследований.

Автором анализируются понятия «медицинская помощь», «охрана здоровья», «система здравоохранения», «учреждения здравоохранения», «обязательное медицинское страхование», формулируются авторские их определения, конкретизируются место и роль медицинской отрасли в системе финансово-правового механизма государства.

В работе выделены особенности финансово-правовых отношений в сфере здравоохранения. Раскрыты полномочия органов публичной власти в области управления и финансирования медицинской сферы и определены источники финансирования отрасли. Указывается на необходимость привлечения внебюджетных средств с целью финансирования сферы охраны здоровья. Обосновывается позиция относительно принятия Законов Украины «Об обязательном медицинском страховании», «О врачебном самоуправлении», выделения в системе права новой отрасли - медицинского права, разработки и принятия Медицинского кодекса Украины с целью четкого и полного правового регулирования всех аспектов деятельности медицинской отрасли в условиях рыночных отношений и обязательного медицинского страхования.

Предложено создать Национальный фонд обязательного медицинского страхования и Региональные фонды обязательного медицинского страхования, которые должны обеспечивать гарантируемый объем и соответствующий уровень оказания медицинской помощи пациентам.

Значительное внимание уделено вопросам переориентации охраны здоровья на смешанную бюджетно-страховую модель деятельности.

Проанализирован опыт финансирования здравоохранения стран Европы, России, Японии, США и выделены основные аспекты финансово-правового обеспечения медицинской отрасли этих государств в условиях действия систем обязательного и добровольного медицинского страхования и рыночных отношений, учитывая процесс интеграции Украины в Евросоюз.

Ключевые слова: финансирование, охрана здоровья, объект финансирования, финансово-правовой механизм, медицинское право, Медицинский кодекс Украины, институт обязательного медицинского страхования.



ANNOTATION

Livak P.Ye. Legal Supporting of Health Care Financing in Ukraine.- Manuscript.

Dissertation for obtaining the scientific degree of the Candidate of Law Sciences on specialization 12.00.07 - administrative law and process; financial law; informational law. National University of the State Tax Service of Ukraine - Irpin, 2010.

The dissertation develops the essence of the legal supporting of health care financing, denotes the shotcomings of the actual legal acts, suggests the ways of their avoiding. The author analysis such concepts as «medical aid», «health care», «the system of health care», «compulsory health insurance», gives their definition and points out the position and role of the medical branch in the system of finance-legal mechanism of the country.

The work develops the finance-legal relations in the health care field. It underlines the power of the public authorities concerning financing the medical sphere and defines the sources of financing. It also gives peculiarities of attracting other funds for financing health care sphere. The work proves the necessity of adopting the laws “On compulsory health insurance”, “On medical self governing”, definition of a new field in the law system - medical law; development and adoption of the Medical Code of Ukraine in order to have distinct and full legal regulations in all aspects of medical activities under the conditions of market laws and the institution of the compulsory medical insurance.

Key words: financing, health care, medical sphere, the object of financing, finance-legal mechanism medical law, Medical Code of Ukraine, the institution of Compulsory medical insurance.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертаційного дослідження обумовлюється складними трансформаційними процесами, які відбуваються в суспільстві та недофінансуванням сфери охорони здоров'я. Це пов'язано, перш за все, з різким скороченням бюджетних витрат на медичну сферу, які за всі роки не перевищували 3,5 % валового внутрішнього продукту (далі - ВВП), у той час, як у статті 12 Основ законодaвства України про охорону здоров'я зазначено, що державна політика охорони здоров'я повинна бути забезпечена бюджетним фінансуванням у розмірі, який відповідає її науково обґрунтованим потребам, але на рівні не менш як 10 % від ВВП. Декларативними залишаються і норми статті 49 Конституції України про надання безоплатної медичної допомоги громадянам держави будь-якого обсягу і рівня.

У статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування» вказано, що лікувальні заклади є об'єктами власності територіальних громад, а отже знаходяться в управлінні відповідних рад, які ними розпоряджаються на власний розсуд, часто неефективно. Конституційні норми щодо заборони скорочення медичних закладів і медичних працівників фактично не діють. Втрачено і вертикаль управління галуззю від міністерства до закладу, що є неприпустимим в умовах наявної кризи та проведення реформ у медичній сфері. Тому постає завдання пошуку правових підстав та нових джерел фінансового забезпечення медичної сфери, що вимагає проведення відповідного наукового дослідження.

Правові, фінансові та управлінські проблеми діяльності медичної сфери досліджували такі вчені: С. Батечко, Я. Буздуган, Л. Воронова, Ю. Вороненко, В. Глуховський, О. Голяченко, Р. Гревцова, З. Гладун, О. Губар, Л. Жаліло, В. Журавель, Д. Карамишев, В. Лехан, В. Лакіза-Сачук, В. Москаленко, Н. Нижник, А. Ольховський, І. Пахомова, Н. Пришва, Я. Радиш, О. Рогова, В. Рудий, В. Рудень, Ю. Скакун, І. Сенюта, О. Солдатенко, І. Солоненко, С. Стеценко, М. Яковчук та ін. Питанням фінансово-правового та матеріально-технічного забезпечення охорони здоров'я присвятили свої праці науковці і практики з близького зарубіжжя: В. Акопов, Ю. Крохіна, Н. Карпишин, О. Леонтьєв, А. Решетніков, Ю. Сергеєв, В. Сергеєв, А. Тихомиров, Є. Ушаков, М. Федоров, Н. Хімічева, Ю. Шевченко та зарубіжні вчені: Е. Ліннакко, А. Малагардіс, Р. Салтман, Дж. Е. Стігліц та ін. Слід окремо виділити дисертаційне дослідження Я. Буздуган, яке стосується правових та організаційних основ фінансового забезпечення охорони здоров'я в Україні.

Разом з тим, проблема правового забезпечення фінансування сфери охорони здоров'я в Україні не вирішена і потребує подальшого дослідження.

В умовах діяльності системи охорони здоров'я держави, наближених до ринкових, важливого значення набуває питання розвитку і вдосконалення правового інструментарію, який окреслює процес бюджетного фінансування медичної сфери. Варто зазначити, що рівень дослідження його впливу на ефективність і якість медичної допомоги населенню є недостатнім, адже питання організації витрат на охорону здоров'я України залишилося поза увагою юристів-фінансистів. Невирішеність вказаної проблеми і зумовила вибір теми дисертації та її актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційної роботи обрана з урахуванням заходів, що проводяться в Україні, спрямовані на вдосконалення та реформування правового забезпечення фінансування сфери охорони здоров'я і пов'язані з реалізацією положень Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо реформування системи охорони здоров'я населення» від 6 грудня 2005 р. № 1694/2005, в якому вказується на необхідність нормативно-правового регулювання відносин та фінансового забезпечення сфери охорони здоров'я з метою поліпшення фінансово-економічного стану галузі.

Напрям дослідження відповідає Національному плану розвитку системи охорони здоров'я на період до 2010 року, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2007 р., №815, в якому йдеться про зміцнення фінансової бази та забезпечення сталого фінансування галузі, підвищення ефективності використання бюджетних асигнувань тощо.

Тема дисертації затверджена вченою радою Національної академії державної податкової служби України 27 січня 2005 року (протокол № 8), розглянута координаційним бюро відповідного відділення Академії правових наук України і має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання і доцільності дослідження за спеціальністю 12.00.07.

Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає у тому, щоб на основі аналізу наукових розробок і законодавства розкрити сутність правового забезпечення фінансування охорони здоров'я в Україні, виявити недоліки чинних нормативних актів та розробити пропозиції щодо удосконалення правового механізму фінансового забезпечення функціонування медичної галузі в умовах переходу економіки на ринкові відносини та запровадження елементів страхової медицини.

Для досягнення поставленої мети були визначені такі завдання:

- уточнити сутність поняття охорони здоров'я, як об'єкта фінансування;

- охарактеризувати повноваження органів публічної влади у сфері фінансування охорони здоров'я;

- вивчити позитивний світовий досвід та нормативно-правове забезпечення фінансування охорони здоров'я в зарубіжних країнах;

- розглянути основні та додаткові джерела фінансування медичної сфери і їх правову основу в умовах обов'язкового медичного страхування;

- визначити особливості фінансування системи охорони здоров'я в умовах запровадження інституту обов'язкового медичного страхування;

- розробити пропозиції щодо удосконалення правових основ державного регулювання цін на медичні препарати і вироби медичного призначення;

- проаналізувати стан правового регулювання фінансового забезпечення медичної сфери, визначити наявні проблеми та вказати шляхи їх вирішення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, пов'язані з фінансуванням сфери охорони здоров'я в Україні.

Предметом дослідження є правове забезпечення фінансування охорони здоров'я в Україні.

Методи дослідження. Враховуючи мету та завдання дисертації, в якості методів наукового дослідження було обрано як загальнонаукові (діалектичний, історичний, системно-структурний аналіз) так і спеціальні (статистичний та порівняльно-правовий) методи пізнання. Діалектичний метод дозволив вивчити предмет дослідження в процесі розвитку, з урахуванням тих факторів, що впливають на його сутність (1.1, 1.2, 3.1). Історичний метод сприяв розкриттю особливостей правового забезпечення фінансування медичної сфери, його еволюції і визначенню шляхів удосконалення чинного законодавства (підрозділ 1.1, 1.2, 2.1, 2.3). Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі законодавства України у порівнянні його з відповідними нормами зарубіжних країн і сприяв виявленню переваг та недоліків їх досвіду (підрозділ 1.3, 3.1). За допомогою методу системно-структурного аналізу вдалося з'ясувати внутрішню структуру бюджетного фінансування медичної галузі, вплив регіональної, відомчої та місцевої підпорядкованості медичних закладів на їх фінансування (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2). Статистичний метод сприяв дослідженню динаміки витрат фінансових коштів на медичну сферу з 1991 року до сьогодення (підрозділи 1.1, 2.2, 3.1).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших у вітчизняній юридичній науці комплексних досліджень правового забезпечення фінансування охорони здоров'я, в якому обґрунтовано доцільність удосконалення фінансово-правового механізму системи охорони здоров'я, необхідність внесення змін до чинного законодавства. Основними з них є такі:

уперше:

- доведено доцільність реформування системи охорони здоров'я та удосконалення правового механізму фінансового забезпечення медичної галузі із запровадженням інституту обов'язкового медичного страхування і введенням протоколів лікування;

- сформульовано авторське визначення:

правового механізму фінансового забезпечення діяльності охорони здоров'я як системи принципів, норм, методів і форм правового регулювання фінансових відносин, які виникають між суб'єктами медичної галузі та управління фінансовими ресурсами в державі;

Медичного кодексу України як сукупності норм, що регулюють фінансово-економічні, соціально-політичні, організаційнi, кадрові та інші відносини між суб'єктами різних форм власності системи пацієнт-лікар-суспільство-держава при наданні медичної допомоги населенню в процесі діяльності та розвитку охорони здоров'я;

- визначено обов'язкове медичне страхування як систему правових, організаційних та фінансово-економічних засобів, що забезпечують отримання громадянами медичної допомоги за рахунок страхових внесків в обсязі і на умовах відповідних програм обов'язкового медичного страхування на основі договірних відносин, які контролюються державою;

удосконалено:

- сутність поняття «охорона здоров'я», котре визначене як сукупність правил політико-правового, фінансово-економічного, соціально-культурного, науково-організаційного, медичного, протиепідеміологічного і санітарно-гігієнічного характеру, спрямованих на збереження і зміцнення фізичного і психічного здоров'я людини, підтримки її тривалого активного життя та надання їй медичної допомоги;

- наукове бачення доцільності переорієнтації охорони здоров'я на змішану бюджетно-страхову модель діяльності медичної галузі замість бюджетного фінансування та необхідності максимальної концентрації фінансових ресурсів у єдиному фонді для розвитку медичної сфери і медичних закладів з урахуванням світового досвіду;

- теоретичні засади щодо повноважень органів публічної влади в аспекті управління сферою охорони здоров'я та її фінансування, а також особливості залучення позабюджетних коштів для фінансування галузі;

набули подальшого розвитку:

- уявлення про фінансування охорони здоров'я в умовах запровадження інституту обов'язкового медичного страхування та його вплив на ефективність і якість надання медичної допомоги населенню;

- висновок про необхідність вирішення проблем державного регулювання цін на життєво необхідні медичні препарати та засоби медичного призначення;

- узагальнення зарубіжного досвіду фінансування охорони здоров'я, який базується на принципах обов'язкового медичного страхування населення та доцільності його використання в Україні;

- положення щодо необхідності створення нової галузі права - медичного права з урахуванням зміни умов діяльності охорони здоров'я при впровадженні обов'язкового медичного страхування;

- пропозиції про: внесення змін і доповнень до Конституції України; Основ законодавства України про охорону здоров'я; прийняття Медичного кодексу України; Закон України «Про державне регулювання цін на життєво необхідні медичні препарати»; «Про Фонди обов'язкового медичного страхування; «Про заклади охорони здоров'я та медичне обслуговування населення».

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані автором пропозиції і висновки можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - для проведення подальших теоретичних досліджень з метою вирішення проблем правового врегулювання фінансування сфери охорони здоров'я в умовах ринку;

- у сфері нормотворчості - для вдосконалення чинного законодавства і розробки нових нормативно-правових актів з питань фінансового забезпечення сфери охорони здоров'я;

- у правозастосовчій діяльності - для вдосконалення діяльності органів публічної влади в сфері фінансування медичної галузі в цілому та медичних закладів зокрема;

- у навчальному процесі - при викладанні студентам вищих навчальних закладів дисциплін «Фінансове право», «Адміністративне право» та підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників із зазначених курсів.

Окремі положення, що містяться у дисертаційній роботі, впроваджені у навчальний процес Національного університету державної податкової служби України (акт про впровадження від 26.01.2009 р.). Запропоновані автором рекомендації щодо удосконалення правового забезпечення фінансування системи охорони здоров'я реалізовані у діяльності Головного управління охорони здоров'я Київської обласної державної адміністрації (акт впровадження від 19.01.2009 р.) та відділу охорони здоров'я Ірпінської міської ради Київської області (акт впровадження № 106 від 29.01.2009 р.).

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації, висновки та пропозиції доповідались автором на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема «Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми» (м. Ірпінь, 18-19 грудня 2003 р.); «Фінансово-економічні засади реформування охорони здоров'я в Україні: Нові законодавчі ініціативи». Обговорення законопроекту «Про фінансування охорони здоров'я та медичне страхування» (м. Київ, 27 лютого 2004 р.); “Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу” (м. Ірпінь, 16 квітня 2004р.); «Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности» (г. Москва, 26 марта 2004 г.); Організаційно-правові та теоретико-методологічні аспекти умов Євроінтеграції» (м. Київ, 29 травня 2005 р.); «Сучасний стан і перспективи розвитку фінансового права» (м. Ірпінь, 23-24 листопада 2007 р.).

Матеріали дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри фінансового права Національного університету державної податкової служби України.

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 21 наукову працю, з яких - 12 статей у фахових юридичних виданнях, затверджених ВАК України, 2 статті - в інших виданнях, 7 публікацій у збірниках наукових праць за матеріалами конференцій.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг роботи становить сторінок, обсяг основного тексту - 185 сторінок, список використаних джерел 251 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми роботи, визначено її зв'язок з науковими програмами, планами, темами; мета і завдання дослідження, наукова новизна та практичне значення; наведено дані апробації результатів дослідження та публікацій.

Перший розділ “Охорона здоров'я населення України як соціальна сфера суспільства, що потребує державного фінансування” складається з трьох підрозділів, в яких описуються наукові підходи щодо характеристики медичної сфери як об'єкта фінансування, розкривається еволюція правового регулювання системи охорони здоров'я України.

У підрозділі 1.1. «Поняття та сутність охорони здоров'я населення як об'єкта фінансування» автор, аналізуючи чинну нормативно-правову базу, показує роль витрат на медичну сферу в забезпеченні виконання завдань і функцій, що покладаються на систему охорони здоров'я держави. Інститут державних витрат є однією з організаційно-правових форм реалізації конституційних гарантій громадянам України права на охорону здоров'я, а саме: забезпечення найважливіших принципів охорони здоров'я - безоплатності, доступності, рівноправності, високої кваліфікації, профілактичної спрямованості, універсальності. Автором підкреслюється, що професійна діяльність працівників медичних закладів з надання громадянам медичної допомоги, є головним об'єктом адміністративно-правового регулювання у системі охорони здоров'я, яка фінансується в основному з Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Для фінансово-правового регулювання витратні нормативи мають особливе значення, оскільки в якості об'єкта фінансових правовідносин виступають гроші, або грошові зобов'язання, а їх застосування передбачає визначення суб'єкта цих правовідносин у системі охорони здоров'я.

У роботі описуються чинники, які заважають вирішенню проблем охорони здоров'я в Україні: політичні (нерозуміння політиками необхідності інвестування системи охорони здоров'я); правові - невизначеність правового статусу медичного закладу; неузгодженість галузевих стандартів медичних технологій діагностично-лікувального процесу та медико-економічних стандартів щодо надання медичної допомоги; нечіткість правової дефініції «медична допомога» тощо); фінансово-економічні (відсутність розвинутого ринку медичних послуг, низька оплата праці медичних працівників); організаційно-кадрові (недостатність професійних менеджерів у медичній сфері) та інші.

Відзначається, що Українa володіє потужним потенціалом розгалуженої мережі державних і комунальних закладів охорони здоров'я для надання медичної допомоги, однак використовується він неефективно. Автором визначаються проблемні питання фінансового забезпечення та правового регулювання діяльності медичної сфери, формулюються основні поняття «охорона здоров'я», «система охорони здоров'я», «заклад охорони здоров'я», «медична допомога» та ін., аналізується їх зміст. Досліджуються витрати на охорону здоров'я, їх зв'язок з правом на охорону здоров'я і діяльністю держави з фінансового забезпечення цього права. Вказується, що період з 1985 до 1988 року був найбільш прогресивним у розвитку правового забезпечення охорони здоров'я. Нормативно-правові акти, які приймалися за часів СРСР, стосувалися покращення якості медичної допомоги населенню, підвищення заробітної плати працівників охорони здоров'я та їх соціального забезпечення, зміцнення матеріально-технічної бази лікувально-профілактичних закладів.

Для вирішення проблем на галузевому рівні необхідно: впровадити державні медичні стандарти та удосконалити існуючі медичні протоколи щодо надання медичної допомоги/послуг населенню за всіма нозологічними формами хвороб, тобто створити систему стандартизації медичної практики та її організації у сфері охорони здоров'я, виходячи з вимог регіональних, національних та світових стандартів; розробити і впровадити методику ціноутворення щодо діяльності медичної галузі, а також механізм фінансування різних типів медичних закладів - від загальнодержавних, обласних, районних лікарень до сільських амбулаторій і фельдшерсько-акушерських пунктів; розробити та прийняти програми надання гарантованої державою безоплатної медичної допомоги, а при бюджетно-страховій моделі - затвердити базову програму (пакет медичних послуг) обов'язкового медичного страхування.

Варто також удосконалити мережу всіх закладів охорони здоров'я шляхом об'єднання відомчих медичних закладів Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства оборони України та Укрзалізниці з установами системи Міністерства охорони здоров'я України в єдиному медичному просторі, оскільки, за даними фахівців галузі, в структурі Державного бюджету на відомчу медицину припадає біля 42% всього фінансування, що не відповідає ефективному, раціональному та справедливому використанню затрачених коштів на все населення.

Вивчення літературних джерел, які присвячені питанню фінансування медичної сфери взагалі та медичних закладів зокрема, дозволило автору обґрунтувати пропозицію щодо необхідності законодавчого закріплення гарантованого мінімуму фінансування видатків на медичну сферу з Державного бюджету України на рівні не менше 7 % ВВП. При цьому формулюються принципи фінансування видатків на систему охорони здоров'я, які запропоновано закріпити у законодавстві.

У підрозділі 1.2. «Еволюція нормативно-правового регулювання фінансування охорони здоров'я» розглядаються етапи розвитку фінансового забезпечення та правового регулювання медичної сфери в короткому історичному періоді - за роки незалежності.

Зазначається, що перший закон у сфері охорони здоров'я був прийнятий Верховною Радою України 19 листопада 1992 року під назвою «Основи законодавства України з охорони здоров'я громадян», яким визначено правові, фінансово-економічні, кадрові, управлінські та інші аспекти діяльності системи охорони здоров'я держави. Конституція України 1996 року створила передумови формування нової системи охорони здоров'я. Аналізуючи положення Основного Закону, автор приділяє увагу конституційним правам громадян України, що дозволяє прослідкувати взаємозв'язок держави і громадянина в процесі реалізації права на отримання відповідного рівня і якості медичної допомоги на безоплатній основі, гарантованого 49 статтею. Констатується, що ощадливе і раціональне споживання благ і послуг, які надаються громадянам України безоплатно або на пільгових умовах, підвищить ефективність використання грошових коштів, які витрачаються державою з метою подальшого розвитку системи охорони здоров'я.

Проблема правового забезпечення фінансування охорони здоров'я існувала й існує сьогодні, що підтверджується результатами проведених автором соціологічних опитувань. Наголошується, що сучасне законодавство нашої держави визначає в основному правовий статус суб'єктів охорони здоров'я, особливості надання медичної допомоги і лише певною мірою стосується фінансування вказаної сфери. У той же час така система фінансового забезпечення медичної галузі має ряд недоліків: фінансування галузі не орієнтує медичні заклади на поліпшення здоров'я громадян та ефективне використання ресурсів; наявна зацікавленість у збереженні обсягу показників ліжкового фонду при скороченні попиту на медичну допомогу, призводить до зростання числа необґрунтованих госпіталізацій та ймовірності приписок; медичний працівник не зацікавлений у скороченні тривалості лікування в стаціонарі і використання ресурсозберігаючих технологій (денні стаціонари, стаціонари вдома); оплата праці медичних працівників майже не залежить від якості лікувально-діагностичного процесу, а отже відсутні стимули інтенсифікації діяльності та збільшення кількості пролікованих хворих; амбулаторно-поліклінічні заклади економічно не зацікавлені у ранньому виявленні хвороб, перекладаючи на спеціалістів стаціонару досить трудомісткі випадки лікування. Однак у такій системі фінансування є й позитивні моменти - суворий централізований контроль за фінансовими витратами та управлінням, передбачуваність витрат і низькі адміністративні витрати.

Звичайно, розробляти окремий нормативно-правовий акт, який визначатиме особливості фінансування охорони здоров'я в Україні, не варто, але слід удосконалити чинне законодавство, яке стосується взагалі охорони здоров'я, а це сприятиме розробці ефективного механізму її фінансування.

На жаль, за роки незалежності не тільки не було змінено структуру видатків галузі в бік збільшення фінансового забезпечення первинного рівня медичної допомоги, але й не виділялися окремо будь-які фінансові кошти для розвитку цього напряму медицини, що й призвело до неукомплектованості та скорочення лікарських посад у закладах, які надають первинну медико-санітарну допомогу на селі, де кількість лікарів становить менше 60% від потреби, а кожен п'ятий медпрацівник - пенсіонер. Стає очевидним, що вирішення проблем охорони здоров'я на первинному рівні потребує прийняття Закону України “Про заклади охорони здоров'я та медичне обслуговування населення”. При цьому, у Бюджетному кодексі України слід окремо визначити видатки на первинну медико-санітарну допомогу у місцевих бюджетах всіх рівнів.

Враховуючи трансформацію суспільно-політичного життя країни та відсутність дієвих законів у медичній сфері, автор пропонує виділити у системі права України нову галузь - медичне право і впровадити Медичний кодекс України, який регулюватиме сферу охорони здоров'я в умовах дії законів ринкових відносин та впровадження інституту обов'язкового медичного страхування.

У підрозділі 1.3. «Особливості фінансування систем охорони здоров'я зарубіжних країн» аналізується досвід фінансування медичної галузі таких країн, як Швеція, Великобританія, Франція, Німеччина, Італія, Росія, Японія та США. Зокрема розкривається сутність фінансового забезпечення їх систем охорони здоров'я в ринкових умовах через запровадження різних моделей функціонування медичної сфери, а саме: через функціонування інституту обов'язкового медичного страхування та раціональне поєднання принципів централізації і децентралізації управління фінансовими ресурсами. Таке поєднання різних форм і підходів до організації і управління медичною сферою сприяє збільшенню грошових коштів галузі та покращенню надання медичної допомоги і може бути запроваджено в Україні.

Автором розглянуто основні моделі організації роботи медичних комплексів у зарубіжних країнах та відображено механізм їх фінансового забезпечення. Особлива увага звертається на суттєву складову надання медичної допомоги - медикаментозне забезпечення, яке несе основне фінансове навантаження при її наданні. Констатується, що низькі доходи населення та високі ціни на лікарські препарати призводять до неможливості отримання громадянами медичної допомоги належного рівня і якості. Автором пропонується закуповувати медичні препарати для пацієнтів за рахунок коштів бюджету та коштів фонду обов'язкового медичного страхування як це прийнято у розвинутих країнах.

Другий розділ «Правовий механізм формування фінансових ресурсів медичної галузі» складається з трьох підрозділів, в яких аналізується законодавство України, повноваження державних органів та органів місцевого самоврядування щодо фінансування сфери охорони здоров'я і характеризуються джерела фінансування.

У підрозділі 2.1. «Повноваження органів публічної влади у сфері фінансування системи охорони здоров'я населення» зазначається, що система охорони здоров'я оцінюється місцем i роллю, яка належить її елементам у реалізації суспільних потреб населення на відповідній території. Забезпечення реалізації цих потреб, а саме: надання медичної допомоги громадянам покладено на один з основних елементів цієї системи - медичні заклади державної та комунальної форм власності на принципах безоплатності.

У роботі розкривається сутність діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері управління охороною здоров'я, розподілу бюджетних коштів на медичну галузь. Криза в медичній галузі призвела до появи специфічних процесів, особливо у сфері управління медичною сферою, що негативно відобразилися і на фінансуванні галузі. Світовий досвід, узагальнений Всесвітньою організацією охорони здоров'я, свідчить, що розвиток первинної медичної допомоги є одним з найефективніших механізмів підвищення результативності роботи закладів охорони здоров'я, отже саме ця ланка потребує збільшення фінансування та якісного управління.

Автором пропонується впровадити в практику управління медичною сферою принцип децентралізації, відійти від адміністративно-командного стилю управління галуззю. Наразі, для радикальної зміни ситуації, що склалася з фінансуванням в охороні здоров'я на рівні органів місцевого самоврядування, слід внести зміни до Бюджетного кодексу України, надавши територіальним громадам більше прав при формуванні місцевих бюджетів.

Доцільно вдосконалити і правила, процедури та порядок визначення обсягів фінансування, необхідного для реалізації делегованих повноважень. Пріоритетним кроком у зміні ситуації є перехід до державно-суспільного механізму управління системою охорони здоров'я, а саме - поділ повноважень щодо прийняття рішень між державними органами управління охороною здоров'я і професійними організаціями медиків, які представляють свої корпоративні інтереси та інтереси громадян.

Для покращення фінансового стану медичної галузі і виходу з кризи необхідно: розробити Концепцію розвитку медичної галузі, в якій визначити шляхи вдосконалення діяльності органів публічної влади у сфері охорони здоров'я та описати модель її фінансування з урахуванням запровадження інституту обов'язкового медичного страхування.

У підрозділі 2.2. «Основні джерела фінансування системи охорони здоров'я України» автор, виходячи із загальної характеристики інституту державних витрат, аналізує джерела фінансування охорони здоров'я. Зазначається, що кошти на медичну сферу, які виділяються з Державного бюджету України протягом усіх років незалежності, неспроможні адекватно і на достатньому рівні забезпечувати діяльність галузі охорони здоров'я.

Згідно з даними Всесвітньої організації охорони здоров'я, рівень фінансування медичної сфери нижче 6 % ВВП призводить до руйнації галузі. Для порівняння: видатки на охорону здоров'я з Державного бюджету України у 1995 році становили 2,5 млрд. грн. і постійно збільшувалися включно до 2007 року, а питома вага видатків на медичну сферу відносно ВВП у 2007 році порівняно з 1995 роком зменшилася на 1,5 %. Зрозуміло, що охорона здоров'я в Україні не належить до пріоритетних галузей, оскільки реальне фінансування медичної галузі складає 3,3 % ВВП. Дефіцит державних коштів призвів до залучення пацієнтів у процес відшкодування витрат на надання медичної допомоги (передусім витрат на лікарські засоби, харчування у стаціонарах).

У Бюджетному кодексі України йдеться про розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів за формульним підходом, який згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 05.09.2001 р. за № 1195 «Про затвердження Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до Державного бюджету) між Державним бюджетом та місцевими бюджетами» та постанови Кабінету Міністрів України від 31.12.2004 р. за № 1782 «Деякі питання врегулювання міжбюджетних відносин», зводиться до такого: на громадянина (пацієнта) виділяється певна сума, яка множиться на кількість населення. Вирахована за цією формулою сума направляється на районну, сільську медамбулаторію або фельдшерсько-акушерський пункт. Але реально цієї «формульної» суми не вистачає навіть на оплату комунальних послуг, не говорячи вже про ремонт закладу, закупівлю нового медичного обладнання тощо. Зрозуміло, що такий підхід не виправдовує своє існування, бо не враховує незареєстрованих осіб, які фактично отримують медичну допомогу.

У Бюджетному кодексі України зазначається, що перелік захищених статей видатків Державного бюджету України визначається Законом про Державний бюджет України. Із такої норми зрозуміло, що перелік захищених видатків формується залежно від економічного розвитку держави та необхідності виконання найважливіших завдань. Оскільки від належного функціонування медичної сфери залежить здоров'я населення, то слід подумати над тим, щоб окремі видатки на сферу охорони здоров'я були введені в перелік захищених. Зокрема пропонуємо видатки на придбання медикаментів для дітей, включно до 18 років, інвалідів, військовослужбовців, працівників МВС, СБУ, прокуратури тощо, передбачити у законодавстві як захищені.

У розділі 2.3. «Особливості залучення позабюджетних коштів для фінансування сфери охорони здоров'я» автор показує, що, окрім бюджетних асигнувань, в якості джерела фінансування медичної сфери виступають грошові кошти установ, громадських організацій і підприємств, а також громадян.

Наголошується, що охорона здоров'я є суворо регламентованою сферою діяльності, яка знаходиться на бюджетному фінансуванні, а можливість залучення додаткових джерел обмежена законодавством, тому галузь вимушена функціонувати в умовах, що склалися. Дефіцит бюджетних коштів складає 85% від потреб системи охорони здоров'я, що спонукає до збільшення кількості позабюджетних надходжень, адже більша частина амбулаторної та стаціонарної допомоги стає платною, а це негативно впливає на її доступність для населення. За даними проведених досліджень, 90% пацієнтів стаціонарного лікування беруть участь в його оплаті: з них 94,1% самостійно забезпечують себе медикаментами, 82,3% - їжею, 62,0% - постільною білизною, тобто послугами, які повинні надаватись державою.

Нині фінансування медичної галузі в Україні здійснюється за старими принципами, відповідно до яких фінансуються не послуги, що надаються пацієнту, а медичний заклад. При цьому 80% цих коштів іде на виплату заробітної плати працівникам, близько 17% - на функціонування самого закладу, а саме - оплата комунальних послуг, ремонтні роботи та інше, і лише 3% витрачається на лікувальний процес.

Розвиток позабюджетного фінансування було призупинено постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти» від 17 вересня 1996 р. № 1138 та рішенням Конституційного Суду України у справі щодо офіційного тлумачення положення частини 3 статті 49 Конституції України «… у державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно» від 29 травня 2002 р. № 10-рп/2002 «Про платні послуги в охороні здоров'я».

Незважаючи на значну кількість прийнятих за останні роки нормативних актів з питань поліпшення фінансового та економічного стану системи охорони здоров'я, бюджетні видатки на її утримання практично не збільшилися. Джерелами фінансування медичних закладів можуть бути доходи, що отримуються від підприємств, установ за договорами на проведення медичного обслуговування, проведення профілактичних заходів (щеплень від грипу тощо ), доходи від надання платних послуг та ін., спонсорські і благодійні внески.

Медичні заклади можуть надавати послуги населенню та підприємствам організаціям на госпрозрахункових засадах. Надання платних послуг повинно бути спрямовано на пошук додаткових резервів у поліпшенні обслуговування населення. При цьому в першу чергу мається на увазі розширення сфери надання соціально важливих послуг за профілем, спеціалізацією діяльності медичного закладу незалежно від місця проживання населення, що обслуговується. При цьому не повинна погіршуватися доступність і якість безоплатної медичної допомоги і режим роботи медичної установи. Надання платних послуг не може здійснюватися замість діяльності, що фінансується з бюджету. Для упорядкування надання платних послуг медичними закладами, які не є їх основною діяльністю, необхідно законодавчо визначити порядок їх державного регулювання. Досвід роботи поліклінічних закладів на госпрозрахункових засадах наприкінці 80-х початку 90-х років мав свої переваги і позитивні риси, але не отримав належного розвитку через відсутність відповідної нормативної бази щодо діяльності галузі в умовах ринкових відносин.

Для ефективного використання виділених фінансових ресурсів та пошуку нових джерел фінансування медичної сфери на місцевому рівні автором пропонується провести експеримент в м. Ірпені та регіоні, розподіливши їх окремо для первинного та вторинного рівнів надання медичної допомоги населенню.

Аналіз діяльності медичних закладів у м. Ірпені, дозволив зробити висновок про те, що, з одного боку, існує значний дефіцит лікарів, а з іншого - виникає питання стосовно доцільності існування великої кількості необґрунтованих ставок, які необхідно скорочувати. Це дасть змогу збільшити оплату праці тим медикам, які працюють. З метою запровадження альтернативних джерел фінансування та покращення рівня і якості медичної допомоги запропоновано організувати «Лікарняну касу», що діятиме на підставі Статуту при стаціонарних відділеннях лікарень і поліклініках. Це дозволить сформувати відповідний досвід щодо запровадження елементів медичного страхування, починаючи з добровільних внесків медичних працівників, педагогічних працівників шкіл та ін., які погодяться з умовами страхування лікарняної каси.

Третій розділ «Шляхи вдосконалення фінансування сфери охорони здоров'я в умовах впровадження обов'язкового медичного страхування» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Система медичного страхування населення як чинник підвищення ефективності фінансування охорони здоров'я» зазначається, що в сучасних умовах одним з основних напрямів реформування медичної сфери для України є перехід від системи винятково бюджетного фінансування охорони здоров'я до нової бюджетно-страхової моделі, яка базується на соціальному страхуванні. При такій системі держава визначає основні правила її функціонування; перелік основних послуг, що можуть отримати застраховані; групи населення, які підлягають страхуванню; розмір страхового внеску.

Автором приділяється увага історії становлення системи медичного страхування в Україні, розкривається сутність поняття «обов'язкове медичне страхування».

Складність суспільних відносин, що виникають у сфері страхування зумовлює існування різних позицій науковців щодо місця інституту страхування в системі права та запровадження страхового механізму у фінансуванні охорони здоров'я. Слід відмітити, що характер фінансової діяльності потребуватиме перерозподілу коштів акумульованих в окремих медичних страхових фондах. При цьому, обов'язкове медичне страхування виконуватиме важливі функції в державі, звільняючи бюджет від значного фінансового навантаження.

В Україні не розвинений інститут медичного страхування населення, а обов'язкова його форма взагалі відсутня. Головною причиною даного факту є відсутність цілеспрямованої та скоординованої державної політики, а також підготовлених працівників медичних закладів як учасників страхового ринку. Одним з напрямів покращення ситуації у сфері охорони здоров'я, з метою підвищення якості медичної допомоги громадянам України, є розробка Концепції та механізму впровадження інституту обов'язкового медичного страхування. Варто зазначити, що без введення сучасних медичних стандартів у сферу охорони здоров'я не може бути й мови про доцільність запровадження інституту обов'язкового медичного страхування, оскільки лише через стандарти можна виробити форми, принципи та механізми нових відносин у системі пацієнт-лікар-суспільство-держава. Крім того, слід створити економічні й юридичні передумови для формування медичних установ з різними формами господарювання - медичні страхові організації, приватні медичні установи і, відповідно, змінити систему ліцензування та акредитації медичних закладів сфери охорони здоров'я.

Автором обґрунтовується доцільність зміни механізму оплати наданих медичних послуг, тобто переходу від принципу фінансування ліжко-дня до фінансування конкретної медичної послуги пацієнту.

Впровадження інституту обов'язкового медичного страхування дозволить виправити ряд недоліків фінансування охорони здоров'я, а саме: ліквідувати залишковий принцип фінансування галузі; ввести адекватне фінансування медичних послуг; поетапно трансформувати функцію управління охороною здоров'я і розвивати економічні методи управління; удосконалити структуру галузі; підвищити соціально-економічну ефективність діяльності медичної галузі.

Перехід до нової системи надання медичної допомоги є важливою соціальною інновацією, яка потребує комплексного підходу. Змінюється не лише характер взаємовідносин лікувальних закладів з органами управління, але і функції й умови діяльності всіх сторін. Необхідно провести глибоку і системну перебудову галузі, по-новому сформувати бюджети лікувальних закладів, знайти нові методи організації та оплати праці, сформулювати вимоги до якості медичної допомоги, створити систему моніторингу й оцінки діяльності медичних працівників. Введення системи обов'язкового медичного страхування гарантує і певну соціальну стабільність, оскільки воно є не тільки способом одержання стабільних позабюджетних коштів на медичну допомогу додатково до бюджетних асигнувань, але й виступає як елемент соціального страхування.

У підрозділі 3.2. «Здійснення фінансового контролю за управлінням коштами системи охорони здоров'я» автор звертає увагу на організаційно-правові форми і засоби фінансового контролю за законним економним та цільовим використанням бюджетних асигнувань, що виділяються на систему охорони здоров'я.

Облік і контроль є найважливішими важелями управління в нових умовах діяльності медичної галузі. Однак через відсутність чіткої нормативно-правової бази ревізійна та аналітична робота у сфері охорони здоров'я здійснюється не на належному рівні. При цьому фінансові порушення, які скоюються у сфері охорони здоров'я, зокрема під час використання бюджетних асигнувань, обумовлені недостатніми знаннями фінансового законодавства керівниками медичних закладів і працівниками бухгалтерій, що вказує на необхідність їх підготовки для роботи в нових умовах діяльності медичної галузі.

Аналіз висновків Рахункової палати України, Головного контрольно-ревізійного управління України, які стосуються перевірки використання коштів, виділених на окремі сфери охорони здоров'я, дозволив констатувати, що серед посадовців медичної сфери є випадки зловживань та порушень, пов'язаних з медичним постачанням, нераціональним, неефективним використанням коштів, виділених з Державного бюджету України.

Зловживання та порушення у процесі використання бюджетних коштів та порядку ведення бухгалтерського обліку в медичній сфері з боку керівників відповідних установ і організацій стали можливими через послаблення фінансової дисципліни, відповідальності посадових осіб і відсутності належного контролю за дотриманням вимог чинного законодавства.

Використання бюджетних коштів, особливо в системі охорони здоров'я, повинно бути прозорим. Для цього необхідно виробити відповідні механізми та впровадити таку систему контролю за рухом фінансових ресурсів медичної галузі, яка б унеможливлювала зловживання та нецільове використання бюджетних коштів.

На наш погляд, органам, які наділені контрольними повноваженнями у сфері охорони здоров'я, необхідно використовувати такий метод, як моніторинг. Саме Міністерство охорони здоров'я України має здійснювати постійний моніторинг за рухом фінансових ресурсів у медичній галузі.

При впровадженні інституту обов'язкового медичного страхування, контролю підлягатиме велика кількість суб'єктів та організацій нового типу - Національний фонд обов'язкового медичного страхування та Регіональні фонди обов'язкового медичного страхування, територіальні медичні страхові організації і заклади охорони здоров'я різних форм власності, аптечні заклади та ін. У таких умовах має набувати поширення саме громадський фінансовий контроль, що обумовлено необхідністю демократичних змін в суспільстві.



ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, ґрунтуючись на аналізі чинного законодавства, теоретичному осмисленні наукової літератури з'ясовано сутність правового забезпечення фінансування охорони здоров'я в Україні та вносяться пропозиції щодо його вдосконалення, які по-новому вирішують проблему фінансування галузі в умовах функціонування бюджетно-страхової моделі медицини. Дисертантом сформульовано низку пропозицій, висновків і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного наукового дослідження. Основними з них є такі:

1. Фінансування системи охорони здоров'я має здійснюватися з кількох джерел з чітким визначенням обсягів медичної допомоги та переліком медичних послуг: з Державного бюджету України на рівні не менше 7 % ВВП; з фондів обов'язкового медичного страхування; за рахунок коштів лікарняних кас та коштів громадян.

2. На основі аналізу нормативно-правових актів та літературних джерел уточнено поняття «охорона здоров'я» - це сукупність правил політико-правового, фінансово-економічного, соціально-культурного, науково-організаційного, медичного, протиепідеміологічного і санітарно-гігієнічного характеру, спрямованих на збереження і зміцнення фізичного і психічного здоров'я людини, підтримки її тривалого активного життя та надання їй медичної допомоги;

...