Державне регулювання доходів місцевих бюджетів в Україні

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Класичний приватний університет

УДК 351.9:336.14(477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Державне регулювання доходів місцевих бюджетів в Україні

25.00.02 - механізми державного управління

Цимбаленко Яна Юріївна

Запоріжжя - 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Класичному приватному університеті, (м. Запоріжжя).

Науковий керівник - доктор юридичних наук, доцент Монаєнко Антон Олексійович, Класичний приватний університет, проректор з наукової роботи бюджет фінансовий влада

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор, Заслужений діяч науки і техніки України, Розпутенко Іван Васильович, Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри економічної політики;

доктор наук з державного управління, доцент Миколайчук Микола Миколайович, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри економічної та фінансової політики.

Захист відбудеться «18» квітня 2011 р. о 900 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.03 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 114.

Автореферат розісланий «18» березня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Є.О. Коваленко

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Конституцією України визнається і гарантується місцеве самоврядування, яке є самостійним у межах своїх повноважень за рішенням питань місцевого значення. Основною метою діяльності органів місцевого самоврядування є забезпечення повноцінного і збалансованого соціально-економічного розвитку відповідних територій, виходячи з інтересів населення з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Реалізація поставленої мети зумовлює необхідність використання всіх фінансових ресурсів, що наявні в розпорядженні органів місцевого самоврядування, серед яких найбільш істотну роль відіграють доходи, що акумулюються в місцевих бюджетах.

Механізми формування доходів місцевих бюджетів не забезпечують повною мірою реалізацію принципу самостійності цих бюджетів. Істотні обмеження податкових повноважень органів місцевого самоврядування призводять до того, що місцевих податків недостатньо для покриття бюджетних видатків місцевих бюджетів, тому основна частина доходів останніх формується за рахунок відрахувань від регулюючих податків.

Право визначати додаткові гарантії зарахування до місцевих бюджетів дохідних джерел надається органам державної влади. Проте реалізація цих прав, враховуючи обмеженість фондів коштів, що мобілізуються до місцевих бюджетів, зумовлена політикою концентрації найбільш істотних дохідних джерел у Державному бюджеті України, що робить проблематичним формування достатньо стійкої дохідної бази місцевих бюджетів.

Більше того, застосування єдиних для всіх місцевих бюджетів нормативів відрахувань від загальнодержавних податків в умовах наявних диспропорцій у розміщенні податкової бази, пов'язаних з різним рівнем соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, зберігає необхідність вирівнювання бюджетної забезпеченості органів місцевого самоврядування. Вирішення цього питання в рамках системи міжбюджетних відносин передбачається в основному через механізм фінансової підтримки, тим самим, продовжує зберігатися залежність органів місцевого самоврядування від вищих органів державної влади.

У цих умовах створення ефективних механізмів державного регулювання доходів місцевих бюджетів, що сприяє зміцненню фінансової самостійності органів місцевого самоврядування і вирішенню проблем розвитку територій, є актуальним завданням, яке вимагає пошуку нових форм і методів залучення фондів коштів для формування бюджетних ресурсів органів місцевого самоврядування.

В Україні проблеми державного регулювання доходів місцевих бюджетів висвітлено в працях багатьох учених: В. Асадчева, В. Бакуменка, В. Бодрова, С. Буковинського, М. Василишена, Л. Воронової, І. Заверухи, А. Дєгтяря, О. Іваницької, О. Кириленко, Б. Кваснюка, О. Кириленко, В. Кравченка, М. Кучерявенка, О. Лилик, І. Луніної, А. Мерзляк, А. Монаєнка, О. Орлюк, Н. Пришви, І. Розпутенка, С. Слухай, В. Толуб'яка та інших.

Проте деяким питанням у сфері реалізації механізмів державного регулювання доходів місцевих бюджетів було приділено недостатньо уваги. При всій важливості проведених досліджень сьогодні в наукових колах не приділено уваги розробці Концепції реформування бюджетного процесу в Україні, удосконаленню науково-методичного підходу до оцінювання стану місцевого бюджету, наукового підходу до розуміння фінансової діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, внесення змін до Бюджетного кодексу України в частині зміцнення підходів до розуміння бюджетної системи України.

Важливість проблеми вимагає подальшого дослідження понятійного апарату науки державного управління через визначення дефініцій місцевого бюджету та міжбюджетних відносин.

Актуальність проблеми, недостатнє її висвітлення в науковій літературі, її теоретичне та практичне значення зумовили вибір теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано в межах наукових тем Класичного приватного університету: «Механізми державного управління об'єктами та процесами ринкової економіки» (номер державної реєстрації 0109U002113), «Актуальні проблеми розвитку місцевого самоврядування в Україні» (номер державної реєстрації 0110U003965).

У рамках виконаних тем особисто здобувачем обґрунтовано та запропоновано Концепцію реформування бюджетного процесу в Україні, удосконалено науково-методичний підхід до оцінювання стану місцевого бюджету, науковий підхід до розуміння фінансової діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування; понятійний апарат науки державного управління через визначення дефініції місцевого бюджету.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування механізмів державного регулювання доходів місцевих бюджетів в Україні, а також формулювання практичних пропозицій щодо їх удосконалення.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі завдання:

- розвинути понятійний апарат науки державного управління у сфері формування доходів місцевих бюджетів;

- удосконалити науково-практичний підхід до законодавчого забезпечення державного регулювання доходів місцевих бюджетів;

- дослідити особливості фінансової діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в частині формування доходів місцевих бюджетів;

- обґрунтувати та запропонувати Концепцію реформування бюджетного процесу в Україні;

- удосконалити науково-методичний підхід до оцінювання стану місцевих бюджетів.

Об'єктом дослідження є процес державного регулювання доходів місцевих бюджетів в Україні.

Предметом дослідження є теоретичні та практичні засади формування й розвитку механізмів державного регулювання доходів місцевих бюджетів Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що пропоновані механізми державного регулювання доходів місцевих бюджетів та їх упровадження в практичну діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування дадуть можливість забезпечувати фінансову самостійність органів місцевого самоврядування в частині формування доходів місцевих бюджетів, ефективно здійснювати трансферти між бюджетами різного рівня.

Методи дослідження. Для перевірки гіпотези дослідження та виконання поставлених завдань використано загальнонаукові та спеціальні методи: аналізу й синтезу при дослідженні державного регулювання доходів місцевих бюджетів; статистичного аналізу, порівняння та узагальнення при дослідженні проблем та стану розвитку доходів місцевих бюджетів в Україні; монографічний метод - для вивчення вітчизняного досвіду реалізації державної політики у сфері формування доходів місцевих бюджетів; абстрактно-логічний метод - для теоретичного узагальнення й формулювання висновків.

Методологічною базою дослідження є наукові праці вітчизняних та зарубіжних учених. Інформаційною базою дослідження є закони України, нормативно-правові акти Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, статистичні матеріали Державного комітету статистики України.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в тому, що:

вперше:

- теоретично обґрунтовано та запропоновано Концепцію реформування бюджетного процесу в Україні, метою якої є підвищення результативності бюджетних видатків й оптимізація управління бюджетними коштами на всіх рівнях бюджетної системи України та яка передбачає реформування бюджетного процесу за напрямами: реформування бюджетної класифікації України і бюджетного обліку; виділення бюджетних зобов'язань; удосконалення середньострокового фінансового планування; удосконалення і розширення сфери застосування програмно-цільових методів бюджетного планування; впорядкування процедур складання та розгляду бюджету;

удосконалено:

науково-методичний підхід до оцінювання стану місцевого бюджету через виділення групи показників: коефіцієнт бюджетного покриття, що характеризує здатність бюджету покривати зобов'язання доходами місцевого бюджету; коефіцієнт фінансової автономії і коефіцієнт фінансової залежності, які характеризують структуру доходів бюджету; коефіцієнт забезпечення поточних і капітальних видатків власними доходами, коефіцієнт забезпечення поточних зобов'язань власними доходами, коефіцієнт забезпечення кредиторської заборгованості власними доходами, які характеризують забезпеченість видатків місцевих бюджетів власними доходами; коефіцієнт збору доходів бюджету, що характеризує рівень використання дохідності адміністративно-територіальної одиниці; коефіцієнт бюджетної результативності, коефіцієнт бюджетної забезпеченості населення, які характеризують цільову спрямованість бюджетного менеджменту; коефіцієнт дохідності території та коефіцієнт покриття всіх видатків місцевого бюджету, які дають змогу оцінити рівень дохідності місцевих бюджетів і їх самодостатності, а також обґрунтувати необхідність вжиття заходів з розвитку податкової бази й підвищення ефективності управління комунальною власністю;

науковий підхід до розуміння фінансової діяльності органів місцевого самоврядування як діяльності органів публічної влади, які підтримують публічний фінансовий інтерес через затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення цільових фондів; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик; прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг за місцевими податками і зборами; встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету, тому органи місцевого самоврядування є суб'єктами фінансової діяльності. Фінансову діяльність органів публічної влади охарактеризовано тим, що в ході її реалізації організовується і практично здійснюється мобілізація, розподіл і використання грошових фондів з метою виконання завдань, що стоять перед державою та органами місцевого самоврядування;

науково-практичний підхід до законодавчого забезпечення державного регулювання доходів місцевих бюджетів шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України, якими пропонується закріпити поняття бюджетного унітаризму, під яким запропоновано розуміти відносини між центральними органами державної влади, місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування з приводу розмежування бюджетних повноважень, виходячи з необхідності забезпечення єдності загальнодержавних інтересів, інтересів населення, яке проживає на відповідних територіях України;

дістало подальшого розвитку:

понятійний апарат науки державного управління шляхом визначення місцевого бюджету як системи економічних відносин з приводу розподілу та перерозподілу частини вартості валового регіонального продукту з метою формування фонду бюджетних ресурсів органів місцевого самоврядування для задоволення потреб населення муніципальної освіти;

понятійний апарат науки державного управління через визначення міжбюджетних відносин як відносин між центральними органами державної влади, місцевими органами державної влади й органами місцевого самоврядування з питань розмежування, розподілу та перерозподілу доходів і видатків між бюджетами різних рівнів бюджетної системи в ході здійснення бюджетного процесу.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що застосування запропонованих напрямів і механізмів державного регулювання доходів місцевих бюджетів в Україні приведе до створення передумов для ефективної реалізації державної фінансової політики, для формування ефективної дохідної бази місцевих бюджетів, що сприятиме ефективному використанню фондів коштів місцевих бюджетів в умовах реформування міжбюджетних відносин.

Результати досліджень використано в діяльності Запорізької обласної державної адміністрації при вдосконаленні методики оцінювання стану місцевого бюджету (довідка від 17.08.2010 р. № 08-3/65).

Теоретичні положення дисертаційної роботи використовуються в навчальному процесі Класичного приватного університету при викладанні таких дисциплін: «Державне управління», «Державне регулювання економіки», «Державна регіональна політика», «Державні фінанси та бюджетний процес», «Фінансове право», «Проблеми бюджетного права та процесу» (довідка від 04.09.2010 р. № 321).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки, висновки й рекомендації, які винесено на захист, одержано здобувачем самостійно та розкрито в наукових працях.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дисертаційної роботи доповідались та обговорювались на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях та круглих столах: «Актуальні проблеми інноваційно-інвестиційного розвитку економіки України» (м. Харків, 2007 р.), «Дні науки» (м. Запоріжжя, 2008 р.), «Децентралізація державного управління та розвиток місцевого самоврядування в контексті європейської практики» (м. Луцьк, 2008 р.), «Наука і вища освіта» (м. Запоріжжя, 2010 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 11 наукових праць загальним обсягом 4,65 д. а., з них 7 - у наукових фахових виданнях.

Структура й обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 191 сторінка, з яких 2 рисунки займають 2 сторінки, 17 таблиць - 22 сторінки, список використаних джерел (210 найменувань) - 20 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі дисертації обґрунтовано актуальність дослідження, визначено мету й завдання роботи; викладено найбільш вагомі результати, що характеризують наукову новизну дослідження; відображено практичне значення та можливості застосування одержаних результатів.

У першому розділі - «Теоретичні основи державного регулювання доходів місцевих бюджетів в Україні в умовах реформування міжбюджетних відносин» - досліджено місцеві бюджети як об'єкт державного регулювання в сучасних умовах реформування міжбюджетних відносин, роль останніх у формуванні доходів місцевих бюджетів України; особливості бюджетного регулювання як виду державного регулювання доходів місцевих бюджетів.

Місцеві бюджети є самостійною складовою бюджетної системи України і одним з головних каналів доведення до населення кінцевих результатів виробництва. Склад їх доходів і видатків визначається тим, що до компетенції органів місцевого самоврядування належить контроль галузей господарства, пов'язаних з безпосереднім обслуговуванням населення, і всієї мережі соціально-культурних установ. Крім того, органи місцевого самоврядування певною мірою можуть сприяти розвитку підприємств виробничої сфери за допомогою прямого фінансування, надання бюджетних кредитів, здійснення інвестицій у статутні капітали комунальних підприємств, розміщення муніципального замовлення. Місцеві бюджети мають велике значення для здійснення загальнодержавних соціально-економічних завдань, насамперед, у розподілі державних коштів на утримання та розвиток соціальної інфраструктури суспільства.

Початковою метою утворення місцевого бюджету є задоволення суспільних потреб територіальної громади, яке здійснюється за допомогою органів місцевого самоврядування через виконувані ними функції. Проте задоволення цих потреб і реалізація функцій органів місцевого самоврядування неможливі без відповідної фінансової бази, основу якої становлять доходи місцевого бюджету.

Бюджетним відносинам також властивий розподільний характер. Їх матеріальними носіями, у свою чергу, є бюджетні ресурси, що є сукупністю грошових коштів, які надходять у розпорядження держави й органів місцевого самоврядування. Джерелами бюджетних ресурсів виступають доходи бюджетів, державні та муніципальні позики і кредити, бюджетні резерви.

Ми пропонуємо таке визначення: місцеві бюджети -- це система економічних відносин з приводу розподілу і перерозподілу частини вартості валового регіонального продукту з метою формування фонду бюджетних ресурсів органів місцевого самоврядування для задоволення потреб територіальної громади.

Місцеві бюджети як економічний інструмент державного управління, характеризуються широкою сферою впливу внаслідок проникнення бюджетних відносин у всі сторони територіального відтворювального процесу, а також високою мірою впливу внаслідок перерозподільного характеру, гнучкістю, як система бюджетних методів, що динамічно розвивається, відповідно до зміни цілей і завдань територіального розвитку.

Бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів (рис. 1).

Місцеві бюджети мають можливість через централізовані фонди бюджетних ресурсів впливати на процеси суспільного виробництва, контролювати економічні процеси на території певної адміністративно-територіальної одиниці, повноту й своєчасність надходження фінансових ресурсів у розпорядження органів місцевого самоврядування.

Кількісний вплив можна вимірювати пропорціями бюджетних ресурсів, що мобілізуються, розподіляються і використовуються з метою соціально-економічного розвитку території. Якісний вплив визначається активним впливом системи доходів і форм фінансування видатків місцевого бюджету на інтереси суб'єктів господарювання. Особливо слід зазначити, що саме на територіях адміністративно-територіальних одиниць зосереджені всі види ресурсів: виробничі, природні, трудові, фінансові тощо, які залучаються до процесу суспільного відтворення.

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Склад бюджетної системи України

На цих територіях здійснюють свою діяльність підприємства й організації різних сфер економіки та, незалежно від форм власності, використовуючи наявні в їх розпорядженні ресурси, в різних сферах суспільної діяльності зайняте працездатне населення. Результатом суспільного відтворення є створення ВВП. Таким чином, на територіях адміністративно-територіальних одиниць здійснюється створення ВВП, частина якого вилучається на користь держави і утворює доходи бюджетної системи України. По суті, основні джерела формування доходів бюджетної системи держави знаходяться на території адміністративно-територіальних одиниць.

Перерозподіл коштів між бюджетами різних рівнів належать до системи міжбюджетного регулювання разом з розподілом доходів і відрізняється від останнього тільки тим, що є передачею до бюджетів нижчого рівня фінансової допомоги у вигляді дотацій, субвенцій. Формування доходів місцевих бюджетів відбувається в результаті розподілу бюджетних потоків між державним і місцевими бюджетами. Механізмом реалізації бюджетного унітаризму виступають міжбюджетні відносини, які можуть будуватися: по вертикалі - між державним бюджетом і місцевими бюджетами, між місцевими бюджетами; по горизонталі - між бюджетами одного й того самого рівня бюджетної системи.

На нашу думку, процес формування доходів місцевих бюджетів, що розглядається як результат розподілу бюджетних потоків між рівнями бюджетної системи за допомогою міжбюджетних відносин, можна також подати у вигляді двох блоків: розмежування доходів між рівнями бюджетної системи, що є основою формування власних доходів місцевих бюджетів; міжбюджетне регулювання, у процесі якого формуються регулювальні доходи.

Розподіл доходів місцевих бюджетів на власні і регулювальні слід розглядати як їх класифікацію, виходячи з характеру їх формування. Щоб підтвердити або спростувати це положення, необхідно проаналізувати склад доходів місцевих бюджетів, зокрема, у рамках чинного законодавства України. Так, зокрема, у результаті наукового пошуку встановлено такі види доходів місцевих бюджетів: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти.

Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні й місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі. Неподатковими надходженнями визнаються: доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу; надходження від штрафів та фінансових санкцій; інші неподаткові надходження. Трансферти - це кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.

Встановлено, що в процесі виконання бюджету міжбюджетні відносини виникають у зв'язку із: розщепленням доходів; застосуванням міжбюджетних трансфертів; зміною адміністративно-територіального поділу в Україні; передачею платників і податкових платежів та бюджетних установ з одного підпорядкування в інше; одержанням і погашенням бюджетних позик. Розщеплення доходів здійснюється органами Державного казначейства України відповідно до планів відрахувань від державних податків та обов'язкових платежів у бюджети нижчого рівня, що затверджуються одночасно із затвердженням бюджетів. Планами відрахувань встановлено відсотки, за якими регулювальні доходи розподіляються між окремими бюджетами. Ці відсотки діють протягом бюджетного року і не можуть бути змінені органом влади чи управління нижчого рівня.

У свою чергу, міжбюджетні відносини визначено нами як відносини між центральними органами державної влади, місцевими органами державної влади й органами місцевого самоврядування з питань розмежування, розподілу та перерозподілу доходів і видатків між бюджетами різних рівнів бюджетної системи в ході здійснення бюджетного процесу.

Міжбюджетні відносини в Україні можна подати у вигляді двох блоків. Перший блок охоплює відносини з розмежування видів видатків і доходів повністю або частково на постійній основі між рівнями бюджетної системи. Другий блок представляє щорічне бюджетне регулювання, яке, у свою чергу, складається з відносин розподілу регулювальних доходів і відносин з перерозподілу засобів в різних формах (в основному у вигляді дотацій, субвенцій) між бюджетами різних рівнів.

За своїм змістом та формою вияву бюджетне регулювання є складовою бюджетного планування і найбільш повно виявляється при збалансуванні бюджетів різного рівня у процесі їхнього складання. Звичайно, було б неправомірним твердження, що механізм бюджетного регулювання використовується виключно у процесі складання і затвердження бюджетів.

Визначним елементом та причиною існування бюджетного регулювання є розподіл доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи. У теоретичному плані розподіл доходів між окремими бюджетами може здійснюватися за одним із трьох напрямів: перший, коли всі доходи надходять до державного бюджету, після чого розподіляються між бюджетами нижчого рівня; другий, коли всі доходи надходять до місцевих бюджетів, після чого розподіляються між бюджетами вищого рівня; третій, коли частина доходів надходять до державного, а частина - до місцевого бюджету. Без особливих доказів можна стверджувати, що останній напрям є найбільш прийнятним. Однак жоден з цих напрямів, включаючи останній, не дають можливості ідеально збалансувати всі бюджети, оскільки обсяги бюджетів визначаються функціями держави та місцевого самоврядування.

Під бюджетним регулюванням запропоновано розуміти систему передачі частини коштів бюджетів вищого рівня для збалансування бюджетів нижчого рівня або передачі запланованого перевищення доходів над видатками з бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня. За своєю суттю бюджетне регулювання відображає економічні відносини, пов'язані з територіальним розподілом і перерозподілом національного доходу для забезпечення необхідними коштами потреб соціально-економічного розвитку та соціального захисту населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

У другому розділі - «Визначення особливостей державного регулювання доходів місцевих бюджетів» - досліджено особливості державного регулювання фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, вивчено зарубіжний досвід державного регулювання доходів місцевих бюджетів, проведено аналіз виконання місцевих бюджетів Запорізької області.

Об'єктивна необхідність грошових відносин зумовлює наявність спеціальної фінансової діяльності держави. Фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування виступає необхідною складовою механізму соціального управління. Забезпечуючи рух грошових коштів на користь усього суспільства, фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування має публічний характер.

Фінансова діяльність держави характеризується тим, що в ході її здійснення організовуються і практично здійснюються акумуляція, розподіл і використання грошових фондів з метою виконання своїх завдань і функцій. У процесі здійснення фінансової діяльності держава зберігає або, навпаки, змінює порядок публічних майнових відносин.

До суб'єктів фінансової діяльності держави належить держава в особі компетентних органів на рівні як держави, так і її регіонів. До таких органів належать лише ті, для яких вказана діяльність є спеціальною або становить частину їх компетенції. До них входять, по-перше, представницькі органи державної влади. Фінансова діяльність становить частину їх компетенції. Вони встановлюють і стягують податки й збори, розглядають і затверджують бюджети, а також звіти про їх виконання. По-друге, до цих органів належать виконавчі органи державної влади. Вони здійснюють фінансову діяльність держави як частину їх загальної компетенції, а також спеціальної. Фінансова діяльність є частиною компетенції Уряду, органів виконавчої влади. Так, Міністерство фінансів України розробляє проект Закону про Державний бюджет України на відповідний рік, а місцеві органи виконавчої влади - відповідні місцеві бюджети. Органи митної служби стягують мита й збори при перетинанні державного кордону, а міністерства, що мають централізовані фонди, формують і виділяють фінансові ресурси з цих фондів для вирішення загальногалузевих завдань. Крім того, деякі міністерства, управляючи казенними підприємствами, встановлюють нормативи з розподілу прибутку останніх.

З організаційної точки зору фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування здійснюється у формі створення й використання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів. Фінансова діяльність органів місцевого самоврядування характеризується тим, що в ході її реалізації організовується і практично здійснюється утворення (акумуляція, мобілізація), розподіл і використання грошових фондів з метою виконання завдань, передбачених місцевим співтовариством, і делегованих повноважень держави.

Органи місцевого самоврядування самостійно або за участю держави встановлюють порядок утворення й використання централізованих і децентралізованих грошових фондів. Вони створюються в результаті акумуляції (мобілізації) коштів через систему оподаткування; через муніципальні кредити; у результаті контролю за витрачанням коштів; з добровільних внесків.

Для акумуляції грошових коштів до централізованих фондів (місцевий бюджет, позабюджетні цільові фонди, кредитні сфери й фонди обов'язкового страхування) застосовуються методи добровільних і обов'язкових платежів. При розподілі грошових фондів застосовується фінансування та кредитування. Методи обов'язкових платежів реалізуються через механізми оподаткування, відрахувань до державних цільових позабюджетних фондів. Добровільне залучення грошових коштів реалізується через муніципальні позики, лотереї, внески до місцевих кредитних установ, добродійні пожертвування тощо.

Найважливіші повноваження органів місцевого самоврядування у сфері фінансової діяльності містяться в ч. 1 ст. 143 Конституції України: «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації й установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції».

Слід зазначити, що органи місцевого самоврядування, як і органи державної влади, підтримують публічний фінансовий інтерес у державі, наприклад, наділені в законодавчому порядку правом стягнення місцевих податків та зборів. Також вони фінансують видатки, можуть отримувати в місцевий бюджет з державного бюджету субвенції, дотації. Самостійність у формуванні, затвердженні й виконанні місцевого бюджету є основною гарантією життєдіяльності територіальної громади. Основним джерелом доходів місцевих бюджетів є місцеві податки та збори. Закріплення інституту місцевих податків і зборів засновано на тому, що платники податків отримують доходи від використання ресурсів територіальної громади або повинні компенсувати видатки органів місцевого самоврядування у зв'язку з розвитком соціальної інфраструктури, прибиранням і благоустроєм території.

У результаті аналізу дохідної бази місцевих бюджетів у Бельгії, Данії, Німеччині, Італії, Норвегії з'ясовано, що від 70 до 90% доходів місцевих бюджетів забезпечується у формі податку на прибуток підприємницьких структур і на дохід фізичних осіб. Решту доходів місцевих бюджетів у цих країнах становлять податки на майно і непрямі податки на товари та послуги. В Ірландії, Голландії, Великобританії та США від 70 до 100 % доходів місцевих бюджетів становлять податки на майно. Решта доходів місцевих бюджетів у цих країнах надходить у формі непрямих податків на товари і послуги. Окремо можна виділити Францію, де до 35% доходів місцевих бюджетів становлять податки на майно, до 20% - податки на прибуток підприємницьких структур і доходи фізичних осіб, понад 10 % - непрямі податки на товари та послуги, а майже 35 % - інші види місцевих податків.

У ряді країн з федеративним устроєм, насамперед у Німеччині та Австрії, існують угоди між місцевою і національною владою про те, що місцеві органи влади одержують певну частку податкових надходжень. Ці угоди укладаються на період від трьох до п'яти років, протягом якого місцеві органи влади забезпечують стабільність податкових надходжень до своїх бюджетів. У Канаді питання фінансового забезпечення місцевих органів влади вирішуються за допомогою грантів. Центральні органи влади надають кошти для відшкодування повністю або частково витрат на певні види послуг. Гранти, як правило, надаються на послуги державного значення (освіта, охорона здоров'я та ін.), а також для вирівнювання економічного розвитку окремих територій.

Досвід країн з розвинутою економікою засвідчує, що поступово податок на майно стає основним дохідним джерелом місцевих бюджетів, незважаючи на різні підходи до визначення розміру цього податку, об'єкта оподаткування, а також надання пільг. Найбільш характерним щодо цього є приклад США.

У Російській Федерації існуючий фінансовий механізм із самого початку не зміг забезпечити істотний рівень власних доходів основній масі муніципалітетів. Так, наприклад, Податковий кодекс РФ визначив перелік з п'яти податків і зборів (земельний податок, податок на майно фізичних осіб, податок на рекламу, податок на спадкоємство або дарування, місцеві ліцензійні збори). Зрештою кількість місцевих податків скоротилася до двох (земельний податок і податок на майно фізичних осіб), частка яких у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів РФ незначна - 12,2%, а в масштабі консолідованого федерального бюджету - всього 2,2%.

За 2006-2008 рр. у структурі власних доходів місцевих бюджетів частка податкових доходів в середньому по Російській Федерації становила 38,3%. У 2006 р. цей показник займав 43,1% власних доходів місцевих бюджетів, у 2007 р. - 41,8%. Таким чином, частка податкових доходів місцевих бюджетів неухильно знижується. У цілому по Росії частка податкових і неподаткових доходів у загальному обсязі власних доходів місцевих бюджетів, що надійшли в 2008 р., становить 53,1%, що на 6,0 пунктів нижче за рівень 2007 р.

Аналіз формування та розвитку дохідної бази місцевих бюджетів РФ виявив такі тенденції: доходи від місцевих податків не є істотним джерелом муніципальних бюджетів РФ; у структурі власних доходів місцевих бюджетів спостерігається зниження частки податкових доходів у зв'язку з частою зміною податкового законодавства; за обсягом та економічним значенням провідне положення в доходах муніципалітетів займають відрахування від федеральних і регіональних податків і зборів, при цьому пріоритетним джерелом формування місцевих бюджетів у сучасних умовах є податок на доходи фізичних осіб; недостатність переданих з федерального бюджету міжбюджетних трансфертів відволікає кошти місцевих бюджетів від реалізації власних повноважень, тим самим, уповільнюючи реформу міжбюджетних відносин і місцевого самоврядування.

Питома вага місцевих бюджетів у загальному контингенті надходжень податків у Запорізькій області становить 39,7%. Дані про рівень доходів, що залишаються в Запорізькій області, наведено в табл. 1.

Таблиця 1 Аналіз надходження доходів до бюджетів усіх рівнів по місяцях у Запорізькій області

Надходження доходів (без спеціального фонду) за 2009 р. зменшилися порівняно з 2008 р. на 74,5 млн грн, або на 3%. На результати виконання дохідної частини бюджету області негативно вплинула значна сума заборгованості з платежів до місцевих бюджетів. Заборгованість з платежів до бюджетів усіх рівнів станом на 01.01.2010 р. становить 266,6 млн грн, у тому числі до місцевих бюджетів - 32,1 млн грн, з них до обласного бюджету - 6,3 млн грн.

У третьому розділі - «Удосконалення державного регулювання доходів місцевих бюджетів в умовах реформування міжбюджетних відносин» - розроблено Концепцію реформування бюджетного процесу в Україні, удосконалено механізми державного регулювання доходів місцевих бюджетів.

З метою підвищення результативності бюджетних видатків ми пропонуємо розробити Концепцію реформування бюджетного процесу в Україні. Концепція реформування бюджетного процесу в Україні (далі - Концепція) розроблена на виконання посилань Президента України і програм соціально-економічного розвитку України з урахуванням схвалених Кабінетом Міністрів України принципів реструктуризації бюджетного сектора в України, спрямована на підвищення результативності бюджетних видатків і оптимізацію управління бюджетними коштами на всіх рівнях бюджетної системи України.

Метою передбаченого цією Концепцією реформування бюджетного процесу є створення умов і передумов для максимально ефективного управління державними (муніципальними) фінансами відповідно до пріоритетів державної політики.

Суть цієї Концепції полягає в зміщенні акцентів бюджетного процесу від «управління бюджетними ресурсами (видатками)» на «управління результатами» шляхом підвищення відповідальності і розширення самостійності учасників бюджетного процесу й одержувачів бюджетних коштів у рамках чітких середньострокових орієнтирів.

У рамках Концепції «Управління ресурсами» бюджет в основному формується шляхом індексації видатків з детальним розподілом їх за статтями бюджетної класифікації України. При дотриманні жорстких бюджетних обмежень такий підхід забезпечує збалансованість бюджету і виконання бюджетних програм. Водночас очікувані результати бюджетних видатків не обґрунтовуються, а управління бюджетом зводиться переважно до контролю відповідності фактичних і планових показників.

У рамках Концепції «Управління результатами» бюджет формується, виходячи з цілей і планованих результатів державної політики. Бюджетні асигнування чітко прив'язані до функцій (послуг, видів діяльності), при їх плануванні основна увага приділяється обґрунтуванню кінцевих результатів у рамках бюджетних програм. Розширюється самостійність і відповідальність одержувачів бюджетних коштів: встановлюються довгострокові перехідні ліміти асигнувань з їх щорічним коректуванням у рамках середньострокового фінансового плану, формується загальна сума асигнувань (глобальний бюджет) на виконання певних функцій і програм, деталізація напрямів використання яких здійснюється одержувачами бюджетних коштів, створюються стимули для оптимізації використання ресурсів (персоналу, устаткування, приміщень тощо), пріоритет віддається внутрішньому контролю, відповідальність за прийняття рішень делегується на нижчі рівні. Проводиться моніторинг і подальший зовнішній аудит фінансів і результатів діяльності, оцінювання діяльності одержувачів бюджетних коштів здійснюється за досягнутими результатами.

Ядром нової організації бюджетного процесу має стати широковживана у світі Концепція (модель) «Бюджетування, орієнтованого на результати в рамках середньострокового фінансового планування». Її суть - розподіл бюджетних ресурсів між одержувачами бюджетних коштів, що фінансуються через бюджетні програми з врахуванням середньострокових пріоритетів соціально-економічної політики і в межах прогнозованих на довгострокову перспективу обсягів бюджетних ресурсів.

Окрім створення системи моніторингу результативності бюджетних видатків, ця модель передбачає перехід до багаторічного бюджетного планування зі встановленням чітких правил зміни обсягу і структури асигнувань й підвищенням передбаченості обсягу ресурсів, яким управляють одержувачі бюджетних коштів. У зв'язку з цим виникає необхідність в групуванні видаткових зобов'язань залежно від ступеня їх зумовленості і правил планування асигнувань на їх виконання. Процедура складання і затвердження бюджету має бути переорієнтована на розробку чітких видаткових пріоритетів і оцінювання їх реалізації (що спричинює укрупнення планованих позицій і зміну переліку та формату бюджетних документів) з істотним розширенням повноважень органів виконавчої влади при виконанні бюджету.

Таким чином, реформування бюджетного процесу пропонується здійснити за такими напрямами: а) реформування бюджетної класифікації України і бюджетного обліку; б) виділення бюджетних зобов'язань; в) удосконалення середньострокового фінансового планування; г) удосконалення і розширення сфери застосування програмно-цільових методів бюджетного планування; д) впорядкування процедур складання і розгляду бюджету.

У рамках першого напряму передбачається наближення бюджетної класифікації України до вимог міжнародних стандартів з урахуванням змін структури і функцій органів виконавчої влади в рамках адміністративної реформи, а також введення інтегрованого з бюджетною класифікацією плану рахунків бюджетного обліку, що заснованого на методі нарахувань і забезпечує облік видатків за функціями і програмами.

Другий і третій напрями мають забезпечити підвищення надійності середньострокового прогнозування обсягу ресурсів, доступних для одержувачів бюджетних коштів в рамках прийнятих бюджетних обмежень і пріоритетів державної політики.

Четвертий і основний напрям передбачає формування і включення до бюджетного процесу процедури оцінювання результативності бюджетних видатків, поетапний перехід від кошторисного планування і фінансування видатків до бюджетного планування, орієнтованого на досягнення кінцевих суспільно значущих результатів.

П'ятий напрям передбачає вдосконалення процедур складання і розгляду бюджету відповідно до вимог і умов середньострокового бюджетного планування, орієнтованого на результати.

Для оцінювання стану місцевого бюджету в результаті дослідження запропоновано використовувати такі групи показників: 1) показники, що характеризують здатність бюджету покривати зобов'язання доходами місцевого бюджету (коефіцієнт бюджетного покриття); 2) показники, що характеризують структуру доходів бюджету (коефіцієнт фінансової автономії і коефіцієнт фінансової залежності); 3) показники, що характеризують забезпеченість видатків власними доходами (коефіцієнт забезпечення поточних і капітальних видатків власними доходами, коефіцієнт забезпечення поточних зобов'язань власними доходами, коефіцієнт забезпечення кредиторської заборгованості власними доходами); 4) показники, що характеризують ступінь використання дохідності адміністративно-територіальної одиниці (коефіцієнти збору доходів бюджету); 5) показники, що характеризують цільову спрямованість бюджетного менеджменту (коефіцієнт бюджетної результативності, коефіцієнт бюджетної забезпеченості населення); 6) коефіцієнт дохідності території, що визначається як співвідношення сукупного обсягу податкових доходів і доходів від використання власності території до кількості населення території; 7) коефіцієнт покриття як усіх видатків місцевого бюджету, так і пов'язаних з виконанням окремих державних повноважень, сукупним обсягом податкових доходів і доходів від власності території.

Застосування вказаних показників дасть змогу оцінити рівень дохідності місцевих бюджетів і їх самодостатності, а також обґрунтувати необхідність вжиття заходів з розвитку податкової бази та підвищення ефективності управління комунальною власністю.

З метою зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів запропоновано здійснити такі заходи:

- мобілізація фінансових ресурсів у формі грошових доходів і заощаджень населення шляхом випуску муніципальних облігаційних позик. Грошові кошти можуть бути інвестовані в промисловий сектор економіки з метою податкової бази, в об'єкти комунального і соціального призначення. Організація залучення грошових коштів шляхом випуску муніципальних цінних паперів може бути використана для фінансування проектів, які після завершення реалізації матимуть власні дохідні джерела. Такі облігації можна випускати у випадках будівництва водопроводу і каналізації, житла, тепломереж, комунальних автомобільних доріг;

- встановлення права зовнішніх запозичень для органів місцевого самоврядування шляхом прийняття рішення представницьким органом влади. Інвестиції, позикові і кредитні ресурси необхідно спрямовувати в розвиток місцевої інфраструктури та інвестиційні проекти. Затвердження граничних обсягів запозичень, видачі гарантій, обліку запозичень, їх погашення, та пов'язані з цим питання мають бути регламентовані нормативними актами органів місцевого самоврядування;

- організація муніципальних цільових позабюджетних фондів. У цих фондах будуть об'єднані кошти підприємств та органів місцевого самоврядування на розвиток соціально-побутової інфраструктури. Цільові фонди сприятимуть звільненню підприємств від виконання невластивих їм функцій з розвитку комунальної інфраструктури.

Разом з розширенням дохідної бази місцевого бюджету зміцненню фінансової бази органів місцевого самоврядування сприятиме ефективне розмежування дохідних джерел між бюджетами різних рівнів. На нашу думку, доцільними є вжиття таких заходів з розмежування дохідних джерел між бюджетами різного рівня:

- визначення загальноекономічного потенціалу кожної адміністративно-територіальної одиниці з урахуванням виділення в ньому рентної частки. При цьому потенціал має бути диференційований на окремі складові (основні й оборотні фонди, кадровий потенціал, земля, вода, надра) і за цими групами мають бути встановлені окремі податкові ставки;

- у структурі місцевої ренти важливо виділити ту частину, справляння якої не залежить від діяльності місцевих рад і, відповідно, ту частину, яка залежить від діяльності місцевих рад. Наприклад, якщо узяти процес добування нафти з нових свердловин, то справляння ренти в цьому випадку мало залежить від діяльності місцевих рад, окремих підприємств та організацій. У разі ж повернення в оборот старих свердловин завдяки технологіям, що розробляються за рахунок коштів місцевого бюджету і його окремих підприємств, рента має розглядатися як місцевий продукт. Ситуація може тримати під контролем до того часу, поки ці технології не почнуть скрізь застосовуватися. Отже, рента першої категорії практично повністю може надходити до державного бюджету, право на використання другої - в більшою мірою належить місцевій раді.

Висновки

У дисертації подано теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання вдосконалення механізмів державного регулювання доходів місцевих бюджетів в Україні. Отримані в процесі дослідження результати підтвердили покладену в його основу гіпотезу, а їх узагальнення дає змогу сформулювати висновки і внести пропозиції, що мають теоретичне й практичне значення.

1. Визначено поняття місцевих бюджетів як системи економічних відносин з приводу розподілу та перерозподілу частини вартості валового регіонального продукту з метою формування фонду бюджетних ресурсів органів місцевого самоврядування для задоволення потреб територіальної громади. Початковою метою утворення місцевого бюджету є задоволення суспільних потреб територіальної громади, яке здійснюється за допомогою органів місцевого самоврядування через виконувані ними функції. Проте задоволення цих потреб і реалізація функцій органів місцевого самоврядування неможливі без відповідної фінансової бази, основу якої становлять доходи місцевого бюджету.

2. Встановлено, що доходи місцевих бюджетів класифікуються за такими розділами: податкові надходження; неподаткові надходження; доходи від операцій з капіталом; трансферти. Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі. Неподатковими надходженнями визнаються: доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу; надходження від штрафів та фінансових санкцій; інші неподаткові надходження. Трансферти є коштами, одержаними від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.

3. Доходи місцевих бюджетів виражають економічні відносини, що виникають в органів місцевого самоврядування з юридичними і фізичними особами, а також з органами державної влади в процесі формування бюджетних доходів органів місцевого самоврядування. Формою прояву цих економічних відносин служать конкретні види дохідних надходжень від юридичних і фізичних осіб і органів державного управління. З одного боку, доходи місцевих бюджетів є результатом розподілу вартості ВВП між різними учасниками відтворювального процесу, а з іншого боку, вони виступають об'єктом подальшого розподілу сконцентрованої в руках органів місцевого самоврядування вартості.

4. Удосконалено науково-практичний підхід до законодавчого забезпечення державного регулювання доходів місцевих бюджетів шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України, якими пропонується закріпити поняття бюджетного унітаризму, під яким слід розуміти відносини між центральними органами державної влади, місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування з приводу розмежування бюджетних повноважень, виходячи з необхідності забезпечення єдності загальнодержавних інтересів, інтересів населення, яке проживає на відповідних територіях України.

5. Удосконалено понятійний апарат науки державного управління через визначення дефініції міжбюджетних відносин як відносин між центральними органами державної влади, місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування з питань розмежування, розподілу та перерозподілу доходів і видатків між бюджетами різних рівнів бюджетної системи в ході здійснення бюджетного процесу.

6. Встановлено, що фінансова діяльність є не тільки видом управлінської діяльності держави, але й складовою механізму соціального управління. Фінансову діяльність держави можна розглядати як особливу сферу управління, спеціальним завданням якої є мобілізація коштів для всіх сфер її діяльності. Це виражається в тому, що акумульовані в її ході фінансові ресурси прямують у галузі економіки, соціальну та інші сфери з урахуванням пріоритетності заходів, що фінансуються. Органи місцевого самоврядування в результаті своєї фінансової діяльності підтримують публічний фінансовий інтерес через затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення цільових фондів; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик; прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах; встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету; встановлення нормативів централізації коштів від земельного податку на спеціальних бюджетних рахунках районів міста. Тому органи місцевого самоврядування є суб'єктами фінансової діяльності.