Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право

Правове регулювання рекреаційного природокористування в Україні та інших державах

Шмигова Ольга Миколаївна

Київ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі трудового, земельного та екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Краснова Марія Василівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри трудового, земельного та екологічного права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Малишева Наталія Рафаелівна, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України, провідний науковий співробітник; кандидат юридичних наук, доцент Костяшкін Іван Олександрович, Хмельницький університет управління та права, завідувач кафедри трудового, земельного, екологічного, господарського права.

Захист відбудеться 4 березня 2010 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.06 при Київському національному університеті імені Тараса Шевченка (01033, м. Київ, вул. Володимирська, 60, ауд. 253).

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Київського національного університету імені Тараса Шевченка (01033, м. Київ, вул. Володимирська, 58).

Автореферат розісланий 2 лютого 2010 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.В. Михальнюк

1. Загальна характеристика роботи

рекреаційний природокористування правовий власник

Актуальність теми дослідження зумовлена тим, що на сьогоднішній день в Україні та інших постсоціалістичних державах законодавче забезпечення рекреаційного природокористування є недостатньо розвинутим і найменш дослідженим на теоретичному рівні. Водночас у сучасних умовах розвитку суспільства (запровадження права приватної власності на природні ресурси, комерціалізація їх використання, намагання власників (спеціальних користувачів (далі - користувачі)) обмежити їх використання іншими особами, розвиток та щільна забудова населених пунктів) все відчутнішими стають перешкоди у задоволенні неусвідомлюваної донедавна природної, життєво необхідної потреби людини у рекреаційному природокористуванні (відпочинку на природі), що перетворює її в юридично значимий інтерес та зумовлює необхідність законодавчого закріплення можливості людини задовольняти таку потребу та системи норм-гарантій її реалізації, які б встановлювали кореспондуючі їй обмеження прав власників (користувачів) природних ресурсів. З розвитком суспільства з'явилися й нові форми відпочинку, пов'язані із застосуванням технічних засобів, потенційно небезпечних для людей та навколишнього природного середовища, а також збільшився обсяг використання природних ресурсів (комплексів) для організації масового відпочинку населення суб'єктами підприємницької діяльності, що визначає доцільність законодавчого закріплення й обмежень реалізації деяких форм рекреаційного природокористування. За таких умов загострюється конфлікт інтересів власників (користувачів) природних ресурсів та осіб, які бажають використовувати їх для відпочинку, про що безумовно свідчать факти протистояння населення багатьох міст України масовій забудові зелених зон загального користування, а також події „пляжної революції”, яка відбувалася впродовж літа 2009 року на південному узбережжі Автономної Республіки Крим (далі - АРК) і призвела до знесення численних огорож, що обмежували доступ до пляжів.

Зазначене обумовлює необхідність існування комплексного законодавчого регулювання рекреаційного природокористування, спрямованого на забезпечення балансу суспільних та приватних інтересів у цій сфері. Доцільність такого регулювання на основі спеціального закону відзначають як на доктринальному, так і на законодавчому рівнях. Так, Основними напрямами державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки передбачено удосконалення нормативно-правової бази стосовно раціонального використання природних рекреаційних ресурсів, ч. 3 ст. 52 Земельного кодексу України - прийняття закону про порядок використання земель рекреаційного призначення, Державною програмою розвитку законодавства України до 2002 року - прийняття закону про рекреаційні зони. Обґрунтованість існування за сучасних умов комплексного законодавчого регулювання у цій сфері підтверджується й досвідом багатьох держав Європи (наприклад, Великобританії, Данії, Німеччини, Норвегії), у яких діють спеціальні закони про рекреаційне природокористування або система відповідних норм закріплюється в окремому розділі законів про охорону природи.

Вищезазначене спонукає представників еколого-правової науки до теоретичного обґрунтування правового регулювання рекреаційного природокористування і внесення пропозицій щодо вдосконалення законодавства у цій сфері. Про це свідчать дисертації, виконані на теренах постсоціалістичних країн А. Г. Бобковою, М. І. Васильєвою, В. П. Головачем, С. М. Імашевим, І. О. Костяшкіним, А. М. Орловим, О. М. Ткаченко, в яких дослідженні окремі аспекти законодавчого регулювання суспільних відносин у цій сфері. Проте метою згаданих робіт не виступало комплексне порівняльне дослідження правового регулювання рекреаційного природокористування в Україні та інших державах Європи, спрямованого на узгодження суспільних та приватних інтересів у цій сфері в умовах існування приватної власності на природні ресурси, їх використання суб'єктами підприємницької діяльності, виникнення нових видів відпочинку, пов'язаних із застосуванням технічних засобів. Правове забезпечення рекреаційного природокористування виступає об'єктом наукового інтересу і вчених країн Західної Європи, у дослідженнях яких проаналізовані зміст права рекреаційного природокористування, його суб'єкти та об'єкти, обмеження щодо його реалізації та кореспондуючі йому обмеження прав власників (користувачів) природних ресурсів.

Наведене вище зумовило вибір теми дисертаційного дослідження, а також визначення основним його методом порівняльно-правового, що в умовах зближення національних правових систем держав Європи цілком узгоджується із політикою України, спрямованою на гармонізацію її екологічного законодавства із законодавством Європейського Союзу (далі - ЄС) та його держав-членів.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилося у відповідності з науковою бюджетною темою „Механізм адаптації законодавства у сфері прав громадян України до законодавства Європейського Союзу”, яка виконується на юридичному факультеті Київського національного університету імені Тараса Шевченка (номер теми 06 БФ 042-01, номер державної реєстрації 0106U006631).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розробка теоретичних засад правового регулювання рекреаційного природокористування в Україні та формулювання практичних пропозицій з удосконалення вітчизняного законодавства у цій сфері з врахуванням досвіду інших держав Європи. Мета дослідження отримала конкретизацію у таких завданнях: виявити спільне та відмінне у передумовах виникнення, сучасному стані та тенденціях розвитку законодавчого регулювання рекреаційного природокористування в Україні та інших країнах Європи, оцінити його актуальність, взаємовплив, переваги та недоліки; розкрити зміст суб'єктивного права рекреаційного природокористування, визначити його обмеження, об'єкти та суб'єктів; з'ясувати особливості правового режиму рекреаційних зон; визначити систему та зміст обмежень прав власників (користувачів) природних ресурсів, спрямованих на гарантування реалізації права рекреаційного природокористування; дослідити систему, функції та повноваження органів управління у сфері рекреаційного природокористування; виявити особливості юридичної відповідальності за правопорушення у цій сфері; сформулювати пропозиції з удосконалення вітчизняного законодавчого регулювання рекреаційного природокористування.

Об'єкт дослідження складає законодавство України та інших країн Європи, яке регулює суспільні відносини у сфері рекреаційного природокористування, практика його застосування, а також доктринальні положення з проблематики теми.

Предмет дослідження становлять суспільні відносини, які складаються у сфері реалізації права рекреаційного природокористування, як урегульовані нормами законодавства, так і такі, що потребують відповідного врегулювання.

Методи дослідження. Для досягнення мети дослідження використані загально-наукові та спеціально-наукові методи пізнання. З урахуванням специфіки теми, мети і завдань дослідження застосовувався насамперед порівняльно-правовий метод - з метою виявлення загального, схожого та особливого у передумовах виникнення, сучасному стані та тенденціях розвитку законодавчого регулювання рекреаційного природокористування в України та більшості держав Європи: пострадянських, серед яких держави-члени СНД (Білорусь, Молдова, Росія) та держави-члени ЄС (Естонія, Латвія, Литва); інших постсоціалістичних держав-членів ЄС (Болгарія, Польща, Румунія, Словаччина, Словенія, Чехія); держав традиційного континентального права, які є членами ЄС (Австрія, Данія, Іспанія, Італія, Німеччина, Фінляндія, Франція, Швеція) та які не є членами ЄС (Норвегія, Швейцарія), а також Великобританії - держави англосаксонського права, яка є членом ЄС. Діалектичний метод використаний для пізнання взаємозалежності та взаємообумовленості правового регулювання рекреаційного природокористування та суспільних відносин у цій сфері, їх перманентного розвитку. За допомогою історичного методу досліджено передумови виникнення, становлення та тенденції розвитку законодавства у сфері рекреаційного природокористування в України та інших державах Європи. Методи системного аналізу та синтезу використані при розкритті змісту та обмежень суб'єктивного права рекреаційного природокористування, кореспондуючих йому обмежень прав власників (користувачів) природних ресурсів, дослідженні правового режиму рекреаційних зон. Метод моделювання застосовано при розробленні пропозицій з удосконалення вітчизняного законодавства у сфері рекреаційного природокористування.

Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження є праці українських та російських науковців у галузі земельного та екологічного права: В. І. Андрейцева, В. П. Балезина, Г. І. Балюк, А. Г. Бобкової, С. О. Боголюбова, М. М. Бринчука, Г. Є. Бистрова, Д. В. Бусуйок, М. І. Васильєвої, А. П. Гетьмана, О. К. Голіченкова, В. П. Головача, О. Л. Дубовик, Б. В. Єрофеєва, О. І. Заєць, І. О. Іконицької, С. М. Імашева, І. І. Каракаша, Т. Г. Ковальчук, О. С. Колбасова, В. В. Костицького, І. О. Костяшкіна, С. М. Кравченко, Н. Д. Красіліч, М. І. Краснова, М. В. Краснової, О. І. Крассова, П. Ф. Кулинича, Н. Р. Малишевої, Р. І. Марусенко, А. М. Мірошниченко, В. Л. Мунтяна, В. В. Носіка, А. М. Орлова, В. В. Петрова, О. О. Погрібного, Е. В. Позняк, В. І. Семчика, Н. І. Титової, О. М. Ткаченко, М. К. Черкашиної, Ю. С. Шемшученко, М. В. Шульги та ін.

При проведенні дослідження використовувалися праці представників юридичних та інших гуманітарних наук країн Західної Європи, зокрема, П. Аджер, Дж. Андерсон, А. Аслунд, Б. Бенгтсон, Е. Берге, А. Бернасконі, Б. Бізет, А. Бондо-Андерсен, С. Вестерлунд, Г. Гаттербауер, Дж. Гібсон, А. Гонсалес, Дж. Зеттерстен, Б. Калтенборн, Б. Кампілло, Н. Каррі, К. Колбі, Дж. Леімбашер, Х. Мілвард, Д. Селлар, П. Скотт, М. Шарлотт, С. Шмідт.

Дослідження проводилося з урахуванням наукових доробок у сфері порівняльного правознавства вчених-правників Р. Давида, Х. Кетца, О. Саідова, Т. Цвайгерта та ін., а також у сфері рекреаційного природокористування представників економічних та географічних наук, зокрема, М. В. Багрова, Л. А. Багрової, О. О. Бейдика, Ю. А. Веденіна, В. С. Преображенського, І. М. Яковенко.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є комплексним порівняльним дослідженням загальних рис та особливостей становлення, сучасного стану, тенденцій розвитку правового регулювання рекреаційного природокористування в Україні та більшості держав Європи. На основі дисертації сформульовано нові концептуальні у теоретичному плані та значимі для удосконалення вітчизняного законодавства положення, найважливішими з яких є такі:

уперше:

- виявлено, що в Україні та інших постсоціалістичних державах законодавство у сфері рекреаційного природокористування перебуває на стадії становлення; на процес його формування об'єктивно впливають такі чинники: запровадження права приватної власності на природні ресурси, комерціалізація їх використання, намагання власників (користувачів) обмежити їх використання іншими особами, розвиток та щільна забудова населених пунктів;

- узагальнено досвід держав Європи, в яких правове регулювання рекреаційного природокористування має тривалу історію існування, комплексний характер і здійснюється на основі спеціальних законів про рекреаційне природокористування або окремих розділів законів про охорону природи; обґрунтовано доцільність врахування Україною такого досвіду при прийнятті розробленого за наслідками дослідження проекту закону „Про рекреаційні зони та рекреаційне природокористування”, у нормах якого пропонується визначити: 1) зміст права рекреаційного природокористування, передбачивши серед можливостей, які ним охоплюються можливість пересуватися по земельних ділянках без застосування моторизованих транспортних засобів з метою задоволення життєво необхідних рекреаційних потреб; 2) імперативно встановлені обмеження реалізації цього права та вичерпний перелік випадків, при настанні яких власникам (користувачам) природних ресурсів дозволяється встановлювати додаткові обмеження; 3) кореспондуючі цьому праву обмеження прав власників (користувачів) природних ресурсів як гарантії його реалізації; 4) правовий режим рекреаційних зон як природних комплексів, призначених для організації масової реалізації цього права; 5) функції та повноваження органів управління у сфері рекреаційного природокористування; 6) відповідальність за правопорушення у цій сфері;

- визначено, що право рекреаційного природокористування у суб'єктивному розумінні є системою юридичних можливостей людини у бездозвільному та безоплатному порядку використовувати природні ресурси (комплекси) для задоволення життєво необхідних потреб у традиційних формах відпочинку та спорту в межах рекреаційних зон та інших територій, використання яких для цих цілей не заборонено або не обмежено законом, не завдаючи при цьому шкоду життю і здоров'ю людей та навколишньому природному середовищу;

- здійснено класифікацію обмежень реалізації права рекреаційного природокористування за низкою критеріїв, а саме: 1) за предметом - на обмеження за обсягом можливостей, які охоплюються змістом права рекреаційного природокористування, та територіальні обмеження; 2) за суб'єктами, в інтересах яких вони встановлюються - на обмеження, які встановлюються в приватних інтересах власників (користувачів) природних ресурсів (з метою недопущення втручання інших осіб у їх особисте життя, порушення їх прав на використання належних їм природних ресурсів) та обмеження, які встановлюються у суспільних інтересах (з метою забезпечення національної безпеки, охорони навколишнього природного середовища, життя та здоров'я населення); 3) за способом встановлення - на обмеження імперативно встановлені законом та обмеження, які можуть встановлюватися у визначених законом випадках власниками (користувачами) природних ресурсів;

- запропоновано з метою забезпечення балансу суспільних і приватних інтересів у сфері рекреаційного природокористування та запобігання необґрунтованому обмеженню власниками (користувачами) природних ресурсів їх використання іншими особами у вітчизняному законодавстві з урахуванням досвіду країн Скандинавії та германської правової групи закріпити положення про те, що: 1) не охоплюються змістом права рекреаційного природокористування можливості реалізації таких видів відпочинку та спорту, які внаслідок свого масового характеру, використання технічних засобів можуть завдати шкоду власнику (користувачу) природних ресурсів, іншим особам, навколишньому природному середовищу, а також таких, що мають характер професійної або підприємницької діяльності; зазначені можливості можуть бути реалізовані за умови отримання дозволу власника (користувача) природних ресурсів, а у випадках визначених законом - з дозволу органу управління у сфері рекреаційного природокористування, як правило, на платній основі та в межах спеціально призначених для цього територій; 2) право рекреаційного природокористування розповсюджується в межах будь-яких територій, за винятком тих, на яких розташовані природні ресурси (комплекси), використання яких на цьому праві суперечить їх використанню за основним цільовим призначенням, перешкоджає реалізації їх власниками (користувачами) права на особисте життя чи є небезпечним для відпочиваючих; територіями, в межах яких бездозвільна реалізація цього права забороняється законом, є території, на яких розташовані сільськогосподарські угіддя, визначені законом об'єкти природно-заповідного фонду, земельні ділянки, які використовуються для садівництва, городництва, присадибні та дачні ділянки, землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого спеціального призначення; 3) власникам (користувачам) природних ресурсів лише у визначених законом випадках дозволяється запроваджувати додаткові до імперативно встановлених законом обмеження реалізації права рекреаційного користування ними;

- обґрунтовано, що сутність рекреаційних зон як об'єктів загального користування передбачає в їх межах: 1) презумпцію реалізації права рекреаційного природокористування, яка може бути обмежена лише у суспільних інтересах; 2) встановлення на природні ресурси виключно державної чи комунальної власності; 3) надання права спеціального природокористування на умовах договору концесії;

- аргументовано, що обмеження прав власників (користувачів) природних ресурсів, спрямовані на гарантування реалізації права рекреаційного природокористування, є публічно-правовими, оскільки в імперативному порядку застосовуються до власників (користувачів) визначених у законі категорій природних ресурсів; виявлено, що у країнах романської правової групи такими обмеженнями виступають публічні сервітути; здійснено класифікацію цих обмежень за низкою критеріїв, а саме: 1) за метою встановлення - на обмеження, які встановлюються з метою забезпечення доступності природних ресурсів (комплексів) для їх рекреаційного використання кожним, та обмеження, які встановлюються з метою забезпечення охорони рекреаційних зон та інших природних ресурсів (комплексів), які мають важливе значення для реалізації права рекреаційного природокористування; 2) за змістом - на обмеження правомочностей володіння та користування природними ресурсами та обмеження правомочності розпорядження ними;

- запропоновано, враховуючи позитивний досвід держав Західної Європи, у законодавстві України закріпити систему публічно-правових обмежень прав власників (користувачів) природних ресурсів, спрямованих на гарантування реалізації права рекреаційного природокористування, зокрема, встановити: 1) обов'язок власників (користувачів) природних ресурсів, розташованих в межах територій, на які розповсюджується право рекреаційного природокористування, дозволяти його реалізацію іншим особам та відповідну заборону обмежувати його реалізацію шляхом встановлення огорож або заборонних знаків, крім випадків, передбачених законом; 2) обов'язок власників (користувачів) земельних ділянок, в межах яких реалізація права рекреаційного природокористування заборонена законом, надавати відпочиваючим можливість проходу до територій, в межах яких дозволяється його реалізація, якщо не існує іншого відповідного доступу до них; 3) заборону будівництва капітальних споруд в межах рекреаційних зон та інших, визначених законом, територій; 4) обов'язок дотримуватися вимог щодо розташування некапітальних споруд в межах рекреаційних зон; 5) заборону провадження певних видів господарської діяльності в межах рекреаційних зон; 6) заборону змінювати цільове призначення природних ресурсів, розташованих в межах рекреаційних зон, крім випадків, визначених законом, а також відчужувати їх у приватну власність;

- визначено, що управління у сфері рекреаційного природокористування здійснюється у рамках виконання таких функцій: 1) моніторинг та планування рекреаційного природокористування; 2) організація рекреаційних зон; 3) ведення державного обліку та кадастру рекреаційних зон; 4) розподіл та перерозподіл природних ресурсів у межах рекреаційних зон; 5) забезпечення якості природних ресурсів (комплексів) та регулювання антропогенного навантаження в межах рекреаційних зон; 6) забезпечення доступності природних ресурсів (комплексів) для їх використання на праві рекреаційного природокористування; 7) контроль за дотриманням умов і порядку реалізації права рекреаційного природокористування та вирішення спорів у цій сфері;

- виявлено, що у країнах Скандинавії, германської правової групи та Великобританії, як правило, встановлюється адміністративна відповідальність власників (користувачів) природних ресурсів та суб'єктів права рекреаційного природокористування за недотримання визначених законодавством обмежень у сфері рекреаційного природокористування, яка замикає механізм правового регулювання відповідних суспільних відносин, спонукаючи зобов'язаних осіб до поведінки, передбаченої законом; відсутність аналогічних норм у законодавстві України є суттєвим недоліком правового регулювання рекреаційного природокористування, який пропонується усунути шляхом доповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення окремими складами адміністративних проступків у цій сфері;

отримали подальший розвиток теоретичні положення щодо визначення: 1) права рекреаційного природокористування найбільш розповсюдженою складовою права загального природокористування; 2) права загального землекористування передумовою реалізації права загального природокористування; 3) публічного сервітуту однією із гарантій реалізації права загального природокористування;

удосконалено:

- понятійний апарат галузевого законодавства України, зокрема, уточнено визначення законодавчих термінів „рекреаційні зони”, „пляж”.

Практичне значення дисертаційного дослідження полягає у можливості використання сформульованих у ньому положень: у науково-дослідницькій діяльності - для подальшого поглибленого вивчення питань, пов'язаних із правовим регулюванням рекреаційного природокористування; у законотворчості - для удосконалення вітчизняного законодавства, зокрема, шляхом прийняття Закону України „Про рекреаційні зони та рекреаційне природокористування”; у навчальному процесі - для підготовки підручників, навчальних та навчально-методичних посібників із курсів „Екологічне право”, „Земельне право”, а також при викладанні еколого-правових, земельно-правових та інших навчальних дисциплін для порівняння відповідного вітчизняного законодавства із законодавством інших держав Європи.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження були апробовані у виступах з науковими повідомленнями та доповідями на: щорічній міжнародній науково-практичній конференції „Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (юридичний факультет Київського національного університету імені Тараса Шевченка, 13-14 квітня 2005 року); ХІІ регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (юридичний факультет Львівського національного університету імені Івана Франка, 9-10 лютого 2006 року); ІІ міжнародній науково-практичній конференції студентів та аспірантів „Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку” (юридичний факультет Волинського державного університету імені Лесі Українки, 17-18 березня 2006 року); щорічній міжнародній науково-практичній конференції „Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (юридичний факультет Київського національного університету імені Тараса Шевченка, 20-21 квітня 2006 року); ХІІІ регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (юридичний факультет Львівського національного університету імені Івана Франка, 8-9 лютого 2007 року); щорічній міжнародній науково-практичній конференції „Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих вчених” (юридичний факультет Київського національного університету імені Тараса Шевченка, 19-20 квітня 2007 року); науково-методологічному семінарі аспірантів та здобувачів юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка 13 червня 2007 року; кафедрі трудового, земельного та екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка 27 березня 2008 року.

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертації знайшли відображення у 10 наукових працях, зокрема, у розділі підручнику „Земельне право України” (у співавторстві), 4 статтях, опублікованих у фахових виданнях, включених до переліків, затверджених ВАК України, та 5 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження і складається із вступу, двох розділів, які містять шість підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатку, де викладено проект Закону України „Про рекреаційні зони та рекреаційне природокористування”. Загальний обсяг роботи складає 243 сторінки, з яких основного тексту дисертації - 180 сторінок. Список використаних джерел включає 385 найменувань.

2. Основний зміст роботи

У Вступі розкриваються сутність, актуальність і ступінь наукової розробленості теми дослідження, визначаються зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, мета та завдання дослідження, його методи, об'єкт та предмет, формулюються результати дисертаційного дослідження, які характеризуються науковою новизною і виносяться на захист, визначається ступінь їх новизни, теоретичне та практичне значення, наводяться відомості щодо апробації результатів дослідження та публікацій за його матеріалами.

Перший розділ „Теоретико-правові засади рекреаційного природокористування в Україні та інших державах” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. „Передумови виникнення, сучасний стан та тенденції розвитку правового регулювання рекреаційного природокористування” виявлено, що об'єктивною передумовою формування законодавства у сфері рекреаційного природокористування у багатьох державах Європи впродовж ХХ століття стали чисельні перешкоди у задоволенні природної потреби людини використовувати природні ресурси (комплекси) для підтримання власної життєдіяльності, яка у цей час трансформувалася переважно у потребу відпочинку на природі. Такі перешкоди виникли внаслідок: збільшення територій, природні ресурси в межах яких передані у власність, закріплені на праві спеціального природокористування, обмеження власниками (користувачами) природних ресурсів (у деяких державах на законних підставах) можливостей їх використання іншими особами, щільної забудови населених пунктів, зменшення кількості та площі рекреаційних зон, погіршення якості природних ресурсів в їх межах. З'ясовано, що подальший розвиток відповідного законодавства у цих державах обумовлений появою нових форм рекреаційного природокористування, пов'язаних із використанням технічних засобів, потенційно небезпечних для людей та навколишнього природного середовища, а також збільшенням обсягів використання природних ресурсів (комплексів) для організації масового відпочинку населення суб'єктами підприємницької діяльності. Доведено, що існування зазначених передумов у сучасній Україні зумовлює розвиток вітчизняного законодавства у цій сфері.

Обґрунтовано, що за таких умов законодавче регулювання рекреаційного природокористування спрямоване на забезпечення балансу між реалізацією власниками (користувачами) природних ресурсів можливостей, які охоплюються правом власності на них (правом спеціального користування ними), реалізацією іншими особами можливостей, які охоплюються правом їх загального використання для задоволення життєво необхідних рекреаційних потреб, та потребами охорони навколишнього природного середовища. Таке регулювання розвивається у двох напрямах: 1) гарантування реалізації можливостей щодо рекреаційного природокористування шляхом їх закріплення у вигляді окремого права або складової права загального природокористування, визначення його обмежень та кореспондуючих йому обмежень прав власників (користувачів) природних ресурсів; 2) встановлення правового режиму рекреаційних зон як природних комплексів, призначених для організації масової реалізації права рекреаційного природокористування.

Доведено, що в України та інших постсоціалістичних державах можливості відпочинку на природі закріплюються як складові права загального природокористування; законодавство цих держав не містить норм, спрямованих на деталізацію умов реалізації цього права, зокрема, не закріплює його гарантії у вигляді кореспондуючих йому обмежень прав власників (користувачів) природних ресурсів, що в умовах існування приватної власності на природні ресурсі та їх використання у підприємницькій діяльності призводить до числених випадків його обмежень. Не сприяє забезпеченню рекреаційного природокористування й відсутність закріплення у вітчизняному законодавстві права загального землекористування.

Виявлено, що найбільш детальним наразі є законодавче забезпечення реалізації права рекреаційного природокористування у країнах Скандинавії, Великобританії та Німеччині, де система відповідних норм закріплюється на рівні конституцій (Баварії з 1946 р., Саксонії з 1992 р., Швеції з 1994 р.), законів про рекреаційне природокористування (Великобританії з 2000 р., Норвегії з 1957 р.), окремих розділів законів про охорону природи (в Ісландії, Данії, Німеччині), що відображає характерний для цих країн підхід, який полягає у визначенні гарантування реалізації цього права одним із завдань охорони природи. У таких нормах закріплюється безоплатний та бездозвільний порядок реалізації кожним цього права для задоволення життєво необхідних рекреаційних потреб без застосування технічних засобів, а також визначаються його зміст та обмеження, кореспондуючі цьому праву обмеження прав власників (користувачів) природних ресурсів як гарантії його реалізації, функції та повноваження органів управління у сфері рекреаційного природокористування, а також відповідальність за правопорушення у цій сфері. Вищенаведену систему норм запропоновано запозичити у вітчизняне законодавство, закріпивши її у спеціальному у цій сфері законі „Про рекреаційні зони та рекреаційне природокористування”. З'ясовано, що про доцільність комплексного законодавчого врегулювання умов реалізації права рекреаційного природокористування з урахуванням вищезазначеної його моделі протягом останніх років замислюються і у країнах романської правової групи (в Іспанії, Італії, Франції), де таке регулювання наразі відсутнє.

Встановлено, що правове регулювання використання та охорони рекреаційних зон в Україні та інших державах Європи здійснюється переважно на місцевому рівні. Разом з тим ущільнення забудови в межах населених пунктів, розвиток підприємницької діяльності в межах рекреаційних зон із надмірним встановленням на їх території споруд, призначених для надання послуг, передача рекреаційних зон в цілому або окремих об'єктів в їх межах в оренду, вказують на те, що відбуваються невпинні процеси зменшення кількості та площі рекреаційних зон, погіршення якості їх природних комплексів, обмеження доступності реалізації кожним в їх межах права рекреаційного природокористування. Зазначені проблеми існують в межах всієї країни, а не окремих її регіонів, тому їх подолання має здійснюватися на загальнонаціональному рівні. Цьому сприятиме законодавче закріплення системи норм щодо особливостей використання та охорони рекреаційних зон як в цілому, так і окремих їх категорій, які б встановлювали заборону зменшення їх кількості та площі, зміни цільового призначення природних ресурсів, розташованих в їх межах, будівництва в їх межах капітальних споруд, визначали особливі умови надання природних ресурсів в їх межах у спеціальне користування, гарантували реалізацію в їх межах права рекреаційного природокористування, визначали функції та повноваження у цій сфері не лише органів місцевого самоврядування, а й органів державної влади, закріплювали конкретні склади правопорушень у сфері їх використання та охорони та відповідальність за їх вчинення.

У підрозділі 1.2. „Поняття, суб'єкти, об'єкти, зміст та обмеження права рекреаційного природокористування” аргументовано, що праву рекреаційного природокористування притаманні ознаки права загального природокористування та природного права людини. З'ясовано, що об'єктами права рекреаційного природокористування виступають природні ресурси (комплекси), розташовані в межах територій, відносно яких відсутня заборона реалізації цього права. Рекреаційні ж зони як природні комплекси, які виконують переважно рекреаційну функцію, є об'єктами, призначеними для його масової реалізації. З огляду на зазначене, визначено поняття права рекреаційного природокористування у суб'єктивному розумінні та обґрунтовано, що його змістом охоплюються такі традиційні форми відпочинку і спорту як подорожування пішки, на велосипеді, лижах, інших немоторизованих транспортних засобах, зупинки на короткостроковий відпочинок з метою влаштування пікніку, загорання тощо, встановлення на кілька діб одного-двух наметів, участь у невеликих культурних та спортивних масових заходах, збирання дикорослих квітів, грибів, ягід, купання, рибна ловля, плавання на човнах.

Стосовно обмежень реалізації права рекреаційного природокористування, визначення яких у державах Європи не є уніфікованим та сталим, зроблено такі висновки. Законодавство багатьох країн Європи нові форми рекреаційного природокористування, які пов'язані із використанням технічних засобів, є потенційно небезпечними для людей та навколишнього природного середовища, розглядає як такі, що не охоплюються змістом цього права і можуть бути реалізовані лише в межах спеціально призначених територій, за умови отримання дозволу і, зазвичай, на платній основі. В Україні та інших постсоціалістичних країнах обмеження реалізації таких можливостей визначаються на рівні підзаконних нормативних актів без закріплення норм про відповідальність за їх недотримання, що не сприяє їх належній реалізації на практиці та призводить до випадків травмування людей, у зв'язку з чим у підрозділі сформульовані пропозиції з вдосконалення вітчизняного законодавства у цій сфері.

Щодо імперативно встановлених законодавством територіальних обмежень права рекреаційного природокористування виявлено, що його реалізація у країнах Скандинавії та германської правової групи дозволена будь-де, за винятком визначених законом територій, де його реалізація, заборонена, а у країнах романської правової групи, Англії та Уельсі - його реалізація дозволена лише в межах визначених законом територій. Законодавством України територіальні обмеження реалізації цього права наразі чітко не встановлені, у зв'язку з чим у ньому запропоновано визначити території, на які таке право не розповсюджується, оскільки протилежний підхід є таким, що не відповідає звичаям, які склалися з цього приводу у нашій державі, досить коштовним і незручним, передбачаючи необхідність відображення у містобудівній документації числених земельних ділянок, в межах яких розповсюджується таке право, визначення їх на місцевості та інформування населення про їх розташування.

З'ясовано, що для законодавства країн Скандинавії та германської правової групи характерним є визнання пріоритету права кожного на загальне використання природних ресурсів перед правами їх власників (користувачів), що обумовлює законодавче визначення виключного і досить обмеженого переліку випадків, при настанні яких власникам (користувачам) природних ресурсів дозволяється додатково обмежувати реалізацію цього права. Інша ситуація склалася у країнах романської правової групи, для яких характерним є законодавче гарантування повноважень власників (користувачів) природних ресурсів забороняти іншим особам використовувати їх на праві загального природокористування на власний розсуд у будь-який час. Виявлено, що Україною та іншими постсоціалістичними країнами у цій частині сприйнятий підхід країн романської правової групи, що не відповідає існуючому на території цих держав звичаю користуватися природними ресурсами (комплексами) незалежно від форм власності на них на однаково визначених умовах, подібному за своїм змістом традиції, що існує у Німеччині та країнах Скандинавії. У зв'язку з цим сформульовані у підрозділі пропозиції до вітчизняного законодавства ґрунтуються переважно на законодавчому досвіді зазначених країн.

У підрозділі 1.3. „Загальні засади правового режиму рекреаційних зон як природних комплексів, призначених для організації масової реалізації права рекреаційного природокористування” на підставі проведеного порівняльного дослідження зроблено висновок про те, що особливості правового режиму рекреаційних зон обумовлені їх юридичною сутністю: по-перше, як комплексів взаємодіючих природних ресурсів, які у відносинах людини з природою виконують переважно рекреаційну функцію, що визначає їх основне цільове призначення; по-друге, як об'єктів загального природокористування; по-третє, як таких, що розташовані в межах природних територій, що підлягають особливій охороні; по-четверте, як таких, що організовуються за рішенням компетентних органів державної влади чи місцевого самоврядування у кількості, необхідній для забезпечення задоволення рекреаційних потреб населення з дотриманням санітарно-гігієнічних нормативів та нормативів антропогенного навантаження, з метою забезпечення в їх межах управління якістю природних ресурсів (комплексів). З огляду на зазначене, рекреаційні зони як об'єкт правового регулювання запропоновано визначати як природні комплекси, які, зважаючи на особливі природні властивості, традиційно використовуються на праві рекреаційного природокористування значною кількістю людей або потенційно придатні для такого використання (пляжі, зелені зони загального користування, рекреаційні ліси тощо) та оголошуються такими компетентними органами державної влади чи місцевого самоврядування з метою віднесення їх до об'єктів загального природокористування та територій, що підлягають особливій охороні, здійснення в їх межах управління якістю природних ресурсів (комплексів) та регулювання антропогенного навантаження на них.

З урахуванням досвіду держав Західної Європи у підрозділі набула подальшого розвитку висловлена у вітчизняній науці та законотворчій практиці пропозиція класифікації рекреаційних зон в залежності від їх унікальності, естетичної цінності та враховуючи попит відпочиваючих на такі, що мають державне і такі, що мають місцеве значення, із визначенням відповідних особливостей їх правового режиму.

Виявлено, що на рекреаційні зони як об'єкти загального користування у країнах романської правової групи встановлюється публічна власність, а у країнах германської правової групи - виключно державна чи комунальна власність, що обумовлює вилучення природних ресурсів, розташованих в їх межах, із цивільного обігу та передбачає заборону відчужувати їх у приватну власність, а також надання їх у спеціальне користування на умовах концесії. При цьому, якщо рекреаційні зони мають державне значення, то вони відносяться до об'єктів публічної (виключно) державної власності, а якщо місцеве значення - до об'єктів публічної (виключно) комунальної власності. При неможливості задовольнити потреби населення у рекреаційних зонах публічної (виключно державної та комунальної) власності передбачена можливість їх організації із залученням природних ресурсів приватної власності: а) у країнах Скандинавії та германської правової групи за рішенням відповідних органів державної влади чи місцевого самоврядування, погодженим із власником таких ресурсів, на безоплатній основі; б) у країнах романської правової групи шляхом укладення оплатного договору між відповідним органом державної влади чи місцевого самоврядування та приватним власником. Встановлено, що в Україні та інших постсоціалістичних країнах виявлені особливості права власності на природні ресурси в межах рекреаційних зон ще не отримали чіткого юридичного оформлення, що обумовлено відсутністю усталеного розуміння у цих країнах правової природи об'єктів загального користування та об'єктів виключно державної і комунальної власності.

Доведено, що належність рекреаційних зон до об'єктів загального користування передбачає презумпцію реалізації права рекреаційного природокористування в їх межах, яка може бути обмежена лише у публічних інтересах, та обумовлює доцільність їх спеціального використання на умовах публічно-правового договору концесії.

Розділ другий „Організаційно-правовові засади забезпечення рекреаційного природокористування в Україні та інших державах” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. „Обмеження прав власників (користувачів) природних ресурсів, спрямовані на гарантування реалізації права рекреаційного природокористування” у порівняльному аспекті досліджені кореспондуючі праву рекреаційного природокористування обмеження прав власників (користувачів) природних ресурсів як гарантії його реалізації, їх система та зміст.

Обґрунтовано, що юридична сутність обмежень прав власників (користувачів) природних ресурсів, спрямованих на гарантування реалізації права рекреаційного природокористування, полягає у тому, що вони: 1) є публічно-правовими обмеженнями, оскільки покликані забезпечувати можливість реалізації кожним відповідних життєво необхідним потреб; 2) в імперативному порядку покладаються на власників (користувачів) визначених у законах категорій природних ресурсів. Такі обмеження запропоновано класифікувати за низкою критеріїв, зокрема: за метою встановлення - на обмеження, які встановлюються з метою забезпечення доступності природних ресурсів (комплексів) для їх рекреаційного використання кожним, та обмеження, які встановлюються з метою забезпечення охорони рекреаційних зон та інших природних ресурсів (комплексів), які мають важливе значення для реалізації права рекреаційного природокористування; за змістом - на обмеження, встановлені щодо володіння та користування природними ресурсами, та обмеження, встановлені щодо розпорядження ними. Виявлено, що у країнах романської правової групи відповідні публічно-правові обмеження називаються публічними сервітутами.

Відзначається, що в Україні встановлення таких гарантій лишилося поза увагою не лише законодавця, але й науковців. Водночас в умовах запровадження приватної власності на природні ресурси, комерціалізації їх використання, ущільнення забудови в Україні виникла об'єктивна потреба у законодавчому закріпленні системи гарантій реалізації права рекреаційного природокористування, основними серед яких, з урахуванням досвіду держав Західної Європи, у природоресурсному законодавстві пропонується закріпити публічно-правові обмеження прав власників (користувачів) природних ресурсів у вигляді: 1) обов'язку власників (користувачів) природних ресурсів, розташованих в межах територій, на які розповсюджується право рекреаційного природокористування, дозволяти його реалізацію іншим особам та відповідної заборони обмежувати його реалізацію шляхом встановлення огорож або заборонних знаків, крім випадків, передбачених законом; 2) обов'язку власників (користувачів) земельних ділянок, на які не розповсюджується право рекреаційного природокористування, надавати можливість проходу до природних територій, в межах яких дозволяється його реалізація, якщо не існує іншого відповідного доступу до них; 3) заборони будівництва капітальних споруд в межах рекреаційних зон та інших, визначених законом, територій; 4) обов'язку дотримуватися вимог щодо розташування некапітальних споруд в межах рекреаційних зон; 5) заборони провадження певних видів господарської діяльності в межах рекреаційних зон; 6) заборони змінювати цільове призначення природних ресурсів в межах рекреаційних зон, крім виняткових випадків, чітко визначених законом, а також відчужувати їх у приватну власність.

У підрозділі 2.2. „Правові засади управління у сфері рекреаційного природокористування” досліджено систему органів, уповноважених здійснювати таке управління, їх функції та повноваження, що дозволило зробити такі висновки.

Виявлено, що серед органів загальної компетенції найбільшим обсягом повноважень у сфері рекреаційного природокористування в Україні та більшості інших держав Європи наділені органи місцевого самоврядування. Вони уповноважені визначати правовий режим рекреаційних зон, приймати рішення про їх утворення, затверджувати містобудівну документацію, в якій відображаються межі рекреаційних зон та природні об'єкти, обтяжені публічно-правовими обмеженнями, спрямованими на гарантування реалізації права рекреаційного природокористування, визначати на конкурсних засадах суб'єктів, відповідальних за утримання рекреаційних зон, надавати дозволи на розміщення на їх території об'єктів обслуговуючої інфраструктури тощо. У країнах Скандинавії, германської правової групи та Великобританії до їх компетенції віднесені і повноваження у сфері управління рекреаційним природокористуванням за межами рекреаційних зон; такі повноваження спрямовані на узгодження інтересів власників (користувачів) природних ресурсів та осіб, які використовують їх на праві рекреаційного природокористування, і полягають у наданні у визначених законом випадках дозволів власникам (користувачам) природних ресурсів на встановлення тимчасових обмежень реалізації права рекреаційного користування ними, дозволів відпочиваючим на реалізацію можливостей щодо рекреаційного природокористування, потенційно небезпечних для людей та навколишнього природного середовища, здійсненні контролю за дотриманням умов і порядку реалізації права рекреаційного природокористування та вирішенні спорів у цій сфері.

Доведено, що виокремлення у законодавстві багатьох країн Європи рекреаційних зон державного значення обумовлює наділення значною компетенцією у сфері управління їх використанням та охороною урядів відповідних держав, наприклад, повноваженнями щодо прийняття рішень про їх утворення, розподіл (перерозподіл), зміну цільового призначення природних ресурсів в їх межах. В Україні ж статтею 63 Закону „Про охорону навколишнього природного середовища” рекреаційні зони розглядаються як такі, що мають місцеве значення, у зв'язку з чим уряд України не наділений окремими повноваженнями у цій сфері.

Стосовно органів спеціальної компетенції виявлено, що у Великобританії, країнах Скандинавії та германської правової групи у структурі центральних органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища існують підрозділи, які безпосередньо уповноваженні реалізовувати державну політику у сфері рекреаційного природокористування. Це обумовлено визначенням у цих країнах на законодавчому рівні одним із завдань охорони навколишнього природного середовища гарантування реалізації права рекреаційного природокористування. Інша ситуація характерна для України, більшості постсоціалістичних країн та країн романської правової групи. Так, в Україні органом управління у сфері використання та охорони рекреаційних зон, які віднесені до об'єктів благоустрою населених пунктів, визначений центральний орган виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства.

Проведене дослідження дозволило виробити пропозиції з удосконалення вітчизняного законодавства у цій сфері, зокрема, стосовно: наділення Кабінету Міністрів України повноваженнями щодо прийняття рішень про утворення рекреаційних зон державного значення, розподіл (перерозподіл), зміну цільового призначення природних ресурсів в їх межах; визначення Міністерства охорони навколишнього природного середовища спеціально уповноваженим органом центральної виконавчої влади у сфері рекреаційного природокористування; наділення органів місцевого самоврядування повноваженнями щодо узгодження суспільних та приватних інтересів при використанні на праві рекреаційного природокористування природних ресурсів приватної власності.

У підрозділі 2.3. „Юридична відповідальність за правопорушення у сфері рекреаційного природокористування” доведено, що існування спеціальних норм, які встановлюють відповідальність за порушення порядку та умов реалізації права рекреаційного природокористування перебуває у прямій залежності від існування системи норм, якими закріплюється право рекреаційного природокористування, визначаються його зміст та обмеження, а також кореспондуючі цьому праву обмеження прав власників (користувачів) природних ресурсів. Існування таких норм характерно лише для законодавства країн Скандинавії, германської правової групи та Великобританії; цими нормами встановлюється адміністративна відповідальність за: 1) недотримання суб'єктами права рекреаційного природокористування обмежень щодо його реалізації, невиконання встановлених законом обов'язків при його реалізації; 2) незаконне обмеження власниками (користувачами) природних ресурсів їх використання на праві рекреаційного природокористування іншими особами. Виявлено, що за порушення правового режиму рекреаційних зон законодавством країн Європи встановлюється переважно адміністративна відповідальність для: а) суб'єктів права рекреаційного природокористування за недотримання обмежень щодо його реалізації; б) власників (користувачів) природних ресурсів за порушення вимог щодо заборони будівництва капітальних споруд, розташування некапітальних споруд, обмежень певних видів господарської діяльності, а також за встановлення незаконних обмежень реалізації права рекреаційного природокористування іншими особами; в) посадових осіб за невиконання чи неналежне виконання їх повноважень у сфері управління використанням та охороною рекреаційних зон.