Правовий статус бюджетної установи як суб’єкта фінансових правовідносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

УДК 342:336.14

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ПРАВОВИЙ СТАТУС БЮДЖЕТНОЇ УСТАНОВИ ЯК СУБ'ЄКТА ФІНАНСОВИХ ПРАВОВІДНОСИН

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

ЧУПРИНА ЛЮДМИЛА МИКОЛАЇВНА

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Науковий керівник: доктор юридичних наук Пришва Надія Юріївна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, завідуюча кафедри конституційного та адміністративного права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук Нечай Анна Анатоліївна, Науково-дослідний інститут фінансового права Національного університету державної податкової служби України, заступник директора

кандидат юридичних наук, доцент Сирота Анатолій Іванович, Бердянський університет менеджменту і бізнесу, завідувач кафедри кримінального та адміністративного права

Захист відбудеться «15» червня 2010 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за адресою: 01601, м. Київ, вул. Володимирська, 60.

З дисертацією можна ознайомитись у Науковій бібліотеці імені М. О. Максимовича Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01033, м. Київ, вул. Володимирська, 58.

Автореферат розісланий «13 » травня 2010 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

доктор юридичних наук, професор І. П. Голосніченко

бюджетний фінансовий законодавство кошторисний

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Безпосереднє здійснення фінансової діяльності у сфері виконання Державного бюджету України за видатками покладено на розпорядників бюджетних коштів, якими є бюджетні установи уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з бюджету.

Дедалі важливішого значення набуває питання ефективного використання бюджету як найбільш дієвого інструмента управління економікою та фінансового забезпечення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування при здійсненні функцій, покладених на них Конституцією України та законами України.

Із набуттям чинності Бюджетного кодексу України відбулися зміни в бюджетно-правовому регулюванні, що безпосередньо вплинуло і на визначення статусу бюджетної установи як учасника бюджетних правовідносин.

Переглянуто питання інституту розпорядників бюджетних коштів, розширено коло їх повноважень, зросла роль Державного казначейства України у забезпеченні контрольної функції за діяльністю бюджетних установ у процесі виконання бюджету.

Забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку країни можливе тільки за умови ефективного функціонування та взаємодії системи бюджетних установ Ї органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, а також системи органів місцевого самоврядування тощо. Проведення активної державної політики щодо підтримки та запровадження нових економіко-правових методів та принципів потребує формування та використання бюджетних коштів та вдосконалення вже діючих. Так, одночасно з принципом цільового використання бюджетних коштів набуває актуальності принцип бюджетного планування та програмно-цільового фінансування.

За умов економічної кризи посилюється значення правового врегулювання інституту доходів та видатків бюджету, зокрема, здійснення бюджетних повноважень органами державної влади та органами влади на місцях. Пояснюється це тим, що держава бере на себе функцію перерозподілу фінансових ресурсів через бюджетну систему для забезпечення спеціальних програм, соціальних гарантій населенню, фінансування соціально-культурної сфери тощо.

В Україні у фінансово-правовій галузі дотепер не здійснювалося дослідження, присвяченого правовому статусу бюджетної установи як учасника фінансових правовідносин. У той же час деякі аспекти цієї проблеми розглядалися вченими, хоча дещо й під іншим кутом зору, оскільки їх праці стосувалися певних груп фінансових правовідносин Ї податкових, бюджетних, банківських тощо. Зокрема, Н.В. Сидорова досліджувала теоретичні питання бюджетного права, М.В. Харенко звертався до діяльності бюджетних установ, висвітлюючи правові питання виконання Державного бюджету України. Окремі аспекти статусу бюджетної установи, що функціонують у сфері освіти та науки, розглядав у своєму монографічному дослідженні А.О. Монаєнко.

Сьогодні в Україні питання, пов'язані з удосконаленням бюджетної діяльності, набули дедалі більшої актуальності та потребують теоретичного переосмислення і практичного дослідження правового статусу бюджетної установи як учасника бюджетних правовідносин.

Найбільш важливими в науковому плані для автора під час роботи над дисертацією були теоретичні висновки фахівців сучасної української та російської юридичної науки С.С. Алексеева, Д.А. Бекерської, С.Н. Братусь, Л.К. Воронової, О.М. Горбунової, І.Б. Заверухи, О.Б. Заверухи, Ю.О. Крохіної, О.А. Музики, А.А. Нечай, М.І. Піскотіна, О.П. Орлюк, Н.Ю. Пришви, П.С. Пацурківського, Ю.А. Ровінського, Л.А. Савченко, А.І. Сироти, О.Ф. Скакун, В.Д. Тарангула, Р.О. Халфіної, Н.І. Хімічевої, С.Д. Ципкіна, Чернадчука В.Д.

Розкриваючи поняття „правового статусу” бюджетної установи, визначення її місця серед інших суб'єктів права, автор керувався теоретичними розробками і положеннями представників конституційного та адміністративного права В.Б. Авер'янова, В.І. Борденюка, А.М. Міцкевича, В.Ф. Погорілка, Ю.О. Тихомирова, В.Є. Чиркіна, В.М. Шаповала, а також учених-економістів Ї О.Д. Василика, Н.М. Єфименка, В.І. Кравченка, О.Я. Лилика, І.О. Луніної, В.М. Опаріна, О.П. Павлюка та інших дослідників.

Автором дисертаційного дослідження опрацьовано наукові праці класиків російської та світової фінансово-правової науки кінця XIX - початку XX століття С.І. Іловайського, В.А. Лебедєва, І.Х. Озерова, І.І. Янжула, присвячені питанням правової природи бюджету та статусу установ, які утримувалися за рахунок коштів бюджету.

На основі аналізу та узагальнення законодавства, праць вищевказаних авторів, а також робіт інших учених, що стали науково-теоретичною базою для даного дослідження, дисертанткою вироблено, обґрунтовано й викладено власні висновки та пропозиції.

Теоретико-методологічне та практичне значення проблеми, недостатня її наукова розробка обумовили вибір теми дисертації, її логіко-структурну побудову, мету, завдання та напрями дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до плану науково-дослідної роботи кафедри конституційного та адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка в межах державної цільової комплексної програми „Механізм адаптації законодавства в сфері прав громадян України до законодавства Європейського Союзу” (номер теми 06 БФ 042-01, номер державної реєстрації 0106U006631), яка розробляється на юридичному факультеті Київського національного університету імені Тараса Шевченка з 01.01.2006 р. до 31.12.2010р.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є визначення особливостей, систематизація та поглиблення наукових знань щодо правового статусу бюджетних установ як учасників фінансових правовідносин; вироблення пропозицій щодо усунення існуючих недоліків чинного фінансового законодавства України в сфері регулювання бюджетних правовідносин.

Для досягнення зазначеної мети дисертаційної роботи було поставлено такі завдання:

- визначити місце бюджетної установи серед кола суб'єктів фінансового права;

- здійснити класифікацію бюджетних установ;

- розкрити поняття та зміст фінансової правосуб'єктності бюджетної установи;

- з'ясувати юридичний зміст та дослідити структуру бюджетних правовідносин за участю бюджетних установ;

- дослідити бюджетні повноваження бюджетної установи як розпорядника бюджетних коштів;

- проаналізувати законодавство України у сфері бюджетно-кошторисного процесу та виявити місце бюджетної установи у ньому;

- вивчити зарубіжний досвід у сфері регулювання правового статусу бюджетних установ;

- провести порівняльну характеристику бюджетного законодавства України із законодавством зарубіжних країн з метою напрацювання пропозицій щодо вдосконалення бюджетного законодавства України;

- здійснити на підставі вивчення та аналізу чинного бюджетного законодавства України розробку конкретних пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання діяльності бюджетної установи.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають за участю бюджетної установи.

Предмет дослідження Ї правові норми, що регулюють суспільні відносини, які виникають у процесі діяльності бюджетних установ, визначають їх завдання та функції.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить сукупність методів та прийомів наукового пізнання Ї загальнонаукових та спеціальних. Предмет, метод і завдання роботи зумовили використання загальнонаукового підходу, який в дисертації використано як діалектичний метод, що передбачає вивчення правових явищ в їх динаміці та постійному розвитку і створює підґрунтя для визначення правового статусу бюджетної установи як суб'єкта фінансових правовідносин.

Історико-правовий підхід використовувався у процесі аналізу історичних подій та правового становлення статусу бюджетної установи як за часів незалежності України, так і до цього періоду (підрозділ 1.2). Метод системно-структурного аналізу застосовувався при наданні загальної характеристики правового статусу бюджетної установи та здійсненні їх класифікації (підрозділи 1.2, 1.3). Порівняльно-правовий метод використовувався при вивченні законодавства України та інших країн щодо питання бюджетної установи як суб'єкта фінансового права (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.4). Метод тлумачення застосовувався для з'ясування змісту норм конституції і законів у сфері регулювання фінансових правовідносин за участю бюджетних установ (підрозділ 1.1). За допомогою формально-логічного методу на основі наукових дискусій було розкрито та сформульовано такі основні поняття, як „фінансові правовідносини за участю бюджетних установ”, „правосуб'єктність бюджетної установи”, „правовий статус бюджетної установи” тощо (підрозділи 1.2, 1.3). Формально-догматичний метод використовувався при аналізі відповідних бюджетних повноважень бюджетної установи, вітчизняних нормативно-правових актів та нормативно-правових актів іноземних країн, а також при аналізі правового статусу бюджетної установи як розпорядника бюджетних коштів (підрозділи 1.4, 2.1, 2.2).

Основним теоретичним фундаментом дисертаційного дослідження стали концепції, викладені фахівцями-правниками загальної теорії держави і права, окремих галузевих юридичних наук. Нормативну та емпіричну основу дослідження становлять положення національного законодавства, нормативно-правових актів іноземних держав та міжнародного законодавства.

Наукова новизна результатів. Дисертація є одним з перших в Україні комплексним монографічним дослідженням правового статусу бюджетної установи як суб'єкта фінансових правовідносин.

У межах проведеного дослідження одержано наступні результати, які становлять наукову новизну. Зокрема,

уперше:

- здійснено аналіз комплексного статусу бюджетної установи, змістом якого є сукупність взаємопов'язаних елементів - правосуб'єктність та компетенція. Науково обґрунтовано характеристику бюджетної установи у широкому розумінні як суб'єкта права та учасника бюджетних правовідносин;

- проаналізовано повноваження бюджетної установи як організації, що наділена правом надавати адміністративні послуги;

- розкрито співвідношення понять „нецільове” та „неефективне” використання бюджетних коштів, на основі чого виведено можливі підстави настання юридичної відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів в особі їх керівників;

- наведено авторське бачення порядку використання коштів спеціального фонду кошторису, що отримують бюджетні установи за рахунок надання платних послуг;

удосконалено:

- запропоновано визначення бюджетної компетенції бюджетної установи наділеної владними повноваженнями, як сукупність прав та обов'язків органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим та органу місцевого самоврядування виключно у сфері здійснення бюджетної діяльності, що окреслюється предметом їх відання та чітко визначено нормативно-правовими актами;

- дано характеристику елементів правосуб'єктності бюджетної установи та уточнено момент виникнення та припинення бюджетної дієздатності бюджетної установи;

- наведено авторське визначення кошторису бюджетної установи як основного планового документу, що має чітку структуру законодавчо визначених показників, на основі яких здійснюються доходи і видатки бюджетної установи та відбувається контроль за рухом бюджетних фондів. Обґрунтовано доцільність систематизації в єдиному нормативно-правовому акті всіх питань бюджетно-кошторисного планування;

- уточнено визначення та дано правову характеристику бюджетної установи як неприбуткової організації;

дістало подальшого розвитку:

- визначення поняття „бюджетної установи як суб'єкта фінансового права”, органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними для здійснення управлінських, соціальних, правоохоронних та інших делегованих їм державою функцій, що повністю утримуються за рахунок бюджетних коштів, здійснюють свою діяльність на основі кошторису та наділені правом надавати державні послуги;

- наведено авторське визначення поняття „розпорядник бюджетних коштів”, яким є бюджетні установи, що відповідно до щорічного акту про бюджет наділені повноваженнями щодо розподілу та використання отриманих від головного розпорядника бюджетних коштів бюджетних асигнувань;

- запропоновано авторські варіанти проектів змін окремих статей Бюджетного кодексу України та ряду законодавчих актів України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дослідження спрямоване на поглиблення наукових знань у сфері здійснення фінансової діяльності бюджетними установами та її вдосконалення. Викладені висновки та пропозиції можуть бути використані: з науково-дослідною метою - для подальшого вивчення та розробки правового статусу бюджетної установи; у правотворчій сфері - з метою уточнення положень Бюджетного кодексу України та законів України у сфері здійснення фінансової діяльності бюджетними установами та вдосконалення термінологічного апарату у галузі бюджетного процесу; при вивченні курсу Адміністративне право України, Фінансове право України, підготовці навчальних, довідкових та методичних матеріалів.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним, завершеним науковим дослідженням. Вона є одним з перших в Україні комплексним дослідженням правового статусу бюджетної установи як суб'єкта фінансових правовідносин. Робота містить теоретичні та методичні положення і висновки, сформульовані дисертанткою особисто.

Апробація результатів дослідження. Положення і висновки проведеного дослідження обговорювались на кафедрі конституційного та адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Наукові положення дисертаційного дослідження було також апробовано у доповідях на науково-практичних конференціях: Міжвузівська студентська наукова конференція “Конституція України і правове забезпечення розбудови ринкової економіки” (м. Київ, 23 березня 2006 року); Міжнародна науково-практична конференція студентів та аспірантів Київського національного університету імені Тараса Шевченка „Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (м. Київ, 20-21 квітня 2006 року); Міжнародна науково-практична конференція студентів та аспірантів Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих вчених” (м. Київ, 19 - 20 квітня 2007 року); Міжнародна науково-практична конференція Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна „Від громадянського суспільства - до правової держави” (м. Харків, 25 квітня 2007 року); Міжнародна науково-практична конференція Київського національного університету імені Тараса Шевченка „Права і свободи людини і громадянина: проблеми судового захисту” (м. Київ, 23 - 24 листопада 2007 року); Міжнародна науково-практична конференція “Актуальні питання державотворення в Україні” (м. Київ, 24 - 25 квітня 2008 року); Міжнародна науково-практична конференція студентів, аспірантів та молодих учених Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених” (м. Київ, 23 - 24 квітня 2009 року).

Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження викладено автором в одинадцяти публікаціях, з них п'ять - у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, та у шести тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертаційної роботи зумовлена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, двох розділів, восьми підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 216 сторінок, з них основного тексту 189 сторінок, список використаних джерел Ї 237 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, визначено мету, відповідні завдання, об'єкт і предмет дослідження, висвітлено її науково-теоретичну та методологічну основи, розкрито наукову новизну та практичне значення роботи, наведено відомості про апробацію результатів дослідження та публікації за темою дисертації, вказано обсяг і структуру роботи.

У Розділі I „Загальнотеоретичні питання правового регулювання діяльності бюджетних установ” дано загальну характеристику бюджетних правовідносин як виду фінансових правовідносин, досліджено теоретичну базу визначення поняття фінансово-правового статусу бюджетної установи та науково обґрунтовано місце та роль бюджетної установи у міжбюджетних правовідносинах. Розділ складається з чотирьох підрозділів та висновків.

У підрозділі 1.1 „Загальна характеристика бюджетних правовідносин як виду фінансових правовідносин” наведено основні характеристики та визначено науково-правові підходи до складу та структури їх основних елементів, дано загальну характеристику цих правовідносин як виду фінансових. Увагу зосереджено на особливостях правовідносин за участю суб'єктів наділених статусом бюджетної установи.

Бюджетним правовідносинам насамперед притаманні загальні ознаки, властиві всім видам правових відносин. Вони також мають родові ознаки, що характеризують їх як один з видів фінансових правовідносин. Визначальними є видові ознаки Ї обумовлені статусом бюджетної установи як особливого суб'єкта фінансових правовідносин. Ці відносини мають публічний та імперативний характер, цільову спрямованість і виникають з приводу розподілу, використання та контролю за використанням бюджетних фондів.

Поняття „суб'єкт бюджетного права” є ширшим за поняття „учасник бюджетних правовідносин”, що в свою чергу не прирівнюється до поняття „учасник бюджетного процесу”, і перебувають у співвідношенні як загальне і конкретне. У свою чергу, поняття „учасник бюджетного процесу” є вужчим за поняття „учасник бюджетних правовідносин”, а зміст статті 20 Бюджетного кодексу України не дає вичерпного переліку суб'єктів бюджетного права.

Держава, будучи особливим суб'єктом права (у даному випадку йдеться про систему внутрішньодержавного права), самостійно не може виступати учасником певного виду правовідносин. На думку автора дисертаційного дослідження, бюджетна установа може розглядатись як інструмент здійснення державної влади в Україні. Це є першоосновою для набуття наступних конкретних суб'єктивних прав та взяття зобов'язань.

Бюджетні правовідносини за участю бюджетних установ визначаються як урегульовані нормами фінансового права суспільні відносини, учасники яких наділені чітко визначеним колом прав та обов'язків, додержання яких забезпечується державним примусом. Свої особливості мають правовідносини, що виникають під час виконання бюджету, в яких владними повноваженнями наділено, як правило, дві сторони (вийняток становлять відносини за участю бюджетних установ, створених органами державної влади або органами місцевого самоврядування).

У підрозділі 1.2 „Поняття бюджетної установи” проаналізовано основні дефініції щодо обраної сфери дослідження та визначено особливості, функції бюджетної установи як суб'єкта фінансового права.

Правовідносини за участю організацій, які виконували різноманітний набір функцій подібних тим, що на сучасному етапі розвитку нашої держави здійснюють бюджетні установи, існували як у період радянської влади, так і до нього, змінюючи свою правову природу. Проте першорядне призначення та цілі залишалися майже незмінними. Правовий статус цих організацій на всіх етапах становлення і функціонування має суттєві відмінності, тому дисертантка зупиняється, зокрема, і на питанні історичного становлення бюджетної установи. Бюджетна установа автором роботи визначається як орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, а також установа, створена ними для здійснення управлінських, соціальних, правоохоронних та інших функцій держави, що повністю утримується за рахунок бюджетних коштів, здійснює свою діяльність на основі кошторису та наділена правом надавати державні та інші види послуг.

Враховуючи важливість, особливий характер та специфічні риси бюджетної сфери, нормативно-правова база, яка є основою юридичного статусу бюджетної установи, має комплексний міжгалузевий характер. У роботі обґрунтовується висновок про те, що вона складається з трьох елементів правового статусу: конституційного, галузевого та спеціального.

У підрозділі проаналізовано чинне законодавство України, позиції науковців щодо юридичної природи понять „публічні послуги”, „державні послуги” та „адміністративні послуги”, які залишаються проблемними і потребують детального вивчення та впорядкування. Це обумовлено насамперед тим, що нечіткі та суперечливі термінологічні визначення призводять не тільки до підміни одних понять іншими, а й до неправильних висновків і результатів.

Послуги, що надаються бюджетними установами, поділяються на два основні види: адміністративні та господарські. Основною відмінністю між ними є те, що другі Ї не пов'язані з реалізацією владних повноважень, але дозволені законодавцем з метою отримання додаткових джерел фінансування, які спрямовуються на підвищення якості виконуваних ними функцій.

У дисертаційній роботі запропонована класифікація бюджетних установ за різними критеріями та виділено загальні, властиві всім видам бюджетних установ, ознаки: бюджетні установи створюються органами державної влади та органами місцевого самоврядування або є такими самі; метою утворення та діяльності бюджетних установ є виконання завдань держави перед суспільством, що втілюється у різних функціях бюджетної установи; наділені правами юридичної особи; утримуються за рахунок коштів державного або місцевого бюджетів на основі бюджетного розпису; є розпорядниками бюджетних коштів різного рівня; є неприбутковими організаціями, що спрямовують всі свої кошти на досягнення статутних цілей; наділені виключним правом надавати адміністративні послуги; мають право надавати державні та інші види послуг, у тому числі за плату; наділені правом оперативного управління щодо майна, яке надане їм власником (як правило, органом державної влади чи органом місцевого самоврядування) для здійснення своїх функцій; можуть від власного імені вступати у правовідносини, як у фінансово-правові (учасниками яких бюджетні установи, як правило, визнаються ще на етапі їх створення під час присвоєння їм статусу головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників нижчого рівня), так й у правовідносини, що виникають на підставі різного виду правочинів.

Однією з важливих ознак бюджетної установи визнано право надавати державні послуги, а з 1 січня 2010 року на бюджетну установу покладається виключне право надання адміністративних послуг. Виконання цієї функції може зумовити необхідність додаткового фінансування, що потребує додаткового нормативного врегулювання всіх видів правовідносин.

Серед інших категорій, що характеризують правовий статус бюджетної установи окремо виділяється категорія „функція”. Функції бюджетної установи - це основні напрями здійснення діяльності та зовнішній прояв її властивостей у фінансових правовідносинах. Залежно від рівня значущості функції бюджетної установи поділяються на стратегічні та оперативні.

У різних нормативно-правових актах Кабінету Міністрів України вживаються однакові за юридичним змістом поняття, визначення яких не співпадають: „публічні послуги”, „державні послуги”, „муніципальні послуги”, „адміністративні послуги”. Наслідком такої невідповідності є неоднозначне розуміння цих понять з боку їх надавачів - бюджетних установ, що призводить до порушень законодавства України. Тому існує необхідність приведення у відповідність законодавства України щодо визначення понять „публічні послуги” „державні послуги”, „муніципальні послуги” та „адміністративні послуги”, що є важливою умовою при застосуванні законодавства на практиці.

Підрозділ 1.3 „Поняття та зміст фінансово-правового статусу бюджетної установи” присвячено визначенню змісту, місця і співвідношенню понять „правовий статус” та „правосуб'єктність” бюджетної установи.

Проведене дослідження дає підстави розглядати статус бюджетної установи в широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні бюджетна установа розглядається як суб'єкт права у цілому та складається з трьох видів статусів одного суб'єкта (потенційно можливого учасника різних видів правових відносин). У вузькому розумінні бюджетна установа розглядається виключно як учасник бюджетних правовідносин, що має спеціальний правовий статус у межах однієї галузі права. Загальний правовий статус усіх бюджетних установ Ї однаковий для всіх, спеціальний Ї може містити кілька видів. Залежно від того, розпорядником бюджетних коштів якого рівня є бюджетна установа, змінюється обсяг її бюджетних повноважень. Відмежування спеціального статусу однієї бюджетної установи від усіх інших здійснюється у площині її правосуб'єктності. Правосуб'єктність впливає на співвідношення спеціального статусу з галуззю фінансового права оскільки є визначальною умовою виникнення правового статусу.

Правовий статус бюджетної установи (у широкому розумінні як суб'єкта права) Ї це система закріплених у нормативно-правових актах і гарантованих державою прав, обов'язків, відповідальності згідно з якими бюджетна установа як суб'єкт права (тобто така, яка наділена правосуб'єктністю різних галузей) здійснює свою діяльність.

Правосуб'єктність бюджетної установи характеризує її як суб'єкта права Ї учасника конкретного виду правовідносин. А правовий статус бюджетної установи дає повну загальну характеристику її правового становища. Інститут правосуб'єктності є основою, фундаментом набуття правового статусу бюджетної установи та входить до складу правового статусу бюджетної установи.

Правовий статус бюджетної установи є комплексною правовою категорією, яка об'єднує такі складові: права та обов'язки, нормативне закріплення мети, предмета і напрямів діяльності, правові форми, відносини власності, зміст майнових прав і обов'язків, порядок створення і припинення діяльності, органи управління та їх компетенція, система юридичних гарантій і відповідальність.

Органи державної влади (по суті, бюджетні установи), будучи суб'єктами фінансового права, одночасно є уповноваженими державою органами. Кожен з них перебуває у постійно-триваючих відносинах з державою та наділений особливою компетенцією у сфері фінансової діяльності, яка визначає межі таких зв'язків.

Необхідно виділити дві групи прав та обов'язків бюджетної установи як суб'єкта бюджетного права: основними є найбільш значущі права та обов'язки, що характеризують бюджетну установу як учасника бюджетного процесу і мають публічний характер, це загальнообов'язкові права та обов'язки, якими наділені бюджетні установи як розпорядники бюджетних коштів відповідно до норм бюджетного законодавства; другорядні - права та обов'язки, властиві бюджетній установі як юридичній особі, неприбутковій організації та платнику податків тощо.

У підрозділі 1.4 „Місце та роль бюджетної установи у міжбюджетних правовідносинах” автором дисертаційної роботи досліджено питання правового регулювання місця та ролі бюджетної установи у міжбюджетних правовідносинах, забезпечення її фінансовими ресурсами на виконання нею делегованих повноважень, що на сучасному етапі реформування бюджетної системи України є одним із засобів функціонування публічної влади у демократичному суспільстві.

Необхідною умовою виконання делегованих повноважень бюджетними установами є належне фінансування таких заходів, яке має надаватись одночасно з делегуванням таких повноважень. Відсутність належного фінансування повинно знімати відповідальність з бюджетної установи за невиконання делегованих повноважень.

Сучасний стан фінансування багатьох бюджетних установ з місцевих бюджетів, на рівні органів місцевого самоврядування, є недостатньо забезпеченим, що, зокрема, впливає на якість адміністративних послуг. На думку дисертанта, у даному разі частина послуг, які традиційно надаються бюджетними установами, може бути передана у приватний сектор, що у конкурентній боротьбі буде більш ефективно забезпечувати потреби населення (лікарні, дитячі садочки тощо). Деяким бюджетним установам доцільно розширити перелік платних послуг.

З метою оцінки ефективності використання бюджетних коштів необхідно встановити чіткі критерії виконання бюджетними установами делегованих повноважень та визначити суб'єкта, який несе відповідальність за порушення їх виконання.

Аналіз порядку формування та надання з Державного бюджету України місцевим бюджетам трансфертів і проведення міжбюджетних розрахунків дозволяє зробити висновок: а) такий стан міжбюджетних правовідносин свідчить про недостатній обсяг закріплених доходів за органами місцевого самоврядування для належного виконання ними власних та делегованих повноважень; б) положення Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” щодо необхідності окремого розподілу в доходах і видатках місцевих бюджетів коштів на виконання власних і делегованих повноважень не узгоджується з нормами Бюджетного кодексу України, згідно з якими таке розмежування не передбачається.

Законодавча база щодо врегулювання міжбюджетних правовідносин є недосконалою і призводить до недостатньої обгрунтованості та непрозорості планування місцевих бюджетів, визначення потреби коштів на виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування, що спричиняє порушення цілого ряду нормативно-правових актів: Конституції України, Європейської Хартії про місцеве самоврядування і Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

У Розділі II „Права та обов'язки бюджетної установи як суб'єкта фінансових правовідносин” проаналізовано питання направлені на розкриття поняття „бюджетної установи” за допомогою визначення та детальної характеристики її прав та обов'язків як розпорядника бюджетних коштів, як кошторисної установи (як установи, що діє на підставі кошторису) та неприбуткової організації. Розділ складається з чотирьох підрозділів та висновків.

Підрозділ 2.1 „Правова характеристика бюджетної установи як розпорядника бюджетних коштів” присвячено дослідженню питань здійснення прав та обов'язків бюджетної установи як розпорядника бюджетних коштів.

Для фінансування всіх органів, що забезпечують функціонування держави: органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, створено відомчу класифікацію видатків, яка містить перелік головних розпорядників бюджетних коштів.

Бюджетна установа як розпорядник бюджетних коштів наділена комплексом особливих повноважень учасника бюджетного процесу. Головними розпорядниками бюджетних коштів є бюджетні установи в особі органу державної влади чи органу влади місцевого самоврядування, які відповідно до Бюджетного кодексу України та щорічного акту про бюджет наділені повноваженнями щодо отримання та розподілу бюджетних асигнувань.

Розпорядником бюджетних коштів є бюджетні установи, які відповідно до бюджетного розпису наділені повноваженнями щодо розподілу і використання отриманих від головних розпорядників бюджетних коштів бюджетних асигнувань.

Визначення понять „розпорядник бюджетних коштів” та „головний розпорядник бюджетних коштів”, наведені у Бюджетному кодексі України, знімає потребу додаткового розкриття категорії „розпорядник нижчого рівня”, оскільки під неї підпадає будь-який розпорядник бюджетних коштів, що знаходиться у підпорядкуванні головному розпоряднику.

На наш погляд, юридично доцільним є виключення з підзаконних нормативно-правових актів визначення понять, які чітко сформульовані у Бюджетному кодексі України. А саме: „бюджетне зобов'язання”, „розпорядник коштів бюджету”, „головний розпорядник бюджетних коштів”. Визначення ж поняття „одержувач бюджетних коштів” має бути обов'язково закріплене нормами Бюджетного кодексу України.

Проведений аналіз фінансової діяльності деяких бюджетних установ виявив, що одним з найбільш поширених порушень фінансового законодавства з боку розпорядників бюджетних коштів є нецільове та неефективне використання бюджетних коштів. Вважаємо за доцільне внести зміни до законодавства України (зокрема, до Бюджетного кодексу України, Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення) щодо встановлення юридичної відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів в особі їх керівників за „неефективне використання бюджетних коштів”.

З метою підвищення відповідальності розпорядників бюджетних коштів за цільове використання бюджетних коштів пропонується запровадження постійного моніторингу виконання та системи вимірювання результативності виконання бюджетних програм для прийняття управлінських рішень. Для запровадження такої системи вимірювання головні розпорядники повинні розробити базовий перелік результативних показників за відповідними ознаками, що характеризують певну діяльність, галузь тощо.

Враховуючи останні зміни у бюджетному законодавстві України, спрямовані на запровадження програмно-цільового методу планування і виконання бюджету та переходу до кількісно-якісних показників, вважаємо доцільним внести до статті 2 Бюджетного кодексу України визначення поняття „паспорт бюджетної програми Ї документ, який містить повну інформацію про бюджетну програму та застосовується для здійснення моніторингу, оцінки реалізації і контролю ефективності виконання бюджетної програми та цільового використання бюджетних коштів”, яке міститься у нормативно-правових актах Міністерства фінансів України.

Нагальною є також потреба вдосконалення законодавства України з метою формування переліку бюджетних програм, які потребують правового врегулювання. Не менш важливим є виявлення програм, які є стабільними, а порядок їх виконання може бути прийнятий у формі нормативно-правового акту, дія якого не обмежується одним бюджетним роком.

У підрозділі 2.2 „Правові засади розподілу бюджетних повноважень між органами Державного казначейства України та розпорядниками бюджетних коштів” досліджено напрями вдосконалення взаємодії між Державним казначейством України та бюджетними установами як розпорядниками бюджетних коштів.

Будь-яке бюджетне правовідношення є комплексним явищем. На стадії виконання бюджету відносини між Державним казначейством України і головним розпорядником бюджетних коштів є основним. Вони створюють конструкцію, на якій розвиваються всі інші Ї похідні бюджетні правовідносини. Подальші бюджетні правовідносини між головним розпорядником бюджетних коштів, розпорядниками бюджетних коштів та одержувачами бюджетних коштів на стадії виконання бюджету розглядаються як другорядні та похідні відносно основних.

Причиною складності розмежування бюджетних повноважень Держаного казначейства України, наділеного владними повноваженнями та розпорядника бюджетних коштів (підвладної сторони) є багатоетапність фінансових правовідносин між ними та майже неможливість, як свідчить практика, систематизації в одному нормативно-правовому акті всіх прав та обов'язків бюджетної установи щодо складання та виконання кошторису.

На стадії виконання бюджету бюджетна установа наділена широким колом бюджетних повноважень, більша частина з яких належить до обов'язків розпорядника бюджетних коштів. Право, яким наділене Державне казначейство України під час виконання бюджету, кореспондується з обов'язком бюджетної установи, а праву головного розпорядника бюджетних коштів відповідає, з одного боку, Ї обов'язок Державного казначейства України, а з другого Ї обов'язок розпорядника бюджетних коштів нижчого рівня.

Особливістю фінансових правовідносин на стадії виконання бюджету є обов'язкова участь бюджетної установи як головного розпорядника бюджетних коштів з одного боку та бюджетної установи як одержувача бюджетних коштів з іншого. Виняток становить останній етап. За його наявності бюджетна установа звертається до третьої особи для отримання чи надання тих чи інших робіт або послуг.

У підрозділі 2.3 „Правове значення кошторису бюджетної установи” з'ясовуються права та обов'язки бюджетної установи під час складання, розгляду та виконання кошторису.

Правове значення кошторису бюджетної установи полягає в наступному: кошторис є основним плановим документом, який визначає обсяг завдань та спрямування функцій бюджетної установи; єдиною, передбаченою законодавством України, внутрішньо-організаційною формою діяльності бюджетної установи; правовою підставою виникнення бюджетних правовідносин з приводу доходів і видатків бюджетної установи; на стадії складання проекту бюджету показники проектів зведених кошторисів бюджетних установ є складовими показників бюджетного розпису, а на стадії розгляду та прийняття акту про бюджет затверджений бюджетний розпис є правовою підставою для затвердження кошторису бюджетної установи; кошторис є дієвим механізмом здійснення державного фінансового контролю на всіх стадіях бюджетного процесу.

Проведене дослідження визначення місця і значення кошторису для бюджетної установи дає підстави для висновку, що важливе правове значення має не тільки кошторис як плановий документ, а й процес, пов'язаний з його підготовкою, затвердженням та виконанням. Бюджетно-кошторисний процес є формою реалізації змісту фінансових правовідносин за участю бюджетних установ. Процес складання проекту кошторису, узгодження його показників з показниками бюджетного розпису у сукупності становить фактичний зміст бюджетних правовідносин. Затверджений відповідно до всіх вимог законодавства кошторис Ї це юридичний акт, який надає бюджетній установі фактичні підстави для здійснення повноважень щодо отримання доходів і здійснення видатків.

Кошторис бюджетної установи є основним плановим документом, що має чітку структуру законодавчо визначених показників, на основі яких здійснюються доходи і видатки бюджетної установи та відбувається контроль за рухом бюджетних коштів. Дисертант виділяє такі види кошторисів: індивідуальний, зведений, календарний, тимчасово-індивідуальний та спільний.

Відповідно до бюджетного законодавства кошти, що отримують бюджетні установи за рахунок надання платних послуг, визначаються як власні надходження бюджетних установ та зараховуються до спеціального фонду кошторису. У ході проведеного дослідження встановлено, що дані кошти у ряді випадків використовуються з порушенням бюджетного законодавства. Подібні ситуації виникають у випадках, коли порушуються чітко визначені правові завдання.

У підрозділі 2.4 „Особливості правового регулювання бюджетної установи як неприбуткової організації” характеризуються особливості бюджетної установи як неприбуткової організації та їх вплив на правовий статус досліджуваних автором суб'єктів права.

Усі неприбуткові установи можна поділити на дві великі групи: 1) установи, створені в установленому нормативно-правовими актами порядку, та які фінансуються за рахунок бюджетних коштів; 2) всі інші Ї види неприбуткових організацій так званого „громадського сектору”.

Поняття „неприбуткові установи” охоплює широке коло організацій. До них належать органи державної влади України, органи місцевого самоврядування та створені ними установи або організації, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів (бюджетні установи); благодійні фонди і благодійні організації, в тому числі громадські та релігійні організації, творчі спілки, політичні партії, науково-дослідні установи та навчальні заклади, заповідники та музеї; пенсійні фонди, кредитні спілки, асоціації та інші об'єднання юридичних осіб, що створені для представлення інтересів засновників, які утримуються лише за рахунок внесків і не проводять господарської діяльності, за винятком отримання пасивних доходів.

Аналіз нормативно-правових актів дає змогу зробити висновок про те, що нагальною на сьогодні є необхідність привести у відповідність термінологічну базу фінансового, цивільного та господарського законодавства, яка стосується, по-суті, одних і тих самих суб'єктів - неприбуткових установ і організацій, які в кожному випадку називаються по-різному. Неприбуткові організації є особливими суб'єктами фінансового права, сфера діяльності яких є безперечно важливою для держави та суспільства. Треба також вдосконалити правовий механізм, спрямований на стимулювання та підтримку діяльності неприбуткових організацій. Правовий механізм надання податкових пільг неприбутковим організаціям, у тому числі бюджетним установам, потребує чіткої регламентації. Розмаїття нормативно-правових актів різних галузей права, що регулюють особливості функціонування неприбуткових організацій, спричиняє низку проблем при здійсненні ними своїх функцій на практиці.

Численні неприбуткові організації функціонують в умовах різного правового режиму. Зокрема, це стосується процедури державної реєстрації. Наприклад, політичні партії зобов'язані пройти державну реєстрацію, на деякі організація ця вимога не поширюється зовсім, а для третіх Ї встановлено певний термін реєстрації. Форми реєстрації також різні. Формально виглядає логічним, що бюджетні та громадські організації внесено до однієї статті закону як неприбуткові, оскільки ті й інші не мають прибутку. Та, звернувшись до світового досвіду, ми не знаходимо подібного. Більше того, порівняльний аналіз законодавства України доводить, що і правова природа бюджетних установ та громадських організацій різна. Якщо появу та діяльність бюджетних установ засвідчують нормативно-правові акти публічної влади і основним джерелом їх фінансування є бюджет, то інші - неприбуткові організації з'являються і діють на підставі власної волі приватних (недержавних) осіб та є юридичними особами саме приватного, а не публічного права. Тому, на думку дисертанта, не доцільно включати до одного реєстру різні за своєю природою та діяльністю організації.

ВИСНОВКИ

Проведений у дисертаційній роботі аналіз чинного законодавства України та зарубіжних країн, наукових джерел та матеріалів практики у галузі конституційного, фінансового та адміністративного права дозволяє автору зробити деякі найбільш загальні висновки, сформулювати своє бачення низки теоретичних положень, запропонувати практичні рекомендації щодо визначення правового статусу бюджетної установи як суб'єкта фінансового права. Основними з них є такі:

1. Бюджетними установами є органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними для здійснення управлінських, соціальних, правоохоронних та інших делегованих їм державою функцій, які утримуються за рахунок бюджетних коштів, здійснюють свою діяльність на основі кошторису та наділені правом надавати державні послуги.

Аналіз правової літератури та чинного бюджетного законодавства України дає підстави стверджувати, що бюджетна установа є обов'язковим суб'єктом бюджетного права на стадії виконання бюджету. При реалізації своїх прав та обов'язків вона як суб'єкт права вступає в бюджетні правовідносини, стає їх учасником та набуває галузевих характеристик, але не втрачає при цьому загальноправових властивостей, якими була наділена до вступу в них. Юридичним фактом, що зумовлює виникнення й розвиток фінансових правовідносин за участю бюджетної установи по виконанню бюджету, є прийняття щорічного акту про бюджет.

Бюджетна компетенція бюджетних установ, наділених владними повноваженнями, визначається як сукупність прав та обов'язків органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування виключно у сфері здійснення бюджетної діяльності, що окреслюється предметом їх відання та чітко визначена нормативно-правовими актами.

2. Пропонується доповнити визначення бюджетної установи, дане у пункті 6 статті 2 Бюджетного кодексу України, та сформулювати його в такій редакції: бюджетна установа - це орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів та наділена виключним правом надавати адміністративні послуги.

На думку дисертанта, важливо чітко визначити у нормативно-правових актах Кабінету Міністрів України, якими врегульовано порядок надання державних послуг, що „надання державних, у тому числі адміністративних послуг бюджетними установами здійснюється за рахунок відповідно державного чи місцевих бюджетів”. Врахувати дане положення при розробці та затвердженні постійного нормативно-правового акту, що врегулює це питання.

Пропонується привести у відповідність нормативно-правові акти України щодо визначення понять „публічні послуги”, „державні послуги”, „муніципальні послуги” та „адміністративні послуги”.

3. Законодавча база щодо врегулювання міжбюджетних правовідносин є недосконалою і призводить до недостатньої обґрунтованості та непрозорості планування місцевих бюджетів, визначення потреби коштів на виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування, що спричиняє порушення низки нормативно-правових актів, зокрема, Конституції України, Європейської Хартії про місцеве самоврядування і Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

4. Вважаємо за доцільне розробити та запровадити у практику на законодавчому рівні нормативи державних соціальних стандартів з метою задоволення основних потреб громадян, встановлених Законом України „Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії” від 05.10.2000 № 2017 - III.

5. Пропонується доповнити норми Бюджетного кодексу України статтею 119№ „Неефективне використання бюджетних коштів” та викласти її у такій редакції: Неефективне використання бюджетних коштів, тобто недотримання установленого порядку та термінів подання Міністерству фінансів України та місцевим фінансовим органам документів, при застосуванні програмно-цільового методу у бюджетному процесі, недотримання установленого порядку та термінів затвердження, внесення змін та виконання паспортів бюджетних програм, у результаті чого виникли додаткові видатки бюджету, має наслідком зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів, що втрачені через неефективне використання бюджетних коштів, і притягнення відповідних посадових осіб до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності в порядку, визначеному законами України.

6. Пропонується внести зміни до статті 2 Бюджетного кодексу України та доповнити її визначенням поняття „паспорт бюджетної програми”, яке міститься у пункті 1 „Правил складання паспортів бюджетних програм, квартального та річного звіту про їх виконання, а також здійснення моніторингу та аналізу виконання бюджетних програм”, затверджених Наказом Міністерства фінансів України від 29.12.2002 № 1098.

7. З метою підвищення відповідальності розпорядників бюджетних коштів за цільове використання бюджетних коштів пропонується передбачити запровадження постійного моніторингу виконання та системи вимірювання результативності виконання бюджетних програм для прийняття управлінських рішень, що зумовлює внесення відповідних змін до чинного законодавства України. Для запровадження такої системи вимірювання доцільним є розробка головними розпорядниками бюджетних коштів базових переліків результативних показників за визначеними ознаками, що характеризують певну діяльність, галузь тощо.

8. Відповідно до бюджетного законодавства кошти, що отримують бюджетні установи за рахунок надання платних послуг визначаються як власні надходження бюджетних установ та зараховуються до спеціального фонду кошторису. У ході проведеного дослідження встановлено, що дані кошти, у ряді випадків, використовуються з порушенням бюджетного законодавства, оскільки їх витрачання не відповідає встановленим завданням. Запропоновано внести зміни до Бюджетного кодексу України та врахувати це у щорічному акті про бюджет шляхом включення норми, яка б передбачала спрямування коштів, отриманих бюджетними установами за надані платні послуги, виключно на організацію надання цих послуг.

9. Запропоноване у даному дисертаційному дослідженні визначення правового значення кошторису підтверджується вивченням практики роботи ряду бюджетних установ. Усі питання кошторисно-бюджетного планування мають бути чітко окреслені та міститися в єдиному нормативно-правовому акті. Отже, нагальною є потреба щодо змін бюджетного законодавства шляхом упорядкування визначення аналогічних правових понять в єдиному акті та приведення у відповідність з ним всіх норм бюджетно-кошторисного врегулювання.

...