Суб’єкти владних повноважень в адміністративному судочинстві України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський національний університет внутрішніх справ

УДК 342.922 : 347.994 (477)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Суб'єкти владних повноважень в адміністративному судочинстві України

12.00.07 - адміністративне-правої процес;

фінансове право; інформаційне право

Бевзенко Володимир Михайлович

Харків - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий консультант:доктор юридичних наук, професор Комзюк Анатолій Трохимович, Харківський національний університет внутрішніх справ, проректор з наукової роботи.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України Гаращук Володимир Миколайович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права;

доктор юридичних наук, професор, Кузьменко Оксана Володимирівна, Київський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу;

доктор юридичних наук, професор, Лук'янець Дмитро Миколайович, Українська академія банківської справи Національного банку України, завідувач кафедри кримінально-правових дисциплін.

Захист відбудеться 25 червня 2010 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 25 травня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Р. С. Мельник

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Із прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України (далі ? КАС України), конституційна теза про те, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. 3 Конституції України) практично почала виконуватися шляхом здійснення спеціальними судовими органами (адміністративними судами) правосуддя щодо публічно-правових спорів. Так, у I півріччі 2009 року до судів у порядку адміністративного судочинства надійшло майже 761 тис. справ, позовних заяв, заяв, клопотань, що в 4,4 раз більше, ніж за аналогічний період минулого року. Перебувало в провадженні 983,7 тис. справ, позовних заяв, заяв, клопотань, що більше в 4,1 разів; із них розглянуто 624,1 тис., або 63,4 % (55,6 % у I півріччі 2008 року), що більше в 4,7 разів. У тому числі закінчено провадження у 539,4 тис. справ, або 63,4 % (61,4 % у I півріччі 2008 року) від справ, що перебували на розгляді, що більше у 5,2 разів Аналіз роботи судів загальної юрисдикції у I півріччі 2009 року підготовлений Управлінням вивчення та узагальнення судової практики Верховного Суду України..

Безумовно, свого часу судовому захисту публічних прав, свобод та інтересів було присвячено чимало наукових праць, вагомою є наукова розробка теми щодо учасників судочинства. Питання юридичного та адміністративного процесу, судового забезпечення законності в державному управлінні, правового статусу, особливості та форми участі органів державної влади в судочинстві вивчали ще вчені-правники радянської доби, зокрема І. І. Богдан, В. М. Горшеньов, А. О. Добровольський, Є. В. Додін, М. Д. Загряцков, П. С. Єлісейкін, Є. М. Колош, І. М. Погрібний, Г. І. Петров, Н. Г. Саліщева, В. Д. Сорокін, Д. М. Чечот, К. С. Юдельсон, Б. М. Юрков. У їх працях обґрунтовувалися завдання та функції правосуддя у справах щодо оскарження діяльності адміністративних органів, правові підстави, послідовність та особливості розгляду деяких категорій адміністративних справ.

Проблеми участі суб'єктів владних повноважень, зокрема й у судовому процесі, виникнення та розвитку адміністративних й інших процесуальних правовідносин тією чи іншою мірою висвітлювали відомі представники сучасної вітчизняної та зарубіжної правничої науки: В. Б. Авер'янов, М. І. Балюк, О. М. Бандурка, О. В. Батанов, Ю. П. Битяк, О. Т. Боннер, А. С. Васильєв, М. В. Вітрук, В. М. Гаращук, І. П. Голосніченко, І. С. Гриценко, В. М. Жуйков, С. В. Ківалов, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, В. В. Комаров, А. Т. Комзюк, О. В. Кузьменко, Є. В. Курінний, Д. М. Лук'янець, Д. Д. Луспеник, О. В. Марцеляк, О. І. Миколенко, Н. Р. Нижник, Л. А. Ніколаєва, В. І. Олефір, О. І. Остапенко, В. П. Пєтков, С. В. Пєтков, В. Ф. Погорілко, Г. О. Пономаренко, Д. В. Приймаченко, Б. В. Росінський, А. О. Селіванов, А. К. Соловйова, Ю. М. Старілов, Ю. О. Тихомиров, М. М. Тищенко, О. І. Харитонова, Н. Ю. Хаманьова, В. В. Цвєтков, Ю. С. Шемшученко, В. К. Шкарупа.

Деякі сучасні аспекти участі суб'єктів владних повноважень у адміністративному судочинстві, проблеми адміністративної юстиції певним чином були досліджені Н. В. Александровою, О. В. Анпілоговим, О. А. Банчуком, І. Л. Бородіним, Ю. В. Георгієвським, Т. О. Гуржієм, Т. О. Коломоєць, І. Б. Коліушком, А. Т. Комзюком, О. В. Кузьменко, Р. О. Куйбідою, Р. С. Мельником, А. Ю. Осадчим, О. М. Пасенюком, Ю. С. Педьком, В. Г. Перепелюком, А. В. Руденком, В. С. Стефанюком, О. І. Шостенко, В. І. Шишкіним.

Втім, здійснені наукові дослідження або торкалися переважно адміністративно-правової (позапроцесуальної) діяльності суб'єктів владних повноважень, або були присвячені загальним питанням адміністративної юстиції та адміністративного процесуального права, або ж мали на меті розкрити зміст участі в адміністративному судочинстві лише одного конкретного суб'єкта владних повноважень. Єдиного ж вчення щодо участі цих суб'єктів в адміністративному судочинстві вироблено не було, вивчення питання здійснення адміністративної процесуальної правосуб'єктності усіх існуючих суб'єктів владних повноважень майже не проводилося, аналіз адміністративних процесуальних аспектів діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів ґрунтувався на законодавстві, яке втратило чинність або яке із часом буде переглянуто.

Відтак, необхідність якісного та повного забезпечення судового захисту публічних прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб, прав та законних інтересів юридичних осіб, практичного здійснення конституційної гарантії про відповідальність держави перед людиною за свою діяльність і визначають актуальність змістовного дослідження низки питань участі різного роду суб'єктів владних повноважень (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших уповноважених суб'єктів) в адміністративному судочинстві.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98, теми науково-дослідної роботи Херсонського юридичного інституту Харківського національного університету внутрішніх справ (державний реєстраційний номер 0110U002377), пп. 1.1, 1.3 розділу 1 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років, затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 року, пп. 1.1, 1.3 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 року.

Мета та завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі критичного вивчення загальнотеоретичних засад та практики здійснення адміністративного судочинства, застосування адміністративного процесуального законодавства суб'єктами права виробити єдине вчення про участь в адміністративному судочинстві суб'єктів владних повноважень і визначити напрями удосконалення такої участі.

Задля досягнення визначеної мети в дисертації передбачається розв'язати такі завдання:

? виявити ознаки, розкрити сутність та структуру публічно-правових відносин;

? визначити юридичну природу суб'єктів владних повноважень, їх адміністративну процесуальну правосуб'єктність, поняття та форми участі в адміністративному судочинстві;

? проаналізувати правові засади участі суб'єктів владних повноважень в адміністративному судочинстві;

? визначити підстави й форми участі в адміністративному судочинстві Президента України та суб'єктів, які забезпечують його діяльність;

? з'ясувати сутність адміністративної процесуальної правосуб'єктності Верховної Ради України, її посадових осіб, органів вітчизняного парламенту й Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;

? встановити форми участі органів виконавчої влади, посадових і службових осіб цих органів в адміністративному судочинстві, охарактеризувати їх адміністративну процесуальну правосуб'єктність;

? здійснити аналіз адміністративної процесуальної правосуб'єктності судів, суддів, посадових (службових) осіб судів та суб'єктів, які забезпечують функціонування органів судової влади, визначити форми їх участі в адміністративному судочинстві;

? охарактеризувати здійснення адміністративної процесуальної правосуб'єктності інших суб'єктів владних повноважень, окреслити підстави, форми й особливості участі цих суб'єктів в адміністративному судочинстві;

? сформулювати рекомендації щодо теоретико-правових засад і практики участі суб'єктів владних повноважень в адміністративному судочинстві.

Об'єктом дослідження є правовідносини, які виникають у зв'язку із залученням (вступом) в адміністративне судочинство учасників спірних публічно-правових відносин та їх участю у вказаному судочинстві.

Предмет дослідження ? участь суб'єктів владних повноважень в адміністративному судочинстві України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, які використовувалися дисертантом з урахуванням об'єкта та предмета дослідження. Так, за допомогою логіко-семантичного методу вдосконалено понятійний апарат дослідження (підрозділи 1.1-1.4, 4.2). Метод соціологічного опитування та статистичний метод застосовувалися для обґрунтування теоретичних і практичних висновків, пропозицій й рекомендацій щодо змісту і форм участі суб'єктів владних повноважень в адміністративному судочинстві (підрозділи 1.2.3, 2.1, 4.1).

На підставі методів аналізу та синтезу було зроблено висновки щодо належності до суб'єктів владних повноважень окремих органів й фізичних осіб, інших суб'єктів (підрозділи 1.2, розділи 2-6); визначено зміст та сутність публічно-правових відносин, адміністративної процесуальної правосуб'єктності (підрозділи 1.1, 1.3).

Із використанням методів класифікації й групування визначено види суб'єктів владних повноважень, їх адміністративної процесуальної правосуб'єктності, форм участі в адміністративному судочинстві суб'єктів (підрозділи 1.1, 1.3, 2.1, 3.2, 3.3, 4.1, 4.2, 5.1, 5.2, 6.1-6.4).

Системний метод, застосовуваний у межах дисертації, полягає у комплексному вивченні складнощів і особливостей участі в адміністративному судочинстві як усієї системи суб'єктів владних повноважень, так і їх окремих представників, причому таке вивчення здійснювалося також у сукупності із аналізом діяльності інших представників публічної адміністрації (розділи 2-6).

Дисертаційне дослідження ґрунтується на наукових працях вітчизняних і закордонних учених у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії юридичного процесу, конституційного права, адміністративного й адміністративного процесуального права, інших процесуально-правових наук (цивільного процесуального права, господарського процесуального права). Положення дисертації та її висновки ґрунтуються на аналізі конституційних та законодавчих норм, приписах інших нормативно-правових актів, які закріплюють правовий статус суб'єктів владних повноважень, урегульовують їх участь в адміністративному судочинстві. Також використовувалися законодавчі акти інших держав (Польщі, Німеччини, Білорусі, Російської Федерації), досвід яких щодо законодавчої регламентації участі органів державної влади, інших суспільно-державних інституцій в судочинстві може бути застосовано в Україні. Емпіричним підґрунтям дисертації стали матеріали судової практики у адміністративних справах, публіцистичні й довідкові видання, статистичні показники, результати соціологічного опитування 127 суддів, 675 представників органів державної влади, місцевого самоврядування та громадськості.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших монографічних досліджень, де комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, врахуванням здобутків правничої науки вивчено практичні й теоретичні проблеми участі суб'єктів владних повноважень в адміністративному судочинстві України та запропоновано власні засоби їх розв'язання. За підсумками проведеного дослідження вироблено вчення про участь в адміністративному судочинстві суб'єктів владних повноважень, визначено низку нових наукових положень та висновків, які запропоновані здобувачем особисто. До найбільш значущих можна віднести таке:

? удосконалено розуміння публічно-правових відносин, перелік існуючих якостей яких доповнено такими ознаками:

1) неодноразова повторюваність одних і тих же подібних за змістом правовідносин;

2) через правовідносини здійснюються публічні повноваження, такі правовідносини можуть виникати внаслідок порушення, обмеження чи невизнання приватних повноважень;

3) у публічно-правових відносинах часто здійснюються функції та застосовуються методи державного управління;

4) через публічно-правові відносини здійснюється державне регулювання;

5) це завжди суспільні відносини, урегульовані нормами публічного права (нормами конституційного, адміністративного, адміністративно-процесуального права);

6) публічно-правові відносини виникають й поширюються у суспільстві в цілому або його значній частині;

7) у публічно-правових відносинах виконується правовий обов'язок задля досягнення одного із суспільно-державних завдань;

8) у правовідносинах правовий обов'язок здійснюється суб'єктом публічних або владних повноважень, як правило, щодо усіх без винятку учасників суспільних відносин або щодо кількісної групи таких учасників;

9) у публічно-правових відносинах суцільного підпорядкування волі суб'єкта владно-публічних повноважень не існує, проте у разі вступу із цим суб'єктом у правовідносини публічного характеру на зацікавлену особу (фізичну або юридичну) покладається обов'язок дотримуватися встановлених нормами права певних правил поведінки;

10) юридичні факти, які є підставою виникнення й припинення публічно-правових відносин, вчиняються (відбуваються) привселюдно, спостерігаються значною кількістю фізичних осіб;

11) рішення, дії, бездіяльність, які мають місце у публічно-правових відносинах, можуть офіційно оскаржуватися як у адміністративному, так і судовому порядку;

? вперше дисертантом доведено, що в основу визначення категорії «суб'єкт владних повноважень» слід покладати факт вчинення органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою чи службовою особою, іншим суб'єктом однієї із таких функцій (дій):

1) управлінського змісту;

2) регуляторного змісту;

3) сервісно-обслуговуючого змісту;

4) загальноорганізаційного змісту;

5) примусового змісту;

? вперше доведено, що захищатися (відстоюватися) у порядку адміністративного судочинства мають будь-які публічні права, свободи, законні інтереси як фізичних, так і юридичних осіб, які порушуються, обмежуються чи не визнаються під час публічної діяльності суб'єкта владних повноважень. Відповідно, дисертантом одним із першим обґрунтовано доцільність переосмислення завдання адміністративного судочинства, передбаченого ч. 1 ст. 2 КАС України, яке можна визначити таким чином: «Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними публічних функцій на основі законодавства, зокрема й на виконання делегованих повноважень, а також інших суб'єктів публічних повноважень»;

? вперше в упорядкованому вигляді представлено сукупність існуючих суб'єктів владних повноважень, до яких віднесено:

1) Президента України, Адміністрацію (Секретаріат) Президента України;

2) орган законодавчої влади - Верховну Раду України;

3) органи виконавчої влади - Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади;

4) органи судової влади;

5) Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим;

6) прокуратуру України;

7) інші державні органи - Рахункову палату, Національний банк України, Раду національної безпеки і оборони України, Вищу раду юстиції;

8) органи влади Автономної Республіки Крим - Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду Міністрів Автономної Республіки Крим;

9) органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські, районні, обласні ради;

10) посадову, службову особу зазначених вище органів;

11) інших суб'єктів при здійсненні ними владних або владних управлінських функцій;

? вперше запропоновано вдосконалене поняття «суб'єкт владних повноважень» ? це уповноважений державою суб'єкт (політичний діяч, орган, посадова, службова особа, підприємство, установа, організація тощо), який на основі та у відповідності з чинним законодавством здійснює управлінський чи регулятивний вплив як на суспільство у цілому, так і на його окремі складові;

? вперше зроблено висновок про нагальну необхідність доповнення КАС України нормою, яка б закріплювала:

1) інститут співучасті для однакових за статусом суб'єктів владних повноважень;

2) повноваження та особливості участі співучасників у адміністративному процесі (порядок подання адміністративного позову співучасниками, розпорядження процесуальними повноваженнями, ведення справи у адміністративному суді тощо);

? дістав подальший розвиток висновок щодо таких форм участі суб'єктів владних повноважень в адміністративному судочинстві як:

1) сторони;

2) третьої особи;

3) процесуального представника;

4) свідка;

5) експерта;

6) скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами;

7) заявника в провадженні за нововиявленими обставинами;

? вперше правові засади участі суб'єктів владних повноважень в адміністративному судочинстві досліджено з огляду на потребу захисту й забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб, внаслідок чого запропоновано:

1) закріпити обов'язок суб'єктів владних повноважень, незалежно від позиції сторони, яку він займає, забезпечувати надання протилежній стороні правової допомоги;

2) офіційно закріпити принцип презумпції винуватості суб'єкта владних повноважень;

3) ввести у КАС України норму, яка б урегульовувала взаємну відповідальність суб'єкта владних повноважень та його структурних підрозділів, посадових і службових осіб;

? подальшого розвитку отримало вчення про те, що вся повноважна діяльність суб'єктів владних повноважень так чи інакше пов'язана із виконанням їх публічних повноважень і, зокрема, носить адміністративний характер. Відтак, з метою спрощеного визначення підстав й об'єкта оскарження в адміністративному суді замість словосполучення «рішення, дії, чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень» пропонується запровадити поняття «публічна діяльність» та «публічна бездіяльність»;

? вперше у вітчизняній правничій науці зроблено висновок, що участь Президента України в адміністративному судочинстві може проявлятися у формі здійснення ним адміністративних процесуальних повноважень відповідача, а суб'єктів, які забезпечують його діяльність ? у якості відповідача або ж третьої особи;

? вперше доведено, що спеціальна адміністративна процесуальна правосуб'єктність Верховної Ради України класифікується на індивідуальну правосуб'єктність:

1) правосуб'єктність позивача;

2) правосуб'єктність відповідача;

3) правосуб'єктність третіх осіб;

4) правосуб'єктність процесуального представника;

5) правосуб'єктність скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами;

? вперше доведено, що органи Верховної Ради України, їх посадові особи в адміністративному судочинстві беруть участь у формі відповідача, третьої особи, процесуального представника, свідка, скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами;

? удосконалено вчення про здатність органів виконавчої влади набувати правосуб'єктності відповідача, позивача, третьої особи, скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами;

? вперше зроблено висновок про можливі форми здійснення адміністративної процесуальної правосуб'єктності судами, суддями, посадовими особами судів, суб'єктами, які забезпечують функціонування органів судової влади. Так, доведено, що суди, судді без будь-яких обмежень наділені адміністративною процесуальною правосуб'єктністю та вправі здійснювати надані повноваження в адміністративному судочинстві у будь-якій, передбаченій адміністративним процесуальним законодавством, процесуальній формі. У порівнянні із іншими учасниками адміністративного судочинства, суди, судді та посадові (службові) особи судів, які реалізують передбачену законом адміністративну процесуальну правосуб'єктність у відповідних процесуальних формах, є такими ж учасниками вказаного виду судочинства, однаково здійснюючи свої права та виконуючи обов'язки. Участь судів, суддів та посадових (службових) осіб в адміністративному судочинстві може проявлятися у таких формах:

1) участь як сторони (суд, суддя, посадова (службова) особа суду);

2) участь в якості третьої особи (суд, суддя, посадова (службова) особа суду);

3) участь в якості процесуального представника (суддя, посадова (службова) особа суду);

4) участь в якості свідка (суддя, посадова (службова) особа суду);

5) участь в якості скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами (суд, суддя, посадова (службова) особа суду);

? вперше доведено, що діяльність прокурора в адміністративному судочинстві щодо відстоювання інтересів громадянина або держави в суді радше відповідає назві «захист інтересів громадянина або держави в суді», що, на переконання дисертанта, має знайти відповідне закріплення у Законі України «Про прокуратуру» та КАС України;

? вперше у вітчизняній адміністративній процесуальній науці отримано висновок, що невиправданим є здійснення прокуратурою представництва в суді інтересів лише громадянина або держави. А тому безпідставно позбавлені таких рівних умов, можливості захисту своїх прав та законних інтересів, зокрема об'єднання громадян, органи місцевого самоврядування, будь-які інші юридичні особи;

? вперше зроблено висновок, що органи влади Автономної Республіки Крим в адміністративному судочинстві можуть брати участь як відповідачі. Чисельність та внутрішня структурованість органів влади Автономної Республіки Крим, участь у прийнятті (вчиненні) рішень, дій чи бездіяльності одночасно декількох цих органів обумовлює їх можливу участь в адміністративному судочинстві в якості третьої особи, а також здійснення посадовими та службовими особами органів влади Автономної Республіки Крим представницьких функцій;

? вперше визначено, що органи влади Автономної Республіки Крим, як учасники адміністративної справи, вправі набувати адміністративну процесуальну правосуб'єктність скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами;

? удосконалено висновок про те, що однією із поширених процесуальних форм участі органів та суб'єктів місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві є залучення їх до адміністративної справи як відповідача. До того ж, до цієї процесуальної ролі може залучатися одночасно декілька органів і суб'єктів місцевого самоврядування, що вкотре підтверджує доцільність та нагальність законодавчого запровадження інституту співучасті в адміністративному судочинстві;

? вперше встановлено, що органи та суб'єкти місцевого самоврядування можуть також порушувати в адміністративному суді справу (звернутися до окружного адміністративного суду із позовною заявою), виступаючи позивачем;

? вперше доведено, що органи та суб'єкти місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві можуть брати участь в якості третьої особи та, відповідно, вправі користуватися правами й обов'язками, визначеними ст. 49 КАС України, а також, у разі набуття правосуб'єктності третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору ? правами позивача;

? вперше зроблено висновок, що формою участі органів та суб'єктів місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві є виконання ними представницьких функцій. Доведено, що процесуальне представництво, здійснюване суб'єктами місцевого самоврядування, зважаючи на його зміст, класифікується на загальне й спеціальне;

? дістало подальшого розвитку вчення про те, що суб'єкти місцевого самоврядування (голова сільської, селищної, міської, районної, районної у місті, обласної ради, голова постійної комісії ради, депутат ради, посадова особа місцевого самоврядування) в адміністративному судочинстві можуть виступати як свідки;

? дістало подальшого розвитку твердження про те, що органи та суб'єкти місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві можуть брати участь як скаржники в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявники в провадженні за нововиявленими обставинами;

? вперше доведено участь в адміністративному судочинстві об'єднань громадян та їх членів, яка відбувається у таких формах: а) у ролі сторони (позивача або відповідача); б) участь як третьої особи; в) участь як процесуального представника; г) участь як свідка; д) участь як скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами.

Практичне значення одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що вони, становлячи в сукупності вчення про участь в адміністративному судочинстві суб'єктів владних повноважень, можуть бути:

? у науково-дослідній сфері ? підґрунтям для подальшого розв'язання теоретико-прикладних проблем здійснення суб'єктами владних повноважень адміністративних процесуальних повноважень в адміністративних справах окремих категорій;

? у сфері правотворчості ? використані для підготовки, подальшої розробки та доопрацювання законодавчих актів, зокрема, Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Закону України «Про комітети Верховної Ради України», Закону України «Про судоустрій України», проектів законів «Про основи організації та функціонування державно-суспільних інститутів в Україні», «Про систему консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб Президента України», «Про систему органів Верховної Ради України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», «Про Раду Міністрів Автономної Республіки Крим», що в результаті сприятиме подальшому вдосконаленню здійснення суб'єктами владних повноважень адміністративної процесуальної правосуб'єктності, якісному адміністративному судочинству, створюватиме умови для належного судового захисту публічних прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб, прав та законних інтересів юридичних осіб;

? у правозастосовній діяльності ? придатні для поліпшення здійснення в адміністративному судочинстві суб'єктами владних повноважень адміністративної процесуальної правосуб'єктності;

? у навчальному процесі ? використані при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес», «Адміністративна відповідальність» і «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ», і вже використовуються у ході проведення занять із зазначених дисциплін у Херсонському юридичному інституті Харківського національного університету внутрішніх справ. Положення та висновки дисертації враховано також у навчально-методичних працях, підготовлених автором як особисто, так і за його участі;

? у правовиховній сфері ? застосовані для проведення в органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування роз'яснювальної та виховної роботи з метою подолання правового нігілізму й формування у посадових та службових осіб цих органів високої правової культури.

Особистий внесок здобувача. Виконане дослідження здійснено дисертантом самостійно, з використанням новітніх здобутків науки адміністративного та адміністративного процесуального права, усі викладені в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі власних досліджень автора. У співавторстві опубліковано навчальний посібник «Адміністративний процес України» (2007) (здобувач розробив розділ ІІ «Учасники адміністративного процесу» (обсяг - 4,4 д. а.), навчальний посібник «Кодекс адміністративного судочинства України в схемах» (здобувачем написано главу 5 «Учасники адміністративного процесу» (обсяг - 1 д.а.), навчальний посібник «Адміністративний процес України» (2008) (здобувач підготував розділ «Доказування і докази в адміністративному процесі» (обсяг - 0,5 д. а.), науково-практичний коментар Кодексу адміністративного судочинства України (здобувачу належать коментарі до статей 1-3 Розділу І та частини 4-6, 12 розділу VII, а також перелік рекомендованих джерел (обсяг - 3,7 д. а.), навчальний посібник «Адміністративна юстиція в Україні» (здобувач розробив написав главу 6 «Суб'єкти адміністративної юстиції в Україні» (обсяг - 1,5 д. а.), наукові статті ? «Переваги і недоліки нового цивільного процесуального кодексу України» (здобувачем обґрунтовані висновки щодо особливостей змісту участі прокуратури в цивільному процесі, здійснення нею представницьких функцій), «Особливості визначення підвідомчості публічно-правових спорів» (здобувачем здійснено аналіз критеріїв підвідомчості публічно-правових спорів й визначено ознаки правовідносин, котрі належать до компетенції адміністративних судів), «Учасники адміністративного процесу: класифікація та правосуб'єктність» (здобувачем визначено критерії класифікації учасників адміністративного процесу та охарактеризовано їх види), «Адміністративне судочинство Німеччини та України через призму соціологічного дослідження» (здобувачем охарактеризовано практику адміністративного судочинства в Україні). У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження, його висновки й узагальнення здобувачем були оприлюднені на двадцятьох міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, «круглих столах», таких, зокрема, як: «Сучасні проблеми гуманізації та гармонізації управління» (Харків, 2005), «Шляхи удосконалення правосуддя у справах, пов'язаних з протиправними діями щодо культурних цінностей, і профілактична робота у цій категорії справ» (Сімферополь, 2006), «Формування сучасної стратегії розвитку підприємництва в Україні» (Херсон, 2006), «Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення» (Сімферополь, 2006), «Теоретико-прикладні засади взаємодії органів міліції та громадських формувань у сфері профілактики правопорушень» (Херсон, 2006), «Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики» (Київ, 2006), «Шості осінні юридичні читання» (Хмельницький, 2007), «Тенденції та пріоритети економічного і правового розвитку України в сучасних умовах» (Херсон, 2007), «Проблеми застосування КАС України, ЦПК України та ГПК України» (Харків, 2008), «Актуальні проблеми чинного адміністративного законодавства: шляхи подолання та перспективи вдосконалення» (Івано-Франківськ, 2008), «Запровадження у Міністерстві внутрішніх справ України системи управління якістю: проблеми і перспективи» (Київ, 2008), «Реформування адміністративного права : перспективи та сьогодення» (Херсон, 2008), «Співпраця поліції, органів адміністрації та місцевої громадськості задля забезпечення безпеки під час масових заходів Євро-2012» (Івано-Франківськ 2009), «Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави: сучасний стан, проблеми та шляхи вирішення» (Одеса, 2009), «Дотримання прав людини в діяльності МВС» (Харків, 2009), «Управление качеством образования : опыт, проблемы, перспективы» (Мінськ, 2009), «Актуальні проблеми адміністративного законодавства України: шляхи його вдосконалення» (Івано-Франківськ, 2009), «Теорія і практика забезпечення якісного управління у сфері діяльності Міністерства внутрішніх справ» (Київ, 2009), «Запобігання злочинам та адміністративним правопорушенням в умовах проведення фінальної частини чемпіонату Європи з футболу» (Львів, 2009), «Проблеми запобігання правопорушенням у молодіжному середовищі» (Херсон, 2009).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображені в монографії «Участь в адміністративному судочинстві України суб'єктів владних повноважень: правові засади, підстави та форми» (Київ: Прецедент, 2010. - 475 с.), у одному науково-практичному коментарі, підготовленому у складі авторського колективу, у одному одноосібному та чотирьох у співавторстві навчальних посібниках, 40 наукових статтях та 20 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, шести розділів, поділених на підрозділи, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 394 сторінки; додатки на 12 сторінках. Список використаних джерел складається з 523 найменувань і займає 57 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади участі суб'єктів владних повноважень в адміністративному судочинстві» складається із чотирьох підрозділів, в яких досліджено сутність публічно-правових відносин, охарактеризовано суб'єктів владних повноважень, розкрито зміст їх адміністративної процесуальної правосуб'єктності та правові засади участі в адміністративному судочинстві.

У підрозділі 1.1 «Публічно-правові відносини: сутність та ознаки» обґрунтовано складові цих правовідносин, їх ознаки.

Зокрема, названо такі суб'єкти публічно-правових відносин: 1) фізичні, юридичні особи та колективні суб'єкти, які не наділені статусом юридичної особи; 2) суб'єкти публічних повноважень: а) суб'єкти публічних (невладних) повноважень, на яких у передбачених законом випадках покладається виконання деяких суспільно-державних обов'язків; б) суб'єкти владних повноважень.

По-новому викладено розуміння існуючих категорій адміністративного права і доведено, що учасниками публічно-правових відносин можуть бути й виключно приватні особи ? фізичні особи. Відтак, участь у публічних правовідносинах фізичних осіб (приватних осіб) дає підстави для висновку про необхідність перегляду завдання національного адміністративного судочинства (ч. 1 ст. 2 КАС України).

Підрозділ 1.2 «Загальна характеристика суб'єктів владних повноважень» складається з трьох пунктів, в яких охарактеризовано природу управлінських функцій, ознаки й види суб'єктів владних повноважень, розкрито форми участі цих суб'єктів в адміністративному судочинстві.

У пункті 1.2.1 «Владні управлінські функції як критерій визначення суб'єкта владних повноважень» обґрунтовано, що владними слід визнати управлінські функції, якщо вони (управлінські функції) здійснюються офіційно узаконеними суб'єктами, які: 1) визнані державою й суспільством та уповноважені на таке здійснення (органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові й службові особи), 2) мають власну офіційну назву й символи, організаційно-правову форму, структуру та в сукупності із іншими суб'єктами утворюють цілісну систему органів, 3) виступають єдиними в державі суб'єктами, які уповноважені здійснювати управлінські функції; здійснення управлінських функцій відбувається суб'єктами на підставі, у формах, способами та у межах визначених державою й закріплених нормами права.

Доведено, що при визначенні категорії «суб'єкт владних повноважень» слід відмовитися від використання у КАС України поняття «владні управлінські функції», а в адміністративному судочинстві мають захищатися (відстоюватися) будь-які публічні права, свободи, законні інтереси як фізичних, так і юридичних осіб, які порушуються, обмежуються чи не визнаються під час публічної діяльності суб'єкта владних повноважень.

У пункті 1.2.2 «Поняття та види суб'єктів владних повноважень» шляхом узагальнення поняття «суб'єкт владних повноважень», закріпленого п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України, аналізу функціонуючої нині в Україні системи органів державної влади зроблено висновок, що таким суб'єктом слід вважати: 1) Президента України, Адміністрацію (Секретаріат) Президента України; 2) Верховну Раду України; 3) Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади; 4) Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції; 5) Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим; 6) прокуратуру України; 7) інші державні органи - Рахункову палату, Національний банк України, Раду національної безпеки і оборони України, Вищу раду юстиції; 8) Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду Міністрів Автономної Республіки Крим; 9) органи місцевого самоврядування; 10) посадову чи службову особу зазначених вище органів; 11) інших суб'єктів при здійсненні ними владних або владних управлінських функцій, наприклад, постійно діючу міжвідомчу комісію, ради, будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення, громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону.

Пропонується таке розуміння поняття «суб'єкт владних повноважень» - це уповноважений державою суб'єкт (політичний діяч, орган, посадова чи службова особа, підприємство, установа, організація тощо), який на основі та у відповідності із чинним законодавством здійснює управлінський чи регулятивний вплив як на суспільство у цілому, так і на його окремі елементи (групи, інститути тощо).

У пункті 1.2.3 «Форми участі суб'єктів владних повноважень в адміністративному судочинстві» зроблено висновок, що суб'єкти владних повноважень в адміністративному судочинстві можуть брати участь у таких формах: 1) як сторона; 2) як третя особа; 3) як особа, якій законом надано право захищати у суді права, свободи та інтереси інших осіб ? процесуальний представник; 4) як свідок; 5) як експерт; 6) як скаржник в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та 7) заявник у провадженні за нововиявленими обставинами.

У підрозділі 1.3 «Сутність адміністративної процесуальної правосуб'єктності суб'єктів владних повноважень» встановлено підстави набуття суб'єктами владних повноважень адміністративної правосуб'єктності: 1) внаслідок народного волевиявлення та складання присяги відповідним суб'єктом владних повноважень; 2) внаслідок рішення посадової особи або вищестоящого органу державної влади; 3) внаслідок державної реєстрації; 4) внаслідок рішення загальних зборів.

Адміністративна процесуальна правосуб'єктність суб'єктів владних повноважень, з огляду на тривалість та перебіг адміністративного процесу, класифікується на такі види: 1) первісна; 2) поточна; 3) завершальна. Крім того, залежно від змісту правосуб'єктність, поділяється на загальну та спеціальну.

У підрозділі 1.4 «Правові засади участі суб'єктів владних повноважень в адміністративному судочинстві» висвітлено зміст й особливості правового регулювання такої участі.

Наголошено, що основними нормативно-правовими актами, які регулюють участь суб'єктів владних повноважень в адміністративному судочинстві, є Конституція України та Кодекс адміністративного судочинства України. Решта проаналізованих законодавчих та підзаконних нормативних актів відіграють допоміжну роль у врегулюванні участі цих суб'єктів в адміністративному судочинстві.

Розділ 2 «Президент України та суб'єкти, які забезпечують його діяльність у системі суб'єктів владних повноважень, їх адміністративна процесуальна правосуб'єктність» містить два підрозділи, в яких розкрито питання здійснення адміністративної процесуальної правосуб'єктності Президентом України й суб'єктами, які забезпечують його функціонування.

У підрозділі 2.1 «Підстави та форми участі Президента України в адміністративному судочинстві» зроблено аналіз підстав і форм участі Президента України в адміністративному судочинстві, запропоновано їх класифікацію.

Здобувач дійшов висновку, що вся повноважна діяльність суб'єктів владних повноважень (зокрема, й Президента України) так чи інакше пов'язана із виконанням їх публічних повноважень і, зокрема, носить адміністративний характер. Тож закріплені у КАС України поняття «рішення, дії, бездіяльність» цілком і повністю підпадають під категорію «публічна діяльність». Відтак, пропонується запровадити поняття «публічна діяльність» та «публічна бездіяльність».

Доведено, що для Президента України характерна єдина форма участі в адміністративному судочинстві ? участь як відповідача.

У підрозділі 2.2 «Участь в адміністративному судочинстві суб'єктів, які забезпечують інститут президента в Україні» проаналізовано перелік цих суб'єктів, здійснення ними адміністративної процесуальної правосуб'єктності.

Суб'єкти, які забезпечують інститут президента в Україні, можуть брати участь в адміністративному судочинстві як відповідачі або ж як треті особи. Доведено, що доктринального та законодавчого обґрунтування потребує питання визначення належності консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб до системи органів державної влади України, а також необхідність у нормах права закріпити офіційний статус цих суб'єктів.

Розділ 3 «Участь Верховної Ради України в адміністративному судочинстві» складається з трьох підрозділів, у яких розкрито особливості адміністративної процесуальної правосуб'єктності Верховної Ради України, його органів і посадових осіб.

У підрозділі 3.1 «Структура адміністративної процесуальної правосуб'єктності Верховної Ради України» визначено, що Верховна Рада України наділена різними видами адміністративної процесуальної правосуб'єктності, до яких належить загальна й спеціальна адміністративна процесуальна правосуб'єктність. У свою чергу, спеціальна адміністративна процесуальна правосуб'єктність Верховної Ради України класифікується на індивідуальну правосуб'єктність: 1) правосуб'єктність позивача; 2) правосуб'єктність відповідача; 3) правосуб'єктність третіх осіб; 4) правосуб'єктність процесуального представника; 5) правосуб'єктність скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами.

У підрозділі 3.2 «Органи Верховної Ради України як учасники адміністративного судочинства» зазначено, що наявність у органів Верховної Ради України адміністративної процесуальної правосуб'єктності, їх належність до державних органів й законодавче закріплення їх відповідного статусу, дають підстави вважати органи Верховної Ради України потенційними учасниками адміністративного судочинства. Обґрунтовано, що їх участь в адміністративному судочинстві можлива у формі відповідача, третьої особи, процесуального представника, свідка, скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами.

У підрозділі 3.3 «Уповноважений Верховної Ради України з прав людини в адміністративному судочинстві та форми реалізації його адміністративної процесуальної правосуб'єктності» розглянуто фактичні й правові підстави участі в адміністративному судочинстві Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Зроблено висновок, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини в адміністративному судочинстві може брати участь у формі учасника адміністративного процесу, який одночасно наділений процесуальними повноваженнями і процесуального представника, і позивача. Цим суб'єктом може здійснюватися правосуб'єктність відповідача, третьої особи, свідка, скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами.

Розділ 4 «Здійснення органами виконавчої влади України адміністративної процесуальної правосуб'єктності в адміністративному судочинстві» складається з двох підрозділів, в яких досліджено форми участі в адміністративному судочинстві органів виконавчої влади, їх посадових та службових осіб.

У підрозділі 4.1 «Форми участі органів виконавчої влади в адміністративному судочинстві» зроблено висновок, що здатність органів виконавчої влади приймати рішення, вчиняти дії, допускати бездіяльність є фактичною підставою набуття цими органами правосуб'єктності відповідача. Здійснення органами виконавчої влади правосуб'єктності відповідача є узвичаєною формою участі цих органів в адміністративному судочинстві та найбільш поширеною у порівнянні з іншими формами участі. Доведена можливість здійснення цими органами адміністративної процесуальної правосуб'єктності позивача, третіх осіб, скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами.

У підрозділі 4.2 «Посадові та службові особи органів виконавчої влади в адміністративному судочинстві» встановлено, що участь посадових та службових осіб в адміністративному судочинстві стає можливою за наявності двох чинників:

1) наявність відповідних норм права, які закріплюють правовий статус цих осіб, визначають обсяг та зміст їх завдань і функцій;

2) наявність фактичних підстав участі посадових та службових осіб в адміністративному судочинстві ? прийняті, вчинені або допущені цими особами рішення, дії, факти бездіяльності.

В адміністративному судочинстві посадові та службові особи можуть набувати адміністративної процесуальної правосуб'єктності відповідача, позивача, третьої особи. Однак, наділення цих осіб адміністративною процесуальною правосуб'єктністю позивача суперечить, по-перше, основному завданню адміністративної юстиції та адміністративного судочинства, по-друге, іншим нормам КАС України.

Розділ 5 «Участь в адміністративному судочинстві органів судової влади України та суб'єктів, які забезпечують їх функціонування» присвячено розкриттю питання набуття та здійснення адміністративної процесуальної правосуб'єктності судами, суддями, посадовими особами судів, суб'єктами, які забезпечують функціонування органів судової влади.

• У підрозділі 5.1 «Форми участі судів, суддів та посадових (службових) осіб судів в адміністративному судочинстві» доводиться, що хоча адміністративним процесуальним законодавством безпосередньо й не передбачена участь органів судової влади та їх посадових (службових) осіб в адміністративному судочинстві, однак опосередкований висновок про таку участь можна зробити, проаналізувавши статті КАС України, а саме ? пп. 1, 2 ч. 1 ст. 17, ч. 2 ст. 18, ст.ст. 48, 50, 53, ч. 2 ст. 57, ст.ст. 185, 211, 236, 246.
• Можливими формами участі в адміністративному судочинстві суддів та посадових (службових) осіб судів є здійснення ними адміністративних процесуальних повноважень свідка, скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами.
• Підрозділ 5.2 «Участь в адміністративному судочинстві інших суб'єктів, які забезпечують функціонування органів судової влади» присвячено особливостям здійснення адміністративної процесуальної правосуб'єктності суб'єктами, які забезпечують функціонування органів судової влади.
• У пункті 5.2.1 «Колективні суб'єкти судових органів» носієм адміністративної процесуальної правосуб'єктності запропоновано визнати різноманітні організаційно-правові форми судів: президії, пленуми, палати, колегії, відділи, відділення, сектори, групи, ради, громадські приймальні тощо.
• У пункті 5.2.2 «Кваліфікаційні комісії суддів та органи суддівського самоврядування» доведено, що кваліфікаційні комісії суддів, судячи зі здійснюваних ними повноважень, в адміністративному судочинстві беруть участь у формі 1) відповідача; 2) третьої особи; 3) скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами.
• Зроблено висновок, що однією із форм участі органів суддівського самоврядування в адміністративному судочинстві є здійснення цими органами адміністративної процесуальної правосуб'єктності відповідача.
...