Статутне регулювання системи місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ЗАЯЦЬ Діана Дмитрівна

УДК 352.07:35.071.3:82-991(477)

СТАТУТНЕ РЕГУЛЮВАННЯ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Спеціальність 25.00.04 -- місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Запоріжжя -- 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Захист відбудеться 29 квітня 2010 р. о 1300 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.03 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 125.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б.

Автореферат розісланий 26 березня 2010 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради З. О. Надюк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розвиток місцевої демократії у сучасній Україні, а також наявний історичний досвід та орієнтація на європейські зразки місцевого самоврядування актуалізували потребу у виробленні територіальними громадами локальних нормативно-правових актів, які б регулювали в межах чинного законодавства вирішення основних питань місцевого значення. Такими документами стали статути територіальних громад. Уже минуло понад десятиліття від часу, коли Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” відкрив перед територіальними громадами можливість прийняття власних статутів, однак цей процес триває поволі і лише незначний їх відсоток скористалися цим правом. Недостатня обізнаність населення і навіть місцевих властей з можливостями статутного регулювання, призводять до того, що незадіяними залишаються багато форм та механізмів як прямої демократії, передовсім загальні збори громадян за місцем проживання та громадські слухання, процедура проведення яких повинна регламентуватися саме статутами, так і непрямої. Тому пошук шляхів удосконалення місцевого самоврядування як системи потребує всебічного вивчення статутного регулювання.

Для ефективного здійснення населенням певної території самоврядних повноважень потрібно, щоб її жителі становили не аморфну та розрізнену сукупність окремих індивідів, а цілісну та відносно згуртовану спільноту, яка усвідомлює спорідненість своїх інтересів, цілей та бачення розвитку, особливості якої відображені саме у статуті. Прийняття статуту територіальної громади є одним із найважливіших кроків на шляху до створення суспільства самоврядних громад. Цей документ фактично зводить в єдину цілість і узгоджує між собою норми з усіх найголовніших сфер місцевого життя. Без нього процес становлення та самоусвідомлення територіальної громади як головного суб'єкта місцевого самоврядування ризикує залишитися фрагментарним і незавершеним. Проблематика дисертаційного дослідження актуалізується також у зв'язку з необхідністю реалізації низки реформ в Україні, зокрема адміністративно-територіальної та муніципальної.

Своєчасність всебічного комплексного вивчення теоретичних і практичних проблем статутного регулювання системи місцевого самоврядування зумовлене відсутністю у науці державного управління та практиці місцевого самоврядування однозначних підходів до розуміння сутності статутів територіальних громад, предмета їхнього регулювання, обов'язковості прийняття та їх дотримання тощо. Досі дослідниками не було здійснено ґрунтовного аналізу уже прийнятих і зареєстрованих статутів територіальних громад зокрема у контексті регулювання ними системи місцевого самоврядування, і, відповідно, недостатньо розроблено науково-теоретичні підходи щодо вдосконалення змістового наповнення статутів. Тож очевидним є факт, що наукове забезпечення статутного регулювання системи місцевого самоврядування є сформованою й актуальною проблемою дослідження і потребує детальнішого опрацювання та вирішення.

Вагомий внесок у розвиток науково-теоретичних аспектів статутного регулювання місцевого самоврядування здійснили О. Батанов, Ю. Величко, М. Данількевич, Р. Заєць, О. Д. Лазор, Г. Монастирський, В. Папанова, М. Росенко, В. Рубцов, С. Саханенко, Ю. Сурмін тощо.

Питання ґенези та еволюції хартій середньовічних західноєвропейських міст як прототипів статутів висвітлено у працях Г. Бермана, О. Дживелегова, Р. Качанова, Л. Котельнікової, С. Моравського, Л. Солодкової, Г. Тушиної тощо. Історичні традиції та функціонування попередників статутів -- привілеїв міст (в рамках маґдебурзького права) на українських землях -- досліджувалися у роботах М. Василенка, М. Грушевського, М. Капраля, М. Кобилецького, Я. Птасьніка та ін., статути австрійського періоду (на західноукраїнських землях) проаналізовано В. Кіселичником, К. Осташевським-Баранським, Ф. Стеблієм. Окремі відомості з тогочасної історії статутного права містяться в роботах В. Бойка, Б. Волошинського, В. Куйбіди, О. Кухарука, Р. Лозинського тощо.

Розкриттю організаційно-правових аспектів місцевого самоврядування у статутах присвячені статті В. Кампо, М. Корнієнка, В. Кравченка, І. Куліченка, П. Любченка, Ю. Наврузова, В. Тимківа, В. Рубцова, Ю. Сурміна та ін.

Економічні аспекти у сфері державного управління на регіональному рівні (зокрема, у сфері місцевого самоврядування) досліджено у працях А. Дєгтяря, О. Крайник, О. Іваницької, А. Мерзляк, хоча матеріально-фінансові питання в контексті статутного регулювання системи місцевого самоврядування висвітлено побіжно.

Вивчення функціонування статутного права закордоном здійснили Р. Агранофф, К. Бандажевський, Г. Беднарська, П. Біланчіа, Т. Браун, Х. Глоговська, Д. Ґарднер, Д. Домбек, Х. Кохалик, О. Д. Лазор, О. Я. Лазор, З. Мазяк, Р. Макітра, Н. Перинська, Ф. Піццетті, Д. Тіс, А. Ткачук, П. Хмєльніцкий, В. Цируль, П. Чарний, І. Шелепницька та ін.

Праці зазначених науковців створили методологічне підґрунтя для подальших досліджень у сфері статутного регулювання системи місцевого самоврядування. Зважаючи на вагомий внесок згаданих науковців і цінність проведених ними досліджень, варто все ж зауважити, що чимало аспектів окресленої проблематики залишаються нез'ясованими, не отримали систематизованого викладу у вітчизняній науці, тому потребують проведення комплексного дослідження. З огляду на часте дублювання законодавчих положень у статутах, особливої уваги потребує удосконалення науково-теоретичного обґрунтування підходів та напрацювання пропозицій щодо статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні. Усе це визначає актуальність дослідження і його науково-практичне значення, а також окреслює основні напрями дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами. Дисертаційне дослідження виконане в рамках науково-дослідних робіт Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (далі -- ЛРІДУ НАДУ) і безпосередньо пов'язане з темою, що досліджується кафедрою державного управління та місцевого самоврядування “Розвиток місцевого самоврядування в контексті адміністративно-територіальної реформи” (ДР № 0107U001601), у розробленні якої дисертант брала безпосередню участь у частині вивчення теоретичних аспектів статутного регулювання системи місцевого самоврядування.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування підходів і напрацювання пропозицій, спрямованих на розвиток статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні та його вдосконалення, враховуючи зарубіжний досвід та історичні традиції.

Досягнення окресленої мети передбачає вирішення таких завдань:

-- розглянути комплекс джерел із досліджуваної проблематики, нормативно-правове забезпечення функціонування статутів територіальних громад та визначити стан наукових напрацювань із означеної тематики;

-- уточнити понятійно-категорійний апарат з окресленої проблематики та розкрити сутність статуту як основного акту локальної нормотворчості;

-- висвітлити історичні передумови, традиції та розвиток статутного регулювання в Україні та Європі;

-- охарактеризувати проблематику процесу розроблення та прийняття статутів територіальних громад в Україні;

-- проаналізувати статути територіальних громад щодо предмета регулювання ними статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також основних форм прямої демократії;

-- виокремити особливості структури та предмета чинних статутів і проектів статутів територіальних громад;

-- визначити та запропонувати шляхи покращення статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні та напрацювати рекомендації.

Об'єктом дослідження є процес регулювання системи місцевого самоврядування в актах локальної нормотворчості.

Предметом дослідження є статутне регулювання системи місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. Для реалізації окресленої мети та завдань у дисертаційному дослідженні використано комплекс сучасних загальнонаукових та спеціальних методів. За допомогою методу порівняльно-правового аналізу здійснено порівняння законодавства про місцеве самоврядування у різних державах та розглянуто можливість використання нових ідей для вдосконалення статутного регулювання в Україні. Ретроспективний та порівняльно-історичний методи слугували для вивчення досвіду функціонування статутів чи їх прототипів у минулому за хронологічною послідовністю. Метод термінологічного аналізу був застосований для уточнення змісту та обсягу понять, що стосуються статутів територіальних громад. З'ясування доступності текстів статутів та відомостей про їхнє прийняття і реєстрацію здійснювалося в рамках інформаційного методу. Системний підхід був використаний для вивчення місця статутів територіальної громади в системі актів локальної нормотворчості, ролі статуту в регулюванні системи місцевого самоврядування тощо. Аналіз структури статутів та окремих їх компонентів проведений в межах структурно-функціонального підходу. Метод моделювання використано для напрацювання практичних рекомендацій, спрямованих на вдосконалення статутного регулювання системи місцевого самоврядування. Для визначення причинно-наслідкових зв'язків у дисертаційному дослідженні застосовано методи формальної логіки, синтезу, аналогії. Методологія дослідницької роботи ґрунтується на принципах єдності теорії та практики. Використання комплексного підходу як методологічної основи дослідження дало змогу цілісно розглянути означену проблематику.

Наукова новизна отриманих результатів полягає у тому, що в дисертації

уперше:

- встановлено періоди піднесення (1997--1998; 2000--2003; 2007--2008 рр.) і спаду (1999; 2004--2006 рр.) інтенсивності зацікавлення науковців статутною тематикою на підставі аналізу публікацій відповідних досліджень за роки незалежності;

- виокремлено характеристики предмета статутного регулювання: позитивні -- намагання широкого відображення атрибутів територіальної громади, приділення значної уваги формам участі територіальної громади у безпосередньому здійсненні місцевого самоврядування, запровадження нових інститутів місцевого самоврядування; негативні -- дублювання положень чинного законодавства у статутах, відсутність деталізації щодо здійснення повноважень суб'єктами місцевого самоврядування, неврахування специфіки певної територіальної громади та ін.;

- виявлено тенденції розроблення статутів територіальних громад, зокрема, в інформаційній площині -- посилення ролі Інтернет-ресурсів; процедурній -- прагнення членів територіальних громад затвердити статут на місцевому референдумі; організаційній -- інтенсивніше залучення громадськості до вироблення проекту статуту відповідної територіальної громади та ін.;

удосконалено:

- понятійно-категорійний апарат, уточнюючи сутність понять “хартія” та “мала конституція”, розглядаючи їх як умовні синоніми до терміну “статут територіальної громади”;

- періодизацію розвитку статутних традицій українського місцевого самоврядування, виокремлюючи основні періоди: “магдебурзький” (XIII/XIV--XIX ст.), “австрійський” (XIX -- перша половина XX ст.; лише для Західної України), “сучасний” (після 1997 р. -- дотепер);

набули подальшого розвитку:

- підхід до трактування середньовічних міських хартій Західної Європи та маґдебурзьких привілеїв українських міст, обґрунтовуючи їх як прототипи сучасних статутів територіальних громад;

- проекти, методичні рекомендації та модельні статути територіальних громад через їх узагальнення та систематизацію, з виокремленням їхніх переваг та недоліків;

- шляхи вдосконалення статутного регулювання системи місцевого самоврядування: адаптація зарубіжного досвіду, розроблення модельних статутів та інших рекомендаційних документів для різних категорій територіальних громад (сільських, селищних, міських), напрацювання пропозицій щодо проведення низки заходів.

Практичне значення отриманих результатів полягає у тому, що сформульовані у процесі дослідження теоретичні положення та розроблені практичні рекомендації і висновки можуть бути використані: у законотворчій діяльності; діяльності органів місцевого самоврядування щодо вироблення локальних нормативно-правових актів, зокрема статутів; навчальному процесі за програмами підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування; діяльності науковців, експертів, громадських та політичних діячів, які займаються питаннями вдосконалення статутного процесу в Україні; для підготовки підручників, навчальних посібників з державного будівництва та місцевого самоврядування, оновлення наявних і розроблення нових навчальних програм, пов'язаних із окресленою проблематикою. Результати дисертаційного дослідження та практичні рекомендації щодо вдосконалення розроблення статутів територіальних громад упроваджено Львівською міською радою (Акт від 09.02.2009 р.) та Кам'янець-Подільською міською радою (Акт від 20.02.2009 р.) при підготовці Статутів згаданих територіальних громад. Теоретичні та практичні напрацювання автора щодо понятійно-категорійного апарату, історії та розвитку статутного процесу в Україні та закордоном, суті статуту як необхідного нормативно-правового акту місцевого самоврядування, пропозицій покращення статутного регулювання запроваджено у викладанні низки дисциплін у ЛРІДУ НАДУ, підготовці навчальних курсів магістерських програм та програм підвищення кваліфікації кадрів системи державного управління та місцевого самоврядування (Акт від 14.10.2009 р.); у навчальному процесі юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка при підготовці магістрів права (Акт від 26.11.2009 р.). Науково-практичні результати дисертаційного дослідження використовувалися під час проведення семінарів, круглих столів та конференцій.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, в якій вирішується конкретне наукове завдання щодо вдосконалення статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні, враховуючи зарубіжний досвід та історичні традиції. Основні теоретико-методологічні положення, висновки та пропозиції автора в межах дисертаційного дослідження, зокрема ті, що становлять наукову новизну, отримані дисертантом особисто на основі аналізу джерел та наукової літератури, опрацювання практичних матеріалів.

Апробація результатів. Науковий зміст основних результатів дослідження та їх практичне застосування заслуховувалися на вітчизняних та міжнародних науково-практичних конференціях, зокрема: “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування” (4 квітня 2008 р., м. Львів), “Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід” (30 травня 2008 р., м. Київ), “Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (3 квітня 2009 р., м. Львів), “Теорія та практика державної служби” (18--19 вересня 2009 р., м. Дніпропетровськ), “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (30 жовтня 2009 р., м. Одеса). Основні результати та висновки дисертаційного дослідження обговорювалися на розширених засіданнях кафедр.

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження висвітлено в 11 публікаціях (загальним обсягом -- 5,4 авторських аркуша), з них: 6 статей у фахових виданнях з державного управління, 5 публікацій -- тези доповідей.

Структура й обсяг дисертації. Структура дисертації зумовлена логікою, предметом, метою та завданнями дослідження. Робота складається з переліку скорочень, вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 244 сторінки, з них 199 основного тексту та 5 додатків на 11 сторінках. Список використаних джерел налічує 335 позицій, обсягом -- 34 сторінки.

територіальний громада україна

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, розкрито зв'язок роботи з науковими програмами, зокрема, з напрямами науково-дослідної роботи ЛРІДУ НАДУ, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження. Сформульовано основні положення наукової новизни, висвітлено практичне значення отриманих результатів, наведено відомості про їх апробацію та публікації.

У першому розділі “Теоретичні аспекти статутного регулювання системи місцевого самоврядування” розглянуто комплекс джерел із досліджуваної проблематики, нормативно-правове забезпечення функціонування статутів територіальних громад та визначено стан наукових напрацювань із означеної тематики; уточнено понятійно-категорійний апарат з окресленої проблематики та розкрито сутність статуту як основного акту локальної нормотворчості; висвітлено історичні передумови, традиції та розвиток статутного регулювання в Україні та Європі.

Джерельна база дослідження містить комплекс вітчизняних нормативно-правовових актів, проекти законів та статутів, модельні статути, методичні рекомендації; деякі акти та законодавство у сфері місцевого самоврядування іноземних країн, необхідні для вивчення зарубіжного досвіду; привілеї та хартії окремих міст, що були історичними попередниками сучасних статутів територіальних громад. Аналіз джерельної бази дозволив виявити низку проблем, зокрема у доступності текстів статутів територіальних громад сіл та селищ навіть у їхніх територіальних межах, обмеженість законодавчого регулювання предмета статутів, недостатності публікацій перекладів статутів територіальних громад зарубіжних країн тощо.

Щодо нормативно-правового забезпечення прийняття та функціонування статутів територіальних громад можна констатувати, що власне правових норм, які регулюють статутний процес та предмет статуту в Україні недостатньо -- декілька статей у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” та дві постанови Кабінету Міністрів України, які унормовують проведення реєстрації статуту та відповідну оплату за неї. Неврегульованість законодавцем цих питань, з одного боку, залишає для розробників статутів значну свободу вибору, а з іншого, -- певною мірою, позбавляє необхідних орієнтирів. Тому наголошено на потребі прийняття низки законодавчих актів, які покликані деталізувати процес розроблення та функціонування статутів територіальних громад, а також чіткіше окреслити предмет їх регулювання.

Огляд літератури з державного управління та місцевого самоврядування, юридичних та історичних видань вітчизняних і закордонних авторів засвідчив відсутність фахових комплексних наукових праць з питань дослідження статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні -- статути територіальних громад усе ще залишаються об'єктом уваги незначної кількості науковців. Частина публікацій безпосередньо присвячена питанню статутного процесу, а в деяких наукових роботах ця тематика вивчалася лише принагідно в контексті ширшої теми. Дослідники активніше зверталися до згаданої проблематики після прийняття Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (1997--1998 рр.) і в 2000--2003 рр., а після певної перерви (2004--2006 рр.) інтерес до статутів відродився знову.

Виявлено, що частина ранніх статей (1997--1998 рр.) присвячена лише постановці проблеми про статути як нового явища в місцевому самоврядуванні, а деякі публікації є надміру узагальнюючими і містять мало конкретних тверджень. Установлено також, що лише в незначній кількості досліджень вивчається зарубіжний досвід статутного регулювання, натомість значно більше робіт висвітлюють історичні аспекти функціонування статутного регулювання в Україні та закордоном.

З'ясовано й уточнено понятійно-категорійний апарат з окресленої проблематики, а саме сутність і використання основних термінів: “статут”, “хартія”, “мала конституція”, “статутне право” та “статутне регулювання”. Вивчення застосування терміну “статут” як в історії, так і в сучасній європейській практиці засвідчує його багатозначність, а також смислову та етимологічну близькість зі словом “конституція”, з чого зроблено висновок про прийнятність вживання виразу “мала конституція” як умовного синоніму до статуту територіальної громади. Аналогічно вирішується питання щодо умовної синонімічності терміну “хартія”. Завдяки аналізу використання терміну “статутне право” з'ясовано прийнятність його застосування для позначення комплексу норм, вміщених у статутах територіальних громад, за одночасного існування іншого, поширенішого, значення цього виразу як писаного законодавства у країнах англосаксонської правової традиції. Поняття “статутне регулювання” розглядається як частина правового регулювання, яке, своєю чергою, є різновидом соціального регулювання.

Установлено, що статути, хартії та привілеї самоврядних міських громад у часи Середньовіччя та Нового часу, попри значні відмінності, зумовлені різними епохами, все ж мали певні риси, притаманні й сучасним статутам територіальних громад. Виявлено, що деякі середньовічні статути, видані власником міста, отримували підтвердження короля, що нагадує сучасну їхню державну реєстрацію. Спостережено схожість із модельними статутами середньовічних хартій окремих міст, які слугували зразком для розроблення аналогічних документів у інших населених пунктах. Зауважено, що такий підхід можна використовувати дотепер -- статути більших міст можуть ставати зразками, на які орієнтувались би менші територіальні громади. З'ясовано, що термін “статут” як окреслення локального установчого акту у феодальній Європі з'явився в італійських містах, однак поширенішим є підхід, відповідно до якого традицію сучасних статутів прийнято виводити від комунальних хартій Північної Франції та суміжних земель. Проміжне становище між давніми привілеями і сучасними “малими конституціями” територіальних громад належало статутові Львова 1870 р. та подібним документам інших міст Галичини австрійського періоду.

Аналіз привілеїв українським містам дозволив дійти висновку, що ці документи регулювали міське самоврядування у моделі “статут-звід” або “статут-хартія”+“статут-звід” -- базовий документ (маґдебурзький привілей), що постійно уточнювався новими привілеями й які становили разом певний “статутний” комплекс. Виявленою чіткою відмінністю давніх привілеїв від сучасних статутів є те, що, з огляду на неповноту самоврядування у феодальному світі, вони надавалися “згори”, хоча їх основою могли бути положення, вироблені за участю громади відповідного міста. Окрім того, якщо давні статути-привілеї стосувалися переважно економічних прав та судової юрисдикції населення міст, то сучасні статути регулюють передовсім діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, також форми безпосередньої участі громади в самоврядуванні. Спостережено, що, вилучення міст з-під земської юрисдикції було фактично виявом принципу субсидіарності, коли власник міста, зберігаючи над ним владу, дозволяв вирішувати насущні локальні питання самим міщанам. Наявність в історії українських міст таких статутів має значне символічне наповнення, апелює до історичної пам'яті та полегшує сприйняття ідеї статуту сьогодні через усвідомлення існування такої практики в минулому.

На підставі аналізу основних теоретичних підходів до трактування сутності статутів територіальних громад, з'ясовано, що статут розуміється як основний локальний нормативно-правовий акт, покликаний регулювати відносини, що постають внаслідок здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами. Прийнято виокремлювати такі функції статуту територіальної громади: легітимна, управлінська, правотворча, інноваційна, реформаторська, правозахисна, етична. Наголошено, що усвідомлення важливої ролі цих документів для життя громад повинно з часом виявитися у законодавчому закріпленні обов'язковості прийняття статутів та їхньої юридичної вищості стосовно інших актів локальної нормотворчості.

У другому розділі “Аналіз статутів територіальних громад України” охарактеризовано проблематику процесу розроблення та прийняття статутів територіальних громад в Україні; проаналізовано статути територіальних громад щодо предмета регулювання ними статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також основних форм прямої демократії; виокремлено особливості структури та предмета чинних статутів і проектів статутів територіальних громад.

Вивчення перебігу розроблення статутів територіальних громад у низці міст України дозволило зробити певні спостереження. Так, непоодинокими є факти механічного і спрощеного прийняття статуту, до створення тексту якого громадськість залучається недостатньо або взагалі не залучається (наприклад, статут Львова 2002 р., який так і не був зареєстрований органами юстиції). Однак, зауважено, що останнім часом спостерігається тенденція до більшого залучення громадськості до створення основного локального документа: цьому процесу надається велике значення, проводяться громадські слухання та обговорення проекту статуту чи окремих його частин на офіційних веб-сайтах представницьких органів територіальних громад, створюються окремі рубрики, присвячені статутові, а у Вінниці та Ялті -- спеціальні сайти. Важливу роль Інтернет-ресурсів можна пояснити зростанням упродовж останніх років кількості під'єднань до мережі серед простих громадян України, а також відносно невеликою затратністю розміщення інформації на сайтах порівняно з публікацією численних буклетів та розповсюдженням їх серед місцевого населення.

Спостережено, що рішення про початок статутного процесу може ініціюватися громадськістю, а точніше громадськими організаціями чи дослідними установами, які подекуди стимулюються грантодавчими структурами, та місцевою владою (зокрема як виконання передвиборчих обіцянок). Там, де місцева влада рішуче вирішила прийняти статут, спостерігається тенденція до представлення статутного процесу у своїй територіальній громаді як виняткового й унікального, а в багатьох громадах прагнуть прийняти статут через місцевий референдум. Зауважено, що представники місцевої влади все частіше усвідомлюють, що прийняття статуту може дати певні політичні дивіденди або просто задовольнити особисті амбіції щодо “входження в історію” рідного міста чи села -- наприклад, деякі міські голови, безперечно, не проти стати “мером, який прийняв статут”, а представники робочих груп -- бути одним із авторів чи просто учасником процесу розроблення статуту -- головного локального документа.

Проаналізовано статути та проекти статутів значної кількості територіальних громад, виокремлюючи певні характеристики структури, змісту та предмета, притаманні багатьом статутам, а також наголошено на позитивних і негативних рисах. Статути в Україні регулюють здебільшого відносини, що виникають між суб'єктами системи місцевого самоврядування на рівні територіальних громад, а тому охоплюють лише базовий рівень органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Натомість районний та обласний адміністративно-територіальні рівні статутами не регулюються (хоча закордоном існує й така практика). Статути переважно визначають процедуру прийняття регламенту міської ради, формування порядку денного, періодичність сесій, правомочність ради залежно від частки обраних депутатів (переважно не менше двох третин), механізм прийняття рішень про чисельність загального складу ради, нерідко наводять текст присяги новообраних депутатів тощо. Норми, що стосуються статусу посадових осіб територіальної громади, переважно повторюють відповідні положення чинного законодавства. Поза тим, у більшості статутів недостатньо прописано статус секретаря місцевої ради та, особливо, заступників голови. Питанням матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування відводиться у статутах територіальних громад окремий розділ. Проте статутне регулювання цієї сфери суттєво обмежено чинним законодавством. Водночас певна свобода вибору територіальної громади залишається за формуванням напрямів бюджетної політики, створенням цільових фондів, використанням вільних бюджетних коштів тощо. У деяких статутах вміщено норму щодо обов'язкового оприлюднення проекту міського бюджету з метою одержання зауважень і пропозицій.

Особливо важливим є статутне регулювання відносин влади та територіальної громади, тобто форм її безпосередньої участі у вирішенні справ місцевого значення. Окрім місцевих виборів та місцевих референдумів, які унормовані на законодавчому рівні, статутне регулювання зосереджене передовсім на процедурі загальних зборів громадян, місцевих ініціатив та громадських слухань, оскільки саме у цій сфері законодавець залишив статутам найбільше поле для креативу. У статутах здебільшого відображені процедурні деталі щодо організації проведення відповідних заходів (водночас опис процедури повинен бути лаконічний і зрозумілий, чого дотримуються не всі статути). Окрім того, спостерігається тенденція до пошуку нових форм самоврядування громади (участь у роботі органів місцевого самоврядування, їхніх комісіях, консультативно-дорадчих радах, у проведенні громадських експертиз та громадських обговорень, у мирних масових акціях тощо), які, однак, лише перераховуються без унормування процедури їх проведення.

Наголошено на суперечливих положеннях, що існують у силу недосконалості законодавства у сфері місцевого самоврядування. Зокрема неоднозначним є підхід до визначення членства у територіальній громаді -- багато розробників статутів висувають або надміру широкі трактування (наприклад, у статуті Дніпропетровська членство територіальної громади поширюється на всіх жителів, які проживають на території міста без уточнення часу та умов проживання), або надто вузькі (як у статуті Києва, де членство у територіальній громаді закріплено лише за громадянами України з правом голосу). Ґрунтуючись на вищезазначеному, запропоновано уникати крайнощі у виборі критеріїв визначення членства. Вважаємо за доцільне поширювати членство територіальної громади лише на тих осіб, які пов'язані з нею реальними зв'язками, з метою уникнення паралельного членства у декількох громадах. Водночас, не варто повністю заперечувати участь у житті місцевої громади іноземних громадян та осіб без громадянства (хоча обмеження, пов'язані з правом голосу, звичайно, залишаються в силі). Поза тим необхідно уніфікувати визначення поняття члена територіальної громади та закріпити його на законодавчому рівні.

Іншою зауваженою тенденцією є вміщення в тексті статуту великих за обсягом історичних довідок, а також інформації про географічні координати, площу та чисельність населення територіальної громади, що, на нашу думку, не доцільно. Для покращення структури статуту, бажано виносити значну за обсягом довідкову інформацію в додатки до нього. Поширеним недоліком статутів територіальних громад є повторення норм чинного законодавства у сфері місцевого самоврядування без врахування специфіки певної громади. Встановлено, що значна частина статутів недостатньо виразно врегульовує умови набуття ними чинності, а тому цей механізм потребує чіткішого формулювання (наприклад, зазначати, що статут набуває чинності з моменту офіційного оприлюднення у друкованому засобі масової інформації після його державної реєстрації органами Міністерства юстиції України).

У третьому розділі “Шляхи покращення статутного регулювання системи місцевого самоврядування” визначено та запропоновано шляхи покращення статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні, враховуючи зарубіжний досвід та акцентуацію значення модельних статутів у статутному процесі, а також напрацьовано відповідні рекомендації.

На підставі огляду зарубіжної практики в окресленій сфері виявлено, що у частині країн із розвиненою демократією можуть прийматися статути не лише для локального, а й для регіонального рівнів. Серед країн, які обрали шлях запровадження статутів територіальних громад, виявлено особливості цього процесу, а тому в дослідженні запропоновано звернути увагу на досвід кожної з них: російський підхід корисний у плані чіткого формулювання вимог до розроблення та процедури прийняття статуту; польські статути можуть слугувати зразком для чіткості та лаконічності формулювання статутних норм як для локального, так і регіонального рівнів; німецька практика повчальна як приклад мінімального втручання держави у статутний процес та широкого спектру предмета регулювання; швейцарська -- наданням великого значення самій громаді в місцевому самоврядуванні, увагою до боротьби проти кумівства та відсутністю норм, не пов'язаних із правовим регулюванням (тобто довідкової та іншої додаткової інформації); італійська -- врахуванням думки меншості та наближеністю статутів до ідеалу “малої конституції”; американський досвід є досить оригінальним, але малопридатним для українських реалій з огляду специфіки англосаксонської традиції самоврядування, однак у ньому заслуговує уваги різноманітність форм статутного регулювання і цілком успішне функціонування статутів в умовах багаторівневої і складної системи місцевого самоврядування.

Аналіз низки модельних статутів, розроблених на сьогодні українськими експертами та науковцями, виявив, що ці документи є різними за формою (від методичних рекомендацій до “орієнтовної структури” типових статутів і “бланків”, у які лише треба вписувати конкретні дані), змістом та принципами розроблення. Частину з них нині важко використати у розробленні статутів як безпосередній зразок для наслідування, хоча б тому, що у їхніх авторів спостерігається прагнення ввести в текст одне чи декілька положень, які є прийнятними лише за умови внесення змін до законодавства про місцеве самоврядування. Зауважено, що такі статути пишуться, радше з експериментальною метою чи для пошуку оригінальних рішень на перспективу, але не для нинішнього стану речей. Бажаним є максимальний плюралізм форм і змісту модельних статутів (зокрема, для різних категорій територіальних громад), а тому необхідно і надалі продовжувати їх розроблення. Різноманітність запропонованих проектів уможливить вибір розробниками статутів на місцях оптимального для певної громади варіанта за основу. Хоча статутний процес в Україні динамічно розвивається, але і фаза становлення ще не завершилася, отож, у подальшому актуальним залишається розроблення методичних рекомендацій, зразків і коментарів до них, які допоможуть пошуку оптимальних шляхів розвитку статутного регулювання в Україні.

Запропоновано такі заходи з удосконалення статутного регулювання системи місцевого самоврядування:

1) змістові та структурні:

-- обґрунтування структури статуту та дотримання вимог нормопроектувальної техніки, продуманість, лаконічність тексту;

-- перенесення великої за обсягом довідкової інформації в додатки до статуту;

-- проведення мовної та юридичної експертиз проектів статутів;

-- умотивування “технічних” норм статуту (передовсім кількісних цензів для проведення тієї чи іншої процедури);

-- забезпечення статутів детальними коментарями (на зразок науково-практичних коментарів до законів);

2) організаційні:

-- забезпечення можливості ознайомлення з текстами проектів статутів територіальних громад та внесення пропозицій завдяки обов'язковому опублікуванню їх на офіційних сайтах відповідних міських, селищних чи сільських рад та в засобах масової інформації;

-- збільшення поінформованості населення у питаннях статуту через проведення ефективних і продуманих комунікативних заходів, які розкривали б громадянам суть статутного регулювання;

-- створення прецедентів успішної участі членів територіальних громад у вирішенні місцевих питань, що стане прикладом реального застосування норм статуту і зменшить скептичне налаштування частини населення до статуту як до формального акту без жодного реального значення для життя громади;

-- залучення до робочих груп з розроблення статутів юристів та науковців, що займаються питаннями місцевого самоврядування;

-- прийняття статутів територіальних громад двома третинами голосів депутатів від загального складу відповідної ради тощо.

Перелік цих заходів, зрештою, не є і не може бути вичерпним. Варто зазначити, що умовно їх можна розділити на дві великі групи -- ті, які можна впроваджувати вже зараз і на перспективу. З часом доцільно було б перейти до обов'язкового прийняття статутів територіальних громад, однак таке нововведення можна розглядати лише за умови наявності тривалого і успішного досвіду статутного регулювання, а також дієвості цих нормативних документів.

ВИСНОВКИ

У проведеному дослідженні вирішено конкретне завдання щодо науково-теоретичного обґрунтування підходів і напрацювання пропозицій, спрямованих на становлення та розвиток статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні. Отримані внаслідок проведеного дослідження результати вказують на правильність обраної методології, а також засвідчують досягнення поставленої мети та вирішення визначених завдань. Відповідно до цього можна сформулювати певні висновки та пропозиції.

1. Огляд вітчизняних і зарубіжних наукових праць із означеної проблематики виявив, що ця проблема, попри її актуальність у науковому та практичному аспектах, була висвітлена недостатньо -- статутне регулювання системи місцевого самоврядування усе ще залишається об'єктом уваги незначної кількості науковців. Більшість наукових розвідок зосереджені на вивченні сутності статуту як нововведення у сфері місцевого самоврядування, а також на правових аспектах статутного процесу. Порівняно з фрагментарністю досліджень сучасних статутів територіальних громад, більшою ґрунтовністю вирізняються праці, присвячені їхнім історичним попередникам -- міським привілеям та хартіям. Розглянуто комплекс джерел із досліджуваної теми, внаслідок чого виявлено недостатній рівень доступності текстів статутів сіл та селищ поза межами населеного пункту, де вони були прийняті; констатовано обмеженість законодавчого регулювання предмета статутів, що може мати як позитивні (значна свобода вибору предмета статутів їхніми розробниками), так і негативні аспекти (брак необхідних орієнтирів) тощо. З огляду на важливість вивчення зарубіжного досвіду статутного регулювання, наголошено на доцільності публікацій перекладів статутів територіальних громад інших країн.

2. Уточнено особливості використання термінів “статут”, “хартія”, “мала конституція”, “статутне право” та “статутне регулювання”. На підставі аналізу використання терміну “статут” як в історії, так і в сучасній європейській практиці, встановлено смислову та етимологічну близькість зі словами “конституція” та “хартія” і доведено прийнятність вживання цих виразів як умовних синонімів до статуту територіальної громади. Розкрито сутність статуту територіальної громади як основного нормативно-правового акту, що регулює відносини у сфері місцевого самоврядування на рівні територіальної громади. Стверджено, що з огляду на виняткове значення статутів, у майбутньому доцільно запровадити обов'язковість їх прийняття усіма територіальними громадами.

3. Висвітлено історичні передумови, традиції та розвиток статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні та Європі, зокрема встановлено схожість міських хартій та привілеїв Середньовіччя та Нового часу із сучасними статутами територіальних громад (зокрема королівські затвердження хартій схожі до державної реєстрації статутів; хартії одних міст ставали орієнтирами для інших, що уподібнювало їх до сучасних модельних статутів тощо). Давні муніципальні “конституції” на українських землях умовно відповідали моделі “статут - звід” або “статут-хартія”+“статут - звід”, тобто базовий маґдебурзький привілей постійно уточнювався новими привілеями, які разом становили певний “статутний” комплекс.

4. Охарактеризовано процес розроблення та прийняття статутів територіальних громад в Україні та виявлено тенденції цього процесу в інформаційній, процедурній та організаційній площинах. Встановлено поширеність практики механічного та спрощеного вироблення статуту у зв'язку з недостатнім залученням громадськості. Водночас спостережено позитивну тенденцію, оскільки цьому процесу надається дедалі більшого значення: проводяться громадські обговорення проектів статуту чи окремих його частин, на офіційних веб-сайтах представницьких органів територіальних громад створюються окремі рубрики, а в деяких містах -- спеціальні сайти. З'ясовано, що вагомий вплив у цьому мало збільшення кількості Інтернет-користувачів та чинник відносно невеликої затратності розміщення інформації на сайтах.

5. На основі аналізу статутів територіальних громад з'ясовано, що статутне регулювання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування охоплює передовсім окремі аспекти функціонування місцевих рад, а натомість значно менше статутами врегульована діяльність голови, його заступників та секретаря ради. Питання обрання, повноважень, а також їх дострокового припинення та відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування у статутах територіальних громад регулюються недостатньо або повторюють положення чинного законодавства. Це ж стосується і матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування. У сфері безпосередньої участі членів територіальної громади у вирішенні справ місцевого значення статути передовсім регулюють загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи та громадські слухання, тоді як питання місцевих виборів чи референдумів уже достатньою мірою нормуються відповідними законами. Поза тим, статути застерігають за громадами право на інші форми місцевої демократії (участь у роботі органів місцевого самоврядування, їхніх комісіях, консультативно-дорадчих радах, у проведенні громадських експертиз та громадських обговорень, у мирних масових акціях тощо). Якщо загальні збори громадян, місцеві ініціативи та громадські слухання, зазвичай, описуються у статутах з точки зору процедури їх проведення, то згадані додаткові форми місцевої демократії лише перераховуються без уточнення процедурних деталей.

6. Виокремлено основні особливості структури та предмета чинних статутів і проектів статутів територіальних громад, виділено низку неоднозначних чи навіть негативних рис і тенденцій. Серед них варто вказати на переобтяженість тексту деталями процедурного значення, що робить документ важким до сприйняття; тенденцію до вміщення в тексті статуту великих за обсягом довідок про історію, географію та характеристику територіальної громади; нечітке врегулювання умов набуття статутами чинності тощо.

7. Визначено можливості врахування і застосування зарубіжного досвіду у сфері статутного регулювання кожної з проаналізованих країн, акцентуючи на характеристиках, які потрібно враховувати в українському статутному процесі: російська чіткість вимог до розроблення та процедури прийняття статуту; польська лаконічність формулювання статутних норм та структурованість змісту; німецька обмеженість втручання держави у статутний процес; швейцарське акцентування на значенні самої громади в місцевому самоврядуванні; італійське врахування думки меншості тощо. Водночас американський досвід є малопридатним для українських умов з огляду на специфіку англосаксонської традиції самоврядування, хоча й становить зразок вдалого функціонування в умовах багаторівневої і складної системи місцевого самоврядування.

8. Напрацьовано рекомендації щодо вдосконалення напрямів статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні, зокрема такі: продовження розроблення модельних статутів при максимальному плюралізмі їхніх форм і змісту (зокрема для різних типів територіальних громад); проведення популяризаційних заходів у громаді з приводу розроблення статуту; запровадження обов'язковості публікації проекту статуту в засобах масової інформації та електронному варіанті; пошук та відображення у статутах нових форм безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні місцевих питань, за умови, що вони не суперечать чинному законодавству; забезпечення статутів необхідними коментарями з приводу питань, які могли б викликати потребу в додаткових тлумаченнях; умотивованість у статутах вимог щодо мінімальної кількості людей чи їхніх підписів для здійснення того чи іншого заходу; проведення юридичної та мовної експертиз проектів статутів перед їх прийняттям; дотримання вимог нормопроектувальної техніки (зокрема, чіткість і відносна лаконічність викладення положень статутів); відмова від прагнення зробити статут надто великим за обсягом; перенесення значної за обсягом довідкової інформації у додатки до статуту; законодавче урегулювання низки питань, пов'язаних із регулюванням статутами місцевого самоврядування (передовсім це стосується чіткішого формулювання предмета статутного регулювання, а також вирішення питання дії статуту та членства у територіальних громадах у ситуаціях, коли одні населені пункти належать до адміністративних меж інших) тощо.

ПЕРЕЛІК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Заяць Д. Локальні особливості територіальних громад у системі місцевого самоврядування європейських країн [Текст] / Д. Заяць // Ефективність державного управління: збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / за заг. ред. проф. В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. -- Вип. 14 / 15. -- С. 461--467.

2. Заяць Д. Хартії середньовічних міст Західної Європи як історичний попередник статутів територіальних громад [Текст] / Д. Заяць // Теорія та практика державного управління: збірник наукових праць Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. -- Х. : ХАРІДУ НАДУ, 2008. -- Вип. 4 (23). -- C. 144--153.

3. Заяць Д. Історичні традиції впровадження статутів територіальних громад в Україні [Текст] / Д. Заяць // Ефективність державного управління: збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / за заг. ред. проф. В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. -- Вип. 16 / 17. -- С. 212--218.

4. Заяць Д. Проблеми розробки модельного статуту територіальної громади в Україні [Текст] / Д. Заяць // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України / за заг. ред. В. П. Приходька. -- К. : НАДУ, 2009. -- Вип. 3. -- С. 174--182.

5. Заяць Д. Термінологічні аспекти дослідження статутів територіальних громад [Текст] / Д. Заяць // Ефективність державного управління: збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / за заг. ред. члена-кореспондента НАН України В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. -- Львів, 2009. -- Вип. 20. -- С. 247--254.

6. Заяць Д. Процес розробки та прийняття статутів територіальних громад в Україні [Електронне видання] / Д. Заяць // Демократичне врядування. -- 2009. -- Вип. 4. -- [Режим доступу до журналу]: http://ww.lvivacademy.com/visnik4/index/html. -- Назва з екрану.

7. Заяць Д. Організація місцевого самоврядування Львова за статутом 1870 р. [Текст] / Д. Заяць // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування: матеріали щорічної науково-практичної конференції за міжнародною участю (м. Львів, 4 квітня 2008 р.): у 2 ч. Ч. 2. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. -- С. 69--74.

8. Заяць Д. Територіальні громади у системі місцевого самоврядування країн Західної Європи [Текст] / Д. Заяць // Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід: матеріали щорічної науково-практичної конференції за міжнародною участю (м. Київ, 30 травня 2008 р.): у 3 т. Т. 2. -- К. : НАДУ, 2008. -- С. 300--304.