Теоретико-методологічні засади адміністративно-територіальної організації України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

Харківський регіональний інститут державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ УКРАЇНИ

КУЧАБСЬКИЙ Олександр Георгійович

Харків - 2010

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

децентралізація адміністративний територіальний розмежування

Актуальність теми. Адміністративно-територіальний устрій безпосередньо впливає на результативність та ефективність державного управління територіальними системами. Доцільність його реформування в Україні випливає з системних змін, які супроводжують суспільство на шляху від тоталітаризму до демократії. Однак, досі не вдалося досягти консенсусу не лише щодо концептуальних засад реформування, а й у питанні застосування механізмів його впровадження. Незважаючи на це, здійснення реформи є нагальною вимогою часу і потребує підготовки в науково-методологічному та організаційному аспектах. Зокрема, це стосується обґрунтування класифікації адміністративно-територіальних структур за еволюційними формами (поділ, устрій та організація), оскільки демократизація системи державного управління розглядається як чинник їх еволюції. Саме адміністративно-територіальна організація забезпечує гармонійну єдність форм управлінської складової суспільної життєдіяльності певної території. До неї слід віднести всю сукупність об'єктів системи територіального управління та її забезпечення: державні та муніципальні органи влади (з їх інтелектуально-кадровим наповненням), матеріально-технічну і фінансову основу управлінської діяльності; систему взаємозв'язків між ними та оточенням (включаючи транспортну інфраструктуру та зв'язок як канали реалізації контактної взаємодії); систему адміністративно-територіальних одиниць. Принциповою особливістю адміністративно-територіальної організації можна вважати її здатність до еволюції в напрямку саморегулювання та самовдосконалення.

У цьому контексті становлення адміністративно-територіальної організації в Україні постає у вигляді механізму підвищення ефективності територіального управління, за умов якого відкривається можливість реформування адміністративно-територіальної структури держави не зверху (директивними методами), а природним шляхом - знизу, ґрунтуючись на потенціалі місцевих громад та регіональних спільнот, що значно актуалізує тему дослідження.

Стан наукової розробки проблеми. Значний внесок у дослідження проблем адміністративно-територіального устрою за останні роки зробили вітчизняні фахівці в галузі державного управління та місцевого самоврядування (Т. Безверхнюк, В. Корженко, О. Коротич, Ю. Куц, О. Лазор, М. Лесечко, В. Мамонова, В. Олуйко, М. Пухтинський, В. Яцуба та ін.), соціально-економічної географії (М. Багров, М. Дністрянський, А. Доценко, О. Шаблій) та регіональної економіки (О. Амосов, А. Дєгтяр, М. Долішній, Л. Шевчук) і ін. У поле зору науковців потрапили проблеми невідповідності сучасного адміністративно-територіального устрою України демократичним принципам територіального управління.

Окремі аспекти досліджуваної проблематики знайшли висвітлення у працях з теорії систем (А. Авер'янов, Р. Акофф, В.Афанасьєв, Л. фон Берталанфі, І. Блауберг, Й. Міллер, Т. Парсонс, В. Садовський, Ю. Семенов, Б. Юдін, Е. Юдін), теорії державного управління (В. Бакуменко, Б. Ґай-Пітерс, Б. Гурне, Г. Іздебський, В. Князєв, Н. Нижник), теорії територіальної організації суспільства (Н. Агафонов, Е. Алаєв, Д. Вітлсі, З. Дзеніс, В. Ізард, А. Транін, Б. Хорєв). Однак, проведені наукові розвідки з проблематики територіального управління ще не призвели до бажаного результату стосовно обґрунтування та впровадження оптимальної адміністративно-територіальної організації України. У цілому бракує комплексного проблемно-управлінського дослідження, де б становлення ефективної адміністративно-територіальної організації розглядалось у контексті демократизації суспільних відносин.

Зв'язок роботи з науковими програмами, темами підтверджується її належністю до Комплексного наукового проекту "Державне управління та місцеве самоврядування" Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема, науково-дослідних робіт кафедри державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України "Механізми формування соціального капіталу в Україні" (державний реєстраційний номер 0107U001602), в межах якої здобувачем обґрунтовано роль соціального капіталу у здійсненні реформи системи державного управління та місцевого самоврядування, зокрема, в адміністративно-територіальному реформуванні, та "Оцінювання роботи органів виконавчої влади" (державний реєстраційний номер 0110U001481) - здобувачем опрацьовано сучасні підходи до оцінки роботи органів виконавчої влади в умовах адміністративної та адміністративно-територіальної реформ.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у теоретико-методологічному обґрунтуванні сучасних механізмів державного управління у формуванні та функціонуванні адміністративно-територіальної організації як основного чинника забезпечення ефективності системи територіального управління, а також у визначенні шляхів, розробці методів та механізмів стимулювання її становлення в Україні. Для досягнення цієї мети визначено такі завдання:

– систематизувати теоретико-методологічні підходи та теоретичні концепції щодо удосконалення механізмів підвищення управлінської ефективності через цільову трансформацію системи територіального управління;

– обґрунтувати механізм впливу децентралізації управління на динаміку управлінської ефективності;

– запропонувати механізми підвищення функціональності територіального управління;

– здійснити класифікацію адміністративно-територіальних структур;

– проаналізувати критерії розмежування адміністративно-територіальних одиниць, виявити закономірності та особливості впливу адміністративно-територіальних особливостей на загальну ефективність територіального управління;

– оцінити сучасну адміністративно-територіальну структуру України та встановити її відповідність головним параметрам територіальної організації суспільства;

– виявити та проаналізувати фундаментальні принципи адміністративно-територіальної реорганізації в Україні;

– обґрунтувати основні проблеми існуючої адміністративно-територіальної структури України з метою вироблення раціональних підходів до їх розв'язання;

– з'ясувати проблему територіального управління в контексті пріоритетів та цілей демократичного розвитку українського суспільства, визначити місце адміністративно-територіальної реформи у широкомасштабній трансформації системи управління;

– обґрунтувати передумови ефективної реорганізації адміністративно-територіальної структури України;

– визначити роль та особливості правового механізму врегулювання питань адміністративно-територіального характеру в Україні та проаналізувати перспективи розвитку правової системи в умовах адміністративно-територіальної реорганізації;

– довести, що становлення ефективної адміністративно-територіальної організації в Україні є можливим виключно за умови успішної реалізації системних реформ загального характеру, та запропонувати перспективну та стратегічну моделі адміністративно-територіальної структури держави.

Об'єкт дослідження - процес трансформації системи територіального управління в умовах демократизації суспільних відносин.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади становлення адміністративно-територіальної організації України в контексті підвищення ефективності системи територіального управління через удосконалення механізмів державного управління.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що основним чинником підвищення ефективності системи територіального управління є формування дієздатної адміністративно-територіальної організації завдяки зростанню ролі координаційних зв'язків у системі управління, посиленню самоорганізації, самоврядування, громадянської активності, демократичності формування влади, політичної відповідальності управлінських еліт тощо.

Методи дослідження. Теоретичну та методологічну основу дисертаційної роботи становлять фундаментальні положення теорій систем, державного управління, територіальної організації суспільства, а також наукові праці вітчизняних і зарубіжних науковців з питань адміністративно-територіального устрою, регіонального управління та місцевого розвитку, демократичного врядування, наукові принципи і засоби наукового пізнання, які забезпечують достовірність результатів, досягнення поставленої мети. Мета та завдання дослідження зумовили використання також низки загальнонаукових методів, властивих науці державного управління, серед яких особливе значення мають: системний підхід, моделювання, метод геосоціорного аналізу.

Серед загальнонаукових методів дослідження - аксіоматичний, аналізу та синтезу, абстрагування, узагальнення, індукції та дедукції, аналогії тощо, які дали змогу виявити сталі закономірності та тенденції, що складаються в системі територіального управління. Серед інших методів - структурно-функціональний аналіз, порівняльний аналіз, інституціональний, історичний, ситуативний методи, дискурсний підхід, що дозволило узагальнити значний матеріал та фактичні дані, які різносторонньо відображають особливості становлення адміністративно-територіальної організації України на сучасному етапі.

З метою врахування динамічного, нелінійного та суперечливого характеру розвитку територіальних систем використано теорію самоорганізації, яка в управлінському контексті ґрунтується на забезпеченні ефективності територіального управління через співробітництво, свідому спільну дію індивідів та соціальних груп щодо досягнення консенсусу, балансу позицій та інтересів тощо.

Повнота джерельної бази дослідження досягнута завдяки використанню законодавчих і нормативних актів (Конституція України, міжнародні документи, закони України, постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, рішення Конституційного суду України, законопроекти, концепції та стратегії тощо), результатів соціологічних досліджень, експертних опитувань та ін.

Полігоном дослідження є територія України в цілому та її складові - адміністративно-територіальні одиниці, а також територіальні системи різного ієрархічного рівня: від сублокальних - до макрорегіональних.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у розробці теоретико-методологічних засад становлення адміністративно-територіальної організації України в умовах демократизації суспільних відносин. Завдяки цьому, сформульовано наукові висновки та розроблено прикладні моделі для практичного використання одержаних наукових результатів в процесі адміністративно-територіальної реорганізації. На різних етапах розв'язання зазначеної проблеми в дисертації отримані такі основні наукові результати:

уперше:

- систематизовано теоретико-методологічні підходи та теоретичні концепції щодо удосконалення організаційного механізму державного управління територіальними системами. Зокрема, здійснено класифікацію управлінського процесу з використанням двох моделей державно-правового режиму: штучної (тоталітаризм, авторитаризм) та органічної (перехідні суспільства, демократії); обґрунтовано вплив трансформаційних процесів на циклічні коливання ефективності управління територіальними системами; охарактеризовано основні сценарії зміни ефективності державного управління територіальними системами в умовах реорганізації;

- обґрунтовано механізм впливу децентралізації управління на ефективність державного управління територіальними системами, виходячи із взаємоузгодженості між їх дієздатністю та управлінською автономією відповідних суб'єктів: доведено залежність ефективності локальних систем від двох основних чинників - соціального (синергетичного) та організаційного (системного); обґрунтовано природу формування регіонів як результату екстраполяції локальних інтересів спочатку на суперлокальний, надлокальний, а згодом і на регіональний рівні; встановлено ієрархічні взаємовідносини суб'єктів територіального управління з точки зору масштабів їх управлінської автономії, яку запропоновано класифікувати як політичну, організаційну, виконавчу та директивну; доведено залежність ефективності територіального управління від ступеня відповідності дієздатності територіальної субсистеми рівню її управлінської автономії;

- запропоновано механізм підвищення функціональності територіального управління з урахуванням природно-географічних, історично-географічних та соціально-економічних передумов розвитку територій, встановлено подібність функціонально-територіальних структур адміністративно-територіальних одиниць та реальних територіальних субсистем; обґрунтовано засади функціонального адміністративно-територіального розмежування на основі врахування соціально-економічного тяжіння або за принципом рівновіддаленості від центрів; запропоновано класифікацію адміністративно-територіальних одиниць за мірою відтворення конкретною адміністративно-територіальною одиницею конфігурації певної територіальної субсистеми;

- теоретично обґрунтовано поняття "адміністративно-територіальна організація" та визначено його співвідношення з поняттями "адміністративно-територіальний устрій", "територіальна організація влади", "територіальне управління" тощо;

- запропоновано систематизацію критеріїв адміністративно-територіального розмежування за трьома групами: цільової відповідності; організаційні; географічні, що сприяло виявленню залежності ефективності територіального управління від масштабів децентралізації у вітчизняному контексті;

- на прикладі України встановлено залежність трансформаційних процесів у суспільстві від становлення адміністративно-територіальної організації. Для оцінки адміністративно-територіальної структури України застосовано ієрархічну модель, сформовану за критеріями статистичної системи NUTS, яка загалом відповідає вітчизняній системі розселення;

удосконалено:

- класифікацію адміністративно-територіальних структур, що на сучасному етапі проявляється в урізноманітненні їх форм, а також у витісненні субординаційних управлінських зв'язків координаційними;

- методологічні підходи до визначення фундаментальних принципів майбутньої адміністративно-територіальної реорганізації в Україні, а саме: доведено, що основним резервом підвищення ефективності територіального управління в Україні є механізми самоорганізації, які передбачають формування потужного соціальноактивного прошарку населення, здатного генерувати загальносистемні колективні інтереси та контролювати діяльність наділених владою політичних еліт;

- систематизацію проблем адміністративно-територіального характеру, що дозволяє обґрунтувати висновок: розщеплення та ієрархізація локального рівня в системі великого міста України є передумовою формування в його межах дво-, або декількаярусного територіального самоврядування;

дістало подальший розвиток:

- дослідження проблем територіального управління в контексті пріоритетів та цілей демократичного розвитку: обґрунтовано положення про те, що реорганізація адміністративно-територіальної структури є дієвим чинником підвищення ефективності функціонування та розвитку українського суспільства на тривалий період;

- обґрунтування доцільності реорганізації адміністративно-територіальної структури України в комплексі з адміністративною, муніципальною та фінансовою реформами;

- обґрунтування правового механізму регулювання питань адміністративно-територіального характеру в Україні із розробкою пропозицій щодо розвитку правової системи з точки зору завдань адміністративно-територіальної реорганізації;

- обґрунтування організаційного механізму реалізації ефективної адміністративно-територіальної реформи, зокрема, доведено доцільність формування перспективної моделі адміністративно-територіальної структури з акцентом на ефективну децентралізацію локального рівня. Натомість, у стратегічному майбутньому запропоновано орієнтуватися на регіоналізацію, а за певних умов - навіть федералізацію системи територіального управління.

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що основні теоретичні положення роботи у формі конкретних пропозицій, прикладних моделей, методик і рекомендацій були впроваджені в практичній діяльності органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Частина результатів дослідження використовується в навчальному процесі при підготовці та підвищенні кваліфікації державних службовців та посадовців органів місцевого самоврядування. Одержані у дисертації результати використані при опрацюванні проекту “Стратегія розвитку Львівщини до 2015 року” (довідка про впровадження Львівської обласної ради № 745/6 від 30 серпня 2006 р.); при розробці Стратегії розвитку Львівщини (довідка про впровадження Львівської облдержадміністрації № 5/13-4152/4-14 від 1 вересня 2006 р.); при прогнозуванні соціально-економічного розвитку Львівської області в умовах очікуваної реорганізації адміністративно-територіального устрою з точки зору забезпечення ефективного територіального управління (акт про впровадження Львівської облдержадміністрації від 2 лютого 2010 р.); при розробці пропозицій Управління державної служби Головдержслужби України у Львівській області щодо формування державної політики у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в контексті очікуваної адміністративно-територіальної реформи в Україні (акт про впровадження від 4 березня 2010 р.); для методологічної оцінки Львівською обласною радою програми соціально-економічного та культурного розвитку області та рішень з питань адміністративно-територіального устрою (акт про впровадження від 16 березня 2010 р.); при викладанні курсу "Територіальне управління в Україні в умовах реформ" для слухачів спеціальності "Публічне адміністрування" у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (акт про впровадження від 12 квітня 2010 р.); при опрацюванні нормативно-правових документів з питань адміністративно-територіального устрою України, спеціального статусу столиці України та інших міст, організації та діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (акт про впровадження від 14 квітня 2010 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею здобувача. Усі одержані результати знайшли відображення в опублікованих роботах. У дисертації не використовувалися матеріали, що належать співвиконавцям науково-дослідних робіт та співавторам опублікованих наукових праць. Особистий внесок у монографії, статті та тези конференцій, опубліковані у співавторстві, наведено у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дисертації оприлюднені на науково-комунікативних заходах, зокрема, на міжнародних, національних, регіональних та вузівських науково-практичних конференціях, конгресах та семінарах: "Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія, та практика" (м. Львів, 2003 р.), "Ефективність державного управління в контексті європейської інтеграції" (м. Львів, 2004 р.), "Регіональний розвиток прикордонних територій" (Польща, м. Гданськ, 2004 р.), "Проблеми адміністративно-територіального устрою України" (Польща, м. Варшава, 2005 р.), "Актуальні проблеми публічного адміністрування" (Польща, м. Варшава, 2005 р.), "Проблеми регіонального розвитку в Україні та Польщі" (м. Львів, 2005 р.), "Суспільні і економічні наслідки трансформаційних процесів у Польщі та Україні" (Польща, м. Гданськ, 2006 р.), "Україна і Європейський Союз: шляхи та напрями зближення і співпраці" (м. Львів, 2006 р.), "Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика" (м. Львів, 2007 р.), "Проблеми суспільно-економічної трансформації в посттоталітарних державах (на прикладі України та Польщі)" (м. Львів, 2007 р.), "Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування" (м. Львів, 2008 р.), "Економічні та адміністративні перетворення в геопросторовому вимірі в державах Центрально-Східної Європи" (м. Львів, 2008 р.), "Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій" (м. Львів, 2009 р.), "Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій" (м. Київ, 2009 р.), "Проблеми управління територією міста і його оточенням" (Польща, м. Бидгощ, 2009 р.), "Актуальні питання публічного управління в нових суспільно-політичних умовах" (м. Феодосія, 2009 р.), "Державне управління та місцеве самоврядування" (м. Харків, 2010 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 46 наукових праць, у тому числі дві монографії, 26 статей у наукових фахових виданнях з державного управління, 9 статей в інших виданнях, навчальний посібник, 8 публікацій у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, 7 додатків на 7 сторінках, списку використаних джерел (488 найменувань на 55 сторінках). Повний обсяг дисертації - 514 сторінок, у т. ч. 60 рисунків (на 22 сторінках).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; визначено стан наукової розробки проблеми; встановлено зв'язок дослідження з науковими програмами; розкрито мету, завдання, об'єкт, предмет, методи дослідження, наукову новизну отриманих результатів та їх практичне значення; наведено особистий внесок здобувача, відомості про апробацію результатів дослідження, публікації, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 - „Теоретичні засади державного управління соціально-територіальними системами" - містить аналіз соціальної організації та її територіальних форм з точки зору системного підходу, з наголосом на з'ясування сутності та змісту державного управління соціально-територіальними системами. Рушієм соціального системоформування є потреби та інтереси індивидів, реалізація яких спонукає їх до зміцнення стійких соціальних зв'язків. Якщо внаслідок системної взаємодії поставлені цілі досягаються вчасно, з оптимальними витратами ресурсу, то така система буде ефективною. Системність суспільства розглядається як прояв та вища форма його організації. Обґрунтовано положення про те, що досягнення системних цілей має відповідати засадам раціональності та ефективності і не може перевищувати витрачені на це ресурси. Актуальною цивілізаційною проблемою є подолання розмитості цілей системи та запобігання їх підміні, що може негативно впливати на співвідношення між доцільністю системи та її потенційними можливостями.

Взаємодія системи з навколишнім середовищем, особливості та інтенсивність її зовнішніх контактів визначаються рівнем її самодостатності. Неконкурентоздатність системи є основною передумовою її реструктуризації шляхом реформування механізмів системозабезпечення, або ліквідації. В основі компонентно-функціональної структури соціальної системи лежить розподіл ролей між суб'єктами управлінського процесу, де мають місце два основні компоненти: управлінський та виконавський.

Успішна реалізація влади можлива лише за умови її відносної незалежності від зовнішнього впливу, яку можна визначати як управлінську автономію трьох рівнів: політичну (найвищий її рівень, що передбачає повну свободу прийняття стратегічних рішень), організаційну (передбачає право приймати та реалізовувати тактичні управлінські рішення, які відповідають стратегічним рішенням вищого автонома-санкціонера) та виконавську (передбачає свободу реалізації управлінських рішень вищого автонома).

У дисертації аналізуються дві суттєво відмінні моделі управління - органічна та штучна. Органічна модель управління більшою мірою використовується у перехідних та демократичних суспільствах. У перехідних суспільствах соціальна активізація досягає такого рівня, коли виникає можливість чинити визначальний вплив на управлінського суб'єкта та здійснювати контроль за його діяльністю з боку об'єкта управління. В органічній моделі відсутнє чітке розмежування суб'єкта і об'єкта управління: кожен громадянин одночасно виступає в ролі і суб'єкта, і об'єкта, а ступінь його впливу на управлінський процес залежить від індивідуальної соціальної активності. Об'єктом управління, на відміну від штучної моделі, виступають не люди як такі, а лише відносини між ними.

Еволюція компонентно-функціональних структур не є незворотною, оскільки існує постійна загроза регресу соціальної системи від демократичної до тоталітарної. Зв'язуючим елементом компонентно-функціональної структури, який, з одного боку, представляє інтереси пасивних прошарків суспільства, а з іншого, - ефективно контролює дії управлінських еліт, виступає соціальний актив. Таким чином, ефективність кожної соціальної системи безпосередньо залежить від співмірності її компонентів.

Принципова відмінність штучної моделі управління від органічної полягає у здатності системи до самоорганізації, завдяки зростанню дієздатності та автономності субсистем, які спроможні підвищити власну ефективність за рахунок включення в процеси системного відтворення незатребуваних раніше соціальних ресурсів. Конкурентоздатність соціальних систем залежить, насамперед, від здатності генерувати та відтворювати синергетичний ресурс.

Необхідність забезпечення системної ефективності зумовлює перманентні структурні зміни, внаслідок яких досягається ієрархізована сукупність трансформацій, реорганізацій, реформ, заходів і дій. Адміністративна трансформація є постійним, цілеспрямованим процесом підвищення ефективності управління. Механізмом цільової трансформації системи, покликаної у кардинальний спосіб підвищити її ефективність, є реорганізація. Відповідно, реформуванням вважається комплекс заходів, скерованих на раціональну реорганізацію управлінської структури.

Реорганізація вимагає відповідного ресурсного забезпечення і супроводжується прямими та непрямими видатками, а тому на певному етапі спостерігається зниження ефективності системи до так званої точки "дна ефективності". На наступному етапі відбувається стрімке нарощення ефективності системи, за рахунок його формується компенсаційний та додатковий ресурси. Компенсаційний ресурс покриває прямі та непрямі видатки на реорганізацію, а додатковий - виступає джерелом подальшого розвитку системи. Несвоєчасність та необґрунтованість реорганізації, може призвести до "патологічних" сценаріїв поглиблення існуючих системних протиріч.

Основним системоутворюючим елементом території є центр, функціональна природа якого проявляється у стійких внутрішніх зв'язках та комунікаціях з усіма елементами системи. Ефективність системи залежить від оптимізації витрат енергії на подолання простору при забезпеченні внутрішніх комунікацій. Вирішення цього завдання, насамперед, залежить від положення центру, яке повинно забезпечувати оптимальний рівень його доступності до всіх географічних просторово різновіддалених точок системи.

Територіальні форми соціальної організації пропонується класифікувати за рівневими ознаками як міжнаціональні, національні, регіональні та локальні. На національному рівні реалізується практично весь комплекс колективних інтересів, завдяки чому ці соціальні системи є, зазвичай, найбільш самодостатніми та найменш відкритими. Натомість, на локальному рівні реалізація колективних інтересів є хоча й не повною, але найбільш ефективною. У дисертації зроблено спробу довести, що міжнаціональний та регіональний рівні територіального системотворення є другорядними, однак їх значення в процесі історичного розвитку зростає.

Локальний інтерес є рушійною силою формування на найнижчому ієрархічному рівні суперсистеми найбільш ефективних, базових соціально-територіальних систем. Ефективність локальних систем досягається завдяки мінімізації видатків на забезпечення системних зв'язків через високий рівень контактності їх елементів.

Поряд з цим, обмежена дієздатність та брак ресурсів зумовлюють необхідність входження локальних систем у надсистеми, які забезпечують їх повноцінне функціонування. Для окреслення локальних систем в Україні утвердився термін "громада", під яким пропонується розуміти стійку систему соціальних відносин між мешканцями конкретної території в зоні їх контактної взаємодії з метою реалізації спільних інтересів. Локальність визначається шляхом урахування двох основних факторів ефективності: соціального (синергетичного) та організаційного (власне системного).

Природу локального системотворення та загальні еволюційні тенденції розвитку локальних систем доцільно досліджувати на основі аналізу моделі ефективності локальної системи та її двох варіантів: вихідного (первинного) та еволюційного (рис. 1). Принциповими рисами вихідної моделі ефективності локальної системи є: обмежена конкретним поселенням зона ефективності послуг та домінування організаційного фактора над соціальним у формуванні сумарної ефективності локальної системи. Її еволюційна модель характеризується принципово новими якостями, набутими внаслідок науково-технічної революції, еволюційних змін у системах розселення індивідів.

Рис. 1. Ефективність локальної системи 1 - крива соціальної ефективності; 2 - крива організаційної ефективності; m - межа локальної системи.

З точки зору можливих варіантів розподілу соціальної та організаційної ефективності в залежності від розміру локальних систем, пропонується виділяти їх дев'ять типових моделей. Аналіз окремих з них свідчить про посилення тенденцій нівелювання найбільших за розмірами соціальних систем локального рівня - великих міст та агломерацій. Крім цього, вони здатні розщеплюватися на окремі підрівні: сублокальний, суперлокальний та квазілокальний.

Процеси самоорганізації на рівні територіальних субсистем ведуть до екстраполяції локальних інтересів спочатку на суперлокальний, надлокальний, а згодом - і на регіональний рівні. Внаслідок кристалізації регіональних інтересів високоорганізовані та дієздатні локальні субсистеми кооперуються у відповідні дієздатні субсистеми регіонального рівня. Таким чином, формуються так звані "функціональні" регіони, які на відміну від "історичних" можна класифікувати як дієздатні самоорганізовані територіальні субсистеми.

Ефективність державного управління забезпечується делегуванням владних повноважень у формі передоручення окремих управлінських функцій конкретним органам, а ефективність територіальної субсистеми залежить від взаємоузгодженості між рівнем управлінської автономії та рівнем її дієздатності. Засобом підвищення ефективності територіального управління є досягнення відповідного балансу між централізацією та децентралізацією. Доведено, що децентралізаційні реформи повинні ґрунтуватися на виявленні реальної дієздатності територіальних субсистем, на рівень яких планується делегувати частину функцій державного управління (рис. 2).

Особливості поєднання принципів та масштабів централізації та децентралізації управління на різних рівнях територіальних субсистем дозволили класифікувати моделі державного устрою в залежності від специфіки територіального управління.

Рис. 2. Ефективність децентралізації 1 - крива ефективності за недієздатності субсистем; 2 - крива ефективності за дієздатності субсистем; 3 - крива ефективності за самодостатності субсистем

Пропонується виділяти п'ять моделей: централізовану, з обмеженою децентралізацією, з сильною децентралізацією, модель регіоналізації, модель федералізації. Централізована модель передбачає наділення органів територіального управління виключно функціями, властивими для виконавської автономії, оскільки відповідні територіальні субсистеми не здатні до самоорганізації. Наділення локальних субсистем функціями часткової організаційної автономії у вигляді права на територіальне самоврядування є принциповою рисою моделі обмеженої децентралізації. В умовах сильної децентралізації локальні субсистеми є дієздатними у реалізації локального інтересу, завдяки чому їх органи управління оперують повною організаційною автономією і виступають партнерами органів влади вищого рівня. Регіональна модель передбачає утвердження та розвиток поряд з локальною формою самоврядування окремої регіональної форми. Наділення регіональних субсистем функціями політичної автономії відповідного рівня має місце за федеральної моделі.

Впровадження чергової моделі за недієвості попередньої може суттєво знизити системну ефективність. Зокрема, при недієздатності системи самоврядування на локальному рівні, недоцільно впроваджувати її на рівні регіонів.

Розділ 2 - „Методологічні підходи до оцінки адміністративно-територіальних структур" - містить аналіз сутності адміністративно-територіальної одиниці як суспільної системи, а також результати дослідження процесів трансформації адміністративно-територіальних структур, систематизації та узагальнення критеріїв їх формування.

Обґрунтовано, що адміністративно-територіальна одиниця є формальною моделлю відповідної територіальної субсистеми. Від міри її відповідності реальній структурі суперсистеми залежить ефективність територіального управління. Якщо раціональна трансформація меж адміністративно-територіальних одиниць є ресурсом підвищення ефективності територіального управління, то їх необґрунтовані зміни можуть викликати деструкцію управлінського процесу. Адміністративно-територіальна одиниця включає такі елементи територіальної субсистеми, як центр, межі та територію, але не відображає функціонального поділу території на ядро, основу, периферію, а також зовнішні зв'язки у вигляді часткового включення в систему оточення. Адміністративний центр є основоположним елементом адміністративно-територіальної одиниці, який формується, зазвичай, на базі центру реальної територіальної системи і забезпечує управління в межах цієї одиниці.

Ефективність управління залежить певною мірою від формування центрів адміністративно-територіальних одиниць на основі центрів територіальних субсистем, раціонального співвідношення центру та навколишньої території (рис. 3).

Рис. 3. Територіальна структура адміністративно-територіальної одиниці 1 - центр; 2 - фокус; 3 - ядро; 4 - природно-географічна межа відповідної субсистеми; 5 - історико-географічна межа відповідної субсистеми; 6 - соціально-економічна межа відповідної субсистеми; 7 - формальна межа адміністративно-територіальної одиниці; 8 - межі адміністративно-територіальних одиниць вищого порядку

Основними причинами суттєвого обмеження ефективності управління є, з одного боку, слабкість (нерозвиненість) адміністративного центру по відношенню до підпорядкованої території, а з іншого, - обділеність потужного центру територією адміністративного впливу. Отже, питання розмежування адміністративно-територіальних одиниць є ключовим для забезпечення ефективного територіального управління, що враховує природно-географічні, історично-географічні та соціально-економічні особливості. Зокрема, функціональне розмежування може досягатися за рахунок формування адміністративних одиниць на засадах соціально-економічного тяжіння, або за принципом рівновіддаленості від центрів. Спосіб тяжіння є продуктивнішим на регіональному рівні соціально-територіальних систем, а рівновіддаленості - на локальному рівні.

Функціональна класифікація адміністративно-територіальних одиниць передбачає їх групування за рівнем дієздатності та автономності в реалізації процесу управління. Якщо територіальна субсистема є обмежено дієздатною, то логіка управлінського процесу передбачає наділення органів управління відповідної адміністративно-територіальної одиниці лише виконавськими функціями. Достатній рівень дієздатності територіальних субсистем є ознакою їх високої самоорганізації та спроможності до ефективного самоврядування, що вимагає наділення відповідних адміністративно-територіальних одиниць організаційною автономією. Самодостатність адміністративно-територіальної одиниці, що кореспондується з високим рівнем самоорганізації територіальної субсистеми, є передумовою набуття політичної автономії.

Системну дієздатність адміністративно-територіальних одиниць доцільно виявляти за принципом їх відповідності повноті відтворення конкретною адміністративно-територіальною одиницею конфігурації певної територіальної субсистеми. Найбільш функціональними є адміністративно-територіальні одиниці чотирьох типів: оптимальні, полісистемні, поліцентричні та виділені. Оптимальні адміністративно-територіальні одиниці максимально відтворюють реальні моноцентричні соціально-територіальні системи, а полі системні - включають декілька співмірних територіальних субсистем. Натомість, поліцентричні одиниці відповідають територіальним системам, організуючий вплив на які здійснюють одночасно декілька співмірних соціально-економічних центрів. Найбільш специфічними є виділені адміністративно-територіальні одиниці, функціональність яких зростає за рахунок виокремлення з їх складу периферійних частин територіальних систем та включення останніх до інших адміністративно-територіальних одиниць.

Адміністративно-територіальні одиниці, створені без урахування, або всупереч територіальній структуризації, визначаються як маргінальні. Зокрема, маргінальні квазісистемні адміністративно-територіальні одиниці включають виключно периферійну територію, внаслідок чого є позбавленими територіального суб'єкта, який організує життєдіяльність в межах такої одиниці. Транссистемні одиниці включають територію, яка знаходиться під домінуючим впливом сусідніх, більш потужних соціально-економічних центрів та ядер. Натомість, маргінальні критичні адміністративно-територіальні одиниці розривають об'єктивно існуючі ядра територіальних субсистем, внаслідок чого їх організуючий потенціал нівелюється.

Внаслідок розмитості меж територіальних субсистем, повної відповідності їх адміністративно-територіальним одиницям досягти складно. Тому, навіть, серед функціональних адміністративно-територіальних одиниць доцільно окремо виділяти полісистемні та односистемні. Функціональні полісистемні адміністративно-територіальні одиниці формуються на основі декількох ядер соціально-територіальних систем одного рівня, що закладає внутрішній конфлікт конкуруючих між собою субсистем. Функціональні односистемні адміністративно-територіальні одиниці тією чи іншою мірою відтворюють існуючі територіальні субсистеми. Серед таких одиниць окремо виділяють ідеальні, які повністю включають ядро субсистеми і хоча б частково периферію, та оптимальні, які не розривають системне ядро.

Сукупність адміністративно-територіальних одиниць та управлінські зв'язки, які виникають між ними та суб'єктами центрального управлінського рівня, утворюють адміністративно-територіальні структури, еволюційність яких зумовлюється динамікою територіальної організації суспільства. Основними тенденціями їх розвитку на сучасному етапі є, з одного боку, урізноманітнення форм їх елементів, а з іншого, - витіснення субординаційних управлінських зв'язків координаційними.

Адміністративно-територіальні структури доцільно класифікувати з точки зору відповідності рівня управлінської автономії рівню дієздатності територіальних субсистем. Під адміністративно-територіальним поділом розуміється найпростіша еволюційна форма адміністративно-територіальної структури як інструмент жорстко централізованої моделі територіального управління, що відповідає тоталітарним (або авторитарним) суперсистемам, побудованим, зазвичай, на основі слабо дієздатних територіальних субсистем. Еволюція адміністративно-територіальних структур є характерною для достатньо структурованої суперсистеми, дієздатність якої дозволяє набути організаційної автономії. Управлінські зв'язки передбачають поєднання засад субординації і координації. Характерною ознакою адміністративно-територіального устрою є наявність дієздатного територіального самоврядування. Розмежування адміністративно-територіальних одиниць при формуванні адміністративно-територіального устрою передбачає врахування місцевих інтересів.

Адміністративно-територіальна організація є наслідком еволюції суспільства в напрямку саморегулювання та самовдосконалення під впливом демократизації і відображається у зміні співвідношення територіальної організації суспільства та адміністративно-територіального устрою (рис. 4). Ознаками повноцінної адміністративно-територіальної організації виступають здатність суспільства до "саморайонування" внаслідок посилення ролі територіальних громад, регіональних спільнот, які спроможні формувати ефективні адміністративно-територіальні структури. Державна політика щодо становлення адміністративно-територіальної організації є ключовим елементом у розв'язанні проблеми забезпечення ефективного державного управління.

Рис. 4. Зміна співвідношення територіальної організації суспільства та адміністративно-територіального устрою під впливом демократизації

Посилення структурованості соціальних систем внаслідок суспільної еволюції зумовлює урізноманітнення форм змістовного наповнення та якісних характеристик адміністративно-територіальних структур: поряд з основним адміністративно-територіальним поділом держави виникають також такі його види, як спеціальний та допоміжний. Різноманітність видів адміністративно-територіальних структур проявляється також у зростанні їх багатоярусності, внаслідок чого вони хоча і стають більш структурованими, проте, - ієрархічно менш стрункими та менш упорядкованими.

Управлінські трансформації на територіальному рівні призводять, зазвичай, до удосконалення адміністративно-територіальної структури, на противагу кардинальній реорганізації, що може бути викликана реформами в системі державного управління. Таким чином, можна стверджувати про взаємозалежність та взаємозумовленість між адміністративною реформою, як вихідною складовою трансформації, та реформою адміністративно-територіальною, як її завершальною стадією.

Головними результатами адміністративно-територіального реформування територій є їх укрупнення чи розукрупнення, що призводить до створення принципово нових структурних елементів, переосмислення принципів визначення їх оптимального ресурсу. Адміністративно-територіальне реформування пов'язується з низкою ризиків та загроз. Обґрунтованість критеріїв формування адміністративно-територіальних структур сприяє підвищенню ефективності територіального управління.

Зазвичай, критерії відображають різну міру впливу на формування адміністративно-територіальних структур. Тому й постає проблема їх кількісної оптимізації - виділення та аналіз лише найсуттєвіших з них. Взаємна неузгодженість чинників адміністративно-територіального структурування обумовлює необхідність використання в кожному конкретному випадку своєрідних критеріїв, які доцільно виокремити у три групи.

Першу групу складають критерії цільової відповідності, які характеризують залежність адміністративно-територіальної структури від загальносистемних цілей, політико-правової системи та завдань економічного характеру; другу групу - організаційні критерії, які визначають функціональну дієздатність цілої системи та її складових з точки зору ресурсного забезпечення, структурної цілісності та ієрархії; третю групу - географічні критерії, які відображають рівень однорідності територіальної суперсистеми у природно-географічному, геосоціальному та соціально-економічному аспектах.

У розділі 3 - „Проблеми та перспективи становлення адміністративно-територіальної організації в Україні” - дається комплексна оцінка актуальної адміністративно-територіальної структури України, обґрунтовуються концептуальні та методологічні підходи до її реформування. Для оцінки адміністративно-територіальної структури України застосовано модель NUTS. Рівень NUTS-1 представлений макрорегіонами (соціально-економічними районами), NUTS-2 - адміністративними регіонами (областями та Автономною Республікою Крим), а також містами із спеціальним статусом (м. Київ і м. Севастополь). Рівень NUTS-3 формують райони та міста обласного значення. До рівня NUTS-4 зараховуються усі інші території (що не увійшли до вищих рівнів) - селища, міста, райони міст з районним поділом. У свою чергу, рівень NUTS-5 сьогодні в Україні складають окремі дрібні поселеннями (не представлені на вищих рівнях NUTS) та мікрорайони міст (рис. 5).

В адміністративно-територіальному устрої України не відображені рівні соціально-територіальних систем NUTS-5 та NUTS-1, рівень управлінської автономії адміністративних одиниць часто є неадекватним реальному рівню дієздатності відповідних територіальних субсистем, сама адміністративно-територіальна структура втратила належну упорядкованість та надміру ускладнилася. Брак загальнонаціональної ідентифікації населення кореспондується з домінуванням локальної, а подекуди регіональної самоідентифікації. Задекларовані принципи народовладдя та соціальної справедливості реалізуються в Україні не повною мірою. Проблеми становлення місцевого самоврядування, непослідовність муніципальної реформи та певні перекоси у формуванні інститутів самоврядування посилюють відчуженість населення від влади на місцях та байдужість щодо участі у її реалізації. Реорганізація адміністративно-територіальної структури може стати дієвим чинником підвищення ефективності функціонування та розвитку українського суспільства на тривалий період. На основі чинної політико-правової системи окреслено основні стратегічні орієнтири очікуваної адміністративно-територіальної реорганізації, оскільки єдиним концептуальним положенням, з приводу якого існує консенсус, є принцип законності. До інших концептуальних підходів, здатних забезпечити бажані адміністративно-територіальні зміни, слід також віднести принципи народовладдя, самоврядування та соціальної справедливості.

Рис. 5. Адміністративно-територіальна структура України а₁ - рівень управлінської автономії директивного характеру, а₂ - виконавська автономія, а₃ - організаційна автономія, а₄ - політична автономія

У контексті адміністративно-територіальної реорганізації України принцип народовладдя полягає у пріоритетному врахуванні інтересів громадян при формуванні політики територіальних органів влади. Основним інструментом реалізації народовладдя при вирішенні питань адміністративно-територіального характеру слід вважати місцеві референдуми, місцеві ініціативи громадян, загальні збори, консультативні опитування тощо. Законодавче закріплення інституту місцевого самоврядування в Україні продиктоване доцільністю підвищення ефективності територіального управління. Вважається, що розвиток місцевого самоврядування має стати наріжним каменем адміністративно-територіальної реформи. Поряд з цим, залишаються несформованими ефективні місцеві громади, проблемою є унезалежнення інституту самоврядування від органів виконавчої влади.

Система адміністративно-територіального устрою виступає гарантом соціальних прав та свобод громадян і дозволяє запровадити єдині соціальні стандарти на усій території країни. До найбільш дискусійних концептуальних положень адміністративно-територіальної реорганізації в Україні належать проблеми федералізації, політичної та етнонаціональної автономії. Встановлено, що реорганізація державного устрою у напрямку федералізації слід розглядати як віддалену ймовірну перспективу за умови утвердження реального самоврядування на локальному рівні.

Оскільки існування в рамках унітарної держави адміністративно-територіальних одиниць з ознаками політичної автономії вважається недоцільним, мають місце неузгодженості щодо трактування такого феномена, як Автономна Республіка Крим. Наділення Криму ознаками політичної автономії слід вважати цивілізованим шляхом розв'язання протиріч, які свого часу загрожували збереженню територіальної цілісності держави. Етнонаціональна автономія дозволяє вирішити сучасні проблеми етнонаціональних меншин. Проте, імовірна реорганізація адміністративно-територіального устрою України може призвести до руйнування усталених елементів етнічного самоврядування. У зв'язку з цим, за можливих змін, доцільно забезпечити збереження цілісності існуючих територіальних систем з етнонаціональною специфікою.

Необхідність удосконалення адміністративно-територіальної структури спричиняється динамічністю територіальної організації суспільства. У методологічному плані таке удосконалення має ґрунтуватися на кращому вітчизняному та світовому досвіді територіального розвитку, взаємодії структур та елементів, насамперед, географічного характеру.

Важливою ознакою територіальної організації України є ексцентричне положення столиці по відношенню до території країни, що проявляється у периферійності низки віддалених областей й зумовлює посилення ролі альтернативних столичному макрорегіональних центрів. Окрім того, у м. Києві законодавчо закладено специфічну систему організації місцевого управління, яку не можна вважати дієздатною. Актуальною є й проблема співвідношення столичної територіальної системи та відповідної адміністративно-територіальної одиниці, випереджаючого територіального зростання порівняно з розширенням адміністративних меж м. Києва. За таких умов доцільним є формування столичної адміністративно-територіальної одиниці, що відповідає зоні столичного впливу.

Внаслідок загальної тенденції до втрати містами компактної форми та формування потужних агломерацій, важливою методологічною проблемою є коректне виокремлення міста як цілісної системи. На тлі ускладнення проблеми узгодження адміністративних меж міст із зонами впливу міських соціально-економічних систем. Розщеплення та ієрархізація локального рівня в системі великого міста є передумовою формування в його межах дво-, або декількаярусної системи територіального самоврядування.