Проблеми розмежування судової юрисдикції та визначення компетенції адміністративних судів

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ МВС

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 -- адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

ПРОБЛЕМИ РОЗМЕЖУВАННЯ СУДОВОЇ ЮРИСДИКЦІЇ ТА ВИЗНАЧЕННЯ КОМПЕТЕНЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ

Смокович Михайло Іванович

Київ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Інституті права імені князя Володимира Великого Міжрегіональної академії управління персоналом (м. Київ).

Науковий керівник доктор юридичних наук, доцент

Юлдашев Олексій Хашимович,

Інститут права імені князя Володимира Великого,

завідувач кафедри (м. Київ).

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Бородін Іван Лук'янович,

Інститут права імені князя Володимира Великого,

професор кафедри (м. Київ);

кандидат юридичних наук, доцент

Штогун Сергій Григорович,

Київський окружний адміністративний

суд, виконуючий обов'язки голови

Захист відбудеться 10.03.2010 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.731.02 в Академії управління МВС за адресою: м. Київ, вул. Колекторна, 4.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Академії управління МВС за адресою: м. Київ, вул. Колекторна, 4.

Автореферат розіслано 08.02.2010 року

Вчений секретар Л.М. Шестопалова

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Метою судово-правової та інших соціальних реформ, що здійснюються в Україні, є формування демократичної правової держави, де гідність особи, її здоров'я, права і свободи, недоторканність і безпека є найвищою соціальною цінністю та гарантуються Конституцією України. Визнання нашою країною міжнародних стандартів у галузі захисту прав людини потребує відповідного юридичного механізму забезпечення їх захисту, що обумовлює доцільність запровадження в Україні адміністративного судочинства.

Одним з основних принципів побудови системи судочинства є принцип спеціалізації, який одночасно виступає гарантією реалізації таких засад здійснення правосуддя, як доступність і компетентність. Запровадження спеціалізації судів, зокрема формування системи адміністративних судів, упродовж усього періоду здійснення в Україні судової реформи визнається одним з її пріоритетних напрямів.

У той же час ефективне функціонування адміністративного судочинства в Україні є неможливим без чіткого розподілу компетенції між судами адміністративної та інших юрисдикцій як тими, що також належать до загальної юрисдикції, так і судом конституційної юрисдикції. На сьогодні це завдання розв'язано лише частково на законодавчому рівні. Зокрема, статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) визначено адміністративну юрисдикцію та компетенцію адміністративних судів, статтею 15 Цивільного процесуального кодексу України визначено компетенцію судів щодо розгляду цивільних справ, статтею 12 Господарського процесуального кодексу України визначено справи, підвідомчі господарським судам, статтею 13 Закону України «Про Конституційний Суд України» встановлено повноваження Конституційного Суду України. Проте практика застосування відповідних положень нормативних актів свідчить про недостатню чіткість запропонованої законодавцем моделі визначення компетенції судів, важливість вироблення якої не викликає сумніву, адже неправильне визначення виду судочинства, в якому підлягає розгляду справа, тягне за собою скасування судового рішення та закриття провадження у справі. Після закриття справи позивачеві необхідно звертатись із такою ж позовною заявою, але до суду іншої юрисдикції. Це тягне за собою тривалий розгляд справи та нерозв'язання спору в розумний строк, що є порушенням права громадянина на справедливий розгляд справи та свідчить про неефективність судового захисту в Україні.

Правильне розмежування судових юрисдикцій та, зокрема, визначення компетенції адміністративних судів сприятиме посиленню гарантій забезпечення дотримання принципу законності та реалізації принципу доступності судочинства в адміністративних судах.

Необхідність чіткого розмежування судових юрисдикцій та правильного визначення компетенції адміністративних судів обумовлює потребу в науковому осмисленні цієї проблеми та вироблення відповідних методологічних засад для її практичного розв'язання з подальшим законодавчим закріпленням цих засад у процесуальних нормах.

Зазначене особливо підкреслює необхідність концептуального, заснованого на сучасній методології підходу до вирішення досліджуваних проблем та обумовлює актуальність цього дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження відповідає основним напрямам державної політики України в галузі вдосконалення правового забезпечення функціонування адміністративного судочинства в сучасних умовах. Робота виконана відповідно до Плану науково-дослідних робіт Інституту права імені князя Володимира Великого Міжрегіональної академії управління персоналом у рамках Плану наукових робіт «Правове забезпечення управління персоналом» та Указу Президента України від 10 травня 2006 року № 361/2006 «Про Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів».

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розробка теоретичних положень щодо розмежування судової юрисдикції та визначення належності справ до компетенції адміністративних судів.

Реалізація поставленої мети зумовила необхідність вирішення таких основних завдань:

-визначити сутність адміністративного судочинства в Україні, його роль в реалізації головного обов'язку держави - утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

-проаналізувати мету адміністративного судочинства через призму реалізації конституційної гарантії демократизації судової влади;

-з'ясувати ознаки публічно-правових спорів та визначити критерії відокремлення їх від суміжних спорів;

-провести дослідження чинного законодавства у сфері адміністративного судочинства з точки зору розмежування судових юрисдикцій, визначення предмета адміністративної юрисдикції, компетенції адміністративних судів щодо спорів, що виникають у сфері публічно-владних відносин виходячи з завдань забезпечення реалізації принципу доступності адміністративного судочинства;

-здійснити аналіз норм чинного законодавства України, відповідних роз'яснень, наукових підходів щодо визначення адміністративної юрисдикції та відмежування її від конституційної, господарської та цивільної юрисдикцій, у тому числі встановити основні ознаки та критерії спорів, що належать до компетенції адміністративних судів;

-запропонувати найбільш оптимальні пропозиції щодо розмежування юрисдикцій, встановлення предмета адміністративної юрисдикції, визначення компетенції адміністративних судів та вдосконалення процесуального законодавства.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері адміністративного судочинства в частині розмежування судових юрисдикцій та компетенції адміністративних судів.

Предметом дослідження є проблеми розмежування судової юрисдикції та визначення компетенції адміністративних судів.

Методологічна та теоретична основа дослідження. Методологічну основу дисертації становлять діалектичний метод пізнання, а також інші загальні та спеціальні наукові методи, зокрема формально-логічний, порівняльно-правовий, історичний. Застосування зазначених та інших методів наукового пізнання дозволило здійснити комплексний аналіз сутності публічно-правових спорів, розмежування судових юрисдикцій, сформулювати науково-теоретичні висновки та практичні рекомендації, що мають ознаки наукової новизни. Так, системно-комплексний метод дозволив визначити роль і значущість адміністративного судочинства у розв'язанні завдань судового захисту прав і інтересів громадян, юридичних осіб, сутність і важливість чіткого розмежування судових юрисдикцій.

За допомогою формально-логічного методу виявлено сутність і важливість чіткого розмежування судових юрисдикцій, досліджено принципи застосування норм про судову юрисдикцію, у тому числі й у тих випадках, коли вони не прямо, а опосередковано регулюють ті чи інші відносини, пов'язані з розмежуванням судових юрисдикцій.

Застосування історичного методу сприяло встановленню основних тенденцій у формуванні практики здійснення адміністративного судочинства та об'єктивних передумов поширення його на ті чи інші правовідносини.

Використання порівняльно-правового методу дозволило здійснити порівняльний аналіз норм чинного законодавства України, що регулюють питання конституційної, господарської, цивільної та адміністративної юрисдикцій, у тому числі визначити основні ознаки спорів, які належать до останньої, що дало можливість запропонувати найбільш оптимальні пропозиції щодо розмежування юрисдикцій, визначення предмета адміністративної юрисдикції, вдосконалення процесуального законодавства.

Теоретичну основу дослідження становлять наукові праці, що стосуються сутності адміністративного судочинства та механізмів його реалізації: В.Д. Бринцева, І.П. Голосніченка, А.І. Єлістратова, М.В. Жушмана, І.Б. Коліушка, Р.О. Куйбіди, Н.Р. Нижник, Н.Б. Писаренко, Ю.С. Педька, Н.Г. Саліщевої, А.О. Селіванова, Ю.М. Старілова, В.С. Стефанюка, М.М. Тищенка, Н.Ю. Хаманєвої, Д.М. Чечота та інших.

Під час підготовки дослідження використані роботи українських і російських учених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, І.Л. Бородіна, В.М. Гайворонського, В.М. Гаращука, В.Л. Грохольського, В.О. Заросила, В.І. Курила, І.Є. Марочкіна, О.Г. Мурашина, І.В. Панової, Т.О. Проценка, Ю.О. Тихомирова, С.Г. Штогуна, О.Х. Юлдашева та інших, а також праці практиків у галузі адміністративного права.

Наукова новизна одержаних результатів. Робота є одним із перших в українській адміністративно-правовій науці комплексних досліджень теоретичних та практичних проблем розмежування судових юрисдикцій, визначення предмета адміністративної юрисдикції та компетенції адміністративних судів, що є частиною більш глобальної проблематики, пов'язаної із забезпеченням реалізації та захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина у сфері публічно-владних відносин. У дисертації сформульовано низку нових положень, висновків, пропозицій, які, на нашу думку, мають важливе значення для юридичної науки і практики, а саме:

уперше:

-обґрунтовано, що в адміністративному судочинстві досить повно реалізовано можливість захисту судом порушених рішеннями, діями та бездіяльністю суб'єктів владних повноважень прав усіх верств населення. Підвищення рівня доступності фізичних та юридичних осіб до судового захисту спрямоване, у першу чергу, на забезпечення ефективного захисту їх порушених прав, свобод, інтересів і одночасно на підвищення рівня законності та відповідальності органів державної влади за свою діяльність;

-визначено критерії розмежування юрисдикцій судів: а) за законодавчо закріпленими ознаками, відповідно до яких визначається компетенція судів щодо розгляду справ; б) за категоріями справ, що належать до однієї юрисдикції. З цих критеріїв виділено загальні та спеціальні критерії визначення адміністративної юрисдикції та компетенції адміністративних судів; визначено суб'єкт владних повноважень з огляду на норми Кодексу адміністративного судочинства України в органах судової влади;

-запропоновано поняття виборчого процесу та процесу референдуму і подано рекомендації щодо встановлення ознак виборчого спору. Виборчий процес - це здійснення суб'єктами виборчого процесу виборчих процедур щодо підготовки та проведення відповідних виборів у строки, передбачені законодавством, які починаються у законодавчо визначений строк та закінчуються офіційним оприлюдненням результатів виборів або через законодавчо встановлений строк після цього оприлюднення;

-виокремлено категорію справ за позовом суб'єкта владних повноважень, що належать до компетенції адміністративних судів, наведено її характерні ознаки, визначено ефективність такої форми звернення до адміністративного суду;

-уточнено поняття адміністративного договору, виділено його ознаки та належність спорів з укладення, виконання та розірвання цього договору до компетенції адміністративних судів; здійснено розрізнення цього договору від інших публічних договорів;

-розкрито ознаки розмежування між конституційною та адміністративною юрисдикцією, якими є: а) наявність у особи права на звернення до суду; б) предмет спору (нормативність чи ненормативність оскаржуваного акта); в) підстави оскарження нормативно-правового акта (щодо конституційності чи законності). Виявлено недоліки в законодавстві та в судовій практиці щодо зазначеного розмежування, які тягнуть на собою порушення фундаментального права на судовий захист;

-установлено чіткі відмінності між публічною справою про накладення адміністративного стягнення та справою за адміністративним позовом щодо оскарження рішення про притягнення до адміністративної відповідальності. Такі відмінності цих справ полягають у: а) предметі спору; б) компетенції державних та судових органів, які їх вирішують; в) законодавчо визначених процедурах їх розгляду та оскарження ухвалених рішень;

-доведено, що рішення партій (блоків) про припинення депутатських повноважень депутатів відповідних рад не належать до їхньої внутрішньої діяльності та можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства;

удосконалено:

-визначення поняття адміністративного судочинства, яке за формою є позовним провадженням здійснення правосуддя і полягає у всебічному, повному, об'єктивному розгляді та розв'язанні адміністративними судами в стадійному порядку, визначеному нормами КАС, адміністративно-правових спорів, що виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та суб'єктом владних повноважень (органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами) - з іншого, із метою захисту прав та свобод фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб, здійснення контролю у сфері публічно-правових відносин;

-дефініцію поняття виборчого спору шляхом визначення його ознак залежно від сторін та предмета спору. Виборчий спір - це правовий конфлікт, який розв'язується в судовому або адміністративному порядку, якщо на це немає заборони, за зверненням спеціально установлених законодавством суб'єктів та який виник під час виборчого процесу і пов'язаний з порушенням виборчого законодавства суб'єктами, які відповідно до законодавства можуть нести відповідальність за це порушення;

-визначення характерних ознак публічної служби, спори в якій є складовою адміністративної юрисдикції, з одночасним відмежуванням її від трудової діяльності, спори в якій належать до цивільної юрисдикції. Характерними ознаками публічної служби є: а) діяльність у державних органах та їх апараті; б) перебування фізичної особи на посаді в цих органах та їх апараті; в) діяльність, спрямована на виконання завдань і функцій держави; г) одержання заробітної плати за рахунок державних коштів.

дістали подальшого розвитку:

-обґрунтування тези про те, що чітке розмежування судових юрисдикцій та правильне визначення компетенції адміністративних судів сприятиме посиленню гарантій забезпечення дотримання принципу законності та реалізації принципу доступності судочинства в адміністративних судах;

-позиція відносно того, що найбільш ефективним механізмом захисту прав, свобод та законних інтересів осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень є розв'язання адміністративно-правових спорів спеціально утвореними для цього адміністративними судами;

-визначення загальнотеоретичного та адміністративно-процесуального поняття публічно-правового спору. Специфіка публічно-правових спорів, розгляд яких належить до компетенції адміністративних судів, полягає в тому, що публічно-правові відносини припускають первинно юридично нерівне положення сторін, одна з яких має владні повноваження, а інша є об'єктом публічно-владного впливу;

-характеристика критеріїв розмежування судових юрисдикцій з позиції багатоелементності. Сутність її полягає у виборі стратегії розмежування (серед існуючих - основні: 1) шляхом прийняття відповідного нормативного акта (нормативних актів) або внесення змін та доповнень у відповідні процесуальні кодекси; 2) без додаткового урегулювання, лише шляхом здійснення теоретичного аналізу завдань різних видів судочинства, сутності та змісту відповідних процесуальних норм, відповідних роз'яснень вищих судів), застосуванні загальних (розгляд спорів з яких видів правовідносин і за участі яких осіб належить до компетенції того чи іншого суду) та особливих критеріїв розмежування судових юрисдикцій.

Практичне значення результатів дослідження полягає у тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та пропозиції можуть бути використані в:

- науково-дослідній сфері - для поглиблення теоретичних положень адміністративної юстиції, адміністративного процесу, адміністративного судочинства, визначення їх сутності та змісту (акт впровадження від 4 листопада 2009 р. №9);

- правотворчій діяльності - при розробленні нових нормативно-правових актів та вдосконаленні чинних, що стосуються проблем визначення ознак публічно-правових спорів, запровадження адміністративного судочинства, розмежування судових юрисдикцій, визначення предмета адміністративної юрисдикції, адміністративного договору, виборчого спору, співпраці з науковими працівниками (акт впровадження від 9 жовтня 2009 р. №1);

- навчальному процесі - для підготовки та підвищення кваліфікації суддів адміністративних судів, викладання адміністративного права, адміністративного процесу, адміністративного судочинства; під час підготовки підручників для студентів вищих навчальних закладів освіти, методичних та навчальних посібників (довідка Академії суддів України від 11 листопада 2009 р. № 10-1298/09);

- правозастосовній діяльності правників, у тому числі суддів - при визначенні адміністративних справ, що виникають у сфері публічно-владних відносин, вирішенні питань адміністративної юстиції, адміністративного процесу, адміністративного судочинства, визначенні предмета адміністративної юрисдикції та компетенції адміністративних судів (акт впровадження від 11 листопада 2009 р. №14)

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота виконана автором самостійно. Усі сформульовані в ній положення, висновки та пропозиції обґрунтовані на основі особистих досліджень автора. У п'яти статтях, опублікованих у співавторстві, дисертантові належить 85 відсотків.

Апробація результатів дисертації. Висновки і положення дисертації обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного та цивільного права Інституту права імені князя Володимира Великого Міжрегіональної академії управління персоналом. Положення, висновки та позиції доповідалися на міжнародній конференції «Захист прав людини механізмами адміністративної юстиції в Україні та Польщі» (м. Ялта, жовтень 2008 р.), засіданні круглого столу «Розмежування адміністративної, господарської та цивільної юрисдикцій» (м. Донецьк, жовтень 2007 р.), організованих Академією суддів України семінарах: «Актуальні питання відмежування справ адміністративної юрисдикції від справ, які належать розглядати у порядку інших видів судочинства», «Як встановити, чи належить справа до адміністративної юрисдикції. Публічно-правовий спір, його ознаки», «Відмежування справ адміністративної юрисдикції від інших видів судових юрисдикцій», «Основні проблеми практики адміністративного судочинства та перспективи їх вирішення», «Особливості розгляду спорів за зверненнями суб'єктів владних повноважень до фізичних та юридичних осіб» (м. Київ, 2005-2009 рр.).

Публікації. Основні положення і результати дисертації відображені у дев'яти статтях, які опубліковано в наукових фахових виданнях, що входять до переліку, затвердженого ВАК України, п'ять з яких у співавторстві.

Структура й обсяг роботи. Структура дисертації обумовлена її метою, завданнями, предметом і методом дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що містять дев'ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 232 сторінки, із них основного тексту - 198 сторінок. Кількість використаних джерел - 317 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність проведеного дослідження, характеризується ступінь наукового розроблення і зв'язок із науковими програмами, визначаються мета, основні завдання, об'єкт, предмет і джерела дослідження, його методологічні засади, розкривається наукова новизна і практичне значення отриманих результатів.

Розділ 1 «Роль і місце адміністративних судів у захисті прав і свобод людини» містить три підрозділи, в яких відображено основоположні засади організації здійснення правосуддя у системі гарантій прав людини. Доведено, що спеціалізація судів, створення системи адміністративних судів та започаткування адміністративного судочинства є елементом механізму забезпечення права на ефективний засіб захисту прав і свобод та що захист прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин є основною функцією системи адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 1.1 «Основоположні засади організації здійснення правосуддя у системі гарантій прав людини» дається обґрунтування, що адміністративним судам відводиться важлива роль у справі захисту прав, свобод та законних інтересів осіб у сфері державного управління та місцевого самоврядування, бо саме на них покладається розгляд і розв'язання правових (адміністративно-правових) спорів, де однією стороною виступає особа (фізична або юридична), а іншою - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інші суб'єкти публічної влади при здійсненні ними управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Перед адміністративним судочинством постають завдання, що пов'язані не лише зі здійсненням основних функцій щодо захисту прав фізичних та юридичних осіб від свавілля держави, але й щодо зміни ставлення громадян до дієвості захисту своїх прав у судовому порядку, реальності захисту осіб від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Реалізувати такі завдання можна лише при злагодженій та чітко врегульованій процесуальній діяльності, що закріплена в нормативно-правових актах та побудована на принципах судочинства, результатом якої буде забезпечення законності у сфері публічно-владних відносин і захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

У підрозділі 1.2 «Спеціалізація судів як елемент механізму забезпечення права на ефективний засіб захисту прав і свобод» доводиться, що важливе значення набуває розмежування судової юрисдикції, визначення предмета адміністративної юрисдикції. Стверджується, що набрання сили КАС зумовило виникнення складних процесуальних суперечностей щодо визначення належності спору до відповідної судової юрисдикції та встановлення суду компетентного розв'язати відповідний спір.

Однак саме принцип спеціалізації забезпечує функціонування системи судочинства як комплексної системи інститутів, стадій та проваджень, у яких процедури, процесуальні дії повинні вчинятися у чітко визначеній процесуальній формі і не повинні суперечити одна одній. Це і буде визначати певний уніфікований стандарт правосуддя. З урахуванням зазначеного та з метою захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб діяльність адміністративних судів у цій сфері публічно-правових відносин потребує відповідного вдосконалення.

У підрозділі 1.3 «Захист прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин як основна функція системи адміністративної юрисдикції» звертається увага на те, що запровадження в Україні системи адміністративних судів, прийняття КАС свідчить про те, що в суспільстві відбуваються кардинальні зміни в бік розбудови нашої держави як правової, де інтереси особи передують інтересам держави. Забезпечення гарантій суб'єктивних прав громадян у відносинах з адміністративними органами є обов'язком правової держави, що й обумовило необхідність створення адміністративної юстиції в Україні, яка, з одного боку, повинна захищати суб'єктивні права громадян, а з іншого - за допомогою судового розв'язання спорів забезпечувати законність діяльності органів державної влади і таким чином сприяти зміцненню правопорядку в державі. Тому запровадження адміністративного судочинства зумовлене правовою природою публічно-правових спорів, де громадянину протистоїть потужний адміністративний апарат, та за своєю метою повинно гарантувати право кожного оскаржувати в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, що, у свою чергу, повинно забезпечити реалізацію конституційного принципу відповідальності держави за свою діяльність перед людиною.

Розділ 2 «Категорія юрисдикції (компетенції) адміністративних судів» містить три підрозділи, у яких розглядається юрисдикція суду: зміст та загальні критерії визначення; загальні критерії встановлення компетенції адміністративних судів та спеціальні критерії визначення спорів, на які поширюється компетенція адміністративних судів.

У підрозділі 2.1 «Юрисдикція суду: зміст та загальні критерії визначення» доводиться, що адміністративна юрисдикція -- це компетенція адміністративних судів щодо розгляду адміністративних справ (справ адміністративної юрисдикції). Отже, коли мова йде про юрисдикцію адміністративного суду, то мається на увазі компетенція, повноваження суду щодо розгляду адміністративної справи. Підкреслено, що слід відрізняти юрисдикцію судів від підсудності, так як правила судової юрисдикції визначають, в якому судочинстві (яка структура судів) необхідно розглянути справу, а за правилами підсудності визначається компетентний суд (в одній структурі судів), якому належить розгляд справи.

Вид судової юрисдикції традиційно визначається за кількома критеріями: розгляд спорів з яких видів правовідносин і за якими учасниками входить до компетенції того чи іншого суду. Однак розмежування юрисдикції адміністративних, господарських та загальних судів тільки за суб'єктним критерієм дає взаємовиключний нульовий результат. Тому основним стає предметний критерій. Зроблено висновок про те, що публічно-правовий спір, про який йдеться в КАС, -- це адміністративний спір, який виник на основі адміністративних правовідносин.

У підрозділі 2.2 «Критерії встановлення компетенції адміністративних судів» досліджено питання визначення компетенції адміністративних судів та критеріїв її встановлення. Доведено, що специфіка публічно-правових спорів, розгляд яких належить до компетенції адміністративних судів, полягає в тому, що публічно-правові відносини припускають первинно юридично нерівне положення сторін, одна з яких має владні повноваження, а інша є об'єктом публічно-владного впливу.

Справи адміністративної юрисдикції виокремлюються саме специфікою публічно-правового спору, який характеризується тим, що: 1) це спір про права та обов'язки суб'єктів публічно-правових відносин у сферах державного управління або місцевого самоврядування, який виникає у зв'язку з реалізацією владних управлінських функцій відповідними органами, а отже, обов'язковою стороною такого спору повинен бути орган (посадова особа), наділений публічно-владними повноваженнями; сторонами можуть виступати і два органи публічної влади, наприклад, у спорах із питань компетенції; 2) виникнення такого спору обумовлено наявністю публічно-правового конфлікту; 3) публічно-правовий спір характеризується негативним ставленням одного із суб'єктів конкретних публічно-правових відносин з приводу прийняття (встановлення), виконання або невиконання закріплених публічно-правовим законодавством правил поведінки; 4) може мати як законну основу право на оскарження неправомірних дій, що включає в себе три правомочності: право на захист суб'єктивних прав від якого-небудь незаконного зазіхання чи обмеження; право вимагати від держави, її органів дотримуватися й охороняти гарантовані законом права, свободи, інтереси; право звернутися до примусової сили держави для захисту прав і законних інтересів від неправомірних дій (бездіяльності) суб'єктів публічно-правових відносин; 5) вирішується в рамках визначених правових процедур і компетентним юрисдикційним органом (адміністративним судом -- у цьому випадку) шляхом визнання неправомірним нормативно-правового чи індивідуального адміністративного акта і відновлення порушеного права.

Зроблено висновок про те, що публічно-правовий спір -- це відкрите протистояння, яке виникає між учасниками публічно-правових відносин у зв'язку з порушенням, застосуванням чи тлумаченням норм публічного права. За правилами КАС - це спір, стороною в якому обов'язково є суб'єкт владних повноважень та який виник у результаті реалізації цим суб'єктом своїх функцій і повноважень та залежить від характеру спірних відносин. Доведено, що суди, судді, органи суддівського самоврядування, їх посадові особи можуть бути суб'єктами владних повноважень у розумінні КАС.

У підрозділі 2.3 «Спеціальні критерії визначення спорів, на які поширюється компетенція адміністративних судів» висвітлено питання щодо спеціальних критеріїв визначення компетенції адміністративних судів. Запропоновано методологічний підхід до розмежування судових юрисдикцій та визначення компетенції адміністративних судів, який є багатоелементним. Сутність його полягає у виборі стратегії розмежування (серед існуючих - основні: 1) шляхом прийняття відповідного нормативного акта (нормативних актів) або внесення змін та доповнень у відповідні процесуальні кодекси; 2) без додаткового урегулювання, лише шляхом здійснення теоретичного аналізу завдань різних видів судочинства, сутності та змісту відповідних процесуальних норм, відповідних роз'яснень вищих судів), застосуванні загальних (розгляд спорів з яких видів правовідносин і за участю яких учасників належить до компетенції того чи іншого суду) та особливих критеріїв розмежування судових юрисдикцій. До них належать спори: а) за зверненням суб'єкта владних повноважень до суду у встановлених законодавством випадках; б) заявлення вимоги про відшкодування шкоди разом із вимогою, вирішення якої належать до компетенції адміністративних судів; в) виникнення спору під час прийняття, проходження, звільнення з публічної служби; г) виникнення спору, який випливає з правовідносин щодо укладення, виконання та розірвання адміністративного договору; д)виникнення спору щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму. Виокремлено ознаки перерахованих спорів.

Розділ 3 «Предмет адміністративної юрисдикції: проблеми розмежування компетенції» включає три підрозділи, у яких ідеться про розмежування компетенції між адміністративними та іншими судами загальної юрисдикції; компетенції адміністративних судів щодо спорів про припинення повноважень народних депутатів України та депутатів місцевих рад, а також розмежування компетенції між адміністративними судами і судом конституційної юрисдикції.

У підрозділі 3.1 «Розмежування компетенції між адміністративними та іншими судами загальної юрисдикції» міститься авторський підхід щодо розмежування адміністративної юрисдикції та визначення основних ознак справ, що належать до неї, установлено чіткі відмінності між публічною справою про накладення адміністративного стягнення та справою за адміністративним позовом про оскарження постанови (рішення) про притягнення до адміністративної відповідальності. Визначено межі початку та закінчення публічної служби, спори в якій є складовою адміністративної юрисдикції, з одночасним відмежуванням її від трудової діяльності, спори в якій належать до цивільної юрисдикції.

Підкреслюється, що адміністративна юрисдикція тісно межує з усіма видами судової юрисдикції (конституційною, кримінальною, господарською та цивільною), тому визначити основні ознаки справ, що належать до адміністративної юрисдикції, які були б притаманні кожному предметові спору цієї юрисдикції, фактично неможливо.

За своєю природою, з огляду на положення минулих процесуальних кодексів, адміністративна юрисдикція є змішаною, оскільки поєднала в собі справи цивільної та господарської юрисдикцій. Крім того, до її компетенції належать спори суто адміністративної юрисдикції, які, до набрання чинності КАС, розглядалися цивільними і господарськими судами. Стаття 17 КАС визначає юрисдикцію адміністративних судів щодо вирішення ними адміністративних справ. Саме в зазначеній нормі й визначено предмет спору адміністративної юрисдикції. Однак, на нашу думку, цей перелік не є вичерпним. судовий юрисдикція адміністративний процес

Під час визначення адміністративної юрисдикції необхідно аналізувати в комплексі всі норми КАС. Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. Указано на недосконалість цієї норми та зроблено висновок, що компетенція адміністративних судів повинна поширюватись на всі публічно-правові спори.

У підрозділі 3.2 «Компетенція адміністративних судів щодо спорів про припинення повноважень народних депутатів України та депутатів місцевих рад» наведено поняття та дано характеристику критеріїв розмежування юрисдикцій судів.

Аргументовано, що для припинення повноважень народного депутата України з підстав, передбачених п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституції України, достатньо лише рішення вищого керівного органу партії (виборчого блоку політичних партій). Частиною 3 ст. 8 Конституції України звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина на підставі Конституції України гарантується. Із цього випливає лише один висновок - рішення партії (блоку) підлягає оскарженню в суді, оскільки цим рішенням громадянин позбавляється конституційних прав (бути народним депутатом України та брати участь в управлінні державними справами).

За змістом п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС, до суб'єктів владних повноважень належать також суб'єкти, які за своїм правовим статусом можуть не бути суб'єктами владних повноважень, але такими вони є під час здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень. Оскільки під час припинення повноважень народного депутата України вищий керівний орган вказаної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) здійснює владну управлінську функцію на основі Конституції України, тому за приписами КАС цей орган політичної партії (виборчого блоку політичних партій) під час прийняття рішення про припинення повноважень народного депутата України є суб'єктом владних повноважень, а тому спори з приводу оскарження такого рішення належать до компетенції адміністративних судів.

Що ж до припинення повноважень депутатів місцевих рад, то зазначені питання врегульовані ст. 5 Закону України від 11 липня 2002 року № 93 - ІV «Про статус депутатів місцевих рад». Крім того, у ч. 5 цієї статті прямо передбачено, що спори щодо дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради вирішуються судом. У цьому разі виникає проблема лише з визначенням належності таких спорів. Однак, виходячи з наведених вище позицій, спори про припинення повноважень депутатів місцевих рад також належать до компетенції адміністративних судів.

У підрозділі 3.3 «Розмежування компетенції між адміністративними судами і судом конституційної юрисдикції» зазначається, що адміністративна юрисдикція тісно межує з конституційною. Спільним у спорах адміністративної та конституційної юрисдикцій є те, що вони є публічно-правовими. Однак юрисдикційні можливості Конституційного Суду України обмежені відсутністю у громадян права оспорювати до органу конституційної юрисдикції відповідність Конституції України положень нормативно-правових актів, що обмежують чи порушують їхні права. Надання законодавством такого права фізичним особам значно посилить національні правові засоби захисту прав і свобод людини і громадянина.

Справи конституційної юрисдикції кореспондуються зі справами адміністративної юрисдикції про визнання неконституційними правових актів, які є нормативно-правовими або не носять нормативного характеру та прийняті Верховною Радою України (далі - ВРУ), Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим (далі - Верховною Радою АРК). Для правильного розуміння проблеми і легшого сприйняття висновків, зроблених у результаті дослідження, слід розділити спори зазначених юрисдикцій на дві групи.

До першої групи входять спори щодо конституційності нормативно-правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради АРК, які належать до конституційної юрисдикції, та спори щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради АРК, які належать до адміністративної юрисдикції.

До другої групи слід включити спори щодо конституційності правових актів (не нормативних) ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, Верховної Ради АРК, які належать до конституційної юрисдикції, та спори щодо оскарження цих актів у порядку адміністративного судочинства.

Аналізуючи правові позиції, наукове бачення, судову практику щодо відмежування конституційної від адміністративної юрисдикції під час розв'язання зазначених спорів, слід ураховувати: 1) наявність у суб'єкта права на звернення до суду; 2) предмет спору (нормативність чи ненормативність оскаржуваного акта); 3) підстави оскарження нормативно-правового акта (щодо конституційності чи законності).

Залежно від установлення зазначених ознак визначається належність справи до конституційної чи адміністративної юрисдикції. У той же час основу відмінності має складати підстава оскарження правового акта. У разі, якщо ставиться вимога про його конституційність - спір належить до конституційної юрисдикції, а коли мова йде про його законність, - до адміністративної юрисдикції. Щодо суб'єкта звернення до суду, то не кожному надано таке право. Як результат, порушено конституційне право людини і громадянина на судовий захист.

Щодо другої групи спорів стосовно конституційності правових актів (не нормативних) ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, ВР Автономної Республіки Крим, які належать до конституційної юрисдикції, та спорів щодо оскарження цих актів у порядку адміністративного судочинства, то судова практика є неоднаковою, і без наукового підходу та внесення змін до законодавства цю проблему неможливо розв'язати.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення та подається нове вирішення наукового завдання, яке полягає в розкритті сутності і змісту чіткого розмежування судових юрисдикцій та правильного визначення компетенції адміністративних судів. Основні теоретичні та практичні результати цього дослідження полягають у розробці таких висновків, положень та пропозицій:

1. Адміністративне судочинство - це форма здійснення правосуддя у позовному провадженні, яка полягає у всебічному, повному, об'єктивному розгляді та вирішенні адміністративними судами у порядку, визначеному нормами КАС, адміністративно-правових спорів, що виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та суб'єктом владних повноважень - з іншого, з метою захисту прав та свобод фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб.

2. Адміністративна юрисдикція - це компетенція адміністративних судів щодо розгляду адміністративних справ (справ адміністративної юрисдикції). При цьому не слід плутати юрисдикцію судів з підсудністю, оскільки правила юрисдикції визначають, в якому судочинстві повинна бути розглянута справа, а за правилами підсудності визначається компетентний суд, який повинен розглядати адміністративну справу.

3. Чітке розмежування судових юрисдикцій, правильне визначення адміністративної юрисдикції сприятиме посиленню гарантій забезпечення дотримання принципу законності та реалізації принципу доступності судочинства в адміністративних судах.

Під критеріями розмежування судових юрисдикцій розуміються:

- законодавчо закріплені ознаки, за якими визначається компетенція адміністративних судів щодо розгляду справ;

- законодавчо визначені категорії справ, що належать до однієї юрисдикції.

4. Критерії адміністративної юрисдикції судів поділяться на загальні й особливі. Визначальними критеріями відмежування адміністративної юрисдикції від інших судових юрисдикцій є такі загальні критерії:

- наявність суб'єкта владних повноважень у такому спорі;

- предмет спору, який випливає в результаті реалізації цим суб'єктом своїх функцій та повноважень;

- характер спірних правовідносин, які повинні бути публічними.

Виявлено такі особливі критерії:

- за зверненням суб'єкта владних повноважень до суду у встановлених законодавством випадках;

- заявлення вимоги про відшкодування шкоди разом із вимогою, вирішення якої належать до компетенції адміністративних судів;

- виникнення спору під час прийняття, проходження, звільнення з публічної служби;

- виникнення спору, який випливає з правовідносин щодо укладення, виконання та розірвання адміністративного договору;

- виникнення спору щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

5. Визначено поняття адміністративного договору в розумінні КАС, яким є добровільна угода двох і більше сторін, одна з котрих є суб'єктом владних повноважень, за якою з метою реалізації владних управлінських функцій цього суб'єкта владних повноважень останній передає іншій стороні (суб'єкту владних повноважень або приватній особі) свої права та обов'язки.

6. З метою розмежування судових юрисдикцій та визначення компетенції адміністративних судів удосконалено поняття виборчого спору як правового конфлікту, який розв'язується в судовому або адміністративному порядку за зверненням спеціально установлених законодавством суб'єктів, якщо на це немає заборони, та який виник під час виборчого процесу і пов'язаний з порушенням виборчого законодавства суб'єктами, які відповідно до законодавства можуть нести відповідальність за це порушення. При цьому виборчим процесом є здійснення суб'єктами виборчого процесу виборчих процедур щодо підготовки та проведення відповідних виборів у строки, передбачені законодавством, які починаються у законодавчо визначений термін та закінчуються офіційним оприлюдненням результатів виборів або через законодавчо встановлений строк після цього оприлюднення.

7. Визначено межі початку та закінчення публічної служби, спори в якій є складової адміністративної юрисдикції, з одночасним відмежуванням її від трудової діяльності, спори в якій належать до цивільної юрисдикції. Доведено, що суди, судді, органи суддівського самоврядування, їх посадові особи можуть бути суб'єктами владних повноважень в розумінні КАС.

8. За результатами аналізу положення ч. 2 ст. 17 КАС щодо спорів, які не належать до компетенції адміністративних судів, із одночасним науковим та практичним підходами запропоновано підхід до розмежування між конституційною та адміністративною юрисдикцією, в основу якого покладено наступні ознаки: а) наявність у суб'єкта права на звернення до суду; б) предмет спору (нормативність чи ненормативність оскаржуваного акта); в) підстави оскарження нормативно-правового акта (щодо конституційності чи законності). Виявлено недоліки в законодавстві та в судовій практиці щодо такого розмежування, які тягнуть за собою порушення фундаментального права на судовий захист.

Установлено чіткі відмінності між публічною справою про накладення адміністративного стягнення та справою за адміністративним позовом про оскарження рішення про притягнення до адміністративної відповідальності: Такі відмінності полягають у: а) предметі спору; б) виді державних та судових органів, які їх вирішують; в) законодавчо визначених процедурах їх розгляду та оскарження ухвалених рішень.

При цьому рішення партій (блоків) про припинення депутатських повноважень депутатів відповідних рад не належить до їх внутрішньої діяльності та може бути оскаржено в порядку адміністративного судочинства.

9. Методологічний підхід до розмежування судових юрисдикцій та визначення компетенції адміністративних судів, що пропонується, є багатоелементним. Сутність його полягає у виборі стратегії розмежування (серед існуючих - основні):

- шляхом прийняття відповідного нормативного акта (нормативних актів) або внесення змін та доповнень у відповідні процесуальні кодекси;

- без додаткового урегулювання, лише шляхом здійснення теоретичного аналізу завдань різних видів судочинства, сутності та змісту відповідних процесуальних норм, відповідних роз'яснень вищих судів, застосуванні загальних (розгляд спорів з яких видів правовідносин і за участю яких учасників спір належить до компетенції того чи іншого суду) та спеціальних критеріїв розмежування судових юрисдикцій.

10. Ефективність чіткого розмежування судових юрисдикцій вимірюється за допомогою двох показників:

- зростання ступеня захисту прав фізичних та юридичних осіб від свавілля держави, зміни ставлення громадян до дієвості захисту своїх прав у судовому порядку, реальності захисту осіб від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень;

- скорочення непродуктивних державних витрат, пов'язаних із судовими видатками на підготовку і проведення судового розгляду в разі неправильного визначення юрисдикції справи, витрат на скасування судових рішень та закриття провадження у справі в разі розгляду її у неправильно визначеній юрисдикції. Це також значні втрати учасників судового процесу, позивача, якому, після закриття справи у суді з неправильно визначеною юрисдикцією, необхідно звертатись із такою ж позовною заявою, але до суду іншої юрисдикції.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Смокович М.І. Окремі аспекти процесуальних особливостей судового розгляду виборчих спорів / М.І. Смокович, С.В. Кальченко // Правничий журнал «Вибори та демократія». - 2007. - № 4 (14).- С.6-17.

2. Смокович М.І. Дослідження особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів / М.І. Смокович, С.В. Кальченко // Вісник Вищого адміністративного суду України. - 2008. - №2.- С.16-36.

3. Смокович М.І. Спори щодо припинення повноважень народних депутатів України та депутатів місцевих рад / М.І. Смокович // Вісник Вищого адміністративного суду України. - 2008. - № 3. - С.18-26.

4. Смокович М.І. До проблеми нормативної регламентації процедури розгляду виборчих спорів / М.І. Смокович, С.В. Кальченко // Вісник Вищого адміністративного суду України. - 2008. - № 1. - С.35-57.

5. Смокович М.І. Можливі напрямки вдосконалення виборчого та процесуального законодавства України / М.І. Смокович, С.В. Кальченко // Правничий журнал «Вибори та демократія». - 2008. - № 3 (17). - С.4-11.

6. Смокович М.І. Визначення належності окремих справ до справ адміністративної юрисдикції / М.І. Смокович // Вісник Вищого адміністративного суду України. - 2008. - № 4. - С.22-29.

7. Смокович М.І. До проблеми розгляду та вирішення виборчих спорів: окремі аспекти судової практики / М.І. Смокович, С.В. Кальченко // Вісник Центральної виборчої комісії. - 2008. - № 4. - С.34-38.

8. Смокович М.І. Спори щодо припинення повноважень народних депутатів України та депутатів місцевих рад / М.І. Смокович // Правничий журнал «Вибори та демократія». - 2009. - № 1 (19). - С.28-35.

9. Смокович М.І. Проблеми визначення юридичної сили нормативно-правових актів під час вирішення адміністративних спорів / М.І. Смокович // Вісник Вищого адміністративного суду України. - 2009. - № 1. - С.15-26.

АНОТАЦІЯ

Смокович М.І. Проблеми розмежування судової юрисдикції та визначення компетенції адміністративних судів. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Академія управління МВС. - Київ, 2010.

Дисертація присвячена дослідженню проблем розмежування юрисдикції судів в Україні та визначення компетенції адміністративних судів. На підставі положень Кодексу адміністративного судочинства України, інших процесуальних кодексів та теоретичних підходів виявлено загальні та особливі критерії розмежування судової юрисдикції та визначення належності спорів до компетенції адміністративних судів.

Сформовано особливі підходи щодо розмежування адміністративної, господарської, конституційної, цивільної юрисдикцій. Запропоновано обґрунтування того, що в адміністративному судочинстві досить повно реалізована можливість захисту судом порушених рішеннями, діями та бездіяльністю суб'єктів владних повноважень прав усіх верств населення. Підвищення рівня доступності фізичних та юридичних осіб до судового захисту спрямоване, у першу чергу, на забезпечення ефективного захисту їх порушених прав, свобод, інтересів та одночасно на підвищення рівня законності й відповідальності органів державної влади за свою діяльність.

Ключові слова: адміністративна справа, адміністративна юрисдикція, адміністративне судочинство, адміністративний суд, компетенція адміністративних судів, критерії розмежування судової юрисдикції, доступність адміністративного судочинства.

АННОТАЦИЯ

Смокович М.И. Проблемы разграничения судебной юрисдикции и определения компетенции административных судов. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Академия управления МВД. - Киев, 2010.

...