Проблеми компенсації шкоди за екологічним законодавством України

У періоди перебування територій України у складі інших державних утворень, або ж за часів існування Козацької держави в джерелах права вже були закріплені деякі природоохоронні вимоги, однак серед них важко віднайти заходи компенсаційного характеру інакше, ніж у межах заходів захисту права власності на природні ресурси, або у спробах запровадити режим заповідних територій та об'єктів.

Період радянської доби став найбільш визначальним для формування сучасних правових засад компенсації екологічної шкоди, який був обумовлений значним індустріальним розвитком держави, що, з одного боку, сприяло залученню значної частини природних ресурсів у експлуатацію, з іншого, - викликало значні негативні впливи господарської діяльності на їх якість та безпеку, або ще гірше - виробничі аварії та катастрофи екологічного характеру. В цей період формуються правові положення про компенсацію шкоди в межах: а) природоресурсного, природоохоронного законодавства та в законодавстві про екологічну безпеку, що розвивається; б) правових норм про договірні та зобов'язальні (деліктні) засади використання природних ресурсів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки; в) заходів планування та здійснення превентивних природоохоронних заходів; г) заходів стимулювання належного їх виконання; ґ) визначень про небезпечні види діяльності як джерела підвищеної екологічної небезпеки; д) створення спеціальних органів та впровадження їх контрольно-наглядових функцій щодо додержання встановлених норм і правил, включаючи прийняття рішень про призупинення, до проведення необхідних заходів, експлуатацію виробничих об'єктів, які порушують такі норми; е) запровадження компенсаційних за характером зборів за забруднення природного середовища, засад утворення фондів охорони природного середовища, екологічного страхування; є) запровадження правових засад витратного, таксового, розрахункового способів компенсації шкоди; ж) організаційно-функціональних та процесуальних засад її стягнення; з) позитивної та ретроспективної відповідальності за екологічним законодавством.

Правові положення про компенсаційні заходи формуються у цей період у межах спеціального виду відповідальності - еколого-правової, яка за своїм змістом, заходами регулювання, вже мала два підвиди: позитивну та негативну (юридичну) відповідальність. Еколого-правова література цього періоду схилялася до віднесення юридичної відповідальності за шкоду, заподіяну навколишньому природному середовищу, за її характером, до цивільно-правової (майнової) відповідальності. Водночас, такі правові положення формуються як в нормах матеріального, так і процесуального характеру. Тобто, норми матеріального права вже визначали ознаки екологічних правопорушень і санкцій за їх вчинення, а норми процесуального права - порядок доказування, визначення факту правопорушення і встановлення особи, яка його вчинила, призначення заходу державного примусу, в межах санкцій порушеної норми. А в юридичній літературі прийнято вважати, що єдність норм матеріального та процесуального права формують нормативні конструкції, які лежать в основі будь-якого виду відповідальності.

Нарешті, в радянський період судова практика сприяє застосуванню природоохоронного законодавства та відповідним чином вплинула на формування законодавчих засад компенсації екологічної шкоди та еколого-правової відповідальності. Тому доцільно говорити, що вже на початок 90-их років минулого століття були сформовані засади правового інституту компенсації шкоди за екологічним законодавством.

Розділ 2 “Механізм компенсації шкоди за природоресурсним законодавством” складається з шести підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Проблеми компенсації шкоди за земельним законодавством України” встановлено, що земельне законодавство довгий час було основою природоресурсного законодавства, тому набільш повно визначає засади компенсації правомірної та протиправної шкоди, що фактично формує механізм її реалізації, зокрема через:

а) принципи державної політики, такі як: раціональне використання, відтворення та охорона земель; гарантії прав на землю; пріоритети вимог екологічної безпеки при використанні землі; охорони земель як основного національного багатства Українського народу; відшкодуванні збитків, заподіяних порушенням законодавства України; нормуванні і планомірному обмеженні впливу господарської діяльності на земельні ресурси; поєднанні заходів економічного стимулювання та юридичної відповідальності в галузі охорони земель; публічності у вирішенні питань охорони земель, використанні коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів на охорону земель;

б) права власників земельних ділянок та землекористувачів на відшкодування збитків, передбачених законом, в тому числі одержання від нового власника землі, землекористувача, або місцевої ради компенсацію за підвищення родючості ґрунтів, у разі вилучення або добровільної відмови від земельної ділянки;

в) обов'язки осіб, що проводять розвідувальні та інші роботи, відшкодувати власникам землі та землекористувачам усі збитки, включаючи неодержані доходи, приводити за свій рахунок займані земельні ділянки у стан, придатний для використання їх за призначенням, передавати за спеціальним актом власникові землі або землекористувачу;

г) заходи економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель щодо виділення коштів відповідних бюджетів громадянам та юридичним особам для відновлення попереднього стану земель, порушених не з їх вини; компенсації з бюджетів коштів зниження доходу власників землі та землекористувачів внаслідок резервування земель для наступного заповідання, тимчасової консервації деградованих та малопродуктивних земель, що стали такими не з їх вини;

ґ) умови відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва при вилученні (викупі) земель відповідних категорій для суспільних потеб;

д) обмеження прав на земельну ділянку як умови додержання природоохоронних вимог або виконання визначених робіт, обмеження у землекористуванні при погіршенні якості земель;

е) встановлені порядки відшкодування збитків землевласникам і землекористувачам та втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва;.

є) компенсації шкоди при невиконанні обов'язків власників землі, землекористувачів здійснювати комплекс заходів щодо охорони земель, обов'язків додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля, в тому числі підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі;

ж) загальні засади щодо відшкодування збитків, заподіяних порушенням земельного законодавства у межах цивільно-правової відповідальності, в тому числі при самовільному зайнятті земельних ділянок, порушенні умов договорів;

з) підстави для примусового припинення прав на земельну ділянку, зокрема у разі неусунення допущених порушень природоохоронного законодавства в терміни, встановлені вказівками спеціально уповноважених органів виконавчої влади;

и) способи захисту прав на земельні ділянки, визначені земельним законодавством.

Зроблено висновок, що компенсація шкоди за земельним законодавством України - це визначена правовими нормами система заходів відповідальності за правомірну та протиправну поведінку у сфері регулювання земельних відносин, способів цивільно-правового та еколого-правового (витратного, розрахункового, нормативного) характеру охорони та захисту прав власників земельних ділянок та землекористувачів, прав громадян на безпеку земель, договірних та позадоговірних (деліктних) зобов'язань щодо відшкодування завданих збитків, утрат, неодержаних доходів, а також шкоди, завданої забрудненням земельних ділянок, а через їх властивості - життю та здоров'ю людей. Такі заходи мають як загальний (цивільно-правовий), так і спеціальний (еколого-правовий) характер, що свідчить про комплексність у питаннях компенсації шкоди, однак вони містяться у значній кількості нормативно-правових актів різної юридичної сили, що обтяжує практику їх застосування та потребує відповідної систематизації.

Запропоновано в проекті Закону про компенсацію шкоди за екологічним законодавством України закріпити положення про реалізацію стягнення збору за погіршення якості земель, а також що шкода, завдана землям, внаслідок їх забруднення небезпечними речовинами та матеріалами, відшкодовується у повному обсязі шляхом приведення земельних ділянок у стан, придатний для їх основного цільового призначення та відшкодування збитків чи втрат, а також неодержаних доходів, включаючи моральну шкоду.

У підрозділі 2.2. “Правове забезпечення компенсації шкоди за лісовим законодавством та законодавством про рослинний світ” проведено дослідження правового регулювання компенсації шкоди за лісовим законодавством та законодавством про рослинний світ, яке дозволило встановити, що в ньому, як і в більшості галузей екологічного законодавства існуючий механізм регулювання компенсації шкоди не повною мірою враховує превентивну спрямованість цього інституту, зважаючи, що такі об'єкти природи виконують важливі природоохоронні функції та здатні через свої властивості відновлювати порушений антропогенним впливом стан довкілля. Основна увага тут має приділятися заходам природного та штучного відновлення (відтворення) лісів і рослинного світу, збільшення лісистості території України, реалізації збору за погіршення їх якості. За загальними положеннями в такому законодавстві компенсація шкоди визначається як до правомірної, так і до протиправної поведінки суб'єктів відповідних правовідносин, реалізується як у межах правосуб'єктності користувачів лісу, їх власників, посадових осіб спеціально уповноважених державних органів у цій сфері, так і у заходах по стимулюванню раціонального використання, відтворення та охорони лісів і рослинного світу та відповідальності за порушення вимог відповідного законодавства, забезпечується витратним, таксовим, нормативним способами.

В лісовому законодавстві окреслюються витратний, таксовий, розрахунковий, нормативний методи (способи) компенсації екологічної шкоди, які, на відміну від натурального способу можуть застосовуватися комплексно, що дозволяє фактично пов'язати їх з грошовими стягненнями, що запроваджуються державними органами для обчислення розмірів економіко-екологічної шкоди.

Пріоритетним серед них слід визнати витратний метод, який тут виступає способом компенсації суспільних витрат на здійснення лісоохоронних заходів з метою забезпечення безпечного для життя та здоров'я довкілля, що реалізується у межах регулятивних правовідносин шляхом здійснення зобов'язань особами, які задовольняють свої господарські потреби у лісових та рослинних ресурсах порушенням паритету приватних та публічних інтересів на ці ресурси, які мають суспільне значення, а також компенсації шкоди, що виникає при вчиненні відповідних правопорушень у цій галузі. Правові засади такої компенсації містяться в чисельних нормативно-правових актах цієї галузі законодавства, що потребує їх систематизації та включення в окремий розділ проекту Закону України про компенсацію шкоди за екологічним законодавством. При цьому враховуватимуться заходи адаптації лісового законодавства до Директиви ЄП і РЄ № 2004/35/СЕ про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завданої навколишньому середовищу шкоди, зважаючи, що об'єктами її захисту є ліси та рослинний світ як елементи біологічних ресурсів.

Шкода, завдана охоронюваним біологічним видам та природним їх ареалам може бути визначена як будь-яка шкода, що має значний негативний вплив на сприятливий стан збереження таких ареалів і видів. Розмір такої шкоди повинен оцінюватись, виходячи з кількості об'єктів рослинного світу та лісу, їх густоти або охопленої поверхні, ролі по відношенню до збереження їх видів або ареалів, рідкості, можливості до розповсюдження, розмноження тощо.

У підрозділі 2.3. “Особливості компенсації шкоди за законодавством про надра” проаналізовано, що у цій галузі така компенсація має переважати у межах правомірної поведінки суб'єктів шляхом виконання покладених обов'язків та додежання встановлених щодо надр вимог превентивного характеру, зважаючи, що надро-добувна галузь є одним з найбільших забруднювачів довкілля. Водночас компенсація шкоди у межах протиправної поведінки зводиться до загальних цивільно-правових засад.

З метою диференціації спеціально-правових методів у проекті Закону про компенсацію шкоди за екологічним законодавством пропонується: а) закріпити положення, що додержання вимог законодавства про надра стимулюється державою, в тому числі фінансуванням природоохоронних, сировинно зберігаючих заходів, встановленням прозорих та вигідних для суспільства інвестиційних щодо розробки родовищ корисних копалин проектів, страхуванням ризику виникнення шкоди для довкілля при використанні надр; б) з метою забезпечення режиму використання та охорони надр встановити нормативи зборів за спеціальне використання корисних копалин, які стануть основою компенсації шкоди при самовільному використанні надр; в) встановити вимогу про заборону використання піску та гравію у руслах річок. У випадку порушення такої вимоги винні особи несуть кримінальну відповідальність та зобов'язані компенсувати шкоду відповідно до встановлених методик і такс.

У підрозділі 2.4. “Правові засади компенсації шкоди за водним законодавством” встановлено, що такі засади базуються на положеннях про реалізацію позитивної та негативної відповідальності в цій галузі. Більшість з них побудовані на доцільності здійснення попереджувальних до виникнення шкоди для водних об'єктів заходів, оскільки якість вод є елементом реалізації права на безпечне для життя і здоров'я довкілля. Такі заходи є водоохоронними по своїй суті, включаються у щорічне їх фінансування з державного та інших бюджетів, а також з інших надходжень, що в цілому стимулює водокористувачів до раціонального, ефективного використання водних ресурсів, додержання вимог щодо їх охорони.

Правові норми, які встановлюють юридичну відповідальність у цій галузі, передбачають різні способи компенсації шкоди, завданої водним об'єктам: таксовий, розрахунковий, компенсацію шкоди у повному обсязі. Такі норми визначають порядки обчислення такої шкоди; систему органів, уповноважених застосовувати такі стягнення, в тому числі приймати рішення про обмеження (зупинення) та припинення небезпечної для водних об'єктів діяльності.

З метою удосконалення існуючого механізму компенсації шкоди за водним законодавством пропонується здійснити кодифікацію таких норм у спеціальному розділі пропонованого проекту Закону України про компенсацію шкоди за екологічним законодавством. Зокрема, встановити, що з метою попередження виникнення шкоди водам запроваджується стимулювання заходів щодо охорони та відтворення водних об'єктів, страхування ризику виникнення небезпеки для них, сплати збору за погіршення їх якості. У разі забруднення вод небезпечними речовинами та матеріалами винні особи зобов'язані компенсувати шкоду у повному обсязі без урахування зборів за спеціальне використання вод та зборів за їх забруднення.

У підрозділі 2.5. “Проблеми компенсації шкоди за законодавством про тваринний світ” встановлено, що Україна, як учасниця більшості міжнародних угод, врахувала в національному законодавстві про тваринний світ міжнародно-правові вимоги. Проведене дослідження підтверджує державну спрямованість на впровадження превентивних заходів щодо збереження, раціональне використання, охорону та відтворення тваринного світу, фінансування цих заходів за рахунок державного бюджету, а також стягнення коштів при відшкодуванні збитків, завданих тваринному світу, формування на їх засадах фондів охорони навколишнього природного середовища, здатних компенсувати, наскільки це можливо, виникаючу втрату біоресурсів. Водночас, безсистемність у питаннях правового механізму компенсації шкоди за законодавством про тваринний світ породжує значну кількість нормативно-правових актів. Такі акти, з одного боку, доволі побічно торкаються проблем забезпечення превентивних заходів у межах позитивної відповідальності, з іншого, - характеризуються застосуванням різних за характером методів (способів) розрахунку розмірів протиправної шкоди (розрахункового, таксового, нормативного), торкаються діяльності різних контрольних державних органів.

Власний підхід до розуміння таксового способу за законодавством про тваринний світ, дозволяє вважати, що він залишається важливим засобом охорони об'єктів природи, однак назріло питання уніфікації правових норм, які його передбачають, з метою удосконалення існуючого механізму компенсації шкоди, ліквідації прогалин у механізмі правового регулювання, таких як запровадження державно-правових таксових стягнень за знищення рибних ресурсів електровудками. З метою адаптації до Директиви ЄП та Ради Європи 2004/35/ЄС від 21 квітня 2004 року про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завданої навколишньому середовищу шкоди, а також кодифікації правових норм про компенсацію шкоди за законодавством про тваринний світ слід включити їх до окремого розділу проекту Закону України про компенсацію шкоди за екологічним законодавством. Зокрема, встановити, що з метою збереження, раціонального використання, охорони та відтворення тваринного світу: 1) компетентні органи держави проводять в межах планів і програм відповідні заходи; 2) здійснюється фінансування таких заходів за рахунок державного бюджету та фондів охорони навколишнього природного середовища; 3) встановлюється зобов'язання винних у заподіянні шкоди понести витрати від неможливості отримання природної сировини - м'яса, хутра, рибної продукції тощо, а також витрати на відновлення порушеної екологічної рівноваги з урахуванням екологічного значення тварин, яким заподіяна шкода та їх поширення в даному регіоні.

У підрозділі 2.6. “Правові аспекти компенсації шкоди за законодавством про охорону і використання атмосферного повітря” встановлено, що заходами попередження виникнення шкоди атмосферному повітрю є впровадження новітніх технологій при відведенні шкідливих речовин. Найбільш виваженим при сучасному визначенні обсягів шкоди, заподіяної забрудненням атмосферного повітря є розрахунковий метод обчислення екологічної шкоди, який застосовується в цьому законодавстві, однак значна частина спеціальних методик розрахунку шкоди викликає складність процесу обчислення всіх елементів збитків, неможливість визначити одразу характер та об'єм усіх наслідків заподіяної шкоди, особливо життю і здоров'ю громадян, тому застосування методик на практиці не завжди забезпечує реалізацію принципу повної компенсації шкоди, оскільки вартість робіт по відновленню порушеного стану цього природного ресурсу може значно перевищити розмір стягнень, що за ними обчислюються.

На відміну від останнього, нормативний метод обчислення шкоди, заподіяної атмосферному повітрю в цій сфері не достатньо обґрунтований та досконалий, тому на перспективу пропонується кратність перевищення нормативів зборів за забруднення атмосферного повітря та зборів за погіршення його якості покласти в основу адміністративно-правового порядку стягнення штрафів за вчинення екологічних правопорушень, збільшивши такі штрафи у десятки, можливо в сотні разів та застосовувати їх до юридичних осіб - великих підприємств та їх об'єднань.

У більшості своїй такі методики спрямовані на обчислення шкоди державі, яка за рахунок коштів від компенсації збитків від забруднення формує відповідні фонди для фінансування заходів з охорони навколишнього природного середовища. Проте, такі методики не врегульовують питання компенсації шкоди пересувними джерелами забруднення, які є фактично найбільшими забруднювачами атмосферного повітря, а також компенсації шкоди іншим, ніж держава, особам.

Зважаючи, що атмосферне повітря є унікальним об'єктом природи, який належать усьому людству, та який виключений з господарського обороту, не приносить диференційної ренти, щодо нього не може бути встановлено економічної оцінки, тому, при заподіянні йому шкоди протиправними діями її слід розраховувати за загальними вимогами Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, тобто у повному обсязі, у відповідності з фактичними затратами на відновлення здоров'я, майна громадян і довкілля за рахунок коштів фізичних і юридичних осіб, винних у забрудненні атмосферного повітря. Такі положення бажано кодифікувати та включити до спеціального розділу проекту Закону України про компенсацію шкоди за екологічним законодавством України, зокрема, закріпити положення про обов'язковий характер превентивних заходів з фінансування робіт по впровадженню атмосфероочисних, атмосферозберігаючих та інших засобів, технологій та устаткування, страхування ризику виникнення небезпеки щодо його забруднення.

Розділ 3 “Проблеми компенсації шкоди за законодавством про охорону навколишнього природного середовища (природоохоронним законодавством)” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Компенсація шкоди за природно-заповідним законодавством” проаналізовано, що з метою удосконалення інституту компенсації шкоди за законодавством про природно-заповідний фонд України, доцільно: а) поширити дію постанови Кабінету Міністрів України від 21 квітня 1998 року на всі функціональні зони територій та об'єктів ПЗФ, включаючи зарезервовані з метою наступного заповідання території; б) здійснити перегляд розмірів такс за порушення природоохоронного законодавства у межах територій та об'єктів ПЗФ, збільшивши їх не менше ніж вдвічі до розмірів такс за заподіяння шкоди природним об'єктам, не віднесених до категорії особливо охоронюваних; розглянути питання впровадження в законодавство нормованих штрафних санкцій за заподіяння шкоди у зазначеній сфері; розробити і прийняти на рівні Кабінету Міністрів України Методику кадастрової еколого-економічної оцінки територій та об'єктів ПЗФ; в) з урахуванням адаптаційних намірів запозичити заходи, передбачені Директивою ЄП і РЄ № 2004/35/СЕ про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завданої навколишньому середовищу шкоди, яка визнає об'єктами її захисту природні комплекси, особливо охоронювані об'єкти тваринного і рослинного світу.

У пропонованому проекті Закону про компенсацію шкоди за екологічним законодавством передбачити відповідний розділ, в якому мають бути закріплені правові вимоги про обов'язковість здійснення охоронних зобов'язань природокористувачів відповідно до закону, у власності чи користуванні яких знаходяться об'єкти та території ПЗФ. Бажано було б закріпити також положення про впровадження ефективних заходів стимулювання щодо розширення меж ПЗФ за рахунок територій, що знаходяться на певних титулах та використовуються для інших потреб. Компенсація шкоди у межах заходів юридичної відповідальності може бути визначена як зобов'язання винних осіб відшкодувати таку шкоду у повному обсязі, а у випадках, передбачених законом, у збільшених розмірах.

У підрозділі 3.2. “Особливості компенсації шкоди за законодавством про екологічну мережу” встановлено, що положення законодавства про екологічну мережу України базуються на положеннях шести програм екологічних дій ЄС, на низці міжнародний конвенцій, в основі яких визначено охороняти переважно біоресурси, екологічні системи, ґрунти, інші природні ресурси передусім як природні комплекси, які можна співвіднести до поняття ландшафтів.

Однак, чинне національне екологічне законодавство дещо нівелює ідеї міжнародного та європейського законодавства та пропонує в поняття екологічної мережі включати всю природоохоронну систему об'єктів та територій. Відтак, залишилося не визначеним питання розробки оптимальних методик економічної оцінки шкоди, заподіяної екологічній мережі, особливо якщо така шкода є невідновлюваною. У тих випадках, коли відновлення можливе, то оцінка шкоди повинна включати в себе вартість відновлювальних робіт, в тому числі й роботи по самій оцінці шкоди (на нашу думку, це вартість проведених експертиз, інших аналітичних робіт), вартість заміни втраченого природного компонента на його еквівалент (наприклад, розведення птахів того ж виду, що і загиблі), тобто відновлення того екологічного стану, який був до заподіяння шкоди. Тому в національному законодавстві бажано чітко сформулювати такі засади компенсації шкоди за порушення законодавства про екологічну мережу.

З метою удосконалення чинного законодавства, положення законодавства про екологічну мережу доцільно включити у кодифікований правовий акт природоохоронного характеру типу Ладшафтного кодексу України, а в ньому виділити розділ, який визначатиме особливості компенсації шкоди у зазначеній сфері.

У підрозділі 3.3. “Проблеми компенсації шкоди за рекреаційним та лікувально-оздоровчим законодавством”, як показало дослідження, в лікувально-оздоровчому та рекреаційному законодавстві мають місце заходи як превентивного (встановлення округів санітарної охорони та функціональних зон у межах відповідних територій; заборони щодо здійснення діяльності, яка суперечить цільовому призначенню, або може негативно впливати на якість і санітарний стан цих територій; зберігання, раціональне використання і відтворення цінних природних лікувальних ресурсів; переорієнтація охорони здоров'я на профілактику захворювань, медичну реабілітацію та відновлювальне лікування; санітарне очищення курортів; здійснення протиерозійних і протизсувних заходів та інженерного захисту морського узбережжя курортів; екологічне страхування, в тому числі страхування ризиків; залучення інвестицій тощо), так і запобіжного (встановлення майнової відповідальності; можливість застосування методів нематеріальної оцінки екологічної шкоди таким об'єктам; застосування такс та методик, передбачених в лісовому, водному законодавстві, в законодавстві про екологічну безпеку тощо) характеру.

З метою удосконалення правових засад компенсації шкоди за лікувально-оздоровчим та рекреаційним законодавством в роботі пропонується: 1) розробити механізми страхування відповідальності курортно-лікувальних та рекреаційних закладів за шкоду, яка може бути спричинена життю і здоров'ю громадян, заподіяну наданням послуг від небезпечних, неякісних природних лікувальних чи рекреаційних ресурсів; 2) передбачити, що у випадках заподіяння шкоди знищенням чи пошкодженням ресурсів лікувально-оздоровчих та рекреаційних зон порушенням екологічного законодавства, така шкода має компенсуватися у повному обсязі, а розміри майнових та інших санкцій підлягають збільшенню у порядку, визначеному законодавством. На підставі порівняльного аналізу законодавства для оцінки нематеріальної частини екологічної шкоди підтримано пропозицію використовувати побічні методи: метод формування вартості шкоди на основі складу витрат на запобігання шкоди навколишньому середовищу; метод врахування транспортних витрат; спосіб гедоністичного формування ціни; метод опитування населення про природний об'єкт і його значення для суспільства і людини; 3) включити зазначені положення у відповідний розділ проекту Закону про компенсацію шкоди за екологічним законодавством.

У підрозділі 3.4. “Перспективи кодифікації природоохоронного законодавства щодо компенсації шкоди” зауважується про доцільність підтримання концепції В. І. Андрейцева про те, що така система правових норм все ж має називатися середовищеохоронним (ландшафтноохоронним) законодавством, зважаючи, що основним об'єктом цієї галузі виступає навколишнє природне середовище як інтегрована та комплексна категорія, як сукупність природних і природно-соціальних умов і процесів, до яких можна віднести території та об'єкти природно-заповідного фонду, курортні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні та інші території, виключну (морську) економічну зону та континентальний шельф, якісні властивості яких забезпечують цілу низку галузевих екологічних прав громадян, таких як здійснення права загального природокористування, права на відпочинок на природі, право на оздоровлення природними лікувальними та рекреаційними ресурсами тощо.

У межах формування природоохоронного законодавства України питання про компенсацію шкоди мають відповідати правовим документам європейського та міжнародного екологічного законодавства. Превентивними заходами в природоохорооному законодавстві Україні слід визнати фінансування за кошти державного та іншого бюджету природоохоронних заходів в цій сфері, які можна назвати компенсійними у межах реалізації державою та іншими особами позитивної відповідальності, а також заходи страхування відповідальності за ризик заподіяння шкоди унікальним природним об'єктам небезпечною діяльністю.

Запобіжними заходами компенсації шкоди за природоохоронним законодавством слід визначити майнову відповідальність винних у порушенні його вимог осіб шляхом компенсації такої шкоди у повному обсязі. Керуючись положеннями згадуваної Директиви ЄП і РЄ № 2004/35/СЕ, іншими міжнародними та європейськими правовими актами, доцільно розробити і прийняти відповідний розділ у проекті Ландшафтного кодексу України, в якому, можливо за аналогією до Закону України “Про виключну (морську) економічну зону України”, передбачити норми прямої дії щодо застосування до винних осіб у порушенні його вимог заходів адміністративної та майнової відповідальності, а основні позиції щодо компенсації шкоди за природоохоронним законодавством включити у проект спеціального закону про компенсацію шкоди за екологічним законодавством.

Саме правові норми ландшафтного законодавства найбільшою мірою є нормами публічно-правового характеру. При цьому, уявляється достатньо ускладненим включення норм про компенсацію екологічної шкоди за цим законодавством у традиційне деліктне право, оскільки чітко проявляється протистояння між індивідуальним, антропоцентричним підходом деліктного права і колективним, екологічним, або, як іноді говорять, “екоцентричним” підходом, що має місце у випадку заподіяння екологічної шкоди та що врегульовується виключно екологічним правом і законодавством.

Розділ IV “Правове забезпечення компенсації шкоди за законодавством про екологічну безпеку” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 4.1. “Проблеми компенсації шкоди, заподіяної громадянам за порушення права на екологічну безпеку” досліджено особливості реалізації суб'єктивного права громадян на зовнішню екологічну безпеку, зокрема, у межах: заходів захисту населення та територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; заходів охорони цього права при встановленні правового режиму зон надзвичайних екологічних ситуацій; заходів при виникненні негативного впливу господарської діяльності на стан навколишнього природного середовища. Встановлено, що здійснення попереджувальних та запобіжних способів компенсації шкоди за порушення права громадян на екологічну безпеку базуються на законодавчих засадах реалізації екологічної політики держави та її органів, органів місцевого самоврядування, господарюючих суб'єктів щодо управління екологічними ризиками від виникнення надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру.

У межах такої політики впроваджуються та реалізуються: 1) фінансування природоохоронних заходів із державного, місцевих бюджетів, фондів охорони навколишнього природного середовища, збільшених за рахунок підвищення ставок платежів та зборів у сфері використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища, фондів підприємств, установ, організацій, а також безпосереднє їх здійснення; 2) заходи стимулювання природоохоронної діяльності шляхом здешевлення кредитів комерційних банків для цих потреб; 3) запровадження імперативів щодо проведення екологічного аудиту та екологічного страхування, як необхідних елементів у процедурі видачі дозволів на здійснення екологічно небезпечної діяльності; 4) впровадження міжнародних стандартів у галузі охорони довкілля, які покращують екологічний імідж господарюючих суб'єктів та дозволяють забезпечувати належний рівень їх безпеки для населення та навколишнього середовища шляхом декларування безпеки їх діяльності, розробки планів локалізації та ліквідації можливих аварій, інформування про рівень такої безпеки; 5) врахування компенсаційних заходів при ліквідації підприємств чи їх банкрутстві тощо.

З метою удосконалення існуючих правових механізмів попередження шкоди від екологічних ризиків, гармонізації та адаптації з міжнародним та європейським законодавством запропоновано прискорити прийняття спеціальних законів, таких як: про екологічну (природно-техногенну) безпеку; про екологічний фонд; про плату за забруднення довкілля чи про плату за природокористування (на засадах природно-ресурсної ренти); про екологічне страхування.

Водночас, з метою кодифікації правових норм про компенсацію шкоди за екологічним законодавством доцільно правові норми про компенсацію шкоди за законодавством про екологічну безпеку систематизувати у відповідний розділ проекту Закону України про компенсацію шкоди за екологічним законодавством.

У підрозділі 4.2. “Перспективи розвитку законодавства про екологічну безпеку щодо компенсації шкоди за екологічний ризик” проведено аналіз такого законодавства розвинених країн Заходу (Німеччини, Швеції, Франції, Іспанії, Фінляндії, Японії, США, Великобританії), що дозволо зробити висновки, що:

1) відносини компенсації шкоди у її класичному розумінні регулюються в основному цивільним законодавством цих країн;

2) особливості правового регулювання компенсації шкоди, заподіяної здоров'ю та майну громадян, інших осіб внаслідок негативного впливу забрудненого від господарської діяльності довкілля визначаються переважно в спеціальних комплексних законах цих країн, спрямованих на охорону такого середовища. Рідше ці питання висвітлені в кодифікованих нормативно-правових актах - Екологічних кодексах, тенденція до розробки та прийняття яких зростає. У деяких країнах прийняті спеціальні закони, метою яких є регулювання відносин юридичної відповідальності та компенсації екологічної шкоди. За сферою застосування такий вид відповідальності визначається як екологічна відповідальність;

3) в таких джерелах екологічного права визначення самої екологічної шкоди не однакове. Здебільшого вона визначається як негативні зміни навколишнього середовища в результаті його забруднення внаслідок господарської діяльності, пов'язаної з поводженням з об'єктами підвищеної небезпеки, що потягло за собою деградацію природних екологічних систем, виснаження природних ресурсів, заподіяло смерть або пошкодження здоров'я людини, її майна, майна інших осіб. Такі об'єкти визначаються через категорії різних значень - це технічні, технологічні та інші прилади, машини, інші засоби, в тому числі пересувні, а також речовини, інші матеріали, вібрації, шуми, тиск, випромінювання, гази, пари, тепло тощо, які забруднюють природні ресурси - ґрунт, води, повітря, тощо. Відповідальність у цій галузі несуть власники та користувачі таких об'єктів, в тому числі держава у випадках, визначених законодавством;

4) необхідність компенсації такої шкоди випливає із затверджених міжнародно-правових принципів: сталого розвитку; здійснення попереджувальних, природоохоронних та відтворювальних по своїй суті заходів, що враховують рівень сучасних технологій; “забруднювач платить”, реалізація якого дозволяє створювати спеціальні фонди, спрямовані на превентивні заходи, а також на заходи по ліквідації екологічних аварій та катастроф, природних стихійних явищ, включаючи відшкодування збитків, заподіяних потерпілим від цього осіб; поєднання заходів стимулювання екологічно безпечної діяльності та відповідальності за порушення вимог екологічного законодавства, в тому числі відповідальності володільців джерел підвищеної небезпеки;

5) засобами фінансового забезпечення запобігання та ліквідації екологічної шкоди такі джерела права визначають обов'язкове державне та добровільне страхування цивільної відповідальності чи ризиків настання такої шкоди, проведення обов'язкового державного та добровільного екологічного аудиту, створення власних екологічних фондів господарюючими суб'єктами для фінансування випадків надзвичайних ситуацій техногенного чи природного характеру, сплата збору за забруднення навколишнього середовища, за рахунок якого формуються державні екологічні фонди тощо.

Традиційно в загальному порядку вирішуються питання визначення чисельності заподіювачів екологічної шкоди, їх солідарної чи часткової відповідальності, особливо якщо їх екологічно небезпечна діяльність підпадає під ознаки певної родової групи (викиди та скиди забруднюючих речовин, розміщення відходів з порушенням встановлених вимог тощо). Не допускаються звільнення від відповідальності на тій підставі, що інші особи заподіюють таке саме забруднення довкілля. В такий спосіб може застосовуватися відповідальність за минулу екологічну шкоду, як це визначається законами США про чисту воду, про чисте повітря, про Суперфонд.

Проблемним залишається питання щодо визначеності протиправності екологічної шкоди. У законодавстві деяких країн (Закон Італії “Про відповідальність за шкоду навколишньому середовищу”, 1986 р.) протиправність не визначається необхідною умовою для притягнення до відповідальності. Тому здійснення діяльності у відповідності із законодавством та умовами дозволів або ліцензій не повинно звільняти заподіювача шкоди від відповідальності за екологічну шкоду.

В Україні пропонується удосконалити систему такого законодавства шляхом адаптації національного законодавства до положень Директиви ЄП і РЄ від 21 квітня 2004 року №2004/35/СЕ “Про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію заподіяної навколишньому середовищу шкоди”, що логічно випливає з вимог Загальнодержавної програми такої адаптації.

Систематизація таких норм можлива як у формі кодифікації в універсальному кодифікованому акті типу Екологічного кодексу, у складі одного з розділів його Загальної частини, так і в окремому кодифікованому нормативному акті - в проекті Закону України про компенсацію шкоди за екологічним законодавством. В її основі можуть лежати положення багатьох норм екологічного законодавства України, проаналізованих у попередніх підрозділах роботи та положення згадуваної Директиви.

Запровадження такого інституту обумовлено національною екологічною політикою, яка базується на принципах: екологічної відповідальності, що потребує запровадження за будь-які порушення екологічного законодавства; запобігання, який передбачає аналіз і прогнозування екологічних ризиків, що ґрунтуються на результатах державної екологічної експертизи, державного моніторингу довкілля; забруднювач та користувач платять повну ціну, що передбачає запровадження для забруднювача стимулів щодо зниження рівня негативного впливу на довкілля та повної відповідальності користувача за стан наданих йому у користування природних ресурсів, а також зменшення впливу його діяльності (бездіяльності) на стан цього середовища.

Процес запобігання та ліквідації екологічної шкоди, що запроваджуються цим інститутом, можна об'єднати поняттям єдиної категорії - “компенсацією екологічної шкоди”, що більш повно пояснює цю суспільно корисну діяльність. Критеріями, що використані при визначенні екологічної шкоди можуть бути не лише певні природні території чи ресурси, що підпадають під правовий режим відповідальності, зокрема за Директивою, тобто землі, води, біоресурси, а й атмосферне повітря, інші природні ресурси і види, а також життя і здоров'я людей.

Структура такого закону може містити Преамбулу із зазначенням необхідності вжиття запобіжних заходів у цій сфері, розділ перший “Загальні положення” може містити основні терміни, положення, завдання Закону тощо. Розділ другий може бути призначений державному регулюванню відносин у сфері компенсації шкоди та містити положення, що визначають мету та завдання державної політики у цій сфері.

У проекті Закону розділ третій може присвячуватися процесуальним засадам, у межах яких компетентні органи влади реалізовуватимуть попереджувально-охоронні функції.

З метою стимулювання експлуатантів до використання страхової чи інших форм фінансового забезпечення попередження екологічної шкоди, в проекті Закону доцільно передбачити розділ четвертий про засади таких фінансових забезпечень, передбачити підвищення стимулюючої функції зборів за забруднення довкілля та за погіршення якості природних ресурсів.

Розділ п'ятий може визначати порядок компенсації шкоди за природоресурсним, природоохоронним законодавством та законодавством про екологічну безпеку, а розділ шостий має бути присвячений міжнародному співробітництву у цій сфері.

У Висновках акцентовано, що правові засади компенсації екологічної шкоди в сучасному національному екологічному законодавстві базуються на конституційних положеннях про гарантування непорушності права власності на природні ресурси, права на безпечне для життя та здоров'я довкілля, на відшкодування збитків при порушенні цих та інших прав екологічного характеру. За результатами здійсненого дослідження викладені найбільш важливі положення, зокрема: визначення коменсації шкоди за екологічним законодавством України як комплексної правової категорії; особливості компенсації шкоди за екологічним законодавством як методу правового регулювання та функції екологічного права; особливості поняття та юридичних ознак екологічної шкоди та її вплив на формування режимів відповідальності за екологічним законодавством, а також критеріїв, які значною мірою впливають на регулювання відносин компенсації шкоди; необхідність врахування нематеріальної складової екологічної шкоди, що дозволяє говорити про неможливість врегулювати її компенсацію нормами деліктного права; наявність великого масиву нормативно-правового регулювання способів (розрахункового, таксового, витратного, нормативного) компенсації шкоди за екологічним законодавством, порядків такої компенсації, які на відміну від натурального способу компенсації шкоди, здатні ефективніше визначати обсяги такої шкоди - збитки, втрати, неодержані доходи тощо; обов'язковість врахування на практиці принципу повного відшкодування екологічної шкоди, а також презумпцій покладання обов'язку причинного зв'язку на винну особу та на державу, у випадках, коли на підставі реалізації державного рішення впроваджується завідомо небезпечна для довкілля, життя і здоров'я громадян господарська діяльність; визначення в законодавстві відсутності строку позовної давності для справ про компенсацію екологічної шкоди.

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографія

1. Краснова М.В. Компенсація шкоди за екологічним законодавством України (теоретико-правові аспекти) : монографія / М. В. Краснова. - К. : Видавничо-поліграфічний центр “Київський університет”, 2008. - 439 с. (25,58 д.а.)

Статті у наукових фахових виданнях (загальним обсягом близько 20 д.а).

1. Краснова М.В. Економіко-правовий механізм охорони довкілля: стан та шляхи вдосконалення / М. В. Краснова / Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка : Юридичні науки. - 2000. - Випуск 38. - С. 40-45.

2. Краснова М.В. Правові аспекти захисту екологічних прав громадян / М. В. Краснова // Вісник Київського університету імені Тараса Шевченка: Юридичні науки. - Випуск 46, 2002. - С.89-103.

3. Краснова М.В. До питання компенсації шкоди за екологічним законодавством України / М. В. Краснова // Вісник Київського університету імені Тараса Шевченка : Юридичні науки. - Випуск 53, 2003. - С.88-90.

4. Краснова М.В. Правові аспекти гарантій прав на землю / М. В. Краснова //Вісник Київського університету імені Тараса Шевченка : Юридичні науки. Випуск 58, 2004. - С. 99-107; Випуск 59, 2004. - С. 144-148.

5. Краснова М.В. Компенсація шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища як загальноюридичний принцип охорони довкілля / М. В. Краснова // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка : Юридичні науки. - Випуск 60, 2004. - С. 19-22.

6. Краснова М.В. Правові аспекти регулювання компенсації за шкоду за міжнародним та європейським екологічним законодавством / М. В. Краснова // Вісник Київського університету імені Тараса Шевченка : Юридичні науки. Випуск 68, 2005. - С.63-67.

7. Краснова М.В. До питання компенсаційної функції екологічного права / М. В. Краснова // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка : Юридичні науки. - Випуск 69, 2005. - С.112-115.

8. Краснова М.В. Правові аспекти компенсації шкоди в проекті Екологічного кодексу України / М. В. Краснова // Вісник Київського університету імені Тараса Шевченка : Юридичні науки. - Випуск 71, 2006. - С. 88-91.

9. Краснова М.В. Формування законодавства про компенсацію екологічної шкоди: історичний та порівняльно-правовий аспекти / М. В. Краснова // Університетські наукові записки (University scientific notes), Часопис Хмельницького університету управління та права. - № 3-4 (19-20), 2006. - С.286-292.

10. Краснова М.В. Історичні засади законодавства про компенсацію екологічної шкоди (з давніх часів до кінця ХІХ століття) у контексті формування сучасного інституту екологічної відповідальності / М. В. Краснова // Право України. - 2007. - № 5. - С.149-154.

11. Краснова М.В. Теоретико-правові засади запобіжних заходів компенсації шкоди за екологічним законодавством України / М. В. Краснова // Право України. - 2007. - № 8. - С. 85-91.

12. Краснова М.В. Науково-правові аспекти компесації екологічної шкоди у межах регулятивних еколого-правових відносин / М. В. Краснова // Вісник Київського університету імені Тараса Шевченка : Юридичні науки. - Випуск 73, 2006. - С.88-92.

13. Краснова М.В. Правові засади формування інституту відповідальності за шкоду, заподіяну порушенням вимог міжнародного та європейського екологічного законодавства / М. В. Краснова // Наукові записки. Том 53, Юридичні науки. - Національний університет “Києво-Могилянська академія”. - К.: Видавничий дім “Києво-Могилянська академія”, 2006. - С. 138-144.

14. Краснова М.В. Правові аспекти розвитку міжнародно-правового інституту екологічної відповідальності за шкоду, заподіяну навколишньому середовищу / М. В. Краснова // Науково-практичний часопис “Українське право”, 1 (20)ґ2007. - С. 217-229.

15. Краснова М.В. Юридичні аспекти формування інституту екологічної відповідальності в природоохоронному законодавстві України радянської доби / М. В. Краснова // Наукові записки. Том 64, Юридичні науки. - Національний університет “Києво-Могилянська академія”. - К. : Видавничий дім “Києво-Могилянська академія”, 2007. - С. 44-49.

16. Краснова М.В. Екологічна відповідальність за шкоду, заподіяну навколишньому природному середовищу у контексті адаптації законодавства України до законодавства ЄС / М. В. Краснова // Право України. - 2007. - № 3. - С.146-151.

17. Краснова М.В. Науково-правові засади компенсації екологічної шкоди у контексті адаптації національного законодавства до законодавства ЄС / М. В. Краснова // Віче. Журнал Верховної Ради України. - Липень, 13/2007. - С. 40-42.

18. Краснова М.В. Компенсація екологічної шкоди та її соціально-правове значення / М. В. Краснова // Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України. Збірник наукових статей. - Прикарпатський національний університет імені Василя Стефаника, м. Івано-Франківськ, 2006. - Випуск XVII. - 158-164.

19. Краснова М.В. Проблеми систематизації правових норм про компенсацію шкоди за екологічним законодавством України / М. В. Краснова // Вісник Київського університету імені Тараса Шевченка : Юридичні науки. - Випуск 75, 2007. - С. 80-86.

20. Краснова М.В. Правове регулювання компенсації шкоди за екологічним законодавством зарубіжних країн: порівняльно-правовий аналіз / М. В. Краснова // Бюллетень Міністерства юстиції України. - 2007. - № 4. - С. 149-168.

21. Краснова М.В. Екологічний контроль як попереджувально-охоронна функція управління в системі запобігання та ліквідації екологічної шкоди / М. В. Краснова // Бюллетень Мінюсту. - 2007. - №11 (73). - С. 44-55.

22. Краснова М.В. Методи (способи) підрахунку шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу та їх правові засади / М. В. Краснова // Бюллетень Міністерства юстиції України. - 2008. - №10. - С.43-50.

АНОТАЦІЯ

Краснова М.В. Проблеми компенсації шкоди за екологічним законодавством України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право. - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Київ, 2010.

Дисертація містить комплексний аналіз теоретичних та практичних проблем компенсації шкоди за екологічним законодавством України як одного з базових міжгалузевих інститутів екологічного права, його генези, шляхів удосконалення. Визначено компенсацію шкоди за екологічним законодавством як якісний процес реалізації нормами екологічного законодавства позитивної та негативної відповідальності у галузі раціонального використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки громадян.

Запропоновано розглядати компенсацію шкоди, завданої довкіллю способом правової охорони, що дозволяє уточнити поняття, види та форми екологічної шкоди, об'єкти правової охорони, вид відповідальності, де вона реалізується та яка спільно з іншими економічними чинниками здатна ефективно впливати на формування спеціальних природоохоронних фондів. Визначена система загальносоціальних гарантій компенсації екологічної шкоди, яка здатна гармонізувати екологічне законодавство та впровадити Концепцію сталого розвитку за допомогою правових засобів.

Порівняльно-правовий аналіз дозволив зформулювати висновки про доцільність подальшої кодифікації екологічного законодавства України, правові норми про запобіжні та відновлювальні заходи з метою попередження та ліквідації екологічної шкоди, які доцільно систематизувати в спеціальному нормативному акті - Законі України про компенсацію шкоди за екологічним законодавством України.

Ключові слова: екологічне законодавство; компенсація шкоди; екологічна шкода, попереджувально-запобіжні (ліквідаційні) способи; екологічні платежі (збори), страхові платежі, екологічні фонди; екологічна відповідальність.

АННОТАЦИЯ

Краснова М.В. Проблемы компенсации вреда по экологическому законодательству Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.06 - земельное право; аграрное право; экологическое право; природоресурсное право. - Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко, Киев, 2010.