Теоретико-методологічні основи механізмів державного управління соціальними проектами та програмами

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

УДК: 351.82: 658.5

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ

МЕХАНІЗМІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

СОЦІАЛЬНИМИ ПРОЕКТАМИ ТА ПРОГРАМАМИ

Спеціальність 25.00.02 - Механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

Пономаренко Олена Вікторівна

Донецьк - 2010

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк).

Науковий консультант - доктор економічних наук, професор

Поважний Олександр Станіславович,

Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк), ректор.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор Воротін Валерій Євгенович, Національний інститут стратегічних досліджень (м. Київ), завідувач відділу дослідження тіньової економіки та протидії корупції;

доктор наук з державного управління, професор Дзюндзюк Вячеслав Борисович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Харків), професор кафедри політології і філософії;

доктор наук з державного управління, доцент Ільяшенко Вікторія Анатоліївна, Класичний приватний університет (м. Запоріжжя), професор кафедри державного управління та адміністративного менеджменту.

Захист відбудеться 13 грудня 2010 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, пр-т Б.Хмельницького, 108, ауд.201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163а.

Автореферат розісланий 12 листопада 2010 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Я.С.Клейнер

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Державне управління соціальним розвитком здійснюється на основі Конституції України, згідно з якою держава визначена як незалежна, демократична, соціальна й правова. Основною функцією системи державного управління є соціальна, що спирається на стратегію сталого соціального розвитку. Підвищення добробуту й безпеки людини, створення гармонії з природою є основною метою будь-якої країни, що реалізується завдяки здійсненню соціальної політики.

Несистемна й відірвана від логіки економічних перетворень соціальна політика в Україні призвела до значних негативних явищ, поляризації населення за рівнем доходів, майнового й соціального розшарування, ослаблення мотивації активної трудової діяльності. В умовах зростаючого недофінансування соціальних програм більшість функцій держави не реалізується в тих кількісних і якісних параметрах, які передбачені законодавством або затверджені урядом.

Одним з ключових чинників сталого розвитку України й ефективним інструментом реалізації державної соціальної політики є проектний підхід, що спирається на концепцію створення цінності проекту. Аналіз сучасної практики державного управління свідчить про те, що близько 45% всієї суспільно-корисної діяльності органів влади реалізується через проекти й програми, які є значною мірою проектно орієнтованими. Тому для стабільного соціального розвитку територіальних громад й ефективного функціонування бізнесу суб'єкти державної влади мають використовувати науково обґрунтовану методологію та інструментарій управління проектами.

Теоретико-методологічні дослідження методології управління соціальними проектами та програмами, використання її як механізму державного управління сталим соціальним розвитком набувають особливої актуальності в сучасних умовах.

Ступінь наукової розробленості проблеми. Умови й проблеми формування соціально орієнтованої держави досліджувалися багатьма науковцями. Теоретико-методологічні проблеми розвитку соціальних систем вивчалися такими відомими науковцями, як: У. Бек, Л. Берталанфі, А. Гальчинський, Н. Луман, Т. Парсонс, І. Пригожин, П. Сорокін, М. Хазан.

Вагомий внесок у вивчення соціальних проблем суспільства і розробку наукових концепцій державного управління соціальним розвитком на основі інновацій зробили науковці І.В. Бестужев-Лада, В.В. Бурега, В.Є. Воротін, О.М. Головінов, І.В.Голято, Г.К. Губерна, В.Б. Дзюндзюк, В.А. Ільяшенко, М.Д. Кондратьєв, С.В. Мочерний, О.С. Поважний, В.І. Токарева, А.В. Шевчук, інші. Регіональні аспекти соціальних відносин й управління галузями соціальної сфери досліджено в наукових працях Б.І. Адамова, Н.Г. Діденко, В.В. Дорофієнка, В.М. Лобаса, М.О. Макарова, В.Л. Пілюшенка, С.Ф. Поважного, О.І. Черниш. Аналізом проблем, пов'язаних з природою і практикою управління соціальними ризиками, займалися У. Бек, М. Дуглас, Н. Луман, О.М. Князева, С.П. Курдюмов, О.М. Яницький.

Розробці та впровадженню методології управління проектами в сферу державного регулювання соціального розвитку присвячено багато праць як національних, так і іноземних фахівців, - С.Д. Бушуєва, В.М. Буркова, В.І. Воропаєва, І.І. Мазура, О.В. Макарова, Г.Л. Ципес, В.Д. Шапіро та інших.

Однак у названих роботах недостатньо повно розкрито сутність та закономірності функціонування соціальної системи, зокрема її елементів - соціальних проектів та програм. На стадії дослідження знаходяться проблеми формування механізмів державного управління розробкою і реалізацією соціальних проектів та програм, визначення пріоритетів та критеріїв їх успіху. Практично не розробленими залишаються питання формування соціального капіталу проекту та виміру його обсягу. У чинних методичних документах щодо впровадження державних соціальних програм відсутня науково обґрунтована система управління ризиками.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проведено відповідно до плану науково-дослідних робіт Донецького державного університету управління на теми: «Формування внутрішнього і зовнішнього середовища в регіоні для розвитку ефективного підприємництва» (номер державної реєстрації 0100U003073, 2000 р.); «Розробка теоретичних основ інноваційної моделі розвитку регіону» (номер державної реєстрації 0103U006101, 2003 р.); «Формування стратегій управління інноваційними проектами (регіональний аспект)» (номер державної реєстрації 0105U009045, 2005 р.); «Розробка ефективних стратегій управління інноваційними проектами» (номер державної реєстрації 0108U010343, 2008 р.). У межах даних тем за період 2001-2010 роки автором виявлено специфіку механізму державного управління соціальними проектами та програмами, досліджено проблеми й стратегічні напрями соціального розвитку, визначено соціальні ризики і системи управління ними.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розвиток теоретичних положень і формування методологічних основ механізмів державного управління соціальними проектами та програмами на різних рівнях і в різних сферах суспільного життя.

Завдання, визначені для досягнення даної мети, полягають в такому:

визначити закономірності й суперечності функціонування системи державного управління соціальним розвитком;

узагальнити наявні наукові концепції й методологічні підходи державного управління соціальною сферою;

обґрунтувати необхідність використання концепції сталого розвитку й оцінки її ефекту за допомогою системи соціальних індикаторів;

проаналізувати стан і напрями розвитку соціальної сфери в Україні, визначити стратегічні орієнтири соціального розвитку;

систематизувати поняття соціального проекту та чинні класифікації, підходи й системи проектного управління в соціальній сфері;

удосконалити механізми узгодження інтересів держави й соціальних партнерів на основі концепцій соціального капіталу й соціального кластера;

розкрити особливості розробки і реалізації соціальних проектів та програм, їх зв'язок з природою соціального капіталу;

сформувати систему державного управління ризиками соціальних проектів та програм;

розробити організаційно-економічний механізм державного управління соціальними проектами та програмами;

удосконалити механізми фінансування розвитку соціальної сфери;

обґрунтувати індикатори соціального розвитку суспільства й методи оцінки ефективності окремих соціальних проектів та програм.

Об'єктом дослідження є система державного управління процесом розробки й реалізації соціальних проектів та програм.

Предмет дослідження ? механізми державного управління соціальними проектами та програмами і шляхи їх удосконалення.

Методи дослідження. Теоретичну й методологічну основу дослідження складають фундаментальні положення теорії державного управління, яка визначає закономірності соціального розвитку держави і становлення соціально орієнтованого управління. Цілісність дослідження забезпечує системний підхід, який розглядає соціальну політику держави як комплекс взаємопов'язаних елементів, об'єднаних єдиною метою, що функціонує в мінливому внутрішньому і зовнішньому середовищі. Історичний, логіко-системний аналіз використано у дослідженні еволюції стратегій державної політики в соціальній сфері. Порівняння наявних світових моделей функціонування соціальної сфери зроблено за допомогою методів статистичного, порівняльного й кластерного аналізу. Для розв'язання окремих наукових завдань використано проблемно-орієнтовний і діагностичний методи.

Для розробки організаційних механізмів державного управління соціальним розвитком застосовано методи моделювання й узагальнення, графічний метод. Методологію проектного управління й контролінгу використано під час проведення аналізу чинної системи управління соціальними проектами та програмами й для розробки нових механізмів управління інтеграцією, змістом, взаємодією, ризиками, для формування індикаторів соціального розвитку й методів оцінки ефективності проектів.

Інформаційну й теоретико-методологічну базу дослідження проблем державного управління соціальним розвитком становлять наукові роботи вітчизняних і закордонних науковців, практиків, а також статистичні відомості, законодавчі, нормативні й програмні документи України, матеріалі урядових і громадських організацій про стан використання соціального потенціалу.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі виконано теоретичне обґрунтування й розв'язання важливої науково-практичної проблеми формування теоретико-методологічних основ розробки і впровадження механізмів державного управління соціальними проектами та програмами. Наукова новизна дисертаційної роботи полягає в такому:

вперше:

запропоновано концепцію державного управління соціальною сферою, яка на відміну від сучасної концепції ситуаційного управління базується на положеннях теорії сталого розвитку й спіральної динаміки, методології проектного управління, що дозволяє поєднати соціальні технології управління та процеси управління проектами;

розроблено організаційно-економічний механізм державного управління соціальними проектами та програмами на засадах науково обґрунтованої теорії проектного управління і підходів за цінностями, цілями (результатами) й процесами;

удосконалено:

механізми взаємодії співтовариства соціальних партнерів ? держави, бізнесу, громадських організацій та індивідів з використанням стандартів управління зацікавленими сторонами соціальних проектів, комплексної моделі соціального партнерства;

механізми формування соціальних кластерів з використанням проектного підходу, що передбачає інтеграцію установ і організацій соціальної сфери на основі довгострокової стратегії соціального прогресу, єдиних нормативів і стандартів, механізму соціального контракту, інноваційних інформаційно-комунікаційних технологій створення проектних офісів;

методи державного управління ризиками соціальних проектів та програм, які базуються на концепції «суспільства ризику», теорії соціології ризику й ризик-менеджменту;

методи визначення індикаторів соціального розвитку й критеріїв ефективності соціальних проектів та програм, які базуються на методах оцінки наслідків і класифікуються за процесами й елементами системи управління проектами;

дістало подальший розвиток:

теоретичні засади й методологічні прийоми формування національної стратегії соціального розвитку та її реалізації шляхом розробки портфелів соціальних проектів і програм на основі концепції програмного й мультипроектного управління;

понятійно-категорійний апарат теорії державного управління соціальним розвитком, класифікації соціальних проектів, підходів і систем проектного управління в соціальній сфері з використанням механізмів соціального інноваційного підприємництва й інноватики;

концепція формування соціального капіталу проекту та програми, який розглядається як ресурс, засіб і чинник підвищення ефективності соціально-економічного розвитку, що базується на механізмах соціальних мереж і норм, взаємозобов'язань і довіри;

механізми фінансування соціальних проектів та програм в Україні, що передбачають різні форми прямого й непрямого фінансування, використання механізму фандрейзингу.

Практичне значення одержаних результатів полягає у використанні розроблених теоретико-методологічних засад для практичного вдосконалення й реалізації механізму державного управління соціальними проектами та програмами.

Запропоновані системні механізми управління соціальним розвитком знайшли використання у практичній діяльності Управління соціально-гуманітарної роботи та психологічного забезпечення Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи ? в процесі реалізації галузевих проектів з використанням нових схем взаємодії з бізнесом і громадськими організаціями (довідка № 08-13016/25 від 24.09.2010 р.).

Обґрунтовані теоретичні положення й методичні рекомендації щодо впровадження комплексної моделі соціального партнерства сприяли досягненню соціального прогресу завдяки організації ефективної взаємодії фахівців бізнес-структур, громадських організацій, державних і регіональних органів влади. Впровадження цієї моделі на базі інноваційної політики дало можливість сформувати в Донецькій області соціальні кластери, які передбачають залучення частини ресурсів державного і місцевого бюджетів для розвитку підприємств соціальних галузей і громади в цілому.

Методологічні основи проектного управління дозволили сформувати й реалізувати обласні та міські (районні) програми, спрямовані на розв'язання найгостріших соціальних проблем. Розроблений організаційно-економічний механізм реалізації соціальних проектів та програм заплановано впровадити в практику діяльності Головного управління економіки Донецької обласної державної адміністрації в 2011-2015 роках (довідка 01/13-1457 від 20.05.2010 р.). Виконавчим комітетом Донецької міської ради використано методологічні рекомендації щодо визначення критеріїв ефективності соціальних проектів та програм у процесі підготовки положення про соціальне замовлення (довідка № 01/13-3653 від 14.09.2010 р.).

Науково обґрунтована система фінансування й оцінки соціальних проектів, що базується на запропонованих критеріях ефективності, методах оцінки наслідків їх реалізації, розроблених стандартах соціального проекту й управління зацікавленими сторонами, використовується в практичній діяльності республіканської громадської молодіжної організації «Гражданский форум», Республіка Білорусь (довідка № 128 від 11.08.2010 р.).

Теоретичні розробки використано в навчальному процесі Донецького державного університету управління під час викладання навчальної дисципліни «Управління проектами» та в підготовленому під керівництвом автора підручнику «Управління проектами» (протоколи вченої ради ДонДУУ № 4/9 від 24.12.2009 р. та № 6/7 від 25.02.10 р.), що значно підвищило рівень підготовки випускників напряму «Менеджмент» і спеціальностей «Управління проектами» і «Економіка підприємства».

Особистий внесок здобувача. Наукові розробки, положення й висновки дисертаційної роботи є результатом власних досліджень автора. У наукових працях, що опубліковані у співавторстві, особистий внесок здобувача відображено в списку опублікованих праць за темою дисертації.

Апробація результатів дослідження. Основні результати проведених досліджень, висновки й пропозиції, практичні рекомендації обговорено на десяти міжнародних та одній загальноукраїнській науково-практичних конференціях, зокрема: «Інноваційна модель розвитку промислового регіону: проекти, управління, результати» (2007 р., м. Донецьк); «Управління проектами в розвитку суспільства» (2008-2009 рр., м. Київ); «Концептуальні основи сучасної епохи і казахська модель соціально-економічного розвитку» (2007 р., м. Алмати, Казахстан); «Актуальні проблеми управління бізнесом, підприємствами і проектами» (2008 р., м. Харків); «Управління проектами: стан та перспективи» (2007-2009 рр., м. Миколаїв); «Якість життя: проблеми, пріоритети і перспективи» (2009 р., м. Донецьк); «Управління інноваційним розвитком промисловості: держава, регіон, підприємство» (2010 р., м. Донецьк); а також на щорічних конференціях професорсько-викладацького складу за підсумками науково-дослідних робіт ДонДУУ (2001-2010 рр., м. Донецьк).

Публікації. Основні положення й результати дослідження опубліковано в 42 роботах, з яких: 1 монографія, 31 стаття (24 - у фахових виданнях), з них 10 - у наукових журналах, 21 - у збірниках наукових праць, а також у 2 підручниках. Загальний обсяг публікацій 99 д.а., з яких особисто автору належить 38,5 д.а.

Структура і обсяг роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, шести розділів, висновків, які викладено на 509 сторінках друкованого тексту. Матеріали дисертації містять 30 рисунків на 30 сторінках, 15 таблиць на 18 сторінках, 7 додатків на 19 сторінках. Список використаних джерел складається з 433 джерел, які наведено на 40 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У першому розділі - «Теоретико-методологічні основи дослідження і розвитку держави й державного управління» ? узагальнено наявні наукові концепції та підходи до державного управління соціальним розвитком, визначено закономірності функціонування цієї сфери.

У розділі досліджено наукові концепції і методи державного управління, що базуються на системному підході, опрацьовано основні поняття й закономірності соціальних систем. Встановлено, що основними закономірностями розвитку соціальної системи є багатомірність чинників регулювання поведінки й численність контрольованих параметрів; нестаціонарність процесів, що протікають в системі; інерційність і нелінейність змін; багатокритеріальність оцінки кінцевих результатів; багатоцільова спрямованість поведінки системи та її елементів. Доведено, що розвиватися спроможні тільки відкриті стаціонарні системи, при цьому головною проблемою є втримання суспільства в стабільному стані, а розвиток соціальної системи здійснюється завдяки взаємодії трьох чинників ? мінливості, спадковості й відбору. З'ясовано, що невід'ємною умовою розвитку соціальної системи є криза, яка впливає на систему управління за допомогою адаптаційних і біфуркаційних механізмів. Встановлено, що основними варіантами виходу соціальної системи з кризового стану є її розпад або загибель, реформування або революція суспільних відносин і життєвих критеріїв. Встановлено, що фаза біфуркації відіграє конструктивну, інноваційну роль і відбиває життєздатність системи завдяки формуванню нових рішень.

Доведено, що держава (регіональна громада, організація) є відкритою складною соціальною системою “з управлінням”, якій притаманні всі характеристики систем такого класу, та системою, яка тяжіє одночасно до стану рівноваги й сталого розвитку. З'ясовано, що механізм управління ? це сукупність управлінських (перш за все організаційних) засобів, за допомогою яких здійснюється ухвалення науково обґрунтованого управлінського рішення й досягається ефективна його реалізація. З організаційної точки зору механізм ? це цілісна ієрархічна система державних органів і установ, що практично здійснюють державну політику, окремі завдання й функції держави. Внаслідок того, що механізм створюється для виконання функцій державного управління, йому належить визначальна роль у досягненні кінцевого ефекту.

У роботі розглянуто різні наукові школи щодо дослідження систем державного управління соціальною сферою. За результатами узагальнень і систематизації виокремлено основні підходи і концепції державного управління, їх взаємозв'язки й співвідношення (рис.1).

Доведено, що проектний підхід базується на теоріях моделювання систем державного управління, і, перш за все, на теорії систем і системному аналізі. Теорії і підходи - еволюційних змін, історичних циклів ? знайшли відображення під час обґрунтування соціального розвитку як послідовної зміни цінностей у динаміці суспільства. Проектний підхід спирається також на сучасну теорію модернізаційної перспективи, завдяки якій досягається багатолінійний характер проектного процесу й можливість суспільного розвитку за однією з ліній еволюції.

Доведено, що зміни в економіці й технологіях виробництва значно випереджають зміни в соціальній сфері, що стає однією з найважливіших проблем соціального розвитку. Обґрунтовано концепцію інтеграції наведених розрізнених методологій державного управління, що сприяє поширенню системних ідей з використанням запропонованих моделей та типологій державної політики. Встановлено, що інструментом реалізації ідей є соціальна політика, яка відображає кінцеву мету і засоби її досягнення.

Спираючись на підходи й теорії моделювання систем державного управління - еволюційний, синергетичний, історичний, м'якого моделювання ?- запропоновано використання нової соціально-еволюційної теорії спіральної динаміки К. Грейвза, що описує рівні розвитку будь-якої системи (особи, організації, держави) через ціннісні комплекси, які по черзі визначають стратегію розвитку і впливають на вибір системи управління. Встановлено, що «симптоми» наведених стратегій спостерігаються в українській практиці соціального розвитку й знаходять відображення у формуванні соціальної політики, ставленні населення до соціальних проблем. Доведено, що більшість сучасних соціальних програм орієнтована на результат і не враховує життєві цінності учасників. Модель управління соціальним розвитком за теорією системних цінностей дозволяє сформувати ефективну стратегію з метою підвищення вартості соціального капіталу суспільства й уникнути переважання егоцентричного рівня ціннісних орієнтацій і домінування матеріальних цінностей над соціально значущими й загальнолюдськими.

У роботі розглянуто сутність поняття «сталий розвиток» соціально-економічної системи держави й складові сталості: економічна, екологічна й соціальна. Встановлено, що основною проблемою забезпечення сталого розвитку держави є динамічний характер порушення стану системи "природа ? суспільство". Обґрунтовано, що соціальний розвиток являє собою зміну добробуту, структури потреб і форм життєдіяльності населення в мінливому соціально-економічному середовищі. Для оцінки відповідної політики в роботі запропоновано використання декількох синтетичних показників (індикаторів) соціального розвитку, серед яких основним є індекс якості життя, що розглядається як: «кризовий» ? відображає найбільш гострі проблеми (доходи, нерівність, зайнятість і здоров'я населення), і «повний» ? доповнює “кризовий” індекс рівнем освіти, базових послуг і безпеки (умовами життя). Для формування соціальної політики запропоновано використання концепції “соціальної корпорації”, мета якої ? найкращим чином обслуговувати власне населення.

З огляду на проведене дослідження зроблено висновок, що державна інноваційна соціальна політика являє собою сукупність цілей, програм, форм і методів діяльності органів влади, спрямованих на створення взаємопов'язаних механізмів інституційного й ресурсного забезпечення, підтримки й розвитку інноваційних перетворень у соціальній сфері та формування мотиваційних заходів активізації інноваційних процесів у галузях соціальної сфери.

У другому розділі - «Проблеми й перспективи державного управління соціальним розвитком України» ? проаналізовано стан і проблеми соціального розвитку в Україні, визначено стратегічні орієнтири державної соціальної політики.

На підставі проведеного аналізу з'ясовано, що несистемність заходів щодо впровадження соціальної політики в період після проголошення незалежності України призвели до значних негативних явищ в цій сфері, поляризації населення за рівнем доходів, майнового й соціального розшарування, ослаблення мотивації активної трудової діяльності, недофінансування соціальних заходів тощо. Практично жодна із соціальних функцій держави не реалізується належним чином, так, як це передбачено законодавством.

Аналіз стану соціальної сфери проведено за декількома показниками. Згідно з «копенгагенськими» критеріями, відповідність розвитку соціальної сфери в Україні становить: 50% ? за рівнем середньомісячної заробітної плати (у євро) і лише 4% ? за рівнем бідності. За індексом людського розвитку (ІЛР) Україна в 2009 р. посіла 83 місце, а за якістю життя ? 69, що пояснюється розшаруванням доходів населення в 17 разів і високим рівнем бідності ? 28,1%. З'ясовано, що традиційно соціальні послуги населенню надаються в основному бюджетними установами, що не задовольняє вимоги суспільного попиту й погіршує показники людського розвитку країни в цілому.

Проведений кластерний аналіз соціального потенціалу регіонів України дозволив виявити протиріччя між рівнем їх соціального розвитку й переважно низьким рівнем економічного розвитку. З'ясовано, що проблемами у проведенні соціальної політики є: відсутність або недостатня розробленість національної програми реформування системи медичного обслуговування й програми створення нових робочих місць, незавершеність пенсійної реформи і реформи в галузі освіти, недостатній рівень соціальної підтримки вразливих верств населення, системні негаразди в житлово-комунальній сфері, несприятливі екологічні умови життя на половині території, невизначеність соціальних пріоритетів місцевого розвитку, нестабільні умови соціального розвитку працівників малого й середнього підприємництва, законодавча неврегульованість земельної реформи, неузгодженість умов інтеграції соціальних програм України та ЄС тощо.

Проведений аналіз процесу «капіталізації інновацій» на основі розрахунку мультиплікативного ефекту соціальних інвестицій в Україні показав його розкид (в межах 0,14-0,26) на тлі постійного зростання ВВП і витрат консолідованого бюджету України на соціальні заходи. Встановлено, що фінансове забезпечення процесів відтворення людського капіталу завжди формувалося за залишковим принципом. Регіони України на тлі неефективності функціонування всієї системи державного управління, бідності місцевих бюджетів, відсутності науково обґрунтованого забезпечення стратегій власного розвитку, далеко не завжди є ініціаторами соціальних проектів та програм.

У роботі встановлено, що в Україні немає чіткої системи цінностей, до якої треба прагнути. Проведені соціологічні дослідження суспільних цінностей показали, що найбільший відсоток мають ідеї соціальної справедливості (57%), соціальної держави (50%), соціал-демократична ідея (14%). Аналіз сучасного стану соціальної системи України, на нашу думку, свідчить про те, що вона знаходиться на п'ятому рівні розвитку цінностей за теорією розвитку цінностей К. Грейвза, тому що основною стратегією соціального розвитку держава розглядає досягнення успіху, закріплення іміджу у світовому суспільстві та зростання доходів. Для досягнення цієї мети ставляться завдання впровадження нових технологій, обґрунтування будь-якого рішення мовою чисел або кількісних критеріїв. Однак в умовах глобалізації й відкритості Україна поступово переходить на вищий шостий і частково сьомий рівень соціального розвитку, який передбачає впровадження корпоративної соціальної відповідальності, розробку й реалізацію портфеля соціальних програм та проектів, розвиток громадянського суспільства.

У дослідженні обґрунтовано необхідність здійснення переходу політики держави від підтримки окремих інноваційних проектів до системного соціального розвитку тих галузей даної сфери, де є матеріально-фінансові накопичення й можливість системного інноваційного прогресу. Розробкою ідей, методів й інструментів управління соціальними програмами й проектами, розвитком системних здібностей керівників займається інноватика - галузь знань, що охоплює питання методології й організації інноваційної діяльності. Впровадження соціальних інновацій у громадське життя можливе за допомогою реалізації відповідних проектів та програм і врахування специфіки територіальних об'єднань ? кластерів.

У роботі запропоновано створення соціальних кластерів ? інтеграції установ й організацій соціальної сфери на основі довгострокової стратегії соціального прогресу, єдиних нормативів і стандартів, використання інноваційних інформаційно-комунікаційних технологій. З'ясовано, що формування прогресивних соціальних кластерів може бути наявним за умов впровадження інноваційних мульти- або мегапроектів і використання науково обґрунтованої методології й культури проектного управління.

Доведено, що для впровадження інноваційної кластерної соціальної політики в Україні потрібні серйозні, системні зміни в національному законодавстві. Використання кластерного підходу надає учасникам соціальних проектів та програм необхідні інструменти й методологію, що дозволяють досягти соціального прогресу на базі інноваційної політики. Формування соціальних кластерів передбачає використання частини ресурсів держави для підтримки як окремих підприємств соціальних галузей, так і регіонів, соціально-економічних кластерів в цілому, що створить потенційні умови формування і реалізації державних програм із розв'язання найгостріших соціальних проблем.

У третьому розділі - «Методологія державного управління соціальними проектами та програмами» ? зроблено узагальнення сучасних методів й інструментів проектного управління, проведено аналіз чинної системи й запропоновано концепцію державного управління на основі ціннісного підходу і стандартизації процесів.

Визначено, що механізм управління соціальним розвитком являє собою систему формування й реалізації цілей та інструментів їх досягнення. Важливу роль в удосконаленні цього механізму відіграє розробка і реалізація соціальних (національних, регіональних, бізнесових) програм та проектів.

У роботі з'ясовано сутність соціального проекту і проектного управління, подано класифікацію соціальних проектів та програм. Запропоновано визначення поняття «соціального інвестиційного проекту» як комплексного плану заходів, що передбачає вкладення ресурсів (інформаційних, фінансових, інтелектуальних, матеріальних, трудових, управлінських, ін.), спрямоване на досягнення якісно нового соціального ефекту (підвищення якості життя населення, забезпечення зайнятості, розвитку галузей соціальної сфери, запобігання соціальним конфліктам) і здійснюється в певний термін.

Виділено специфічні риси соціального проекту: 1) витрати не співрозмірені з доходами за величиною й формою прояву; 2) період від початку вкладень до моменту одержання ефекту відрізняється більшою тривалістю порівняно з вкладеннями у фізичні або фінансові активи; 3) соціальні інвестиційні проекти відрізняються високою чутливістю до часу (темпоральністю); 4) соціальні проекти мають властивість мультиплікації ефектів ? при інвестуванні відбувається інтерференція творчих і стабілізуючих вкладень, а при одержанні доходів ? «накладення» інтернальних і екстернальних ефектів; 5) до реалізації проекту залучаються зовнішні ресурси і беруть безпосередню участь отримувачі соціальних благ; 6) має місце взаємодія мультипроектних або віртуальних команд, що реалізують різні заходи в межах однієї цільової програми або портфеля проектів.

З'ясовано, що найчастіше під час планування й реалізації соціальних цілей йдеться про соціальні програми, які являють собою сукупність проектів і заходів, об'єднаних загальною метою й умовами виконання, інтеграцією проектних життєвих циклів. Визначено, що програма має всі основні характеристики проекту, але характеризується більш високим рівнем невизначеності, оскільки потребує відносно тривалого періоду для завершення й подолання викликів оточення, тобто програма є сукупністю проектів, які мають нечіткі межі, постійно перетинаються та взаємно інтегрують проектні життєві цикли.

Класифікацію соціальних проектів представлено на рис.2.

На основі проведеного аналізу чинної системи управління соціальними проектами та програмами встановлено, що методологічна база управління програмою або проектом соціального розвитку країни формується на концепції розподіленого децентралізованого управління й територіального індикативного планування.

Аналіз практики проектного управління в Україні показав, що розробкою й реалізацією соціальних програм в Україні займаються безліч організацій та об'єднань, які поділяються на законотворчі та виконавчі ? модель «як є». За останні 19 років в Україні розроблено більше 120 загальнонаціональних або урядових і понад 3000 регіональних соціальних програм, а кількість відповідних проектів, у яких задіяні державні ресурси, сягає десятків тисяч.

Ініційовані державними установами соціальні проекти і програми мають цілу низку характерних недоліків:

відсутність чіткого розуміння сутності й механізмів стратегічного планування, законодавчо закріплених процедур його виконання;

у стратегічному плануванні незначна суспільна участь органів місцевого самоврядування, до цієї роботи практично не залучається населення й стейкхолдери;

у багатьох стратегічних планах не передбачено окремі важливі розділи (ситуаційний або SWOT-аналіз, механізм фінансового забезпечення, соціальна реклама, оцінка та управління ризиками, сценарії розвитку тощо);

обмежена залученість до розробки й реалізації стратегічних програм науковців, консультантів-фахівців, інших;

муніципальним службовцям бракує досвіду використання проектного підходу, проведення соціальної реклами, залучення населення до реалізації окремих заходів тощо.

Встановлено, що найчастіше ініціаторами соціальних програм є державні органи влади й місцевого самоврядування, рідко ? бізнес-структури, громадські організації, окремі громадяни України. Найбільш дієвим механізмом реалізації соціальних проектів у сучасних умовах визнано механізм соціального замовлення, що передбачає залучення держави як замовника конкретних соціальних послуг і формує стимули до вибору найбільш ефективних варіантів, контролю їх повноти і якості. У впровадженні цього механізму найбільш складними проблемами є фінансування, методичні помилки, невисока управлінська культура виконавців.

Визнано, що для якісно нового рівня соціального розвитку необхідні соціальні інновації, використання яких в Україні проблематичне з причин недосконалого процесу складання бюджету; відсутності довіри громадськості до влади, порушення прав власності; недостатньої професійної і соціальної компетентності службовців; застарілих технологічних і комунікаційних систем; неготовності багатьох суб'єктів суспільства змінювати свою систему управління й сприймати адекватно дії щодо створення нового соціального блага.

З'ясовано, що значного прогресу в розвитку суспільства можна досягти, якщо соціальні проекти окремих підприємств, фірм і корпорацій стають складовою державних або регіональних програм соціальних кластерів. Інтеграція загальнодержавних програм з галузевими й регіональними соціальними заходами або портфелями проектів передбачає створення спеціальної структури (архітектури) і цінності, що включає соціальні нововведення, закріплені активи і соціальний капітал територіальних громад тощо. Відомо, що будь-який соціальний проект завжди реалізує визначену стратегію управління, орієнтовану на сталий розвиток і задоволення споживачів. Тому саме формування цінності, що спирається на менталітет й умови життя місцевого населення країни, є основним у створенні системи управління соціальним проектом та програмою.

На основі наведених підходів до управління проектами (за результатами - цілями, процесами, цінностями) встановлено, що для успішної реалізації проекту необхідна їх інтеграція на базі концепції цінностей і спіральної динаміки. Втілення в життя концепції управління за цінностями вимагає впровадження нової проектної культури державних установ і організацій, перегляду основних обов'язків і компетенцій державних службовців і розглядає як значуще завдання оцінку діяльності органів державної влади відповідно до нових ціннісних стандартів. Доведено, що головною відмінністю сфери державного управління від підприємництва є цілі діяльності - соціальна спрямованість і захист населення.

У роботі виділено переваги типів проектного управління - програмного і мультипроектного. Встановлено, що програмне управління передбачає: узгоджені й взаємозалежні цілі, терміни, продукти, ресурси; менеджери підпорядковані за ієрархією управління; мультипроектне управління успішно «працює» там, де незалежні та незв'язані цілі, терміни, продукти, менеджери, окремі проекти конкурують за загальні ресурси.

З'ясовано, що мультипроектне державне управління соціальним розвитком це системне застосування конкретних процесів, інструментів і методів, що забезпечують погоджене виконання декількох проектів у рамках однієї національної або регіональної програми соціального розвитку. Ключовим елементом управління загальним портфелем соціальних проектів є раціональна координація взаємозв'язків і результатів окремих проектів. Для успішної реалізації портфеля соціальних проектів необхідно дотримуватися затвердженої архітектури сформованих керівних структур, організаційної динаміки команд-учасниць, моделей поведінки й допоміжних механізмів, що дозволяє узгодити і реалізувати переваги окремих соціальних проектів і програм.

Встановлено, що основними учасниками соціальних проектів та програм є: представники бізнесу, уряду, місцевого самоврядування, неприбуткових організацій, соціальних груп, ЗМІ, профспілок. Більш ефективними в реалізації соціальних проектів виявляються бізнес-структури, що володіють фінансовими й організаційними ресурсами, провідними методологіями тощо. У роботі розглянуто необхідність створення мультипроектних програм і “рухливих” організацій, які спроможні спрямовувати свої дії й можливості у ті сфери, які на сьогодні більш за все потребують цього.

У четвертому розділі - «Механізми узгодження інтересів держави та соціальних партнерів» ? запропоновано механізми узгодження інтересів співтовариства соціальних проектів - держави, бізнесу, громадських організацій та індивідів з використанням стандартів управління зацікавленими сторонами і комплексної моделі соціального партнерства.

З'ясовано, що необхідною складовою сталого розвитку держави є розгалужена система громадських інститутів (“третього сектора”) для контролю за всіма сферами діяльності і для стимулювання “громадського замовлення” за аналогією з державним. Саме розширення функцій громадських організацій формує перспективи майбутнього суспільства в кожній демократичній країні. Представники громадських об'єднань пропонують конструктивне співробітництво з органами влади щодо розв'язання загального завдання ? реформування соціальної сфери з метою зростання благ і доходів населення, формування нового механізму фінансування соціальних програм і проектів, подолання державної монополії в цій сфері, а головне - стимулювання й залучення для виконання поставленого завдання різноманітних ресурсів неприбуткового сектора.

У роботі акцентовано увагу на необхідності формування нової ідеології громадянського суспільства, залучення багатьох організацій і населення до процесів ініціювання й реалізації соціальних проектів та програм. Встановлено, що неприбуткові організації (НПО) в середньому на п'ять років швидше, ніж державні, реагують на протиріччя у соціальній сфері й беруть на себе функції розв'язання соціальних проблем, тому їм належить головна роль у наданні соціальних послуг на рівні регіональної й місцевої громад. Завдяки своїй мобільності і творчим підходам НПО спроможні забезпечити виявлення й задоволення багатьох потреб різних соціальних груп й одночасно сприяти розвитку конкурентоспроможних соціальних послуг.

Аналіз видів і напрямів діяльності громадських організацій України за останні 10 років дозволив зробити висновки про те, що близько 34% українських неприбуткових організацій взагалі не виконують спільних проектів з державою і тільки чверть з них працюють в партнерстві з державними структурами над трьома та більше соціальними проектами. Переважна більшість цих організацій успішно працюють одночасно в декількох напрямках.

Аналіз практики державного управління свідчить про відсутність системної державної політики сприяння розвитку організацій і об'єднань громадянського суспільства, створення для них сприятливих умов самоорганізації й полегшення діяльності, забезпечення їх учасникам основних громадянських прав і свобод. Сучасна концепція державного регулювання діяльності організацій громадянського суспільства є дискримінаційною щодо бізнес-організацій. Це зумовлює низький рівень спроможності наявних НПО досягати своїх цілей і небажання громадян створювати нові подібні організації.

Встановлено, що ключовими підсистемами моделі управління соціальними програмами та проектами є управління інтеграцією й співтовариством. З'ясовано, що співтовариство програми або проекту являє собою ментальний (інтелектуальний) простір, в якому зацікавлені сторони обговорюють загальні завдання, цілі й сфери спільних інтересів, спрямовують зусилля на створення цінності соціальної програми.

У роботі запропоновано комплексну модель соціального партнерства, що включає узгоджені дії влади, бізнесу, громадських організацій та окремих індивідів. Розробка такої моделі можлива завдяки формуванню систем за схемою: стратегія - принципи - елементи ? механізми взаємодії. Ефективність системи соціальної взаємодії необхідно оцінювати на всіх рівнях управління національною програмою або проектом:

внутрішньому ? для окремої організації (установи, бізнес-структури, НПО),

зовнішньому ? для суспільства і держави (переважно державних установ),

мезорівні ? для всіх стейкхолдерів.

З'ясовано, що механізм взаємодії соціальних партнерів складається з координаційних, мотиваційних та інших інструментів впливу, що разом реалізують соціальні заходи, а також договорів і заходів інформаційної відкритості.

У роботі рекомендується випробувана в Донецькому регіоні загальна схема взаємодії учасників соціального проекту, що представлена на рис. 3.

Обґрунтовано, що в ідеальному варіанті соціальний проект може бути реалізований, якщо в ньому зацікавлені абсолютно всі: й учасники, і ті, кого він так чи інакше стосується. Доведено, що всі зацікавлені сторони - співтовариство проекту ? є учасниками ланцюжка створення цінності і тією або іншою мірою додають проектним заходам цінність і вартість. Тому включення в ланцюжок нової зацікавленої сторони або нової проектної команди в остаточному підсумку створює відповідальність не тільки в межах своєї зони діяльності, але є ланкою, «розрив» у якій може згубити спільні зусилля всіх суб'єктів управління. Отже, невдача однієї команди стає невдачею всього ланцюжка створення цінності. Встановлено, що оптимізація соціальної цінності для споживачів ускладнюється тим, що команди ланцюжка її створення є учасниками безлічі інших ланцюжків цінностей, які спільно утворюють соціальний капітал регіональної програми як суми портфеля проектів кластера.

У роботі запропоновано створення соціального кластера, «ядром» якого може бути організація ? владна структура або неприбуткова організація, що на основі власного потенціалу забезпечує концентрацію ресурсів всіх учасників - зацікавлених груп. «Оболонкою» кластера є організації, що надають якісні соціальні послуги: органи державної влади й місцевого самоврядування, відповідальні за реалізацію соціальної політики держави і регіону, засоби масової інформації, що забезпечують сприяння розвитку тієї або іншої соціальної галузі.

Обґрунтовано, що соціальна згуртованість дій суспільства є джерелом і продуктом використання ефективного соціального капіталу, який розглядається як набір неформальних цінностей і норм, що сприймаються членами громади й формують умови співробітництва всередині цієї групи. Держава може сприяти розвитку або руйнуванню соціального капіталу, який, в свою чергу, полегшує узгодженість дій у суспільстві та може вимірюватися нормами взаємодії, що підтримують довіру до державних інститутів. Доведено, що перетворення державних інститутів на позитивний чинник формування соціального капіталу, формування стимулів зростання довіри громадян до держави, досягнення більш високого ступеня згуртованості суспільства постають основними завданнями державної політики в соціальній сфері.

Встановлено, що, отримуючи соціальні послуги (блага), населення або соціальні групи накопичують ресурс, яким вони можуть вільно розпоряджатися, звертатися до нього в разі необхідності й використовувати в найбільш ефективній формі, що забезпечує зростання їхнього сукупного капіталу. Цей ресурс може бути використаний у формі, вибір якої часто залежить від організації, що надає соціальну послугу, а не від її отримувача. Тому вимір соціального капіталу проекту передбачає врахування оцінки нематеріальних активів, дослідження динаміки групової взаємодії, навичок міжособистісного спілкування, оцінки часу перетворення знання на додану вартість, інше. З'ясовано, що надмірне, необґрунтоване втручання держави в діяльність соціальних галузей, організацій і проектних команд зменшує довіру й обсяг соціального капіталу. Досвід показує, що неможливо накопичити «соціальний капітал» прямим втручанням держави в діяльність суб'єктів соціальної сфери, однак держава повинна формалізувати правила взаємодії, однакові для всіх учасників проектів та програм соціального розвитку.

У п'ятому розділі - «Система державного управління ризиками соціальних проектів та програм» ? запропоновано методологію державного управління ризиками соціальних проектів та програм.

Встановлено, що розвиток сучасного суспільства все частіше описується за допомогою категорій невизначеності й випадковості, ризику, що впливає на якість та ефективність реалізованих соціальних проектів та програм. Багатофакторність соціального розвитку й турбулентність процесів соціальної динаміки вимагають від дослідників інших методів і засобів оцінювання стану середовища соціального проекту.

У сучасних умовах розвитку України підвищення соціальної ризикованості пов'язане зі зростанням ступеня невизначеності зовнішнього середовища й об'єктивними внутрішніми складовими соціального розвитку, зміною соціального простору, трансформацією соціальної структури й системи соціальних відносин, соціокультурною флуктуацією. Названі процеси супроводжуються соціальною нестабільністю в регіонах, складністю відносин бізнесу й держави, а часом неможливістю оцінки ймовірних змін у поведінці акторів зовнішнього середовища.

З'ясовано, що соціальні проекти характеризуються тим, що в них суб'єкти змін, яким властива активність (тобто здатність до прийняття рішень, самостійного вибору дій і т.п.), можуть збігатися. Тому управління соціальними проектами має свою специфіку й може розглядатися як процес саморозвитку й самоорганізації, що накладає обмеження на механізми управління та створює умови для виникнення ризику (невизначеності результату).

На основі проведеного аналізу визначено фактори, що призводять до появи соціальних ризиків, зокрема: неефективний інвестиційний клімат і механізм державного управління (управління державним боргом у ручному режимі, відсутність повноцінного вторинного ринку державних цінних паперів, низький рівень їх ліквідності, негнучкий курс гривні, “прив'язка” його до долара); несистемність реформи державного сектора й соціальної сфери (соціальний підкуп, виражений у збільшенні бюджетних витрат, нераціональна податкова система, часті зміни соціальних пільг); низький рівень залучення громадян до соціальних процесів і реформ. Окрім перелічених, основними причинами й джерелами ризиків соціальних проектів є такі: обмеженість ресурсів, низька результативність і мотивація праці в соціальних галузях, неефективне використання державної й муніципальної власності об'єктів соціальної сфери, низька частка осіб, зайнятих рентабельним виробництвом соціальних послуг, недоліки в управлінні соціальними організаціями та установами, низька конкурентоспроможність українських товарів і послуг.

Встановлено, що основним ризиком, який впливає на ефект впровадження соціальних проектів, є криза державного управління, яка викликана втратою інформаційних важелів управління інтересами, потребами та цінностями людини, окремої групи та суспільства в цілому в результаті зниження довіри до влади; високими темпами соціальної та технологічної модернізації суспільства. У реалізації соціального проекту беруть участь багато суб'єктів різної природи (громадські або владні організації, політики і фахівці) і використовуються різні інноваційні соціальні технології, які впливають одна на одну та є джерелами можливих проблем. Перелік основних доповнюють специфічні ризики, які є властивими будь-якому соціальному проекту: поведінкові неузгодження учасників проекту, істотне перевищення фактичної вартості над проектною, невчасне завершення проекту, низька якість окремих робіт й об'єктів.

Визначено, що управління соціальним інвестиційним ризиком є, з одного боку, частиною загального проектного управління, з іншого - у певних випадках знаходиться на більш високому державному рівні, де загальне управління буде деякою мірою підпорядкованим. Система управління соціальними ризиками являє собою процес їх прогнозування, оцінки й мінімізації, системний підхід до ухвалення управлінських рішень, процедур і практичних заходів для запобігання негативним соціальним наслідкам небезпеки або їх зменшення. У сучасному суспільстві управління ризиками є одним з основних видів управлінської діяльності як у приватному, так і в державному секторі.

...