Управління органами прокуратури України: організаційно-правові проблеми

40

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський національний університет внутрішніх справ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право

Управління органами прокуратури України: організаційно-правові проблеми

Попович Євген Миколайович

Харків 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України.

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України Бандурка Олександр Маркович, Харківський національний університет внутрішніх справ, в. о. ректора.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України Битяк Юрій Прокопович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, проректор з навчальної роботи;

доктор юридичних наук, доцент Куліш Анатолій Миколайович, Сумський державний університет, завідувач кафедри права;

доктор юридичних наук, професор Арістова Ірина Василівна, Сумський національний аграрний університет, завідувач кафедри адміністративного та інформаційного права.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Р.С. Мельник.

Анотація

прокуратура правовий законодавство

Попович Є.М. Управління органами прокуратури України: організаційно-правові проблеми. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Харківський національний університет внутрішніх справ. - Харків, 2010.

Дисертацію присвячено організаційно-правовим проблемам управління органами прокуратури України. У роботі досліджено в історичному аспекті процеси розвитку та становлення органів прокуратури в Україні; визначено особливості правового регулювання діяльності прокуратури України; проаналізовано проблеми взаємовідносин прокуратури з іншими державними органами; досліджено становлення партнерських відносин між прокуратурою та населенням. Окрему увагу присвячено визначенню особливостей організаційної та функціональної структури органів прокуратури; сформульовано мету, завдання та принципи їх діяльності, проаналізовано функції органів прокуратури. У роботі досліджено проблеми роботи з кадрами в органах прокуратури, розкрито зміст управлінських відносин в органах прокуратури та методів управління ними; сформульовано вимоги до керівника в системі управління діяльністю органів прокуратури та визначено напрямки удосконалення управління прокуратурою України в контексті європейської інтеграції.

Ключові слова: управління, управлінські відносини, мета та завдання управління; методи управління; принципи діяльності; кадрове забезпечення, прокуратура.

Аннотация

Попович Е.Н. Управление органами прокуратуры: организационно-правовые проблемы. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Харьковский национальный университет внутренних дел. - Харьков, 2010.

Диссертация посвящена организационно-правовым проблемам управления органами прокуратуры Украины. Впервые обосновано, что главная цель партнерских отношений прокуратуры с населением должна быть сформулирована как создание условий для построения в Украине правового социального государства и гражданского общества. Данная цель обуславливает задачи прокуратуры в сфере построения системы партнерских отношений, которые должны охватывать наиболее важные сферы общественной активности граждан, и включать: правовое образование, пропаганду законопослушного поведения и необходимости соблюдения норм действующего законодательства; профилактику любых противоправных действий и антиобщественного поведения; информирование широких слоев населения о специфике деятельности органов прокуратуры; формирование положительного имиджа системы органов прокуратуры и прокурорского работника в общественном сознании.

Усовершенствована цель деятельности органов прокуратуры Украины, которая, по мнению автора, является триединой и состоит из следующих блоков: всесторонняя защищенность прав и свобод человека и гражданина; верховенство законности в деятельности всех государственных и негосударственных органов, учреждений, предприятий и организаций, а также граждан на территории Украины; всесторонняя защищенность охраняемых законом интересов государства и общества. Дальнейшее развитие получило определение основных задач органов прокуратуры, к которым отнесены: защита гарантированных Конституцией и законами Украины политических, трудовых, жилищных, экологических и других прав и интересов участников общественного отношения; защита закрепленных Конституцией и законами Украины территориальной целостности, общественного и государственного порядка, а также защита политической и экономической систем; обеспечение законности в деятельности всех предприятий, учреждений и организаций, независимо от формы собственности. Впервые доказана необходимость дополнения ст. 5 Закона Украины «О прокуратуре» такими функциями, как: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Достало дальнейшее развитие обоснования необходимости закрепления в Законе Украины «О прокуратуре» правовых основ профессионального отбора лиц на службу в органы прокуратуры Украины, который должен учитывать имеющийся уровень развития профессионально важных качеств личности, а также требования к состоянию здоровья кандидатов на службу в органы прокуратуры. Учитывая то, что служба в органах прокуратуры отличается повышенными затратами физической, интеллектуальной и моральной энергии, впервые предложена необходимость внедрения в органах прокуратуры Украины системы медицинских осмотров с целью определения пригодности за состоянием здоровья к прохождению службы в органах прокуратуры.

Впервые обосновано, что унификация требований к уровню подготовки прокурорских кадров в высших учебных заведениях нуждается в первоочередном принятии Отраслевого стандарта высшего юридического образования, который содержал бы просветительно-квалификационные характеристики выпускников высших учебных заведений, которые готовят кадры для органов прокуратуры Украины. Достало дальнейшее развитие обоснования необходимости введения для работников, которые много лет добросовестно работают в органах прокуратуры, статуса «ветеран органов прокуратуры» с выдачей соответствующего удостоверения. Определены направления усовершенствования управления прокуратурой Украины в контексте европейской интеграции.

Ключевые слова: управление, управленческие отношения, цели и задачи управления; методы управления; принципы деятельности; кадровое обеспечение, прокуратура.

Annotation

Popovych Y.M. Administration of Public Prosecutor's Office Organs: organizational legal problems. - Manuscript.

The thesis for a doctor's degree of jurisprudence on a specialty 12.00.07 - Administrative Law and Process; Financial Law; Informative Law. - Kharkiv National University of Internal Affairs. - Kharkiv, 2010

Dissertation is devoted to organizational-legal problems of public prosecutor's office organs administration. The work studies processes of development and formation of public prosecutor's office organs in Ukraine in historical aspect; indentifies peculiarities of legal regulation of activity of public prosecutor's office of Ukraine; analyses problems of cooperation of public prosecutor's office with other state organs; studies establishment of partnership relationship between public prosecutor's office and population. Separate attention is paid to defining peculiarities of organizational and functional structure of public prosecutor's office organs; the work formulates objective, tasks and principles of their activity, analyses functions of public prosecutor's office organs. The work analyses problems of personnel management in public prosecutor's office organs, outlines essence of administrative relationship in public prosecutor's office organs and methods of their administration; formulates requirements for a position of supervisor in the system of activity administration of public prosecutor's office organs and defines ways of improvement of administration of public prosecutor's office of Ukraine in the context of European integration.

Key words: administration, administrative relationship, objective and tasks of administration; methods of administration; principles of activity; peopleware, public prosecutor's office.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Сучасний етап розвитку української державності обумовлює нагальну потребу в удосконаленні управлінських відносин, що складаються у діяльності всіх державних органів. Особливе місце серед останніх посідає прокуратура України, яка не належить сьогодні до жодної з гілок влади і ефективно виконує свою роль у системі стримувань і противаг, яку ще французький філософ Ш. Монтеск'є вважав необхідною умовою існування демократичних відносин у державі.

Необхідність внесення певних змін у законодавство, яке регулює діяльність органів прокуратури, удосконалення її правового статусу була усвідомлена ще у перші роки незалежності нашої держави. Однак і до сьогодні процеси реформування прокурорської системи ще не завершено. Фактором, що ускладнює подальший розвиток цієї державної інституції, є наявність багатьох суперечливих точок зору на роль і місце органів прокуратури у державному механізмі. Обґрунтовуються пропозиції включити прокуратуру у судову гілку влади, підпорядкувати її міністерству юстиції України, зберегти її існуючий правовий статус. Відсутність загальновизнаної концепції реформування прокурорських органів гальмує законотворчу роботу у цьому напрямку. Так, проекти Закону України «Про прокуратуру» у кількох редакціях неодноразово реєструвалися у Верховній Раді України, однак усі вони були зняті з розгляду.

Аналіз сучасного стану управління органами прокуратури свідчить, що у цій сфері існує значна кількість проблем, подолання яких потребує значних зусиль з боку і науковців, і прокурорських працівників. Перш за все, це недосконалість законодавства, яке регулює діяльність прокуратури; багато положень правових актів застарілі за своєю сутністю й не враховують особливостей сучасного етапу розвитку української державності. До того ж, законодавча база функціонування прокурорської системи не відповідає європейським стандартам, а окремі норми навіть суперечать їм. Як відомо, ще у 2001 році у своїй Резолюції № 1244 щодо виконання обов'язків і зобов'язань України Парламентська Асамблея Ради Європи зобов'язала українські органи влади змінити роль та функції прокуратури України з метою забезпечити їх відповідність європейському законодавству, однак до цього часу цей процес ще не завершено. Необхідно також відзначити, що потребують свого врахування в управлінських процесах, що відбуваються в органах прокуратури, зміни у суспільних відносинах, характерних для сьогодення. Підвищення уваги до проблем дотримання прав та свобод людини і громадянина, активізація діяльності громадських організацій, прагнення забезпечити відкритість й прозорість діяльності всіх державних органів обумовлюють необхідність удосконалення форм та методів управління органами прокуратури, посилення вимог до прокурорських кадрів.

Загальні проблеми управління державними органами висвітлені у роботах В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, Є.В. Додіна, Є.Б. Кубка, В.М. Марчука, В.Ф. Опришка, І.М. Пахомова, В.М. Селіванова, В.Ф. Сіренка, С.Г. Стеценка, В.В. Цвєткова, О.Ф. Фрицького, Ю.С. Шемшученка та ін. Вагомий внесок у розробку проблем державного управління зробили такі російські вчені, як В.Г. Атаманчук, І.Л. Бачило, Б.М. Лазарєв, Б.П. Курашвілі, Г.І. Петров, Ю.О. Тихомиров, В.А. Юсупов та ін. Соціально-управлінські аспекти проблеми досліджували В. Г. Афанасьєв, Ю.М. Козлов, П.Н. Лебедєв, А.М. Омаров, В.С. Основін, І.М. Сліпенков, Є.С. Фролов та ін. Проблеми управління у сфері діяльності різних правоохоронних органів тією чи іншою мірою вивчали І.В. Арістова, О.М. Бандурка, І.І. Веремеєнко, А.Г. Братко, І.П. Голосніченко, К.Ф. Гуценко, Н.Н. Єфремов, Т.К. Зарубицька, Д.С. Карєв, С.В. Ківалов, А.Т. Комзюк, А.П. Коренєв, Л.Л. Попов, В.М. Семенов, О.Ю. Синявська, І.А. Скляров, Т.Н. Радько, В.В. Черніков.

Останнім часом спостерігається підвищення уваги до питань управління в органах прокуратури: цій проблематиці присвячено роботи В.С. Бабкової, Л.М. Давиденка, В.В. Долежана, П.М. Каркача, І.М. Козьякова, Т.В. Корнякової, М.В. Косюти, В.І. Малюги, М.І. Мичка, О.М. Михайленка, А.В. Пшонки, М.В. Руденка, Г.П. Середи, В.В. Сухоноса, М.К. Якимчука та інших авторів. Однак, незважаючи на вагомий внесок цих науковців у поліпшення науково-теоретичної бази функціонування органів прокуратури, низка важливих питань ще потребує свого вирішення. До них, зокрема, належать проблеми трансформації правового статусу органів прокуратури відповідно до сучасного етапу розвитку демократичних відносин у нашій державі та європейських стандартів, вимоги до системи кадрового забезпечення та особистості керівника, обґрунтування методологічних засад побудови партнерських відносин між прокуратурою та населенням тощо.

Отже, наукова та практична значимість проблем управління органами прокуратури України, необхідність удосконалення її правового статусу, а також прогалини у дослідженні важливих аспектів цієї проблематики і обумовлюють актуальність дисертаційного дослідження. Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п. 15 наказу Генерального прокурора України «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України» № 1 від 19 вересня 2005 р., пп. 3.1, 3.3, 4.3 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягала у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, узагальнення практики їх реалізації визначити особливості організаційно-правових основ управління в органах прокуратури України, надати науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації до нормативно-правових актів із зазначених питань.

Для досягнення поставленої мети було поставлено і вирішено такі основні завдання:

- охарактеризувати історичні аспекти розвитку та становлення органів прокуратури в Україні;

- визначити особливості правового регулювання діяльності прокуратури України;

- сформулювати мету та завдання партнерських відносин між прокуратурою та населенням;

- окреслити особливості організаційної та функціональної структури органів прокуратури;

- уточнити мету та завдання органів прокуратури;

- удосконалити систему принципів діяльності органів прокуратури України;

- охарактеризувати функції органів прокуратури;

- виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення роботи з кадрами в органах прокуратури;

- удосконалити методи управління органами прокуратури;

- обґрунтувати напрями удосконалення управління прокуратурою України в контексті європейської інтеграції;

- на підставі виконання цих завдань виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення управління органами прокуратури України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері управління органами прокуратури України.

Предмет дослідження становлять організаційно-правові проблеми управління органами прокуратури України.

Методи дослідження. У роботі використано широкий спектр методів наукового пізнання, які ґрунтуються на діалектичному підході до досліджуваних явищ і процесів. Зокрема, історико-правовий метод було застосовано для вивчення історичних аспектів розвитку прокуратури (підрозділ 1.1). Системно-структурний метод дав змогу з'ясувати особливості правового регулювання діяльності прокуратури (підрозділ 1.2), визначити сутність взаємодії прокуратури з іншими державними органами (підрозділ 1.3), дослідити особливості управлінських процесів в органах прокуратури (підрозділ 4.1), визначити подальші шляхи розвитку прокуратури України та удосконалення законодавства, що регулює її діяльність (розділ 1, 2, 4). Метод документального аналізу допоміг критично розглянути досвід роботи з кадрами в органах прокуратури України (розділ 3). За допомогою порівняльно-правового методу було досліджено проблеми удосконалення національного законодавства, яке регулює діяльність прокуратури України, в контексті європейської інтеграції (підрозділ 4.4).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дослідження склали наукові праці з адміністративного права, теорії управління, прокурорського нагляду. Нормативною основою роботи є Конституція України, законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють правовідносини у сфері управління органами прокуратури України. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали та документи з означених питань. Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є першим після конституційної реформи 2004 року комплексним дослідженням організаційно-правових проблем управління органами прокуратури України. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

- удосконалено класифікацію етапів розвитку інституту прокуратури в Україні, яка охоплює п'ять історико-правових періодів: період входження Правобережжя України до складу Речі Посполитої (15781795 рр.); період входження України до складу Російської імперії (17221917 рр.); період Української Народної Республіки (19171922 рр.); радянський (19221991 рр.) і період незалежності української держави, який розпочався у 1991 р.;

- дістало подальшого розвитку визначення напрямів реформування органів прокуратури, у зв'язку з чим зроблено висновок, що головним орієнтиром у реформуванні органів прокуратури мають бути не кількісні, а якісні зміни, сутність яких полягатиме у підвищенні прозорості та демократизації діяльності прокуратури;

- вперше обґрунтовано, що головною метою партнерських відносин прокуратури з населенням має бути створення умов для побудови в Україні правової соціальної держави та громадянського суспільства. Ця мета обумовлює завдання прокуратури у сфері побудови системи партнерських відносин, які мають охоплювати найбільш важливі галузі суспільної активності громадян, і включати:

1) правову освіту, пропаганду законослухняної поведінки та необхідності додержання норм чинного законодавства;

2) профілактику будь-яких протиправних дій і антигромадської поведінки;

3) інформування широких верств населення про специфіку діяльності органів прокуратури;

4) формування позитивного іміджу системи органів прокуратури й прокурорського працівника в суспільній свідомості;

- удосконалено мету органів прокуратури України, яка, на думку автора, є триєдиною: всебічна захищеність прав і свобод людини та громадянина; верховенство законності у діяльності усіх державних та недержавних органів, установ, підприємств та організацій, а також громадян на території України; всебічна захищеність охоронюваних законом інтересів держави та суспільства;

- подальший розвиток отримало визначення основних завдань органів прокуратури, до яких віднесено: захист гарантованих Конституцією та законами України політичних, трудових, житлових, екологічних та інших прав та інтересів учасників суспільних відносин; захист закріплених Конституцією та законами України територіальної цілісності, суспільного та державного ладу, а також захист політичної та економічної систем; забезпечення законності у діяльності всіх підприємств, установ та організацій, незалежно від форми власності;

- на підставі аналізу змісту функції, що закріплена в Законі України «Про прокуратуру» під назвою «функція нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство», вперше доведено, що вона охоплює кримінально-процесуальну та оперативно-розшукову діяльність суб'єктів, за якими право на її здійснення закріплене законом, тобто її назва не відповідає змісту, оскільки нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, передбачає нагляд за додержанням ними всіх законів (наприклад, трудового законодавства). З урахуванням положень Кримінально-процесуального кодексу України обґрунтовано, що доцільніше іменувати дану функцію «нагляд за процесуальною діяльністю органів дізнання і органів досудового слідства», що потребує внесення відповідних змін до п. 3 ч. 1 ст. 15, ст.ст. 29, 30 Закону України «Про прокуратуру»;

- удосконалено повноваження прокурора, у зв'язку з чим їх перелік, передбачений ч. 2 ст. 44 Закону України «Про прокуратуру», запропоновано доповнити і наступним: вимагати від посадових осіб органів, кримінально-виконавчих та інших установ, що виконують судові рішення у кримінальних справах, пояснень з приводу допущених порушень, а також проведення перевірок; негайно припиняти незаконне застосування до осіб, які тримаються у місцях позбавлення волі, спеціальних засобів (гамівна сорочка, наручники тощо); вживати заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, які допустили порушення закону. Все це сприятиме підвищенню результативності прокурорського нагляду у цій сфері та більш надійно забезпечуватиме додержання встановленого кримінально-виконавчим законодавством порядку та умов тримання або відбування покарання особами у цих установах, їх прав і виконання ними своїх обов'язків;

- вперше доведено необхідність доповнення ст. 5 Закону України «Про прокуратуру» такими функціями, як: нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами; координація діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю;

- дістало подальший розвиток обґрунтування доцільності закріплення у Законі України «Про прокуратуру» правових засад професійного відбору осіб на службу в органи прокуратури України, який повинен враховувати наявний рівень розвитку професійно важливих якостей особистості, а також вимоги до стану здоров'я кандидатів на службу в органи прокуратури. У свою чергу, для кваліфікованого здійснення психологічної діагностики кандидатів на службу в органи прокуратури необхідне введення в обласних та прирівняних до них прокуратурах посади психолога. До кола його професійних обов'язків, крім здійснення професійного психологічного відбору, може бути також віднесено вжиття заходів щодо формування позитивного морального клімату у прокурорських органах та підрозділах, надання психологічних висновків щодо осіб, котрі неефективно виконують свої професійні обов'язки, порушують службову дисципліну тощо;

- зважаючи на те, що служба в органах прокуратури вимагає підвищених витрат фізичних, інтелектуальних, моральних сил, вперше запропоновано необхідність запровадження в органах прокуратури України системи медичних оглядів з метою визначення придатності за станом здоров'я до проходження служби в органах прокуратури. Здійснення таких оглядів доцільно для абітурієнтів, випускників вищих навчальних закладів, які приймаються на службу до органів прокуратури, потім - кожні 5 років служби, а по досягненню пенсійного віку - щорічно;

- вперше обґрунтовано, що уніфікація вимог до рівня підготовки прокурорських кадрів у вищих закладах освіти потребує першочергового прийняття Галузевого стандарту вищої юридичної освіти, який містив би освітньо-кваліфікаційні характеристики випускників вищих навчальних закладів, які готують кадри для органів прокуратури України, освітньо-професійні програми підготовки та засоби діагностики якості вищої освіти прокурорських працівників;

- дістало подальший розвиток обґрунтування необхідності введення для працівників, які багато років сумлінно працюють в органах прокуратури, статусу «ветеран органів прокуратури» з видачею відповідного посвідчення, що має бути закріплено у Законі України «Про прокуратуру».

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертаційного дослідження можуть бути основою для подальшої розробки теоретико-правових питань управління в органах прокуратури;

- у правотворчості - в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до нормативно-правових актів, які регулюють як управління в органах прокуратури, так і інші аспекти діяльності прокурорської системи;

- у навчальному процесі - матеріали дисертаційного дослідження можуть використовуватись під час проведення занять із дисциплін «Адміністративне право», «Прокурорський нагляд» та «Судові та правоохоронні органи України».

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконане здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано науково-практичні посібники «Правове регулювання сфери охорони здоров'я людей, тварин, рослин в Європейському Союзі та Україні» / Іншин М.І., Куліш А.М., Попович Є.М. та ін. - К., 2007 (дисертантом розроблено підрозділи 2.1, 3.1 (обсяг - 1,8 д. а.); «Цивільний контроль за діяльністю міліції: організаційно-правові питання» / За заг. ред. М.І. Іншина, О.М. Музичука, Р.С. Веприцького. - Х., 2008 (дисертантом розроблено підрозділи 2.3, 2.4 (обсяг - 1,5 д. а.); Науково-практичний коментар Кодексу законів про працю України / За ред. О.О. Погрібного, М.І. Іншина, І.М. Шопіної. - К., 2008 (дисертантом розроблено главу ХІV (обсяг - 1,5 д. а.); Науково-практичний коментар Кодексу України про адміністративні правопорушення / М.І. Іншин, Р.А. Калюжний, А. Т. Комзюк, О.О. Погрібний, Є.М. Попович та ін. - К., 2008 (дисертантом розроблено главу 17 (обсяг - 2 д. а.); Науково-практичний коментар Митного кодексу України / М.І. Іншин, А.Т. Комзюк, О.О. Погрібний, Р.А. Калюжний, Є.М. Попович та ін. - К., 2008 (дисертантом розроблено главу 24 (обсяг - 0,9 д. а.); навчальні посібники «Порядок проходження служби в органах внутрішніх справ України» / За заг. ред. М. І. Іншина, О.М. Музичука. - Х., 2009 (дисертантом розроблено розділ 11) (обсяг - 0,3 д. а.), «Законодавче забезпечення правоохоронної діяльності ОВС України» / За заг. ред. А.Т. Комзюка, М.І. Іншина, О.М. Музичука. - Х., 2010 (дисертантом розроблено главу 14) (обсяг - 0,5 д. а.). У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні та практичні положення дослідження оприлюднені автором на науково-практичних, у тому числі міжнародних конференціях: «Удосконалення діяльності прокуратури України» (м. Київ, 2006); «Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення» (м. Київ, 2005); «Організаційно-правові аспекти формування та подальшого розвитку державного управління» (м. Київ, 2005), «Соціально-захисна діяльність держави в умовах ринкових відносин» (м. Чернігів, 2007); «Актуальні проблеми роботи з персоналом у правоохоронних органах» (м. Харків, 2008), «Правові засоби забезпечення та захисту прав людини: вітчизняний та зарубіжний досвід» (м. Луганськ, 2010).

Публікації. Основні положення та зміст дисертації відображено в одноосібній монографії, 21 статті, опублікованій у наукових фахових виданнях, у 4 тезах наукових повідомлень на науково-практичних конференціях та 9 інших публікаціях (науково-практичних посібниках, навчальних посібниках, науково-практичних коментарях).

Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 373 сторінки. Список використаних літературних джерел складається із 351 найменування і займає 34 сторінки.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок із науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Місце та значення прокуратури в системі державних органів» присвячено загальній характеристиці розвитку органів прокуратури та їх місцю у механізмі держави.

У підрозділі 1.1 «Історичний аналіз розвитку та становлення органів прокуратури в Україні» підкреслено, що розвиток органів прокуратури слід розглядати у нерозривному зв'язку із процесами державного будівництва, удосконалення законодавства та ступенем додержання прав та свобод людини. У цьому зв'язку доведено, що розвиток органів прокуратури носить не лінійний, а дискретний характер, обумовлений особливостями державної політики кожного історичного періоду. Дисертант стверджує, що навіть перебуваючи під значним впливом партійних та державних структур, сформована у 20-х - на початку 30-х років минулого століття організаційна структура органів прокуратури довела свою життєздатність та ефективність, з певними змінами проіснувавши аж до початку 90-х років минулого століття. При цьому необхідно брати до уваги, що ліквідація органів прокуратури СРСР відбулася не через низьку ефективність роботи цього державного органу та його неможливість виконувати покладені на нього функції, а внаслідок кардинальної зміни суспільно-політичної ситуації і проголошення незалежності держави Україна.

У підрозділі 1.2 «Правове регулювання діяльності прокуратури» підкреслено, що ефективність діяльності будь-якого державного органу значною мірою залежить від досконалості нормативно-правового забезпечення його функціонування. Вади у правових засадах роботи провідних державних інституцій, до яких відносяться і органи прокуратури України, неминуче відбиваються на спроможності певного державного органу виконувати покладені на нього законодавцем та українським народом завдання, реально сприяти створенню правової соціальної держави. З огляду на це, значення правового регулювання діяльності прокуратури важко переоцінити - закладаючи фундамент неухильного додержання всіма суб'єктами суспільних відносин законності, правопорядку, прав та свобод людини і громадянина, воно створює необхідні умови для діяльності всього державного механізму.

У результаті проведеного аналізу зроблено висновок про те, що особливістю сучасного стану правового регулювання діяльності прокуратури України є, з одного боку, усвідомлення необхідності внесення певних змін до законодавчих актів, які регламентують її діяльність, а з іншого - гальмування процесів прийняття якісно нового Закону України «Про прокуратуру», який би враховував як зобов'язання України перед Радою Європи, так і національні реалії, що обумовлюють доцільність того чи іншого варіанту реформування прокурорської системи.

Підрозділ 1.3 «Проблеми взаємовідносин прокуратури з іншими державними органами» присвячено дослідженню особливостей взаємовідносин прокуратури з органами законодавчої, виконавчої та судової влади. Доведено, що відсутність у Генерального прокурора України права законодавчої ініціативи негативно впливає на якість законотворчого процесу, оскільки саме прокуратура здатна оперативно і кваліфіковано виявляти застарілі положення, що ускладнюють правокористування, подавати обґрунтовані пропозиції щодо заповнення прогалин та усуненні суперечностей у законодавстві.

Відносини прокуратури і Президента України засновані на положеннях ст. 122 Основного Закону, відповідно до якої Генеральний прокурор України призначається на посаду та звільняється з посади за згодою Верховної Ради України Президентом України. Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» Генеральний прокурор України має право бути невідкладно прийнятим у тому числі Президентом України, що свідчить про важливу роль органів прокуратури у підтриманні законності і правопорядку у нашій державі. Президент України присвоює працівникам органів прокуратури класні чини державного радника юстиції 1, 2 і 3 класів. Однак, на жаль, інші аспекти взаємодії глави держави з органами прокуратури України на законодавчому рівні практично не врегульовані. На нашу думку, це має бути зроблено у Законі України «Про Президента України», де окрему увагу слід присвятити питанням взаємодії глави держави і Генерального прокурора України.

На підставі аналізу законодавства, яке регулює відносини прокуратури і Конституційного Суду України, обґрунтовано доцільність доповнення Закону України «Про Конституційний Суд України» положенням, що надає право Генеральному прокурору України на конституційне подання до цього органу. Крім того, дисертант доводить доцільність включення Генерального прокурора до числа учасників засідань Конституційного Суду, які правомочні висловлювати свою позицію щодо всіх питань, що розглядаються, і надавати докази.

У підрозділі 1.4 «Становлення партнерських відносин між прокуратурою та населенням» визначено, що головна мета партнерських відносин прокуратури з населенням має бути сформульована як створення умов для побудови в Україні правової соціальної держави та громадянського суспільства. Дана мета обумовлює завдання прокуратури у сфері побудови системи партнерських відносин, які мають охоплювати найбільш важливі галузі суспільної активності громадян, і включати: 1) правову освіту, пропаганду законослухняної поведінки та необхідності додержання норм чинного законодавства; 2) профілактику будь-яких протиправних дій і антигромадської поведінки; 3) інформування широких верств населення про специфіку діяльності органів прокуратури; 4) формування позитивного іміджу системи органів прокуратури й прокурорського працівника в суспільній свідомості. Окреслено пріоритетні напрями зміцнення партнерських відносин між прокуратурою та населенням.

У підрозділі 1.5 «Незалежність та деполітизація прокуратури як необхідна умова її функціонування» здійснено аналіз умов, за яких органи прокуратури можуть здійснювати свою діяльність поза впливом політичних сил та інших суб'єктів громадського суспільства. Наголошено, що для забезпечення незалежності працівників органів прокуратури від впливу на них з боку учасників будь-яких політичних процесів в Україні слід якнайшвидше доопрацювати та затвердити Закон України «Про порядок проведення мітингів, зборів, вуличних походів і демонстрацій», у якому закріпити гарантії щодо незаконного впливу учасників цих акцій на діяльність судів, прокуратури та інших правоохоронних органів.

Розділ 2 «Правовий статус органів» присвячено аналізу організаційної та функціональної структури органів прокуратури, визначенню її мети, завдань, принципів діяльності та функцій.

У підрозділі 2.1 «Організаційна та функціональна структура органів прокуратури» розкрито інтеграційно-мотиваційний та системний підходи до сутності організації. Обґрунтовано вибір системного підходу, як найбільш перспективного для дослідження проблем, що виникають у сфері організації діяльності органів прокуратури України, оскільки саме він відкриває широкі можливості для вивчення системотвірних структурних елементів, прямого і зворотного впливу зовнішнього та внутрішнього середовища, даючи змогу точно визначити сферу та ступінь необхідних організаційних впливів та змін. При цьому загальним для обох організаційних підходів є врахування трьох основних системотвірних елементів: внутрішнього середовища організації, персоналу та зовнішнього середовища, які знаходяться між собою у нерозривній єдності. Врахування кожного з цих елементів та з'ясування особливостей їх взаємозв'язку дає можливість визначити фактори, які впливають на ефективність діяльності організації. Здобувач проаналізував організаційну та лінійну структури органів прокуратури та встановив відмінності між останніми.

У підрозділі 2.2 «Мета та завдання органів прокуратури» обґрунтовано, що мета органів прокуратури України є триєдиною і складається з наступних аспектів:

1) всебічна захищеність прав і свобод людини та громадянина;

2) верховенство законності у діяльності усіх державних та недержавних органів, установ, підприємств та організацій, а також громадян на території України;

3) всебічна захищеність охоронюваних законом інтересів держави та суспільства.

Доведено, що органи прокуратури у своїй діяльності керуються наступними завданнями: захист гарантованих Конституцією та законами України політичних, трудових, житлових, екологічних та інших прав та інтересів учасників суспільних відносин; захист закріплених Конституцією та законами України територіальної цілісності, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем; забезпечення законності у діяльності усіх підприємств, установ та організацій, незалежно від форми власності.

Підрозділ 2.3 «Принципи діяльності органів прокуратури України» присвячено вивченню принципів організації та діяльності прокуратури, котрі утворюють самостійну, завершену систему з усіма властивими системам ознаками. Кожен принцип у цій системі виконує важливу самостійну роль, проте, як відомо із положень системного аналізу, система не може бути зведена до сукупності її елементів, оскільки надзвичайно важливу роль в ній відіграють ще й взаємозв'язки між вказаними елементами. Система принципів організації та діяльності прокуратури містить дві основні групи. Першу складають конституційні принципи, тобто ті, які проголошені Конституцією України або можуть бути виведені шляхом доктринального аналізу положень останньої. Конституційними принципами організації й діяльності прокуратури є принципи законності, єдності, централізації, гласності. Другу групу складають принципи, встановлені Законом України «Про прокуратуру» або такі, що випливають з його положень. Неможливість зведення принципів організації та діяльності прокуратури до буквального тлумачення конкретних положень правових норм не означає відсутності потреби у їх формулюванні у зрозумілій та доступній для кожного працівника органів прокуратури формі. Принципи можуть знайти своє практичне втілення лише у діяльності людей, а не будучи втіленими у практику, залишатимуться формальною декларацією. Однак перевантаження законодавчих актів громіздкою системою принципів, не всі з яких можуть набути завершеної правової форми (маємо на увазі ті з них, що пов'язані із моральністю), не видається автору доцільним.

У підрозділі 2.4 «Функції органів прокуратури» здійснено аналіз основних функцій прокуратури. Функції прокуратури сформульовано як такий вид її діяльності, що визначається соціальним призначенням прокуратури, вираженим у її меті та завданнях; характеризується визначеним предметом ведення; спрямований на досягнення її мети та вирішення завдань і пов'язаний з використанням вcтановлених Конституцією та законами України повноважень і правових засобів. Найважливішою умовою ефективності діяльності прокуратури служить внутрішня взаємозумовленість її функцій. Така взаємозумовленість природно випливає з єдності мети та завдань прокуратури. Обґрунтовано, що ст. 5 Закону України «Про прокуратуру» необхідно доповнити функцією нагляду за дотриманням прав та свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, а також функцією координації діяльності правоохоронних органів з боротьби зі злочинністю.

Аналіз змісту функції, що закріплена в Законі України «Про прокуратуру» під назвою «функція нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство» дає змогу зрозуміти, що вона охоплює кримінально-процесуальну та оперативно-розшукову діяльність суб'єктів, за якими право на її здійснення закріплене законом, тобто її назва не відповідає змісту, оскільки нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, передбачає нагляд за додержанням ними всіх законів (наприклад, трудового законодавства). З урахуванням положень Кримінально-процесуального кодексу України більш правильним було б іменувати дану функцію «нагляд за процесуальною діяльністю органів дізнання і органів досудового слідства», що потребує внесення відповідних змін до п. 3 ч. 1 ст. 15, ст.ст. 29, 30 Закону України «Про прокуратуру».

У підрозділі 2.5 «Особливості юридичної відповідальності працівників прокуратури» проаналізовано правові засади юридичної відповідальності працівників прокуратури і зроблено висновок, що Закон України «Про прокуратуру» доцільно доповнити статтею, в якій визначалися б підстави для висловлення Верховною Радою України недовіри Генеральному прокуророві України. Такими підставами можуть бути:

1) порушення Конституції та законів України;

2) припинення його громадянства або виїзд на постійне проживання за межі України;

3) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього або закриття кримінальної справи на підставах, передбачених ст.ст. 7,7-1 КПК України;

4) використання службового становища в інтересах певних осіб та громадських організацій;

5) у разі невиконання покладених на нього обов'язків.

Крім того, необхідно законодавчо закріпити право Генерального прокурора України заявити про свою відставку у разі незгоди з діями, що порушують принцип незалежності прокуратури або перешкоджають здійсненню нею функцій, передбачених Конституцією України, а також за станом здоров'я, що підтверджується медичним висновком. Законодавче закріплення означених положень сприятиме реальному гарантуванню додержання принципу незалежності діяльності прокуратури України і буде вагомим внеском у розвиток конституційно-правової відповідальності вищих посадових осіб держави.

Розділ 3 «Робота з кадрами в органах прокуратури» присвячено проблемам професійного відбору, навчання, розстановки кадрів, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників прокуратури, питанням їх соціально-правового захисту.

У підрозділі 3.1 «Професійно-орієнтаційна робота в органах прокуратури» наголошено, що здійснення органами прокуратури своєї діяльності, спрямованої на утвердження верховенства закону і зміцнення правопорядку, значною мірою залежить від ефективного функціонування системи кадрового забезпечення, яка має враховувати як новітні тенденції теорії управління, так і позитивний досвід та надбання практики. Адже від роботи працівників кадрової служби залежить не просто комплектування кадрами органів прокуратури, а і якість прокурорсько-слідчої діяльності та повага до прокуратури у суспільстві. Аналіз діяльності органів прокуратури свідчить, що настав час створення концепції кадрової роботи, яка б визначала кардинальні напрямки роботи з відбору кадрів, кар'єрного зростання, атестації прокурорських працівників.

Кадрова політика в органах прокуратури повинна бути прозорою, рішення щодо призначення або звільнення з посади мають прийматися із врахуванням фахового рівня особи та її морально-ділових якостей з тим, щоб запобігти прийому на службу випадкових людей і уникати призначення на керівні посади працівників з неналежною підготовкою, які не мають необхідного професійного досвіду у різних сферах прокурорської діяльності. Підрозділ 3.2 «Відбір, навчання та розстановка кадрів в органах прокуратури» містить аналіз проблемних питань професійного відбору та професійного навчання прокурорських працівників, а також їх призначення на посаду. Доведено, що у Законі України «Про прокуратуру» необхідно закріпити правові засади професійного відбору осіб на службу в органи прокуратури України. При цьому вказаний відбір має враховувати наявний рівень розвитку професійно важливих якостей особистості, а також вимоги до стану здоров'я кандидатів на службу в органи прокуратури. Разом з цим, для кваліфікованого здійснення психологічної діагностики кандидатів на службу в органи прокуратури необхідно введення в обласних та прирівняних до них прокуратурах посади психолога. До його професійних обов'язків, крім здійснення професійного психологічного відбору, може бути також віднесено вжиття заходів до формування позитивного морального клімату у прокурорських органах та підрозділах, надання психологічних висновків щодо осіб, що неефективно виконують свої професійні обов'язки, порушують службову дисципліну тощо.

Оскільки служба в органах прокуратури відрізняється підвищеною втратою фізичних, інтелектуальних, моральних сил, тому нести її повинні фізично здорові люди. З урахуванням вищевказаного, дисертант пропонує запровадити в органах прокуратури України систему медичних оглядів з метою виявлення придатності за станом здоров'я до проходження служби в цих органах. Здійснення таких оглядів доцільно для абітурієнтів, випускників вищих навчальних закладів, які приймаються на службу до органів прокуратури, потім - кожні 5 років служби, а після досягнення пенсійного віку - щорічно.

У підрозділі 3.3 «Проблеми проходження служби в органах прокуратури» зазначено, що провідний напрямок діяльності відділу роботи з кадрами пов'язаний із організацією та контролем роботи із формування та підготовки кадрового резерву для висунення на керівні посади та заміщення вакантних посад. Підготовка дієвого резерву прокурорсько-слідчих працівників є одним із провідних завдань керівництва прокуратури. З метою ефективного підбору, розстановки кадрів та призначення їх на вищі посади до списку резерву включаються найбільш досвідчені працівники. При цьому необхідно звернути увагу на додержанні низки важливих умов. По-перше, для того, щоб сформувати достатній для майбутнього прокурора фаховий рівень, необхідно, щоб працівник був обізнаний як із специфікою діяльності помічника прокурора, так і слідчого прокуратури. При цьому найбільш доцільно, з огляду на термін, необхідний для отримання відповідних знань, вмінь та навичок, здійснювати ротацію через три роки роботи на посаді. По-друге, важливою ланкою у формуванні резерву на заміщення керівних посад є робота на різних посадах у апараті прокуратури області, при цьому необхідно, щоб молодий працівник набув досвіду діяльності у кількох структурних підрозділах, аби отримати системне комплексне уявлення про особливості функціонування обласної прокуратури.

Працівники, які позитивно зарекомендували себе під час цієї та вищезгаданої діяльності, зараховуються у резерв на заміщення посади заступника прокурора району. По-третє, перше призначення працівника із резерву на висунення на посаду заступника прокурора доцільно здійснювати у районах поза обласним центром. Це пояснюється значними відмінностями у рівні та структурі злочинності між обласним та районним центрами, що неминуче впливає на відповідальність рішень та рівень навантаження відповідних працівників прокуратури. Тому дана практика, що позитивно себе зарекомендувала в Харківській області, вважається гідною широкого розповсюдження.

Після роботи на посаді заступника прокурора району поза обласним центром працівника доцільно призначити на посаду заступника прокурора району обласного центру - досвід, накопичений за період попередньої роботи, дозволить йому швидко та грамотно приймати відповідальні рішення в умовах дефіциту часу. По-четверте, після роботи на посаді заступника прокурора в обласному центрі варто закріпити управлінські вміння та навички працівника шляхом виконання ним обов'язків начальника відділу в апараті прокуратури області. Підрозділ 3.4 «Перепідготовка та підвищення кваліфікації працівників прокуратури» містить аналіз єдиної системи підвищення кваліфікації прокурорсько-слідчих працівників, що включає до себе різноманітні види і форми навчання, метою яких є оновлення та розвиток умінь і знань, необхідних для ефективного вирішення завдань професійної діяльності, вивчення позитивного досвіду. Основними складовими цієї системи є: самостійне навчання; надання індивідуальних завдань; стажування в структурних підрозділах та кабінетах криміналістики прокуратур обласного рівня; навчально-методичні семінари, у т.ч. заняття у школах молодого спеціаліста, державного обвинувача тощо; науково-практичні конференції; навчання за окремими планами працівників, які зараховані до резерву на заміщення керівних посад; навчання в Інституті підвищення кваліфікації кадрів Академії прокуратури України.

Зроблено висновок, що з метою стимулювання працівників органів прокуратури до постійного професійного розвитку та забезпечення високого фахового рівня працівників прокуратури було б доцільно збільшити періодичність підвищення кваліфікації працівників прокуратури, привівши їх у відповідність зі строками перебування в класних чинах (як відомо, вони складають для юриста 3 класу - 2 роки, юриста 2 класу -2 роки, юриста 1 класу - 3 роки, молодшого радника юстиції - 3 роки, радника юстиції - 4 роки, старшого радника юстиції - 4 роки). При цьому можливість присвоєння більш високого класного чину має бути обумовлена успішністю навчання на курсах підвищення кваліфікації. Це дозволило б запобігти формалізму і зрівнялівці під час присвоєння класних чинів та підвищити роль професійних знань та вмінь для працівників органів прокуратури України.

У підрозділі 3.5 «Соціально-правовий захист працівників органів прокуратури» дисертант звертає увагу на те, що напружений і небезпечний характер прокурорської роботи під час виконання професійних обов'язків обумовлюють вжиття державою відповідних заходів з підвищення рівня соціально-правового захисту прокурорських працівників. Так, відповідно до положень ст. 50 Закону України «Про прокуратуру» прокурор і слідчий прокуратури перебувають під захистом закону. Нанесення тілесних ушкоджень, образа, погроза щодо працівника прокуратури чи його близького родича, а також знищення майна, інші насильницькі дії у зв'язку з виконанням прокурором або слідчим прокуратури своїх службових обов'язків тягнуть за собою встановлену законом відповідальність. Така ж відповідальність настає у випадку вчинення зазначених правопорушень щодо пенсіонера з числа працівників прокуратури або членів його сім'ї і близьких родичів у зв'язку з виконанням ним службових обов'язків у минулому. Заподіяні збитки у вигляді знищення або пошкодження майна прокурору, слідчому чи пенсіонеру з числа прокурорсько-слідчих працівників, членам їхніх сімей і близьким родичам у зв'язку з виконанням працівником прокуратури службових обов'язків відшкодовуються державою в повному розмірі за рахунок державного бюджету.