3

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство регіонального розвитку та будівництва України

АКАДЕМІЯ МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Формування та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування в Україні

25.00.04 - місцеве самоврядування

Лазор Андрій Олегович

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління

Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор філософських наук, професор

КОЛОДІЙ Антоніна Федорівна,

Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України,

завідувач кафедри політичних наук та філософії

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор

ПЛЮЩ Руслан Миколайович,

Державна податкова адміністрація України,

заступник начальника Головного управління податкової міліції.

кандидат наук з державного управління

МИХАЙЛИШИН Леся Романівна,

Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України,

доцент кафедри економічної політики і фінансів.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Сучасна система місцевого самоврядування в Україні, яка за своєю суттю має бути формою поєднання безпосередньої демократії та представницької, характеризується нагальною потребою суттєвого вдосконалення. Активізація суспільно-політичних процесів упродовж декількох останніх років вказує на необхідність реформування місцевого самоврядування в Україні, наповнення його реальним змістом, підвищення ролі представницьких органів місцевого самоврядування (далі - ОМС), як найбільш дієвого виразника волі жителів територіальної громади. Відтак, колізія щодо визначення основного елемента цієї системи: територіальної громади чи ради як носія функцій місцевого самоврядування, закладена в основних положеннях Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування (далі - Європейська Хартія), потребує вирішення. З одного боку, адаптація європейських стандартів сприяє акцентуації ролі представницьких ОМС, з іншого - низка чинників підтверджує проблематичність їх формування та функціонування.

У контексті державного будівництва проблеми місцевого самоврядування висвітлюються у працях Б. В. Авер'янова, Г. В. Атаманчука, М. О. Баймуратова, В. І. Борденюка, В. М. Кампо, М. І. Корнієнка, В. В. Кравченка, П. М. Любченка, Н. Р. Нижник, М. П. Орзіха, В. Ф. Погорілка, М. О. Пухтинського, Ю. М. Тодики, О. Ф. Фрицького та інших дослідників.

В історичному аспекті проблематику місцевих рад актуалізували у своїх монографічних і дисертаційних дослідженнях вітчизняні та зарубіжні науковці С. А. Авак'ян, І. А. Азовкін, К. К. Айтхожин, Н. М. Амелін, А. Г. Барабашев, Б. Н. Габричидзе, Л. А. Григорян, О. П. Гуменюк, А. С. Загребельний, А. І. Казанник, Д. І. Казанцев, О. О. Карлов, Т. А. Костецька, О. А. Костюченко, М. Ф. Мелащенко, В. Ф. Погорілко, Н. Ф. Селівон, Ю. С. Шемшученко та ін.

Упродовж останніх років активно студіювали різні аспекти теорії та практики формування та функціонування представницьких ОМС в незалежній Україні В. М. Бабаєв, М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, І. І. Бодрова, В. І. Борденюк, І. П. Бутко, Є. Ф. Глухачов, В. В. Гнілорибов, І. А. Грицяк, В. М. Кампо, І. Б. Ковтун, І. В. Козюра, О. С. Конотопцев, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, В. І. Кравченко, В. С. Куйбіда, Л. Р. Михайлишин, О. В. Молодцов, М. В. Пітцик, Р. М. Плющ, С. Є. Саханенко, В. М. Скрипничук, А. Ф. Ткачук, Ю. П. Шаров, І. П. Шелепницька та інші дослідники, наукові доробки яких слугували теоретичною основою проведеного дослідження.

Отже, представницькі ОМС як важливі елементи системи місцевого самоврядування потребують комплексного вивчення, аналізу й узагальнення у теоретико-правовій та організаційній площині, що в науці державного управління є недостатнім. Вважаємо за доцільне розроблення теоретичних основ необхідних змін до виборчого законодавства, методологічно мотивованих і підтверджених практикою. Означені чинники визначають актуальність дисертаційного дослідження, тему роботи та її наукову важливість для місцевого самоврядування.

Зв'язок роботи з науковими програмами. Дисертаційне дослідження є складовою науково-дослідних робіт Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (далі - ЛРІДУ). Дисертація пов'язана з темами, що досліджуються кафедрою державного управління та місцевого самоврядування “Публічна самоврядна влада в зарубіжних країнах” (ДР № 0108U001509) та “Розвиток місцевого самоврядування в Україні в контексті адміністративно-територіальної реформи” (ДР № 0107U001601), у розробці яких дисертант брав участь у частині вивчення процесу формування та функціонування представницьких ОМС в Україні та зарубіжних країнах. Дисертаційне дослідження підтримане також: ОБСЄ, USAID та ЦВК у межах проекту “Сприяння організації виборів в Україні”, що уможливило узагальнення практики підготовки та проведення місцевих виборів, розроблення пропозицій щодо вдосконалення виборчого законодавства (2006 р.); ЦВК та Асоціацією організаторів виборів у країнах Європи - розроблення пропозицій щодо використання інноваційних підходів у формуванні організаційно-функціональної структури місцевих рад в Україні (2009 р.). місцевий самоврядування представницький

Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування підходів та напрацювання пропозицій, спрямованих на створення ефективної моделі представницьких органів місцевого самоврядування в Україні та покращення їх функціонування з врахуванням зарубіжного досвіду.

Задля досягнення мети були визначені основні завдання цієї роботи:

– розкрити теоретико-методологічну основу формування та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування;

– проаналізувати понятійно-категорійний апарат, розкриваючи та уточнюючи сутність основних понять;

– розглянути представницькі органи місцевого самоврядування в Україні як складову системи місцевого самоврядування;

– охарактеризувати організаційно-правову основу формування та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування;

– виявити особливості процесу формування та функціонування місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування в Україні та за кордоном;

– розробити методику формування загального складу представницьких органів місцевого самоврядування та запропонувати відповідні моделі;

– напрацювати рекомендації щодо вдосконалення формування та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування з використанням досвіду зарубіжних країн.

Об'єкт дослідження - процес становлення інституту місцевого самоврядування.

Предмет дослідження - формування та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Під час виконання роботи використовувались загальнонаукові та спеціальні методи. Дослідження теоретико-методологічних основ місцевого самоврядування проведено методом системного аналізу. Для визначення мети дослідження, цілей і завдань застосовано методи індукції та дедукції. Зародження та особливості правового забезпечення місцевого самоврядування розглянуто за допомогою історично-логічного методу. Вивчення проблем формування та функціонування представницьких ОМС здійснювалось із використанням порівняльно-правового методу. Визначення компетенції органів влади на місцевому рівні проведено за допомогою функціонального методу. Класифікація повноважень та їх розподіл між представницькими ОМС різних рівнів потребувало використання абстрактно-логічного методу. Виокремлення засобів та інструментів реалізації управління у досліджуваній сфері проводилось із застосуванням індуктивного методу. Для порівняння кількісного складу представницьких ОМС використано порівняльний, графічний та економіко-статистичний методи, а для формулювання тенденцій та прогнозування динаміки його зміни - метод кореляційно-регресійного аналізу. Метод моделювання використано для побудови оптимальної структурно-функціональної моделі представницьких ОМС. У цій частині використано сучасні аналітичні методики, зокрема опрацювання статистичного матеріалу з обчисленням основних характеристик та подальшою інтерпретацією; побудова адекватних до ситуації і поставленої мети математичних моделей та їх аналіз.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що у дисертації

вперше:

– запропоновано ввести в чинне законодавство поняття “крок навантаження” на депутата місцевої ради, що означає сталу величину кількості жителів, в залежності від якої рівномірно збільшується або зменшується депутатський корпус; “коефіцієнта навантаження” на депутата (Кн), тобто кількості мешканців, яка припадає на одного депутата і визначається як співвідношення кількостей мешканців адміністративно-територіальної одиниці (Nм) та депутатів відповідної ради (Nд): Kн = Nм / Nд;

– розроблено методику формування представницьких ОМС Італії, Польщі, Франції та України з використанням математичного моделювання їх загального складу з урахуванням кількості населення на базовому та похідних рівнях місцевого самоврядування за допомогою апарату кореляційно-регресійного аналізу і технології табличних процесорів;

удосконалено:

– понятійно-категорійний апарат шляхом уточнення низки понять: “місцеве самоврядування” як забезпеченої в організаційно-правовому і матеріальному розумінні функції територіальних громад або обраних ними посадових осіб та ОМС, здійснювати управління суспільними справами під свою відповідальність та в інтересах членів територіальних громад; “орган місцевого самоврядування” як орган публічної самоврядної (муніципальної) влади, який від імені та в інтересах територіальної громади, під власну відповідальність здійснює управління справами місцевого значення в межах чинного законодавства; “представницький ОМС” як виборний орган, що складається з депутатів та здійснює діяльність у межах чинного законодавства, представляючи інтереси відповідної територіальної громади або спільні інтереси сільських, селищних і міських територіальних громад; “повноваження ОМС” як закріплені нормативно-правовими актами права й обов'язки, які визначають межі самостійного вирішення питань місцевого значення, а також створення умов для надання послуг щодо задоволення потреб населення та здійснення контролю за дотриманням чинного законодавства; “компетенція ОМС” як “сфери місцевого життя”, “суспільні відносини”, вирішення “питань місцевого значення”;

– підхід до розгляду процесу становлення представницьких ОМС в Україні як складової системи місцевого самоврядування в частині визначення її рівнів та статусу ОМС, а також розкриття сутності та взаємозв'язків її структурних елементів;

– теоретична модель представницьких ОМС на основі відновлення виконавчих органів при районних та обласних радах, запровадження інституту голови виконавчих ОМС та чіткого розмежування повноважень суб'єктів управління цього рівня;

дістали подальшого розвитку:

– організаційно-правовий механізм щодо формування структури та діяльності представницьких ОМС через реалізацію принципу самостійності в актах локальної нормотворчості та в межах повноважень, визначених законом;

– питання розмежування “компетенції” та “повноважень” представницьких ОМС через: розкриття їх сутності, визначення як загального і часткового, а також розроблення класифікації повноважень за напрямами діяльності ради;

– напрями вдосконалення формування та функціонування місцевих рад на основі проведеного компаративного аналізу вітчизняного та зарубіжного досвіду щодо особливостей цього процесу з використанням методів наукового прогнозування.

Практичне значення одержаних результатів. Пропозиції, сформульовані здобувачем на основі проведеного аналізу, впроваджено в діяльність: Львівської міської ради у процесі підготовки Статуту територіальної громади м. Львова (акт від 30.12.2008 р.); Київської міської ради та Київської міської державної адміністрації при підготовці проектів рішень (акт від 18.05.2009 р.); Міжгірської селищної ради Закарпатської області при підготовці Статуту територіальної громади смт. Міжгір'я (акт від 22.05.2009 р.); ЛРІДУ НАДУ під час розроблення основних навчальних модулів для студентів та слухачів усіх форм навчання бакалаврської та магістерської підготовки (акт від 02.06.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Основні теоретико-методологічні положення, висновки та пропозиції, що становлять наукову новизну, отримані дисертантом особисто. Ідеї та напрацювання співавторів наукових публікацій у дисертації не використовувались.

Апробація результатів. Основні положення дисертаційного дослідження обговорювались на 15 міжнародних і національних науково-практичних конференціях, VІІІ Міжнародному науковому конгресі ХарРІДУ “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків), Міжнародному управлінському форумі “Управління сьогодні та завтра” (м. Хмельницький) у 2008 р., на засіданнях кафедр ЛРІДУ та АМУ (2009 р.).

Публікації. Загальна кількість публікацій на основі матеріалів дисертації: 23, з них: 3 навчальні посібники, 5 статей у наукових фахових виданнях з державного управління, 15 - у матеріалах науково-практичних конференцій та конгресів.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків та пропозицій, переліку використаних джерел та літератури, додатків. Загальний обсяг дисертації становить 242 сторінки, з них 194 - основного тексту. Робота містить 6 таблиць, 14 рисунків, 4 додатки. Список використаних джерел складається з 269 найменувань на 33 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено зв'язок роботи з програмами, мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; сформульовано основні положення наукової новизни; розкрито практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію та публікації.

У першому розділі - “Теоретико-методологічна основа формування та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування” - розкрито теоретико-методологічну основу формування та функціонування представницьких ОМС, зокрема розглянуто статус ОМС крізь призму розвитку теорій місцевого самоврядування, висвітлено еволюцію наукових поглядів щодо представницьких ОМС в Україні та процес їх становлення, проаналізовано понятійно-категорійний апарат.

У наявних фундаментальних наукових доробках організаційно-правові питання місцевого самоврядування розглядаються як певна система, а також у контексті функціонування окремих суб'єктів (громади, посадових осіб територіальних громад, рад, органів самоорганізації населення) та деяких складових (гарантій, повноважень, відповідальності тощо). Унаслідок аналізу наукових публікацій у сфері означеної проблематики розкрито предмет їх розгляду, яким здебільшого є виборчі системи формування рад, їх статус, функціональна спрямованість. Встановлено, що у чинних нормативно-правових актах та наукових дослідженнях відсутня теоретико-методологічна основа формування організаційної структури місцевих рад.

Проблема неоднозначного розуміння сутності місцевого самоврядування пов'язана з невідповідністю оригіналу Європейської Хартії, викладеного англійською мовою та офіційного її перекладу. Виявлено, що основними суб'єктами місцевого самоврядування Європейська Хартія визнає місцеву владу в особі її органів, на противагу Конституції України, де це територіальні громади. Зазначене протиріччя породжує проблеми розподілу повноважень між суб'єктами влади, теоретичного та практичного вираження “питань місцевого значення”, відповідальності за реалізацію місцевого самоврядування, адже чинне українське законодавство не передбачає юридичної відповідальності територіальної громади.

Здійснено аналіз основних положень теорій місцевого самоврядування, де основою державницької концепції є ідея децентралізації державної виконавчої влади. Натомість, основою громадівської концепції є ідея природних прав територіальних громад, їх своєрідного “суверенітету” стосовно держави, яка лише їх визнає та гарантує. Прихильники цієї теорії, заперечуючи державну сутність влади територіальної громади, розглядають місцеве самоврядування як самостійну форму публічної влади, невід'ємний елемент громадянського суспільства. Третя теорія - муніципального дуалізму, поєднуючи в собі два начала: громадське та державне, розглядається, з одного боку, як форма публічної влади, а з другого - як інституту громадянського суспільства. Відповідно, розбіжності щодо статусу ОМС є наслідком наявності різних підходів щодо сутності місцевого самоврядування, відображених у концептуально протилежних теоріях місцевого самоврядування - державницької та громадівської.

Встановлено, що понятійно-категорійний апарат потребує вдосконалення шляхом надання взаємоузгоджених та концептуально вивірених визначень. Не зважаючи на те, що інституційно-функціональні та інші аспекти місцевого самоврядування розкрито у чинному законодавстві та спеціальній літературі, зміст самого поняття дотепер не узгоджено. Систематизуючи підходи до трактування сутності місцевого самоврядування, увиразнено такі його складові: організаційно-правова основа місцевого самоврядування, компетенція та повноваження місцевого самоврядування, питання місцевого значення.

Оскільки чергові реформування інститутів місцевого самоврядування пов'язані з обговоренням та прийняттям відповідних змін до Конституції, то вважаємо, що у цій частині висвітлення ґенези представницьких ОМС є необхідним. Становлення представницьких ОМС в Україні пов'язано з прийняттям Закону УРСР “Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” від 7 грудня 1990 р., де закріплені основні принципи їх діяльності, та пройшло у своєму розвитку декілька етапів, різну кількість яких виокремлюють науковці. Попри певні переваги (право прийняття до розгляду та вирішення будь-якого питання, що належало до їх компетенції; економічної самостійності рад; винятковість компетенції кожної з них та ін.), основними недоліками означеного Закону було те, що місцеві ради визначалися представницькими органами державної влади і водночас не передбачалось механізму врахування загальнодержавних інтересів на місцях. Формально було ліквідовано вертикаль державної влади, що призвело до “війни” рішень рад різних рівнів і нехтування ними актів центральних органів державної влади.

Із прийняттям Закону України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” (1992 р.) розмежовано територіальну основу місцевого самоврядування та визначено два рівні його здійснення відповідними суб'єктами самоврядування. Прийняття Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (2004 р.), що замінив Закон України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (1998 р.), окрім вирішення низки питань, пов'язаних із виборчим процесом, спричинило виникнення нових проблем і колізій щодо формування і функціонування представницьких ОМС, які проаналізовано.

Виявлено, що сутність представницьких ОМС науковці трактують по-різному, що зумовило формування двох взаємопротилежних підходів, де представники одного стверджують, що це органи відповідних територіальних громад, інші - вважають їх однією з ланок механізму держави. Таке різночитання підтверджується чинним законодавством, що потребує внесення відповідних змін. Окрім відмінних, вказано і спільні положення наукових підходів щодо цього інституту, зокрема: представницькі ОМС формуються єдиним джерелом - територіальними громадами; діють здебільшого за принципом “дозволено лише те, що передбачено законом”; правовими формами вираження результатів їх діяльності є рішення та ухвали, які є владними та обов'язковими до виконання всіма суб'єктами в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Поняття “ОМС” і “представницький ОМС” співвідносяться як ціле та часткове, де іншими складовими першого є виконавчі органи та органи самоорганізації населення. Установлено неоднозначність у чинному законодавстві та підходах науковців щодо правового статусу органів самоорганізації населення. Вважаємо, що ці інститути не можуть трактуватись як ОМС, а законодавче визначення їх за допомогою терміну “представницький орган” не дає підстав розглядати як повноправних елементів системи представницьких ОМС.

У другому розділі - “Організаційно-правова основа формування та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування” охарактеризовано представницькі ОМС як систему, виявлено особливості формування місцевих рад в Україні, проаналізовано співвідношення компетенції та повноважень, їх реалізація представницькими ОМС.

В Україні станом на 20.01.2009 р. нараховується 12 111 місцевих рад, за кількістю яких вона перебуває на третьому місці після Франції та Німеччини. Акцентовано, що у чинному законодавстві дотепер не визначено рівні представницьких органів та їх системи, попри неодноразове підняття науковцями та практиками цього питання. Як наслідок виникають питання стосовно статусу представницьких органів (ВР АРК, районних у місті рад, селищних рад у селищах міського типу, районних та обласних рад), їх класифікації та координації дій. Районні у містах ради можна вважати особливими представницькими ОМС, статус та обсяг повноважень яких є похідними, оскільки вони утворюються шляхом прийняття рішення відповідною міською радою або територіальною громадою та представляють інтереси лише її частини.

Правовий статус ОМС здебільшого трактується як сукупність їх прав і обов'язків. На наше переконання, перелік його складових є ширшим, зокрема імідж, формування та діяльність, припинення повноважень, відповідальність, взаємодія з іншими суб'єктами, регламентованість яких недостатня.

Проаналізовано та розмежовано такі важливі поняття, як “компетенція” і “повноваження” ОМС, оскільки у чинному законодавстві не сформульовано їх відмінності. Законодавчо повноваження представницьких ОМС базового рівня містять і їх компетенцію. Чимало науковців, які студіювали питання функціонування ОМС, по різному даючи визначення цих понять, не завжди погоджуються із законодавцем. Під “компетенцією” вони розуміють предмет відання та повноваження, проте найчастіше тлумачать її як сукупність необхідних прав та обов'язків щодо предмету відання; вирізняють фактичну компетентність у тих чи інших питаннях та офіційну компетентність органів і посадових осіб. Виходячи зі змісту місцевого самоврядування, предметом компетенції ОМС є “сфери місцевого життя”, “суспільні відносини”, вирішення “питань місцевого значення”, визначення сутності яких, як і самого їх переліку, законодавство не дає, що підтверджує небажання держави втратити важелі управління соціальними процесами на базовому рівні, чітко розмежовуючи компетенцію органів публічної влади. Можливо тому не приймаються зміни до Конституції щодо місцевого самоврядування і не легалізується, залишаючись і надалі проектом, Концепція реформування публічної адміністрації в Україні.

Під терміном “повноваження ОМС”, детальніше відображеного у чинному законодавстві України, законодавець розуміє закріплені нормативно-правовими актами права і обов'язки, які визначають межі самостійного вирішення питань місцевого значення, а також створення умов для надання послуг щодо задоволення потреб населення та здійснення контролю за дотриманням чинного законодавства. Наявність владних повноважень ОМС підтверджується тим, що вони на підставі та у спосіб, передбачений чинним законодавством приймають рішення, виконання яких є обов'язковим на території їх юрисдикції.

Акцентовано, що загальнодержавні інтереси не завжди можуть збігатись з інтересами окремої територіальної громади. Тому, представницькі ОМС, зважаючи на це, не можуть здійснювати повноваження лише в інтересах територіальної громади, порушуючи приписи чинного законодавства у сфері місцевого самоврядування. Відтак, поділяючи думку В. І. Борденюка, стверджуємо, що ОМС є державно-владними структурами, компетенція яких, як і органів держави, походить від держави та здійснюючи яку, представляють не лише територіальні громади, але і державу. Визнаючи взаємозв'язок між “компетенцією” та “повноваженнями” представницьких ОМС, що співвідносяться як загальне і часткове, зроблено висновок про те, що їх компетенція становить собою складнішу правову категорію, яка визначена Конституцією і законами України та містить у собі предмет відання та повноваження, характеризується внутрішньою єдністю та узгодженістю.

У науковій літературі виявлено різні класифікації повноважень місцевих рад, зокрема за суб'єктами їх реалізації, галузевими ознаками, напрямами діяльності ради, предметом регулювання. Встановлено відсутність законодавчого закріплення критерію класифікації та запропоновано виокремити такі групи повноважень щодо: організації роботи місцевої ради та її депутатів; забезпечення реалізації форм волевиявлення громадян та активізації їх участі в управлінні та плануванні розвитку територіальної громади; формування та функціонування органів ради, а також діяльності посадових осіб; безпосереднього вирішення інших питань, що належать до відання місцевого самоврядування. Таке структурування уможливлює не лише систематизацію повноважень представницьких ОМС, але ефективнішу їх регламентацію та реалізацію.

Аналізуючи здійснення повноважень представницькими ОМС на прикладі Львівської міської ради, з'ясовано, що значна їх частина потребує застосування окрім профільного закону, додаткових актів, внесення коректив, інша - детальнішого регламентування в актах локального рівня. Так Ухвалою № 157 від 21 вересня 2006 р. зі змінами, внесеними Ухвалою № 280 від 19 жовтня 2006 р., затверджено Положення про постійні комісії Львівської міської ради. Пунктом 1.8 згаданого положення передбачено, що головою постійної комісії не може бути депутат - керівник виконавчого органу Львівської міської ради. Отже, з одного боку, відбулося порушення чинного законодавства, яке не опротестовано прокуратурою, оскільки такі додаткові обмеження щодо голови постійної комісії не передбачені Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, а з іншого - рада убезпечила від поєднання контролюючої та виконавчої функцій з метою якіснішої їх реалізації.

Встановлено, що на рівні обласних рад за наявності визначеного у законі переліку повноважень, кількість постійних комісій є відмінною (7 - 22), що не кореспондується ані з кількістю населення, ані з наявними проблемами. Наявні постійні комісії, до складу яких належить лише двоє депутатів, що є порушенням закону і недостатнім для фахового вирішення питань та реалізації повноважень ради у відповідних сферах. Пропонуємо посилити організаційні механізми діяльності представницьких ОМС через розроблення вмотивованих показників та реалізацію принципу самостійності в межах повноважень, визначених законодавством, ретельнішою регламентацією актів локальної нормотворчості.

Здійснено порівняльний аналіз повноважень органів публічної влади вторинного рівня в особі районних та обласних рад і місцевих державних адміністрацій, який підтвердив дублювання повноважень цих суб'єктів влади дотепер. У зв'язку з цим наголошено на необхідності формування структури представницьких ОМС на основі відновлення виконавчих органів при районних та обласних радах, ліквідації районних державних адміністрацій та суттєвого зменшення повноважень обласних державних адміністрацій.

У третьому розділі - “Основні напрями вдосконалення формування та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування з використанням досвіду зарубіжних країн” - з'ясовано особливості формування та функціонування місцевих рад як представницьких ОМС в Україні та за кордоном у порівняльному аспекті, розроблено методику формування їх загального складу, запропоновано моделі з виведенням залежностей; напрацьовано рекомендації.

Зміни виборчого законодавства України 2004 р. торкнулися не лише технології формування в частині введення пропорційної системи до районних у містах, міських, районних і обласних рад, але й основних процесуальних моментів щодо визначення загального складу місцевих рад. У науковій літературі цей показник наводиться як доконаний факт, що закріплений у чинному законодавстві держав. Періодичність і спосіб утворення місцевих рад визначена у конституціях унітарних держав, процедура їх формування - у спеціальних законах про вибори. У федеративних державах ці питання належать до компетенції суб'єктів федерації.

Констатуємо, що побудова оптимальної моделі місцевих рад за допомогою методів наукового прогнозування на основі вивчення теоретико-методологічної основи їх формування шляхом узагальнення та систематизації вітчизняного і зарубіжного досвіду, опрацювання теоретичних основ, аналізу відповідних змін у виборчому законодавстві, дотепер не проводилися. У цьому контексті запропоновано використовувати математичне моделювання із застосуванням статистичних методів, що є важливою складовою організаційно-функціонального аналізу. Такі прогнози дозволяють формувати реальний, обґрунтований склад депутатського корпусу і уточнювати його по мірі зміни чисельності населення в адміністративно-територіальній одиниці.

У різних державах світу побудова оптимальної моделі публічної влади на місцях вирізняється певними особливостями формування представницьких органів: проведенням виборів на двох - трьох рівнях адміністративно-територіального устрою, з різною каденцією (1 - 8 років), за різними виборчими системами в залежності від адміністративно-територіального рівня або кількості населення, на вищих рівнях із представників муніципальних органів нижчих адміністративно-територіальних рівнів (ради графств США), уведенням обмежень для кандидатів у депутати, з періодичною ротацією визначеної частини депутатського корпусу (Франція, Англія), суміщенням посад у представницькому органі та муніципальному апараті управління (Великобританія), із квотуванням місць для представників окремих категорій населення (Індія), введенням / призначенням спеціалістів до складу представницьких органів місцевої влади (Великобританія); призначенням в окремих випадках членів представницьких органів (Таїланд); із можливою відсутністю його як постійно діючого представницького органу влади (кантонах і округах Франції, департаментах Болівії, Коста-Ріки, Гондурасу). За чисельністю муніципальні ради зарубіжних держав невеликі, здебільшого це число непарне і найменша кількість депутатів становить 5 осіб. Винятком є муніципальні ради міст зі спеціальним статусом. Мінімальна кількість депутатів для місцевих рад України - 12, максимальна - 150.

У державах-учасницях СНД кількісний склад місцевого представницького ОМС може залежати від кількості мешканців або виборців адміністративно-територіальних утворень, або ж від адміністративно-політичного статусу відповідного територіального утворення; визначатися центральними органами державного управління (ЦВК, ВРУ), статутами територіальних утворень (Росія); складати від 5 - 7 до 50-ти осіб, за винятком міст зі спеціальним статусом.

Виявлено методики оцінювання ефективності діяльності ОМС з використанням інфраструктурного та людино-орієнтованого підходів. Оцінка ефективності діяльності ОМС залежить від багатьох чинників, зокрема кількісного та якісного складу ради. Проведено детальні порівняльні дослідження формування загального складу місцевих рад в Україні та зарубіжних державах-членах ЄС (Італії, Польщі, Франції), які належать до континентальної правової моделі, мають близькі показники щодо чисельності населення та площі. З'ясовано, що загальна кількість депутатського корпусу рад розмежовується за адміністративно-територіальними рівнями та залежить від кількості населення адміністративно-територіальної одиниці, що сприяє не лише пропорційному розподілу завдань та повноважень між самими радами, але й обґрунтуванню рівномірного навантаження на депутата ради відповідного рівня. місцевий самоврядування представницький

Оскільки практика зарубіжних країн підтверджує значну питому вагу малочисельних громад, то дослідження здійснено щодо місцевих рад адміністративно-територіальних утворень базового рівня, які налічують до 100 тис. осіб і з більшою кількістю населення, а також - вторинних рівнів. Визначено, що в адміністративно-територіальних одиницях з однаковою кількістю населення, кількість депутатів місцевих рад збільшується у розрізі країн (у порядку зростання): Польща, Італія, Франція і Україна; найширший спектр кількісного складу депутатського корпусу властивий для України, а також відсутність принципу еластичності між кількісним складом рад та населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці, чіткого “кроку навантаження” на депутата. Розроблено методику формування загального складу представницьких ОМС, запропоновано відповідні моделі, виведено залежності.

Охарактеризовано результати трансформаційних процесів у сфері місцевого самоврядування Республіки Польща у частині представницьких органів та статусу депутата. Проведений аналіз цих змін показує (рис.), що загальна кількість радних у радах / сеймиках зменшилась у 1,5 - 2,0 рази і відповідно зріс коефіцієнт навантаження на радного, який на рівні воєводств є найвищим (67 тис. осіб).

З метою оптимізації організаційно-функціональної структури представницьких ОМС в Україні, їх уніфікації запропоновано поняття “кроку навантаження” та “коефіцієнта навантаження” на депутата.

Установлено, що функціонування представницьких ОМС регламентується статутами ґмін, а також повітів та воєводств, чому в Україні аналогів немає. У цих актах регламентовано процесуальні питання щодо обрання та звільнення посадових осіб, їх кількості, процедури голосування та прийняття рішень, взаємовідносин з органами публічної влади тощо. Завдання ОМС поділяються на три групи: власні, які виконуються за власні кошти і під свою відповідальність; делеговані, які реалізуються в силу закону, або інакше визначені законодавчо, або в силу порозумінь (співпраці), тобто визначені внаслідок укладення угоди з органами державної влади, зокрема урядовою адміністрацією; доручені, які виконуються на основі порозуміння з іншими одиницями місцевого самоврядування, що є на цій території.

Особлива роль стосовно реалізації внутрішнього контролю виконавчих органів та інших організаційних одиниць у фінансовій сфері відводиться ревізійній комісії, яка має типові завдання для всіх рівнів представницьких ОМС. Нагляд за їх діяльністю здійснюється, як і в більшості зарубіжних держав, у двох напрямках: у фінансовій сфері - регіональними ревізійними (рахунковими) палатами та за дотриманням законності - Головою Ради Міністрів і воєводою.

На відміну від депутата місцевої ради в Україні, який не належить до складу лише виконавчого комітету, радний не може перебувати у трудових відносинах з органами управління ґміни, на території якої він отримав мандат. Це положення поширюється і на керівників самоврядних організаційних одиниць відповідної ґміни та їх заступників. Окрім цього, визначено інші види діяльності, які можуть викликати недовір'я виборців у частині виконуваного радним мандату відповідно до прийнятої присяги. Узагальнюючи та систематизуючи результати досліджень доцільно припинити практику суміщення посад в ОМС зі статусом депутата ради відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Вважаємо, що польський досвід щодо інших концептуальних положень, які стосуються правового статусу радного (регулювання трудових відносин, публічності інформації, відповідальності тощо) є цілком прийнятний для депутатів місцевих рад в Україні. Вартим для запозичення є також регламентація у чинному законодавстві Польщі різних критичних ситуацій, пов'язаних із неспроможністю ОМС здійснювати надані повноваження, і відповідно тих дій, які вживатимуть у цих випадках державні інституції, що засвідчує дієвість організаційно-правового механізму суб'єктів публічної влади. Результати проведеного дослідження підтверджують, що реформи місцевого самоврядування, проведені в Польщі, можливі для застосування в Україні в таких трьох напрямках: організаційно-правовому, функціонально-процедурному та фінансовому. У процесі вдосконалення вітчизняного законодавства, запропоновано використати польський досвід з метою напрацювання ефективних важелів впливу на формування дієздатних,

Рис. Моделі загального складу місцевих рад адміністративно-територіальних утворень з кількістю населення до 100 тис.

3

Размещено на http://www.allbest.ru/

незалежних від органів державної влади, дійсно контролюючих виконавчі структури представницьких ОМС.

Представницьким органам надано право приймати статути територіальних громад, яких станом на 01.01.2008 р. зареєстровано лише 13 %, що є недостатнім і потребує активізації процесу. Розглянуто законопроекти України, спрямовані на вдосконалення правового регулювання системи місцевого самоврядування, зокрема в частині місцевих рад. Остаточне прийняття яких потребує врахування зарубіжного досвіду та методів наукового прогнозування.

ВИСНОВКИ

У сукупності результати проведеного дослідження дозволили вирішити конкретне завдання щодо науково-теоретичного обґрунтування підходів та напрацювання пропозицій, спрямованих на забезпечення європейського шляху формування та функціонування представницьких ОМС в Україні.

1. Огляд наукових джерел дає підстави стверджувати, що організаційно-правові аспекти місцевого самоврядування розглядаються як певна система, так і в контексті функціонування окремих суб'єктів та їх складових; висвітлюється здебільшого виборчий процес формування рад, їх статус та функціональна діяльність; зважаючи на істотні відмінності у питаннях організації місцевого самоврядування зарубіжних країн, необхідне усвідомлення міжнародного досвіду та прагматичне його сприйняття. Встановлено, що нормативно-правове забезпечення формування та функціонування представницьких ОМС в Україні має недостатньо обґрунтовану теоретико-методологічну основу.

2. Виявлено протиріччя, яке породжує неузгодженість понятійно-категорійного апарату, виникнення проблем розподілу повноважень між суб'єктами влади, оскільки Європейська Хартія визнає основними суб'єктами місцевого самоврядування місцеву владу в особі її органів, на противагу Конституції України, де - територіальні громади. Розбіжності щодо статусу представницьких ОМС посилюються наявністю різних підходів стосовно сутності місцевого самоврядування, відображених у концептуально протилежних теоріях - державницькій та громадівській. Систематизуючи підходи щодо розуміння сутності місцевого самоврядування, уточнено його складові. Доведено, що понятійно-категорійному апарату з означеної проблематики властива певна семантична розбіжність, що не сприяє впорядкованості його використання.

3. Розглянуто основні віхи еволюції представницьких ОМС в Україні як складової системи місцевого самоврядування. Виявлено, що питання про сутність і формування місцевих рад як представницьких органів було та залишається дотепер дискусійним і політично гострим. Відсутність підходу у чинному законодавстві до представницьких ОМС як системи, зокрема щодо визначення її елементів та рівнів, спричиняє виникнення питань стосовно їх статусу, класифікації та координації дій. На практиці виокремлюють два рівні: первинний (базовий) і вторинний (похідний). Правовий статус ОМС як сукупність їх прав і обов'язків є звуженим трактуванням і розширюється за рахунок складових (імідж, формування, діяльність, відповідальність та ін.), які регламентовано недостатньо.

4. Запропоновано розмежувати взаємопов'язані поняття: “компетенція” і “повноваження” ОМС, що у чинному законодавстві не сформульовано, як і їх відмінності. Компетенція становить складнішу правову категорію, визначену Конституцією і законами України, та містить у собі предмет відання та повноваження, характеризується внутрішньою єдністю та узгодженістю, а відтак ці поняття співвідносяться як загальне і часткове.

5. Виявлено класифікації повноважень місцевих рад за різними критеріями та встановлено відсутність їх законодавчого закріплення. Систематизація повноважень представницьких ОМС за групами сприятиме ефективнішій їх регламентації та реалізації. Аналізуючи повноваження Львівської міської ради, з'ясовано, що значна їх частина потребує застосування крім профільного закону, додаткових актів, унесення коректив, інша - детальніше регламентується в актах локального рівня, які регулюють питання як організаційної їх структури, так і функціонування. Встановлено, що на рівні обласних рад за наявності визначеного у законі переліку повноважень, кількість постійних комісій є відмінною (7 - 22), що не кореспондується ані з кількістю населення, ані з наявними проблемами. Наявні постійні комісії, до складу яких належить лише двоє депутатів, що є порушенням закону, а також - недостатнім для фахового вирішення питань та реалізації повноважень ради у відповідних сферах. Пропонується посилити організаційні механізми діяльності представницьких ОМС через розроблення вмотивованих показників та реалізацію принципу самостійності в межах повноважень, визначених законодавством шляхом ретельнішої регламентації актів локальної нормотворчості. Здійснено порівняльний аналіз повноважень органів публічної влади вторинного рівня, у зв'язку з чим наголошено на необхідності формування повноцінної структури представницьких ОМС на цьому рівні.

6. На основі компаративного аналізу процесу формування та функціонування представницьких ОМС в Україні і за кордоном встановлено особливості щодо виборчої системи, введення пільг та обмежень для кандидатів у депутати, способів формування, структури та каденції, кількісного складу та ротації його частин. З'ясовано, що реформування місцевого самоврядування у Республіці Польща, розпочате у 1990 р., було радикальним за своїм спрямуванням і стосувалось не лише оптимізації територіальних утворень, але й покращення організації та функціонування владних інституцій, зокрема рад / сеймиків. Зміна виборчої системи посадових осіб місцевого самоврядування, зменшення загального складу ОМС, їх оптимізація - підтверджують демократичні кроки стосовно утвердження автономності самоврядних спільнот. Показано, що реформи місцевого самоврядування Польщі можливі для застосування в Україні в організаційному, функціонально-процедурному та фінансовому напрямках.

7. Доведено, що в Україні мають місце необґрунтовані підходи до формування організаційно-функціональної структури рад у частині визначення їх загального складу. У зв'язку з чим розроблено методику формування на основі методів наукового прогнозування і побудовано регресійні моделі загального складу представницьких ОМС, що вказують на тісну відповідність між статистичним масивом і розрахованими теоретичними залежностями, висока достовірність яких (R² = 0,92 ч 1) підтверджує їх практичне використання.

8. Запропоновано рекомендації щодо вдосконалення формування та функціонування представницьких ОМС, зокрема: запровадити інститут виконавчих ОМС на рівні районних та обласних рад, відсутність яких суперечить положенням ратифікованої Європейської Хартії; запровадити інститут голови виконавчих ОМС, що спричинить перегляд повноважень голови ради, зосереджуючи їх на роботі ради, постійних комісій, депутатів, посиленні взаємозв'язків із мешканцями; розмежувати завдання та повноваження суб'єктів місцевого управління, чітка легітимація яких уможливила б уникнення компетенційних спорів, конфліктів між органами державної влади та місцевого самоврядування на різних адміністративно-територіальних рівнях; внести зміни до ст. 16 профільного закону про вибори щодо розподілу рад за рівнями місцевого самоврядування; кореляції загального складу місцевих рад від кількості жителів територіальних громад, а районних у містах, районних та обласних - від кількості жителів відповідної адміністративно-територіальної одиниці; законодавчо закріпити “крок” навантаження на депутата, що сприятиме виробленню обґрунтованого іншого показника - “коефіцієнта навантаження”; змінити величину показника ініціативи депутатів з 1/3 (в Україні) на 1/4 (як у зарубіжних країнах); використовувати методи наукового прогнозування для аналізу можливих наслідків внесення змін у виборче законодавство України, для вибору обґрунтованих заходів регулювання виборчих процесів, складу місцевих рад.

ПЕРЕЛІК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Лазор А. О. Міжнародний досвід визначення оптимального загального складу представницьких органів місцевого самоврядування / А. О. Лазор // Ефектив-ність держ. упр. [Текст] : зб. наук. пр. - Л. : ЛРІДУ, 2007. - Вип. 13. - С. 475 - 487.

2. Лазор А. О. Моделювання загального складу самоврядних представ-ниць-ких інституцій: усвідомлення міжнародного досвіду та прагматичне його сприй-няття / А. О. Лазор // Держава та регіони [Текст]. - 2008. - № 1. - С. 113 - 125.

3. Лазор А. О. Представницькі інституції місцевого самоврядування: польський досвід реформування / А. О. Лазор // Теорія та практика держ. упр. [Електрон. ресурс] : зб. наук. пр. ХарРІДУ НАДУ // Режим доступу: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2008-1/doc/5/06.pdf

4. Лазор А. О. Трансформація правового статусу радного у Польщі: концептуальні засади / А. О. Лазор // Держава та регіони [Текст]. - 2008. - № 2. - С. 135 - 138.

5. Лазор А. О. Трансформація моделі представницьких органів місцевого само-вря-дування: досвід Республіки Польща для України / А. О. Лазор, О. Д. Лазор // Університетські наук. записки [Текст]: Часопис ХУУП. - 2008. - № 3 (І). - С. 392 - 395.

6. Лазор А. О. Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”: теорія та практика / А. О. Лазор, О. Д. Лазор // Соціально-економічна ефективність держ. упр.: теорія, методологія та практика : матер. щоріч. наук.-практ. конф. (м. Львів, 23 січ. 2003 р.) : у 2 ч. Ч. 2. - Л. : ЛРІДУ УАДУ, 2003. - С. 318 - 321.

7. Лазор А. О. Великі міста: організаційно-управлінський аспект / А. О. Лазор, О. Д. Лазор // Управління великим містом: адміністрування та безпосередня демократія (проблеми теорії та практики) : матер. ІІ укр.-пол. наук.-практ. конф. (м. Львів, 4 - 5 груд. 2003 р.). - Л., 2004. - С. 111 - 119.

8. Лазор А. О. Пошук оптимальної моделі управління містом: вітчизняний та зарубіжний досвід / А. О. Лазор, О. Д. Лазор // Ефективність держ. упр. в контексті європейської інтеграції : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (м. Львів, 23 січ. 2004 р.). - Л. : ЛРІДУ, 2004. - С. 67 - 71.

9. Лазор А. О. Проблеми організації служби в органах місцевого самоврядування / А. О. Лазор, О. Д. Лазор // Внутрішня політика держави: сутність, принципи, методологія : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (м. Львів, 27 січ. 2005 р.) : у 2 ч. Ч. 2. - Л. : ЛРІДУ, 2005. - С. 180 - 185.

10. Лазор А. О. Проблеми організаційно-правового забезпечення місцевого само-вря-дування в Україні: стан та шляхи вирішення / А. О. Лазор, О. І. Заяць // Актуальні проблеми реформування держ. упр. в Україні : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (м. Львів, 20 січ. 2006 р.) : у 2 ч. Ч. 1. - Л. : ЛРІДУ, 2006. - С. 121 - 123.

11. Лазор А. О. Виборчий процес: проблеми і перспективи / А. О. Лазор, О. І. Заяць // Регіональне і місцеве самоврядування в нових умовах: партійна публічна адміністрація і безпосередня демократія : матер. ІІІ укр.-пол. наук.-практ. конф. (м. Львів, 2 - 4 берез. 2006 р.). - Л., 2006. - С. 364 - 367.

12. Лазор А. О. Проблеми актуалізації демократичних принципів у виборчому законодавстві України / А. О. Лазор, О. Д. Лазор // Вибори - 2006: Досвід. Проблеми. Перспективи : зб. матер. міжнар. наук.-практ. конф. (м. Київ, 31 жовт. - 1 листоп. 2006 р.). - К. : Атіка, 2007. - С. 163 - 184.

13. Лазор А. О. Посилення інституту юридичної відповідальності суб'єктів муніципально-правових відносин на сучасному етапі державотворення / А. О. Лазор, О. І. Заяць // Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика : матер. міжнар. наук.-практ. конф. (м. Львів, 22 берез. 2007 р.) : у 2 ч. Ч. 1. - Л. : ЛРІДУ, 2007. - С. 248 - 253.

14. Лазор А. О. До питання моделювання загального складу представницьких інституцій публічної самоврядної влади / А. О. Лазор // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації : матер. щоріч. міжнар. наук.-практ. конф. (м. Одеса, 31 жовт. 2007 р.) : у 2-х т. Т. 1. - О. : ОРІДУ, 2007. - С. 124 - 126.

15. Лазор А. О. Правовий статус радного ґміни: польський досвід / А. О. Лазор // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (м. Львів, 4 квіт. 2008 р.) : у 2 ч. Ч. 2. - Л. : ЛРІДУ, 2008. - С. 130 - 131.

16. Лазор А. О. Природа мандату радного ґміни в Польщі / А. О. Лазор // Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України : матер. 5-ї регіон. наук.-практ. конф. (м. Дніпропетровськ, 15 трав. 2008 р.). - Д. : ДРІДУ, 2008. - С. 221 - 223.

17. Лазор А. О. Статути повіту та воєводства: з досвіду Республіки Польща / А. О. Лазор, О. Д. Лазор // Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (м. Київ, 30 трав. 2008 р.) : у 2 т. Т. 2. - К. : НАДУ. - 2008. - С. 179 - 181.

18. Лазор А. О. Правове регулювання інституту місцевих рад: огляд наукових досліджень / А. О. Лазор // Проблеми правової реформи та розбудови громадянського суспільства в Україні : тези доповідей на Всеукр. наук. конф. ад'юнктів, аспірантів та здобувачів (м. Львів, 26 верес. 2008 р. ). - Л. : ЛьвДУВС, 2008. - C. 127 - 130.

19. Лазор А. О. Становлення представницьких органів місцевого самоврядування в пострадянській Україні / А. О. Лазор // Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та кризових ситуацій : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (м. Львів, 3 квіт. 2009 р.) : у 2 ч. Ч. 1. - Л. : ЛРІДУ, 2009. - С. 83 - 86.