Размещено на http://www.allbest.ru/

ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 35. 081: 352. 075: 352/354

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ПРОФЕСІЙНА ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ЯК СКЛАДОВА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОГО МЕХАНІЗМУ УПРАВЛІННЯ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: РЕГІОНАЛЬНИЙ РІВЕНЬ

25.00.02 - механізми державного управління

ЦИЦ СЕРГІЙ ВІТАЛІЙОВИЧ

Львів - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Хмельницькому університеті управління та права.

Науковий керівник:

ОЛУЙКО Віталій Миколайович, доктор наук з державного управління, професор, голова територіального відділення Антимонопольного комітету України в Хмельницькій області.

Офіційні опоненти:

ЛАЗОР Оксана Дмитрівна, доктор наук з державного управління, доцент, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування;

САЙ Ірина Анатоліївна, кандидат наук з державного управління, Класичний приватний університет (м. Запоріжжя), доцент кафедри державного управління та адміністративного менеджменту.

Захист відбудеться 13 січня 2011 р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.860.01 Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16, ауд. 220.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16.

Автореферат розісланий 10 грудня 2010 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А.О. Каляєв.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В умовах адміністративної реформи важливе значення має розвиток кадрового потенціалу суспільства та держави. Важливе значення у цьому процесі має підвищення ролі державної служби, персонал якої покликаний професійно забезпечувати здійснення її реформування. Високопрофесійна державна служба - важлива умова реалізації напрямів кадрової політики, функцій та завдань української держави. Історичний досвід підтверджує, що країна сильна не лише економічним, військовим та науково-технічним потенціалом, але й своєю державною службою. Насамперед, це стосується діяльності державних службовців як основної складової механізму державного управління.

На сучасному етапі розвитку держави найбільш гострими залишаються проблеми професійного розвитку персоналу державної служби, підвищення його правової та управлінської культури, укріплення соціальної та правової захищеності. професійна діяльність службовець ефективність

Аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури засвідчує, що професійна діяльність державних службовців та шляхи її розвитку розглядаються науковцями в різних аспектах, але системні дослідження щодо вироблення шляхів удосконалення професійної діяльності державних службовців як складової механізму управління органів виконавчої влади на регіональному рівні відсутні.

Вагомий внесок у дослідження зазначених проблем зробили В. Б. Авер'янов, Г.В. Атаманчук, В.Д. Бакуменко, О.А. Воронько, Н.Т. Гончарук, С.Д. Дубенко, В.М. Князєв, О.Д. Лазор, О.Я. Лазор, Г.І. Леліков, В.І. Луговий, В.К. Майборода, А.М. Михненко, Т.В. Мотренко, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, В.М. Олуйко, М.І. Пірен, А.П. Рачинський, В.М. Рижих, І.Т. Сай, С.М. Серьогін, В.М. Сороко, В.В. Цвєтков, В.О. Шамрай, Ю.П. Шаров, О.П. Якубовський, В.Г. Яцуба та інші відомі науковці, праці яких стали теоретико-методологічною основою проведеного дослідження.

Разом з тим, залишаються недостатньо розкритими проблеми структурно-функціональних особливостей професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні, не визначено чітко напрями підвищення ефективності цієї діяльності як складової організаційно-правового механізму державного управління. Своєю незавершеністю характеризується процес формування законодавчої та нормативно-правової бази відносно прав та обов'язків державних службовців. Залишається невирішеним завдання щодо осмислення ролі загальнолюдської культури у формуванні професіоналізму службовців, в подоланні службових аномалій, зростанні престижу професійної державної служби, підвищенні її соціальної ефективності, що в підсумку стимулюватиме розвиток громадянського суспільства та сприятиме формуванню позитивного іміджу інституту державної служби та державного управління загалом.

Комплексне вирішення зазначених проблем уможливлює здійснення подальшої розбудови інституту державної служби в напрямі її адаптації до стандартів Європейського Союзу, підвищення ефективності виконання органами виконавчої влади завдань держави, створення ефективної системи державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної, правової держави із соціально-орієнтованою ринковою економікою.

Необхідність здійснення концептуального, системного дослідження теоретико-правових основ професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади як складової організаційно-правового механізму управління органів виконавчої влади на регіональному рівні та інші означені чинники визначають актуальність дисертаційного дослідження, тему роботи та її наукову важливість для науки державного управління.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано в межах наукової теми Хмельницького університету управління та права (далі - ХУУП) "Правові і управлінські засади розбудови Української держави та забезпечення прав громадян" (ДР № 0104U004239), в розробці якої автор досліджував професійну діяльність державних службовців як складової механізму державного управління; здійснення класифікації принципів професійної діяльності державних службовців та виокремлення критеріїв її ефективності.

Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування підходів та напрацювання пропозицій, спрямованих на вдосконалення професійної діяльності державних службовців як складової організаційно-правового механізму управління органів виконавчої влади регіонального рівня.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- з'ясувати сучасний стан наукових досліджень щодо проблеми професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади;

- проаналізувати понятійно-категорійний апарат, розвиваючи та уточнюючи сутність основних понять;

- розкрити основи професійної діяльності державних службовців як складової організаційно-правового механізму управління органів виконавчої влади;

- обґрунтувати багатофункціональність професійної діяльності державних службовців в місцевих органах виконавчої влади з метою її подальшого нормативного закріплення;

- визначити критерії ефективності професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади;

- окреслити напрями підвищення ефективності професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади та напрацювати рекомендації щодо їх вдосконалення.

Об'єкт дослідження - процес здійснення професійної діяльності державних службовців.

Предмет дослідження - професійна діяльність державних службовців як складова організаційно-правового механізму управління органів виконавчої влади на регіональному рівні.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дослідження є праці вітчизняних і зарубіжних учених в галузі науки державного управління, зокрема державної служби та управління персоналом.

Інформаційну й емпіричну складову дослідження становили нормативно-правова база України, зокрема Конституція України, Закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні документи місцевих органів державної влади, статистичні матеріали.

Відповідно до мети і завдань дослідження в роботі використані як загальнонаукові, так і спеціальні методи пізнання. Зокрема: конкретно-пошукові (теоретичний аналіз, актуалізація та класифікація наукових і нормативно-правових джерел інформації), що сприяли розгляду та аналізу понятійно-категорійного апарату; системно-функціональний метод - для вивчення та обґрунтування чинників, які стримують або сприяють підвищенню ефективності діяльності державних службовців; проблемно-науковий, прогностичний, екстраполяційний - для систематизації висновків на основі аналізу наукових джерел, які стосуються теми дослідження.

Підґрунтям дослідження є діалектичний метод наукового пізнання дійсності, відповідно до якого проблеми, що вирішуються у дисертаційному дослідженні, розглядаються в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

Під час дослідження чинників, які сприяють удосконаленню механізму професійної діяльності, застосовано методи анкетування, моделювання та графічні методи.

Застосування зазначених методів забезпечило дослідження професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади у регіоні з позиції системного підходу, який дає змогу отримати повне уявлення про професійну діяльність державних службовців як складової організаційно-правового механізму державного управління на регіональному рівні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що у дисертації

вперше:

- обґрунтовано, що професійна діяльність державних службовців є важливою складовою механізму управління органів державної влади;

- виокремлено загальні критерії ефективності професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади, зокрема: ступінь відповідності напрямів, змісту та результатів управлінської діяльності посадових осіб їх параметрам, які визначені в правовому статусі органу та державної посади; законність рішень та дій посадових осіб місцевих державних адміністрацій; тип взаємовідносин державних службовців з громадянами, їх об'єднаннями, трудовими колективами, різними верствами населення; міра забезпечення в рішеннях посадових осіб місцевих державних адміністрацій престижу відповідного органу державної влади; правдивість управлінської інформації державного службовця тощо;

удосконалено:

- понятійно-категорійний апарат шляхом формулювання авторських визначень: "професійна діяльність державних службовців" як діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті, яка спрямована на задоволення потреб суспільства та держави загалом, шляхом якісного, повного, всебічного виконання покладених на них функціональних обов'язків; "функції професійної діяльності державних службовців" як головні напрями та сторони діяльності, завдяки яким забезпечується соціальне благополуччя, гарантується реалізація прав і свобод людини, здійснюється стабільне й ефективне державне управління;

- структуру професійної діяльності державних службовців в місцевих органах виконавчої влади в частині розкриття її з позицій: замовника, управлінця та виконавця, де головне місце належить людині як вищій соціальній цінності держави;

- класифікацію принципів професійної діяльності державних службовців шляхом зведення їх у систему (принципи добору, професійної діяльності та підвищення кваліфікації державних службовців), а також поділу на три групи: загальні, організаційно-функціональні та етичні;

набули подальшого розвитку:

- мотивування необхідності закріплення принципів та функцій професійної діяльності державних службовців в нормативно-правових актах;

- чинники, які впливають на професійну діяльність державних службовців та імідж державної установи, в частині їх виокремлення та визначення співвідношення щодо інших, зокрема: відсутність відповідної правової бази, недосконалість структури установи, відсутність належної мотивації, дублювання функцій, відповідальність, патріотизм, компетентність тощо;

- напрями підвищення ефективності професійної діяльності державних службовців на основі вітчизняного та зарубіжного досвіду, зокрема організаційно-правовий, матеріально-фінансовий, соціально-психологічний.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що розроблені й науково обґрунтовані автором теоретичні положення, висновки та практичні рекомендації можуть бути застосовані у викладацькій та науково-дослідній роботі, у практичній діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування.

Результати дисертаційної роботи використані при розробці навчально-методичних матеріалів та проведенні лекційних і практичних занять з дисципліни "Державна служба" у ХУУП (довідка про впровадження від 14.05.2010 р. № 0577/10), при проведенні лекційних і практичних занять у Центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств та організацій у Хмельницькій області (акт про впровадження від 11.06.2010 р. № 104).

Матеріали наукового дослідження використовувались у діяльності Управління державної служби Головного управління державної служби України в Хмельницькій області в ході проведення комунікативних заходів під час громадського обговорення Стратегії державної кадрової політики на 2010-2020 роки; під час вивчення та аналізу потреб у підготовці та підвищенні кваліфікації державних службовців Хмельницької області; при аналізі професійних програм та планів-графіків підвищення кваліфікації державних службовців; при наданні методично-консультаційної допомоги кадровим службам державних органів (довідка про впровадження від 21.10.2010 р. № 568).

Частина одержаних наукових результатів дисертаційного дослідження використано у роботі Головного управління економіки Хмельницької облдержадміністрації, зокрема у процесі підготовки аналітичних записок з питань соціально-економічного розвитку Хмельницької області. Головним управлінням взято до уваги рекомендації щодо використання запропонованих критеріїв оцінки ефективності діяльності державних службовців (довідка про впровадження від 20.10.2010 р. № 01-03/2121).

Теоретичні напрацювання автора були використані також в роботі Хмельницької обласної державної адміністрації (довідка про впровадження від 29.10.2010 р. № 99/13-10-5146/2010) на виконання: п. 9 доручення Президента України від 02.06.2010 р. № 1-1/1071 щодо зауважень та пропозицій до проектів нормативних актів з питань удосконалення та реформування кадрової політики; п. 3.1. Плану заходів на 2010 рік щодо реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 р., затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 р. № 891 та відповідного доручення Президента України від 20.04.2010 р. № 1-1/729; доручення Прем'єр-міністра України від 11.05.2010 р. № 16601/24/1-10 щодо дублювання повноважень територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади та структурних підрозділів адміністрацій.

Також матеріали дисертаційного дослідження використовувались при підготовці проекту розпорядження голови облдержадміністрації "Про участь місцевих державних адміністрацій у проектах з розвитку персоналу Головного управління державної служби України", яке розглядалось на засіданні колегії обласної державної адміністрації (довідка про впровадження від 29.10.2010 р. № 99/13-10-5146/2010).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною, завершеною роботою автора. Основні теоретичні положення та методологічні розробки в межах дисертаційного дослідження, зокрема ті, які характеризують його наукову новизну, одержані дисертантом особисто.

Апробація результатів досліджень. Основні ідеї, положення та висновки дисертаційного дослідження були апробовані на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: "Проблеми становлення і розвитку конституційної держави в Україні" (Хмельницький, 2008 р.); "Сьомі осінні юридичні читання" (Хмельницький, 2008 р.); "Восьмі осінні юридичні читання" (Хмельницький, 2009 р.) та міжнародному управлінському форумі "Управління сьогодні та завтра" (Хмельницький, 2008 р.), а також на засіданнях кафедр ХУУП та Львівського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у 13 наукових працях, із них 5 статей у фахових наукових виданнях з державного управління.

Структура та обсяг дисертації. Структура дисертації зумовлена її метою та завданнями. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 226 сторінок, із них - 184 сторінки основного тексту. Список використаних джерел складається з 260 позицій на 25 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, сформульовано мету, основні завдання, об'єкт, предмет, методи дослідження, визначено наукову новизну, особистий внесок автора, практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо апробації цих результатів та їх опублікування.

У першому розділі - "Теоретико-правові засади професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні" - розкрито теоретико-правові засади професійної діяльності державних службовців в місцевих органах виконавчої влади, зокрема розглянуто понятійно-категорійний апарат, розкриваючи та уточнюючи сутність основних понять; проаналізовано сучасний стан наукових досліджень щодо проблеми професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади.

Установлено, що професійна діяльність державних службовців та шляхи її розвитку розглядаються науковцями в різних аспектах. Зокрема, методологічні засади дослідження опосередковано закладені в Україні школою теорії державотворення під керівництвом Н.Р. Нижник та її послідовниками С.Д. Дубенко, В.М. Олуйком та іншими науковцями. Концептуальні основи державно-управлінського підходу щодо формування професіоналізму державних службовців загалом та потреб у підготовці, перепідготовці й підвищенні кваліфікації управлінських кадрів розроблено в роботах В. Б. Авер'янова, В.Д. Бакуменка, Л.Р. Білої, Д.І. Дзвінчука, В.М. Князєва, О.Я. Лазора, С.В. Майбороди, П.С. Назимка, І.В. Розпутенка, І.А. Сай, С.М. Серьогіна, В.В. Токовенко, В.В. Цвєткова, В.Г. Яцуби, В.А. Яцюка та інших науковців. Комплексний підхід до вирішення проблем активізації професійного розвитку службовців притаманний роботам В.К. Майбороди, В.І. Мельниченка, О.Ю. Оболенського, В.О. Шамрая. Проблематика державної кадрової політики і кадрової роботи в регіонах України досліджуються в наукових працях В.М. Князева, І. Лаврінчука, Г.І. Лелікова, В.І. Лугового, В.М. Олуйка, О.В. Петришина, В.Г. Яцуби та інших дослідників. Питання морально-етичних вимог до поведінки державних службовців, їх регламентації актуалізували у своїх працях Ю.П. Битяк, В.О. Козловський, О.Д. Лазор, М.А. Нинюк, М.І. Рудакевич та ін.

У розділі показано, що у працях вітчизняних та зарубіжних вчених, нормативно-правових актах досить широко вживаною є дефініція "професійна діяльність державних службовців", але її сутність чітко не визначена, тим паче щодо державних службовців органів виконавчої влади регіонального рівня. Запропоновано визначення поняття "професійна діяльність державних службовців" здійснювати через призму з'ясування таких категорій як: "діяльність", "професіоналізм", "професія".

Авторське розуміння професійної діяльності державних службовців розглядається із застосуванням концептуальних апаратів різних дисциплін (менеджменту, соціології, економіки праці, політології й інших наук). Ця розмаїтість обумовлена тісним переплетенням питань ефективності та результативності діяльності державних службовців з іншими аспектами функціонування організацій.

Професійна діяльність державних службовців є суспільною, а продукт їхньої праці має дві основи, де перша - продукт діяльності державного службовця є суб'єктивним і залежить від професіоналізму суб'єкта діяльності, а друга - продукт діяльності державного службовця об'єктивний і є суспільно значимою. Зазначене обумовило висновок, що професійна діяльність державних службовців буде визнана ефективною та якісною лише тоді, коли суб'єкт діяльності буде здатний сам усвідомити, оцінити результати такої діяльності та співставити їх із результатами відповідної оцінки членами соціуму.

Звернуто увагу на те, що професійна діяльність державних службовців за змістом є діяльністю управлінською, спрямованою на захист інтересів держави та суспільства; на охорону прав та свобод громадян; на забезпечення реалізації Конституції та законів України на відповідній території.

Сформульовано узагальнену структуру професійної діяльності державних службовців як складову організаційно-правового механізму державного управління. Вона встановлює, як повинен державний службовець працювати і діяти в будь-яких умовах та обставинах. Центральною фігурою узагальненої структури професійної діяльності державного службовця є людина як найвища соціальна цінність. Тобто на цій підставі засоби узагальненої структури професійної діяльності державного службовця враховують усі сфери життєдіяльності людини і суспільства. Визначено, що узагальнена структура професійної діяльності державних службовців складається з умов для забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини; мотивів, цілей, дій та операції, які спрямовані на забезпечення та реалізацію завдань, функцій держави; організаційно-розпорядчої та консультативно-дорадчої роботи, а також діяльності, пов'язаної з прийняттям відомчих та реалізацію нормативно-правових актів.

У процесі дисертаційного дослідження встановлено, що у функціональній структурі соціально-значимої діяльності державних службовців можна виокремити три типові позиції: замовник, управлінець та виконавець. Для кожної з яких властивий свій тип діяльності. Замовник визначає зміст потреб та фіксує вимоги до них. Управлінець будує діяльність в рамках прийнятого замовлення на виробництво продукту визначеного типу. Виконавець входить у створену управлінцем діяльність та виготовляє замовлений продукт, реалізуючи вимоги, пред'явлені йому нормою діяльності та управлінцем як носієм цих вимог.

Обґрунтовано, що професійна діяльність як процес, здійснюється суб'єктом на різних рівнях певної цілісної системи. Той самий суб'єкт через призму професійної діяльності може одночасно бути присутнім на її різних рівнях (матеріально-предметному, технологічному, соціокультурному).

У просторі професійної діяльності відбуваються різноманітні соціально-економічні процеси, що не тільки визначають якість, ступінь об'єднаних інтересів держави та її громадян, але і дозволяють створювати нові й отримувати сформовані норми професійної діяльності керівників. У цьому просторі виникають нові відносини, відбувається нагромадження і передача цінностей, і взагалі здійснюється діяльність державного службовця.

Визначено, що уявлення про простір "професійної діяльності державних службовців" як про місце локалізації діяльності, у якому вона одночасно може бути представлена і як структура, і як процес, дозволяє вирішити проблему розгляду діяльності по-справжньому системно, до того ж у моделі діяльності процес і структура є цілісним. Під професійною діяльністю державних службовців в органах виконавчої влади України на регіональному рівні як складової механізму державного управління розуміється діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті, яка спрямована на задоволення потреб суспільства та держави загалом, шляхом якісного, повного, всебічного виконання покладених на них функціональних обов'язків.

Встановлено, що з часу прийняття Закону України "Про державну службу" (грудень 1993 р.) створено нормативно-правову базу у сфері державної служби, яка містить до 1000 нормативно-правових актів. Однак, на нашу думку чинне законодавство у сфері державного управління не відповідає багатьом нормам-приписам Конституції України, воно морально застаріле, громіздке, нормативні акти багато в чому неузгоджені. Зокрема дотепер продовжується практика намагань врегульовувати відносини державної служби різними підзаконними актами, попри те, що Конституція України вимагає, щоб організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначалися винятково законами.

Тому наголошено на необхідності прийняття нової редакції Закону України "Про державну службу"; Кодексу правового врегулювання основних правил поведінки державних службовців - з урахуванням відображення у кодифікованому акті положень щодо їх дисциплінарної відповідальності.

Другий розділ - "Аналіз основ професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні" - присвячений розкриттю основ професійної діяльності державних службовців як складової організаційно-правового механізму управління органів виконавчої влади, зокрема викладено принципи професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні, здійснено аналіз видів посад; обґрунтовано багатофункціональність професійної діяльності державних службовців в місцевих органах виконавчої влади, з метою їх подальшого нормативного закріплення.

Установлено, що принципи державної служби реалізуються через професійну діяльність державних службовців та допомагають сформулювати мету, цілі та функції державної служби. Зазначено, що практична дія принципів не залежить від них самих, а визначається ставленням до них відповідних посадових осіб. Адже недостатньо знати принципи, необхідно їх правильно застосовувати в управлінських процесах. У науковій літературі зазначається велика кількість принципів, але це не означає, що всі вони чи деякі з них адекватно застосовуються при здійсненні професійної діяльності державними службовцями.

Визначено принципи професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні як сутність професійної діяльності державних службовців, її найважливіші риси; загальний тип управлінської, законотворчої, організаційно-розпорядчої, консультативно-дорадчої та іншої діяльності державних службовців; значущість, законність і соціальна цінність правовідносин, що виникають у процесі здійснення професійної діяльності; об'єктивні зв'язки, що виникають у системі державно-службових правовідносин. Запропоновано класифікацію принципів професійної діяльності державних службовців здійснювати шляхом зведення їх у систему (принципи добору, професійної діяльності та підвищення кваліфікації державних службовців), а також поділу на три групи: загальні, організаційно-функціональні та етичні.

У результаті проведених досліджень сформовано основні вимоги до принципів професійної діяльності державних службовців на регіональному рівні, а саме: принципи мають бути максимально визначеними в нормативно-правових актах, не бути формальними. Для ефективної реалізації принципів, необхідно на законодавчому рівні передбачити за їх невиконання притягнення до відповідальності (дисциплінарної, адміністративної, кримінальної).

Запропоновано принципи професійної діяльності державних службовців узагальнити: державний службовець повинен виконувати свої обов'язки добросовісно та професійно, в рамках установленої компетенції державного органу; дотримуватись політичної нейтральності; бути незалежним від групових чи приватних інтересів; з повагою ставитись до пересічних громадян; не допускати зловживань на державній службі та не використовувати своє службове положення в особистих цілях.

Зазначено, що на території України цілісність інституту державної служби значною мірою була підірвана встановленням особливого порядку формування місцевих державних адміністрацій, зокрема, в частині призначення голів та заступників голів місцевих державних адміністрацій, що унеможливило їх політичну нейтральність. Тому з метою забезпечення політичної нейтральності посадовців І - ІІІ категорій посад державної служби та унеможливлення тиску на них з політичних міркувань, запропоновано запровадити їх строкове призначення (в межах трьох - п'яти років, залежно від посад).

На нашу думку, чинником деполітизації державної служби має стати зосередження функцій добору претендентів на державну службу в спеціально уповноваженому державному органі та винятково законодавством про державну службу (а не Кодексом законів про працю) має детально визначатися процедура зарахування на посади в державних органах та їх апаратах і звільнення з них.

Установлено, що зростання плинності загальної чисельності державних службовців та керівників і спеціалістів, які працюють в органах виконавчої влади на території України, впродовж 2005-2009 рр. відбулось через розбалансування державної політики щодо державної служби в апаратах центральних та місцевих органів виконавчої влади. Тому прийняття на державну службу та переміщення по ній повинно гарантуватись Законом України "Про державну службу", а не вподобаннями політиків. Для цього необхідно усунути суб'єктивізм керівників усіх рангів, особливо на регіональному рівні у прийнятті рішень з питань державної служби. Відбір на зайняття посад державних службовців на регіональному рівні має ґрунтуватись на професійній компетентності та забезпечуватись публічністю, прозорістю та справедливістю.

Зазначено, що існуючі визначення категорій посад є простими, але ці категорії нечітко розмежовані навіть за основними типами посад, такими як найвище керівництво, середнє керівництво і спеціалісти. Запити щодо віднесення посади до певної категорії, зазвичай, пояснюються прагненням встановити для неї дещо вищу оплату у порівнянні з існуючими, тому визначальним виявляється питання рангу державного службовця в межах категорії посад.

Категорії посад мають широкі межі та в основному розмежовують однотипні посади відповідно до різних рівнів державних органів. З огляду на це однотипні посади за змістом роботи на них можуть опинятися в різних категоріях у залежності від рівня органу, або одній і тій самій категорії можуть належати різні рівні посад тільки тому, що вони стосуються органів одного й того ж рівня. Належність управлінських і виконавських посад до однієї категорії демонструє різницю між центральними і місцевими органами державної влади, оскільки на центральному рівні управлінських посад нижче четвертої категорії не існує, тоді як на регіональному рівні певні керівні посади належать до п'ятої, шостої категорій.

Сформовано проблемні питання, пов'язані з організацією робочих місць на регіональному рівні, зокрема: постійні реорганізації на рівні районних державних адміністрацій (створення нових підрозділів, які впродовж року працюють без затвердженого Положення), які створюють проблеми роботи з персоналом; незначний штат кадрових служб; негнучка система класифікації посад особливо є відчутною на місцевому рівні (спеціаліст і керівник структурного підрозділу мають фактично однакові умови праці; існує залежність конкурсних комісій установ на місцевому рівні від думки керівника тощо).

Обґрунтовано необхідність розроблення та закріплення на законодавчому рівні нового підходу до класифікації посад на державній службі, який ґрунтуватиметься на функціях, що їх виконують державні службовці, а не на правовому статусі органів влади, який складатиметься з організаційної структури, нової методології опису посадових обов'язків.

Встановлено, що держава набуває розвитку насамперед завдяки персоналові, кадровому складу своїх органів, а завдання та функції держави стають завданнями та функціями контингенту державних службовців. Інститут державної служби продовжує й завершує організаційне оформлення державного механізму, а найголовніше - робить цей механізм здатним практично вирішувати будь-які питання у сфері державного управління. Проте поняття функцій державної служби та державних службовців, їх види в нормативно-правових актах поки не визначені (за винятком трудової функції), що відтворює одну з прогалин правового регулювання.

Здійснено загальний аналіз функцій державної служби та на прикладі обласної державної адміністрації досліджено її функціональну структуру (ієрархічний перелік функцій) з метою встановлення функцій державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні. Оскільки професійна діяльність державних службовців визначає їхні дії відповідно до завдань та функцій структурного підрозділу державного органу та функціональними особливостями заміщуваної в ньому посади державної служби.

Наголошується на багатофункціональності діяльності будь-якого державного службовця (як керівників, так і рядових), яка показує її складність і специфіку й потребує врахування під час організації професійного відбору, тобто при здійсненні процедур професійного відбору необхідно оцінювати готовність претендентів ефективно виконувати саме ті функції, які є характерними для посади. Загалом функції державних службовців містять у собі головні напрями та сторони діяльності, завдяки яким забезпечується соціальне благополуччя, гарантується реалізація прав і свобод людини, здійснюється стабільне й ефективне державне управління. Визначено, що державний службовець у процесі своєї професійної діяльності насамперед виконує такі функції як: інтеграційні, регулятивні, забезпечувальні, комунікативні та охоронні.

Запропоновано для вдосконалення діяльності державних службовців на законодавчому рівні закріпити нормативне визначення функцій, установити їх вичерпний перелік і межі кожної з них згідно з посадами виконавців. Звичайно, усі функції повинні бути чітко сформульованими та однаково зрозумілими як для державних службовців, так і громадськості (потрібно уникнути різного тлумачення одного й того ж поняття, декларативності). З метою чіткого, вчасного та якісного виконання функцій державними службовцями необхідно передбачити суворіші важелі впливу щодо недобросовісних виконавців своїх функціональних обов'язків.

Третій розділ - "Підвищення ефективності професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади на регіональному рівні" - присвячено визначенню критеріїв ефективності професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади; окресленню напрямів підвищення ефективності професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади та напрацюванню рекомендацій щодо їх удосконалення.

Аргументовано, що проблема підвищення ефективності діяльності державних службовців у вітчизняній науці є досить складною і до кінця не визначеною. Передусім така ситуація пов'язана з існуванням різних підходів до розуміння та тлумачення цієї категорії. Зазначено, що в науковій літературі ефективність діяльності державних службовців більшістю науковців досліджується в контексті аналізу проблем ефективності державного управління або ефективності державної служби. Запропоновано під ефективністю розуміти ступінь досягнення мети або співвідношення досягнутого результату та поставленої мети.

У загальновизнаному розумінні критерієм є певна кількісна або якісна ознака, на підставі якої оцінюється факт, матеріальний чи духовний об'єкт, здійснюється оцінювання будь-яких явищ, проявів функціонування матеріальних та нематеріальних суб'єктів, класифікація предметів матеріального та духовного світу. Це фактично "мірило", за яким виробляються ставлення і думка щодо функціонування певного суб'єкта. Критерій - це головна визначальна ознака та міра вірогідності пізнання суті ефективності виробництва (діяльності), відповідно до якого здійснюється кількісна оцінка рівня цієї ефективності.

Встановлено, що загальний критерій економічної ефективності діяльності державних службовців в органах виконавчої влади, зазвичай, визначається як максимальний результат на одиницю видатку або мінімальний видаток на одиницю результату. Конкретне кількісне вираження критеріїв визначають за допомогою системи показників, якими порівнюються витрати й отримані державними службовцями результати. В означеній сфері функціонують три групи показників: соціальної ефективності; використання матеріально-технічної бази; фінансової ефективності.

Закріплення показників ефективності за державним службовцем повинно супроводжуватися розробкою системи їхнього незалежного моніторингу, витрати на проведення якого не повинні бути надмірно високими, інакше ефект від впровадження системи показників буде нівельований значною трудомісткістю збору інформації про їх фактичне досягнення.

Зосереджено увагу на необхідності прийняття нормативно-правового акту, який би не опосередковано, а конкретно визначав критерії ефективності діяльності державних службовців місцевих органів виконавчої влади і саме виходячи із показників діяльності державних службовців в подальшому можна було б оцінювати роботу відповідного органу державної влади.

Моніторингові дослідження, які були проведені серед працівників місцевих державних адміністрацій в Хмельницькій області щодо оцінки ефективності роботи державних установ, засвідчили, що чинниками, які негативно впливають на імідж роботи державної установи та загалом державних службовців є: недосконалість регламенту та недостатність нормативно-правової бази (відповідно 1,3 та 23,1 %); недосконалість структури установи (18,5 %); дублювання функцій (15,2 %) та незацікавленість працюючих до якісного виконання своїх функціональних обов'язків (відсутність професіоналізму у керівників (7,8 %) та працівників(6,9 %)). Серед визначених чинників, які виявляють найбільш позитивний вплив є організованість (15,3 %), відповідальність (13,5 %) та патріотизм (13,3 %), проте, на нашу думку державними службовцями недооцінюються такі складові як знання стратегічного самоменеджменту (1,9 %), діловодства (2,8 %), технологій прийняття управлінських рішень (3,4 %).

Наголошено на проблематиці вибору кількості критеріїв оцінки ефективності діяльності державних службовців. Якщо їх буде багато, то складність оцінки та витрачання часу на моніторинг великої кількості показників можуть перевищити позитивний ефект від практичного їх застосування; якщо ж навпаки, показників недостатньо, то може з'явитися ефект викривлення поведінки зі сторони державних службовців, коли вони переносять всю увагу на види діяльності, які в підсумку будуть виміряні показниками та забуватимуть про інші посадові обов'язки.

Визначаючи ефективність діяльності державних службовців в місцевих органах виконавчої влади пропонується, передусім, сформувати загальні критерії ефективності діяльності, орієнтуючись на орган влади, де працює державний службовець (враховуються показники соціально-економічного розвитку регіону, вклад органу державної влади та державних службовців в їх формування, відношення громадян до місцевої влади тощо), а також критерії, які ґрунтуються на специфічних показниках ефективності діяльності державних службовців, що обумовлені виконанням законодавчо визначених функціональних обов'язків.

Орієнтуючись на посадові інструкції державних службовців місцевих державних адміністрацій, сформульовано загальні критерії ефективності їх діяльності, до яких належать: законність рішень та дій посадових осіб місцевих державних адміністрацій; тип взаємовідносин державних службовців із громадянами, їх об'єднаннями, трудовими колективами, різними верствами населення; міра забезпечення в рішеннях посадових осіб місцевих державних адміністрацій престижу відповідного органу державної влади; правдивість управлінської інформації державного службовця; моральність, яка складається з морально-ідеологічних впливів управлінської діяльності на зовнішнє середовище, на людей, з якими державні службовці зіштовхуються, взаємодіють, спільно вирішують різні проблемні питання.

Виокремлено перешкоди щодо вдосконалення професійної діяльності державних службовців, забезпечення її ефективності (внутрішні та зовнішні деформації). На нашу думку внутрішніми причинами деформації є: ціннісно-нормативні, які полягають у зміні норм, установок, цінностей, пов'язаних із впливом корумпованого оточення; використанні свого службового положення на власну користь для задоволення особистого інтересу, що підтверджує низький рівень вихованості; мотиваційні, пов'язані з відсутністю стимулу до роботи (зокрема, наявність граничного рангу за категорією посад), невдоволенням умовами праці й іншими формами матеріального стимулювання, невідповідність рівня кваліфікації займаній посаді; фізичні, виражені у перевантаженні роботою, одноманітності, відсутності наукової організації праці.

Зовнішні причини деформації виражаються в соціальних, правових, економічних чинниках, до яких належать: соціальна нестабільність; криза соціальних, ідейних і моральних ідеалів; розбіжності в тлумаченні законів, їх невиконання; низька соціально-правова й економічна захищеність.

Встановлено, що підвищення ефективності діяльності та якостей державних послуг стало основним напрямом удосконалення сучасної системи державної служби. Дедалі більшого значення набуває ефективність професійної діяльності державних службовців, використання нових управлінських принципів. Модернізація систем державного управління, застосування нових концепцій та технологій менеджменту значною мірою пов'язані з підвищенням результативності діяльності державних службовців. Пошук оптимальних стратегій управління, удосконалення методів контролю та розподілу державних функцій сприяли розвитку різноманітних підходів щодо визначення ролі державних службовців в системі органів державної влади.

Означено, що підвищення ефективності діяльності державних службовців досягається за рахунок чіткої постановки цілей, визначення результатів, підвищення якості надання послуг і введення системи зобов'язань. Ключовим аспектом, поза залежністю від застосовуваних концепцій управління, стає створення об'єктивної та комплексної системи індикаторів, що відображають виконання державними службовцями посадових обов'язків і ступінь досягнення поставлених цілей, які дозволяють зосередити увагу посадових осіб на основні пріоритети органів влади.

Окреслено основні напрями підвищення ефективності професійної діяльності державних службовців, зокрема: організаційно-правовий (розробка нормативно-правової бази щодо формування кваліфікованих кадрів державної служби; створення необхідних умов для реалізації рівних прав громадян на доступ до державної служби відповідно до професійної підготовки; постійне оцінювання стану професійної підготовки державних службовців на основі моніторингу діяльності кадрових служб та ін.); соціально-психологічний (організацію розробок та реалізацію місцевих та загальнодержавних програм професіоналізації державної служби; вивчення міжнародного досвіду з проблем розвитку професіоналізму державних службовців та використання цієї практики в нашій державі тощо); матеріально-фінансовий (розвиток інфраструктури, яка забезпечує освітній процес державних службовців, а також системи навчально-методичного забезпечення всіх форм навчання, вдосконалення системи оплати праці державних службовців).

Так, запровадження в роботу місцевих органів виконавчої влади системи посадових регламентів дозволить застосувати нові підходи регулювання й контролю діяльності державних службовців, акцентувати увагу на результативності виконання ними посадових обов'язків, істотно конкретизуючи їх діяльність.

Наголошено, що одним із основних шляхів вирішення проблем у сфері державної служби та з метою залучення найбільш кваліфікованих спеціалістів, посилення мотивації їх роботи, підвищення привабливості державної служби та забезпечення її конкурентоспроможності на ринку праці, запобігання проявам корупції є посилення матеріально-фінансового механізму, зокрема вдосконалення системи оплати праці. Запропоновано скасувати всі доплати, надбавки та премії, за винятком надбавки за вислугу років, увівши їх до складу посадового окладу, частка якого повинна зрости до 80-90 % заробітної плати. Встановити одноразову премію, що виплачується раз на рік залежно від результатів щорічного оцінювання державних службовців; розробити нову прозору схему посадових окладів на основі системи кваліфікації посад, яка буде враховувати зміст та складність роботи на даній посаді. Пропонується надбавку за ранг ввести до посадового окладу, який збільшуватиметься з присвоєнням кожного наступного рангу.

ВИСНОВКИ

Сукупно результати проведеного дослідження дозволили вирішити конкретне завдання щодо науково-теоретичного обґрунтування підходів та напрацювання пропозицій, спрямованих на вдосконалення професійної діяльності державних службовців як складової організаційно-правового механізму управління органів виконавчої влади регіонального рівня.

1. Аналітичний огляд нормативно-правової бази функціонування державної служби України та наукової літератури засвідчив, що дотепер тема професійної діяльності державних службовців як складової механізму управління органів виконавчої влади системно та в комплексі не досліджувалась. Хоча більшість теоретичних засад щодо діяльності державних службовців були предметом досліджень багатьох науковців, існує певна фрагментарність понятійного апарату, структури досліджуваного процесу.

2. У результаті дослідження нормативно-правової бази встановлено, що, не зважаючи на велику кількість нормативно-правових актів, в жодному з них не викладено дефініції "професійна діяльність державних службовців". Відтак на основі аналізу понятійно-категорійного апарату запропоновано професійну діяльність державних службовців в органах виконавчої влади в регіоні України визначати як діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті, спрямовану на задоволення потреб суспільства та держави загалом, шляхом якісного, повного, всебічного виконання покладених на них функціональних обов'язків.

3. Сформовано узагальнену структуру професійної діяльності державних службовців в органах виконавчої влади в регіоні, яка складається з: умов для забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина; мотивів, цілей, дій та операції, які спрямовані на забезпечення та реалізацію завдань, функцій держави; організаційно-розпорядчої та консультативно-дорадчої роботи, а також діяльності, пов'язаної з прийняттям відомчих та реалізацією нормативно-правових актів. Установлено, що в структурі професійної діяльності державного службовця виокремлюють два основні рівні професіоналізму: управлінських завдань і управлінських проблем. Мотивовано доцільність виокремлення рівнів простору професійної діяльності державних службовців місцевих органів виконавчої влади: матеріально-предметний, технологічний, соціокультурний.

4. Визначено, що принципи професійної діяльності державних службовців на регіональному рівні мають бути з чіткими параметрами, максимально визначеними в нормативно-правових актах, не бути заформалізованими. Для ефективної реалізації принципів необхідно на законодавчому рівні передбачити притягнення до відповідальності (дисциплінарної, адміністративної, кримінальної) за їх невиконання.

Узагальнено принципи професійної діяльності: державний службовець повинен виконувати свої обов'язки добросовісно та професійно, в рамках встановленої компетенції державного органу; дотримуватись політичної нейтральності; бути незалежним від групових чи приватних інтересів; з повагою ставитись до пересічних громадян; не допускати зловживань на державній службі та не використовувати свої службове положення в особистих цілях.

Запропоновано класифікацію принципів професійної діяльності державних службовців здійснювати шляхом їх систематизації (принципи добору, професійної діяльності та підвищення кваліфікації державних службовців), а також поділу на три групи: загальні, організаційно-функціональні та етичні.

5. Установлено, що в законодавстві України дотепер відсутнє чітке розмежування посад політичних, державних діячів та адміністративних службовців, внаслідок чого остаточно невизначеною залишається сфера правового регулювання Закону України "Про державну службу". Відповідна невизначеність сприяє тому, що значна частина апарату державного управління піддається певним посадовим переміщенням або ж зовсім звільняється з роботи.

Враховуючи те, що вимоги законодавства щодо встановлення категорій посад службовців та присвоєння їм рангів у межах відповідних категорій майже не залишають простору для пристосування до спеціальних чи особливих організаційних потреб цих органів влади, запропоновано розробити та закріпити на законодавчому рівні новий підхід до класифікації посад на державній службі, який ґрунтується на функціях, що їх виконують державні службовці, а не на правовому статусі органів влади, який міститиме організаційну структуру та нову методологію опису посадових обов'язків.

6. Визначено, що державні службовці в процесі здійснення своєї професійної діяльності в органах виконавчої влади на регіональному рівні виконують традиційні для правової системи функції: забезпечувальну, регулятивну, комунікативну, охоронну, інтеграційну. Відзначено необхідність нормативного закріплення функцій професійної діяльності державних службовців. Функції повинні бути чітко сформульованими та зрозумілими для державних службовців і громадськості (потрібно уникнути подвійних стандартів, декларативності). З метою своєчасного та якісного виконання функцій державними службовцями необхідно передбачити більш суворіші важелі впливу на недобросовісних виконавців своїх функціональних обов'язків.

7. З'ясовано, що в Україні, на відміну від інших країн (наприклад, Російської Федерації), на законодавчому рівні критерії ефективності діяльності державних службовців в органах виконавчої влади чітко не визначені. Складність виміру ефективності управлінської діяльності в органах виконавчої влади регіонального рівня зумовлюється, насамперед, недоліками її організації: відсутністю нормативно-обґрунтованих витрат управлінської праці, необґрунтованістю норм чисельності працівників апарату, недостатністю контролю за термінами та якістю виконання завдань, низькою дисципліною і відповідальністю службовців, недостатнім використанням комп'ютерної техніки, соціологічних методів тощо.

Ґрунтуючись на результатах проведених моніторингових досліджень, виявлено чинники, які впливають (негативно чи позитивно) на професійну діяльність державних службовців та імідж державної установи загалом. Уникнення чи мінімізація перших та акцентуація на позитивних чинниках уможливить підвищення професійної діяльності державних службовців як важливої складової організаційно-правового механізму управління органів виконавчої влади регіонального рівня. Оцінюючи ефективність діяльності державних службовців на індивідуальному рівні запропоновано використовувати чотири основні критерії, які за необхідності уточняються за рахунок уведення низки підпунктів. До них належать: результати роботи й почуття відповідальності; професійна кваліфікація; навички співробітництва й взаємодії; потенціал розвитку.