Формування механізмів реалізації публічної влади на підставі довіри

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

УДК 351:321.01

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

ФОРМУВАННЯ МЕХАНІЗМІВ РЕАЛІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ НА ПІДСТАВІ ДОВІРИ

Братковський Мирон Леонідович

Донецьк - 2011



Дисертацією є рукопис

Роботу виконано у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України (м. Донецьк).

Науковий консультант - доктор економічних наук, професор Дорофієнко В'ячеслав Володимирович, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України (м. Донецьк), завідувач кафедри менеджменту невиробничої сфери.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент Васильєва Олександра Іллівна, Національна академія державного управління при Президентові України (м. Київ), професор кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом;

доктор наук з державного управління, професор Дєгтяр Андрій Олегович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Харків), завідувач кафедри економічної теорії та фінансів;

доктор філософських наук, професор Воронкова Валентина Григорівна, Запорізька державна інженерна академія Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України (м. Запоріжжя), завідувач кафедри менеджменту організацій.

Захист відбудеться “25” травня 2011 року о 12-00 на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України за адресою: 83015, м. Донецьк, пр. Б. Хмельницького, 108, ауд. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163 а.

Автореферат розісланий “22” квітня 2011 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Я.С. Клейнер



Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Питання організації та управління суспільством, засоби й шляхи упорядкування суспільних відносин, найбільш прийнятні варіанти взаємодії людини й держави були і залишаються актуальними протягом усієї історії людства. Невипадково особливий інтерес до влади взагалі і публічної влади зокрема виникає в переломні епохи соціального розвитку. Сьогодні в Україні поряд з державною владою визначається і гарантується місцеве самоврядування, яке здійснюється територіальною громадою. Фактично утворилась своєрідна формула: державна влада + місцеве самоврядування = публічна влада. Публічно-владна діяльність багатоаспектна і різнопланова. Різноманітні потреби і запити, цілі й завдання різних соціальних груп, індивідів, умови їхнього існування визначають безліч функцій публічної влади, які реалізуються через спеціалізовані форми публічної влади, такі як державна, місцеве самоврядування, безпосереднє народовладдя. Все це також пов'язане з відповідними механізмами реалізації публічної влади. Пошук ефективних механізмів реалізації публічної влади дотепер залишається актуальним завданням. Сьогодні у системі державного управління перспективним є підхід до формування таких механізмів, що базуються на феномені «довіра», який є одним із найбільш затребуваних напрямів у суспільних науках і становить одну з характерних міждисциплінарних проблем.

Такі значущі складові довіри як готовність до довірчих відносин, усвідомлення відповідальності за їх розвиток на всіх рівнях публічної влади можуть виступати структурними компонентами при формуванні й розвитку механізмів реалізації публічної влади: механізм децентралізації публічної влади, організаційно-управлінський механізм протидії корупції, інформаційний механізм взаємодії публічної влади та громадськості.

Децентралізація влади сьогодні є політичним завданням багатьох країн Європи. Однак для вирішення цього питання існує багато підходів, націлених на адаптацію політичної та адміністративної структури країни до вимог місцевої і регіональної демократії, наближення її до громадян. Україна має знайти свій власний шлях до побудови адміністративної структури, який краще відповідатиме її політичному минулому та побажанням громадян, на чому і будується держава. Збалансована діяльність усіх рівнів самоврядування, розмежування відповідних повноважень, законодавства має відділити місцеве самоврядування від регіонального, що дозволить їм діяти як механізм узгодження суспільно-політичних інтересів.

Однією з найактуальніших соціальних проблем сучасності є корупція. Вона стала в Україні чинником, який реально загрожує національній безпеці і конституційному ладу. Корумповані відносини все більше витісняють правові й етичні стосунки між людьми, перетворюються на норму поведінки, що руйнує довірчі відносини. Ефективна протидія корупції неможлива без глибокого науково обґрунтованого забезпечення антикорупційної діяльності, яка спроможна запропонувати організаційно-управлінський механізм протидії корупції як складової довіри до публічної влади.

Інформаційна підтримка державного управління охоплює питання розробки і впровадження державної інформаційної політики, вдосконалення інформаційного менеджменту. Налагодження постійного діалогу між органами публічної влади й громадськістю на основі відкритої критичної комунікації забезпечить рух до взаємної довіри та взаємної відповідальності.

Суттєвий внесок у теоретичне обґрунтування проблеми дисертаційної роботи зробили праці вчених різних історичних періодів, таких як Б. Барбер, М. Вебер, Д. Вілсон, Д. Гібсон, С. Дуглас, Д. Карр, Д. Левіс, Р. Левіцкі, Д. Осборн, Р. Патнем, Д. Роттер, С. Робінсон, Р. Уітнах, Ф. Фукуяма, які в своїх працях акцентували увагу на розв'язанні проблем взаємовідносин між органами публічної влади і громадою, визначенні адміністративно-правових форм діяльності державних органів та оцінці ресурсного забезпечення виконавчої влади.

У працях В. Амеліна, Г. Атаманчука, В. Афанасьєва, В. Бакуменка, Л. Беззубко, В. Борденюка, В. Буреги, О. Васильєвої, В. Воронкової, М. Гаврилова, Г. Губерної, А. Дєгтяря, В. Дзензюка, Н. Діденко, В. Дорофієнка, В. Заблоцького, Б. Краснова, В. Маліновського, В. Майбороди, В. Мамонової, Т. Мотренко, П. Надолишнього, Н. Нижник, В. Олуйка, С. Саханенка, А. Соловйова, О. Сушинського, М. Тепляка, В. Хамілова, В. Чиркіна, О. Шаптали, Ю. Шарова, Н. Шматко та інших науковців проаналізовано світовий і вітчизняний досвід організації виконавчої влади, виявлено теоретичні й практичні проблеми, пов'язані з функціонуванням системи органів публічної влади, обґрунтовано подальші кроки з прискорення та поглиблення процесу трансформації виконавчої влади.

Привертає увагу очевидна розмитість визначень влади взагалі й публічної влади зокрема, якими оперують дослідники.

Публічна влада ні як явище, ні як поняття або категорія усе ще не стала предметом всебічного наукового аналізу. У зв'язку з цим існує невизначеність теоретичних і методичних засад щодо формування ефективних механізмів реалізації публічної влади.

Крім того, малодослідженими залишаються проблеми застосування в Україні європейських стандартів врядування на регіональному рівні у безпосередньому взаємозв'язку з принципами демократичного врядування.

Необхідність узагальнень теоретичних засад і оновлення методології трансформації регіонального управління в умовах реформування владних відносин, формування механізмів реалізації публічної влади на основі такої специфічної категорії як довіра і зумовили вибір теми і цільову спрямованість дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Виконання роботи здійснювалось у рамках науково-дослідницьких тем, що виконувались у Донецькому державному університеті управління, зокрема у рамках теми кафедри філософії та психології «Теоретико-методологічні засади сучасного соціального управління» (2005-2009 рр., номер держреєстрації 0105U004584) та кафедри менеджменту невиробничої сфери «Інноваційний і стратегічний соціальний менеджмент у регіональному управлінні» (2005-2010 рр. номер держреєстрації 0102U001295). В межах цих тем дисертантом проведено дослідження публічної влади як довірчого механізму волевиявлення народу і у зв'язку з цим розроблено методологічний і практичний інструментарій дослідження довіри як механізму реалізації публічної влади.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є обґрунтування теоретико-методологічних засад та прикладних аспектів формування та функціонування механізмів реалізації публічної влади на підставі довіри.

Відповідно до мети були визначені такі завдання:

обґрунтувати теоретичні положення розбудови загальної системи влади, принципи, що притаманні розбудові публічної влади в Україні;

обґрунтувати публічний характер влади і розкрити зміст функцій публічної влади як механізму волевиявлення народу;

визначити місце категорії «довіра» при формуванні механізмів реалізації публічної влади і визначити функції, які вона виконує;

запропонувати методологію дослідження довіри й недовіри та виявити стійкі закономірності, детермінанти та показники;

обґрунтувати методичний підхід до оцінки довіри на підґрунті особливостей розвитку держави та запропонувати відповідну концептуальну модель з урахуванням сучасних українських соціокультурних особливостей;

доповнити потенційні можливості публічних органів влади щодо вирішення завдань соціально-економічного розвитку на місцевому рівні;

запропонувати концепцію удосконалення управління в системі місцевого самоврядування ? одного з рівнів публічної влади з урахуванням зарубіжного досвіду;

аргументувати рівень довіри як один із важливих складових демократичної політичної культури, який впливає на громадську й політичну активність;

конкретизувати економічний зміст категорії «довіра» й обґрунтувати умови щодо підвищення її рівня в організаціях і суспільстві;

запропонувати концептуальний підхід до формування механізму децентралізації публічної влади на основі довіри;

запропонувати концептуальні засади формування організаційно-управлінського механізму протидії корупції в Україні як головного фактора підвищення довіри до публічної влади;

розробити інформаційний механізм взаємодії громадянина, суспільства й публічної влади. публічний влада суспільство держава

Об'єктом дослідження є публічна влада.

Предметом дослідження є формування і функціонування механізмів реалізації публічної влади на підставі довіри.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні того, що за ринкових умов господарювання в демократичній країні довіра розглядається як суспільний настрій, соціальна ситуація і соціальна проблема, яка в умовах високої невизначеності і ризику, характерних для сучасного взаємозв'язку влади і суспільства, має грати роль механізму реалізації публічної влади в системі державного управління.

Методи дослідження. У процесі дослідження використано сукупність загальних і спеціальних методів, які відповідають меті й завданням наукового дослідження: гносеологічний аналіз ? для теоретико-методологічного та порівняльного аналізу джерел при визначенні сутнісних характеристик ключових понять дослідження; системно-аналітичний ? для аналізу міжнародних і вітчизняних законодавчих нормативних документів; функціонально-структурний - при дослідженні функціонування органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування; метод індукції та дедукції ? при формуванні механізмів публічної влади на основі довіри.

Інформаційною базою дослідження є наукова монографічна література з питань теорії і практики державного регулювання, організаційного розвитку, чинне законодавство України, офіційні матеріали Державного комітету статистики України, Міністерства економіки України, Міністерства освіти і науки України, Донецької обласної державної адміністрації, Донецького, Краматорського і Макіївського міськвиконкомів. Джерелами первісної інформації є матеріали досліджень, проведених за участю автора.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні теоретико-методологічних засад та новітніх методичних підходів до розв'язання проблеми формування і функціонування механізмів реалізації публічної влади на підставі довіри. Теоретичними і практичними результатами, що характеризують наукову новизну роботи, є такі:

вперше:

визначено місце довіри при формуванні механізмів реалізації публічної влади, яка за певних умов розглядається як суспільний чи груповий настрій, соціальна ситуація й соціальна проблема, і яка виконує такі функції: упорядкування, редукції, організації, оптимізації відносин і діяльності, репродукування, упорядкування й урівноважування соціального і культурного різноманіття, конструювання вертикальних суспільних відносин;

запропоновано концепцію формування механізму децентралізації публічної влади на основі довіри, сутність якої полягає в поєднанні концепції автономних повноважень з концепцією інституціонального стимулювання співробітництва, і який містить наступні заходи з децентралізації управління: формування повноцінного місцевого самоврядування зі своїми самоврядними виконавчими органами, ліквідацію районних державних адміністрацій, перетворення облдержадміністрацій з органів виконавчої влади загальної компетенції на контрольно-наглядові органи з функціями контролю;

розроблено концептуальні засади щодо формування організаційно-управлінського механізму протидії корупції в Україні як головного фактора підвищення довіри до публічної влади, сутність якого передбачає формування законодавчого закріплення принципів взаємодії громадянського суспільства й органів публічної влади на основі соціального партнерства; розробка таких принципів створення законодавчих актів, при виконанні яких можливість виникнення корупції була б мінімальною; зміна умов праці державних і муніципальних службовців таким чином, щоб корупція стала невигідною для них; упровадження системи правової освіти й створення центрів правового консультування; сприяння появі незалежних засобів масової інформації.

удосконалено:

класифікацію принципів діяльності органів публічної влади на місцевому рівні шляхом поширення загальносистемних принципів державного управління та формування механізму управління територіальним розвитком, що дало змогу доповнити потенційні можливості органів публічної влади щодо вирішення завдань соціально-економічного розвитку території;

концептуальний підхід до формування механізму децентралізації публічної влади на підставі довіри, сутність якого полягає в поєднанні концепції автономних повноважень з концепцією інституціонального стимулювання співробітництва, які містять заходи з децентралізації управління;

інформаційний механізм взаємодії громадянина, суспільства й публічної влади, яка дозволяє усунути недоліки проблем роботи інформаційних систем у державному управлінні через врахування ієрархії їх взаємозалежності, дозволяє класифікувати інформацію, яка використовується в управлінських процесах органів виконавчої влади, що, в свою чергу, дозволяє здійснити упорядкування управлінської інформації з метою аналізу й моделювання інформаційних процесів;

способи підвищення громадської активності на підставі довіри шляхом формування уявлення про престижність громадської активності; оновлення стилю діяльності політичних сил, який би відповідав вимогам виборців; регулярне інформування населення про позитивні прояви громадської та політичної активності, а також про способи і можливості відстоювання своїх прав; залучення роботодавців до організації та проведення суспільно корисних акцій, пошук і залучення до процесу місцевих лідерів; перегляд партіями своїх позицій щодо виборців, здійснення колективних послідовних дій з відновлення довіри виборців, а також рекомендації щодо підвищення ефективності роботи політичних партій в результаті аргументації рівня довіри як однієї із важливих складових демографічної і політичної культури.

дістало подальший розвиток:

теоретичні положення і фундаментальні категорії, що характеризують владу і володарювання, принципи структурної побудови й функціонування системи влади, а саме: принцип ієрархічної побудови системи влади, принцип необхідної різноманітності й поєднання різних видів, галузей, форм влади; принцип поділу владних функцій; принцип поєднання централізації й децентралізації влади; принцип демократичності влади; принцип лібералізації економічної влади; принцип ефективності влади; принцип наступності влади; принцип обмеженості перебування у владі;

положення про публічний характер влади як соціального, правового феномену формування і реалізації владних відносин у рамках українського суспільства, що спирається при реалізації своїх рішень на домінування морально-етичних цінностей і пріоритетів, і якій притаманні такі функції: динамічність і взаємодія з іншими компонентами соціального буття, здатність суб'єктів-носіїв влади впливати на поведінку людей, монітаріальна, нормотворча, організаційно-управлінська, соціальна, контрольна, примусу;

методичний підхід до оцінки довіри, в основу якого покладено три її компоненти: передбачуваність або знання, надійність і єдність, а також виявлення взаємозв'язків й характеристик довіри й недовіри в суспільстві, що дало змогу розробити концептуальну модель, відповідно до якої психологічні особливості й соціально-демографічні характеристики людей, взаємодіючи із ціннісно-смисловими соціально-економічними характеристиками розвитку території, визначають індивідуальні, групові й загальнотериторіальні феномени;

методологія дослідження довіри шляхом визначення взаємозв'язків між суб'єктами довіри та недовіри, визначення сфери їх функціонування, характеристик і консенсусу, врахування психологічних аспектів обґрунтування критеріїв і визначення домінантів як регулятора в державному управлінні на всіх рівнях ієрархії публічної влади;

зміст поняття «довіра», в основу якого покладено створення умов для позитивного вирішення ключових питань якості трудового життя, під яким розуміється певна сукупність потреб працівників й ступінь їхнього задоволення, а саме: справедлива заробітна плата, програма додаткових виплат, умови безпеки праці й охорона здоров'я, гарантія зайнятості, розвиток здібностей працівників, соціальна інтеграція, участь працівників в управлінні виробництвом, демократія на виробництві, стиль життя.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що головні теоретичні положення дисертації складають основу для практичного вдосконалення й реалізації механізмів публічної влади на підставі довіри. Результати дослідження допомагають суб'єктам публічної влади організовувати процес формування та реалізації державної політики при розробці нормативних документів, що регулюють діяльність органів влади.

Зокрема, запропоновані в дисертації принципи та механізми ефективної розбудови системи публічної влади обговорювалися на засіданні комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування були використані у практичній роботі комітету (довідка № 04-15/17-4138 від 05.12.2010 р.).

Розроблений в дисертації механізм формування й функціонування системи управління організацією боротьби з корупцією запропоновано для використання структурними підрозділами МВС України у практичній діяльності (довідка № 5/9019 від 04.12.2010 р.).

Визначені в дисертації джерела формування і зміцнення відносин довіри та удосконалення управління в системі самоврядування України використано у діяльності Центру законодавчих ініціатив при Донецькій обласній раді під час реалізації проектів щодо сучасних моделей регіонального розвитку (довідка № 163/35 від 07.12.2010 р.).

Теоретичні напрацювання дисертаційної роботи мають прикладний характер і їх використано головним управлінням Донецької обласної державної адміністрації під час реалізації заходів з підвищення рівня громадської активності населення регіону у 2010 році (довідка № 456-13/2 від 03.12.2010 р.).

Матеріали наукового дослідження апробовано та використано в навчальному процесі Донецького обласного центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування протягом 2008-2010 р.р. (довідка № 01-06-304 від 06.12.2010 р.).

Теоретичні положення дисертації протягом 2008-2010 р.р. використано в Донецькому державному університеті управління при розробці програм і викладанні навчальних дисциплін «Конфліктологія», «Управління конфліктами», «Психологія управління», «Муніципальний менеджмент» для магістрів, слухачів факультету післядипломної освіти, а також на курсах підвищення кваліфікації керівних кадрів вугільної промисловості (довідка № 01-12/1474 від 07.12.2010 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, містить отримані особисто автором нові результати у галузі науки державного управління. У дисертації не використовувалися ідеї або розробки інших дослідників, у співавторстві з якими були опубліковані окремі праці. Конкретний особистий внесок автора у спільних наукових роботах зазначено у списку опублікованих робіт за темою дисертації.

Апробація результатів дисертації. Основні положення роботи оприлюднені на науково-практичних конференціях: Всеукраїнська науково-практична конференція «Актуальні проблеми державної регіональної політики в умовах проведення адміністративної реформи в Україні» (м. Хмельницький, 16 травня 2003 р.); І Міжнародна науково-практична конференція «Науковий потенціал світу - 2004» (м. Дніпропетровськ, 1-15 листопада 2004 р.); IV Всеукраїнська науково-практична конференція «Роль менеджмент-освіти в контексті розвитку механізмів державного регулювання соціально-економічних процесів» (м. Святогірськ, 11-13 травня 2006 р.); Міжнародний управлінський форум «Управління сьогодні та завтра» (м. Хмельницький, 15-16 травня 2006 р.); ІІІ Міжнародна науково-практична конференція «Соціально-гуманітарні проблеми менеджменту» (м. Донецьк, 27 жовтня 2006 р.); IV науково-практична конференція «Сучасні суспільні проблеми у вимірі соціології управління» (м. Донецьк, 16 лютого 2008 р.); V Всеукраїнська науково-практична конференція «Роль менеджмент-освіти в контексті розвитку механізмів державного управління соціально-економічним розвитком регіону» (м. Святогірськ, 22-24 квітня 2008 р.); Всеукраїнська науково-практична конференція «Актуальні проблеми державного управління та державної служби в умовах світової кризи» (м. Харків, 20 лютого 2009 р.); IV Міжнародна науково-практична конференція «Соціально-гуманітарні проблеми менеджменту» (м. Донецьк, 23 жовтня 2009 р.); ІІІ Всеукраїнська науково-практична конференція «Громадський рух та становлення громадянського суспільства в Україні» (м. Сімферополь, 8 жовтня 2010 р.); І Всеукраїнська науково-практична конференція «Державна політика щодо місцевого самоврядування: стан, проблеми» (м. Херсон, 9 жовтня 2010 р.); IV Міжнародна науково-практична конференція «Стратегії розвитку України у глобальному середовищі» (м. Ялта, 17-19 листопада 2010 р.).

Публікації. Основні положення й результати дослідження за темою дисертації опубліковано в 41 науковій праці, з яких: дві монографії, 7 - у наукових журналах, 23 - у збірниках наукових праць, 9 - у матеріалах конференцій. Загальний обсяг публікацій 32 д.а., з яких особисто автору належить 31,65 д.а.

Структура і обсяг роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг дисертації ? 438 сторінок друкованого тексту. Матеріали дисертації містять 30 рисунків на 24 сторінках, 13 таблиць на 7 сторінках, 4 додатки на 19 сторінках. Список використаних джерел складається з 293 джерел, які наведено на 25 сторінках.

Основний зміст дисертаційної роботи

У першому розділі «Теоретичні основи структурної побудови та функціонування системи влади» розглянуто принципи структурної побудови і функціонування системи влади, розглянуто публічну владу як довірчий механізм волевиявлення народу та її функції, визначено довіру як етичну категорію публічної влади.

Встановлено, що сформовані практично у всіх країнах світу структури влади, її інститути, інструменти володарювання лише незначною мірою являють собою результат наукових пошуків і організаційно-управлінського проектування. Ці складові виникли в основному як наслідок тривалої еволюції і є швидше підсумком відфільтрованого аналізу й досвіду, ніж чистого розуму. Водночас відносно впорядкована структура влади й прагнення до її осмисленого удосконалення свідчать про існування об'єктивних закономірностей, яким підпорядковуються побудова структури влади й організація процесів володарювання. Подібні закономірності називають іноді законами влади, але для цього немає достатніх підстав, тому що закони природи, світобудови, існування задані ззовні, непорушні, тоді як форми й зміст влади підпорядковуються волі людей і слугують предметом проектування, законодавчого регулювання, прояву громадянської свободи. Особливо це стосується державно-адміністративної влади, а також її економічного і духовного різновидів. На наш погляд, необхідно говорити не про наявність законів влади, а про стійкі закономірності, які правомірно називати принципами структурної побудови й функціонування системи влади.

На відміну від принципів, які застосовувалися при формуванні стратегії та моделей адміністративної реформи в зарубіжних країнах, запропоновано власний перелік принципів, на яких ґрунтується структурна побудова системи влади, таких як принцип ієрархічної побудови системи влади, принцип необхідної розмаїтості й поєднання різних видів, галузей, форм влади, принцип поділу владних функцій, принцип поєднання централізації й децентралізації влади, принцип демократичності влади, принцип лібералізації економічної влади (управління), принцип ефективної влади, принцип наступності влади, принцип обмеженості перебування у владі.

У концентрованому виді з прив'язкою до людини та сфер її діяльності ці принципи наведено на рис. 1.

Доведено, що під публічним характером влади варто розуміти соціальний, правовий феномен формування й реалізації владних відносин у рамках українського суспільства, що спирається при реалізації своїх рішень не стільки на засоби примусу, скільки на морально-етичні цінності й пріоритети. У зв'язку з цим виділено й розкрито зміст найсуттєвіших функцій публічної влади, властивих усім її формам, таким як: функція публічної влади, що характеризує її динамічний стан і взаємодію з іншими компонентами соціального буття, вказує на здатність суб'єктів-носіїв влади впливати на поведінку людей та корегувати її з точки зору розумного й раціонального осмислення наслідків цієї діяльності; моніторіальна функція публічної влади, яка є важливою складовою в механізмі реалізації моніторіальної функції органів влади зі створення для громадян таких умов, які б забезпечували їм участь в управлінні державними й громадськими справами, у самоврядуванні; нормотворча функція (ст. 91; 92; 93; 144 Конституції України), властива кожній формі публічної влади, оскільки всі органи даної влади, здійснюючи свої повноваження, розробляють і приймають певні правила поведінки, стандарти, зразки, принципи, інші обов'язкові для виконання догматичні й аксіоматичні настанови; організаційно-управлінська функція публічної влади, яка передбачає права й обов'язки публічно-владних структур з організації суспільних відносин і управління підпорядкованими об'єктами; соціальна функція публічної влади, яка виступає як особлива функція, оскільки в ній конкретизуються результати діяльності всіх публічно-владних інститутів, органів і установ і яка дає відповідь на питання про те, на досягнення яких цілей спрямована діяльність інститутів і органів публічної влади; контрольна функція, яка є необхідною й обов'язковою ознакою всієї системи публічної влади; функція примусу, що характеризується використанням у нормотворчій та організаційно-управлінській практиці таких методів як заборона, охорона, вимога, установлення й застосування санкцій.

Визначено, що проблема довіри в сучасній науці управління не піддавалася спеціальному аналізу, однак різні її аспекти неодноразово були предметом уваги дослідників, у зв'язку з чим встановлено, що довіра як соціально-психологічне явище являє собою динамічний процес. Довіра перебуває в процесі безперервного розширення, все більше охоплюючи нові верстви громадян, нові економічні, соціальні й культурні сфери та набуваючи нових форм прояву й вираження або навпаки, поступово згортаючись. В роботі розглядаються такі види довіри: попередня довіра, довіра у відповідь, спонукальна довіра, примусова довіра. Виділено джерела довіри до влади: ідеологічні принципи; звикання до структури й норм влади; особиста відданість владі як наслідок позитивної особистісної оцінки її лідерів. Цим джерелам відповідають основні типи довіри - «ідеологічний», «структурний», «персональний», а також виділяються «політичний», «економічний» і «релігійний» типи довіри.

Розглянуто різні точки зору вчених щодо поняття «довіра», де виявлено такі її функції: довіра (й недовіра) виступає найважливішим фактором, що регулює та детермінує мотивацію особистості; редукції, організації, оптимізації відносин і діяльності, репродукування, упорядкування та урівноважування соціального і культурного різноманіття, конструювання вертикальних суспільних відносин.



Теоретичний аналіз дозволив визначити місце довіри й недовіри при формуванні механізмів реалізації публічної влади. За певних умов довіра або недовіра розглядається як суспільний чи груповий настрій, соціальна ситуація й соціальна проблема. У системі державного управління найбільш перспективним є підхід до довіри як до взаємовідносин партнерів, що формуються на підставі порівняння взаємних оцінок, настанов, уявлень та очікувань.

Доведено, що довіра й недовіра виступають структурним компонентом при формуванні й розвитку механізмів публічної влади. Таким чином, готовність до довірчих відносин, усвідомлення відповідальності за їх розвиток на всіх рівнях публічної влади - значущі складові довіри.

У другому розділі «Методологічні засади дослідження довіри як складової механізму реалізації публічної влади» розглядаються концептуальні основи дослідження феноменів довіри й недовіри як механізму реалізації публічної влади в різних сферах життєдіяльності, флуктуація довіри в Україні: регіональні відмінності.

Доведено, що сьогодні дослідження довіри є одним із найбільш затребуваних напрямків у суспільних науках, становить одну з характерних міждисциплінарних проблем, у зв'язку з чим, залежно від основ дослідження, наукового напрямку, соціальної позиції й політичних переконань авторів, пропонуються різні підходи до розуміння сутності довіри.

Як показав аналіз, зміст і структура довіри має виражені особливості залежно від умов і характеру взаємодії партнерів. Ці особливості спричинили існування різноманітних форм і видів довіри й недовіри, дозволили виявити такі основи їхнього групування: об'єкт, а також суб'єкт довіри й недовіри; сфери застосування довіри й недовіри; формально-динамічні характеристики довіри й недовіри; поєднання різних рівнів прояву окремих видів довіри й недовіри.

Аргументовано, що існуючі сьогодні методики виміру довіри розроблені відповідно до різних концептуальних підходів. Більшість з них створена закордонними авторами, що ускладнює їхнє перенесення і адаптацію в нашому суспільстві. У зв'язку з цим запропоновано авторський методичний підхід, в основу якого покладено три компоненти довіри: передбачуваність або знання, надійність, єдність.

Виявлено взаємозв'язки довіри в структурах влади й феноменів спільної життєдіяльності (психологічної атмосфери, соціально-психологічного клімату, корпоративної культури, стилю керівництва, типу виконавчої діяльності, лояльності, згуртованості, прихильності), в зв'язку з чим розроблено концептуальну модель, яка містить систему організаційно-психологічних феноменів, взаємозалежних з довірою і недовірою в організації.

Запропоновано систему дій (рис. 2), яка складається з системи організаційно-психологічних феноменів, взаємозалежних з довірою й недовірою в структурах влади. Відповідно до цієї моделі особистісні психологічні особливості й соціально-демографічні характеристики працівників, взаємодіючи із ціннісно-смисловими структурними, технологічними й соціально-економічними характеристиками організацій, визначають індивідуальні, групові й загальноорганізаційні феномени. До числа останніх належать довіра й недовіра. Взаємодію перелічених характеристик визначають наступні властивості організаційної довіри й недовіри:

значущість довіри й недовіри;

функції довіри й недовіри;

основи довіри й недовіри (тип довіри й недовіри);

ступінь виразності основ довіри й недовіри (інтенсивність);

однорідність/різнорідність довіри й недовіри в різних групах організації;

сила довіри й недовіри;

ступінь напруженості відносин довіри й недовіри;

стійкість довіри й недовіри.

Виділено основні напрямки вивчення довіри в організації й визначені актуальні проблеми за кожним напрямком. Їхні результати мають бути застосовані при розробці практичних рекомендацій, які сприятимуть деперсоніфікації довіри і, як наслідок, підвищенню ефективності ділових контактів. Одним із напрямків досліджень є пошук відповідності між основами організаційної довіри й недовіри, типами корпоративної культури, психологічної атмосфери, виконавчої діяльності, стилю керівництва й інших феноменів спільної життєдіяльності.

Встановлено, що існуюча в країні система державного управління в різних регіонах демонструє свою неефективність, внутрішню суперечливість, відірваність від громадян і, як результат, виступає однією з перешкод для довіри до державної влади всіх рівнів. На сьогодні відсутні реальні механізми звітності влади перед громадянами, що є необхідною умовою формування демократичної системи влади.

Механізми, які сьогодні використовуються державою для розв'язання регіональних проблем, є недостатньо ефективними, що зумовлено низкою причин і призводить до поглиблення структурних деформацій та диспропорцій соціально-економічного розвитку регіонів.

У третьому розділі «Аналіз проблеми довіри в системі публічної влади» розглянуто місцеве самоврядування як один з рівнів здійснення публічної влади, системи публічної влади та їх реформи в зарубіжних країнах, проблема довіри в контексті політичної культури сучасного українського суспільства, а також довіра як фактор функціонування і розвитку сучасної ринкової економіки.



З'ясовано потенційні можливості публічних органів влади щодо вирішення завдань стійкого розвитку на місцевому рівні проаналізовано на основі відповідності принципів їх діяльності загальносистемним принципам державного управління та принципам формування механізмів управління територіальним розвитком.

Аналіз взаємозв'язку принципів діяльності місцевого самоврядування, районних державних адміністрацій із загальносистемними принципами управління та принципами формування механізму управління територіальним розвитком дозволив визначити шляхи збільшення потенційних можливостей публічних органів влади щодо вирішення завдань стійкого розвитку на місцевому рівні. Це перш за все врахування в управлінських процесах об'єктивно обумовлених суспільних цілей щодо забезпечення стійкого розвитку; формування механізму управління територіальним розвитком, який найповніше відповідає принципам діяльності місцевого самоврядування і створює достатні можливості для втілення принципів стійкого розвитку на місцевому рівні, а також потребує подальшої демократичної децентралізації управління, тобто компетенція щодо місцевого розвитку має бути закріплена за органами місцевого самоврядування районного рівня, адже саме зміцнення фінансових ресурсів території є необхідною передумовою розбудови дієспроможних територіальних громад.

На основі аналізу потенційних можливостей публічних органів влади доведено відповідність принципів стійкого розвитку на місцевому рівні їх діяльності загальносистемним принципам, а саме:

наявність на всіх рівнях управління адміністративного апарату структури та ресурсів, які б дозволяли йому належним чином виконувати доручені функції;

підвищення ефективності діяльності територіальної громади щодо забезпечення громадських заходів;

забезпечення узгодженого планування на відповідній території; органи управління не мають бути занадто великими; державне управління не повинно бути занадто ускладненим;

не повинні існувати вільні території, які не входять ані до громади чи міста, ані до району чи області;

ліквідація та інтеграція до загальної території анклавів та ексклавів, які виникли у певних областях переважно з певних історичних причин;

розповсюдження загальних та спеціалізованих органів управління на одну й ту саму територію;

врахування як особливості малозаселених сільських районів, так і специфіки міських агломерацій;

узгоджуваність технічних показників ефективності управління з вимогою близькості державного управління до громадян;

делегування якомога більшої кількості функцій громадам, містам та районам після проведення комунальної територіальної реформи;

відповідальність місцевого представницького органу за призначення керівника;

нагляд з боку державних органів за комунальними органами обмежується наглядом за дотриманням та належним застосуванням законодавства;

можливість громади (міста, району) подати до суду скаргу через опротестування державним органом рішення органу самоврядування;

посилена участь громадян в ухваленні рішень самоврядування через децентралізацію виконання функцій громадами, містами та районами.

Запропоновано шляхи вдосконалення управління в системі місцевого самоврядування в Україні, а саме: формування та реалізації концепції децентралізації функцій, повноважень і ресурсів; здійснення постійного моніторингу ефективності роботи органів місцевого самоврядування та посадовців незалежними організаціями, а також реалізації відповідних заходів за результатами моніторингу; стимулювання експериментів та ініціатив на рівні окремих суб'єктів місцевого самоврядування щодо структурної трансформації управлінських і самоврядних систем відповідного нормативно-правового забезпечення.

Доведено, що у дослідженнях залежності «загальної довіри» від державних інститутів багатьма авторами визнається зв'язок між нею і довірою до названих інститутів - «інституціональною довірою». Цей зв'язок не однобічний і має характер взаємодії: позитивне ставлення до наявних політичних інститутів підвищує рівень загальної довіри, що у свою чергу служить передумовою зростання ефективності роботи державних установ. Ставлення до діяльності інститутів на мікрорівні багато в чому переноситься на макрорівень. Від інституціональної довіри, у свою чергу, залежить загальнодержавна довіра. Структуру цієї залежності наведено на рис. 3.

Розроблено рекомендації щодо підвищення ефективності роботи політичних партій в Україні, а також засоби підвищення громадянської активності на підставі довіри (рис. 4).

Виділено напрями впливу високого рівня довіри на економічний розвиток, а саме: полегшення процесу узгодження інтересів учасників економічної взаємодії, активізація інформаційних обмінів і кооперації в інноваційній сфері; зменшення інвестиційних ризиків великих інвестиційних проектів за рахунок зниження невизначеності майбутнього через послаблення загрози опортуністичних дій; скорочення трансакційних витрат на проведення моніторингу й контролю, витрат на захист прав власності, зниження навантаження на юридичну систему й підвищення її діє спроможності.

Визначено, що економічний зміст категорії довіри в організаціях залежить від створення умов для позитивного вирішення ключових питань якості трудового життя, під яким розуміється певна сукупність потреб працівника й ступінь їхнього задоволення, що виражена такими складовими: справедлива заробітна плата, програма додаткових виплат, умови безпеки праці й охорона здоров'я, гарантія зайнятості, розвиток здібностей працівників, соціальна інтеграція, участь працівників в управлінні виробництвом і власністю, заохочення ініціативи, висування нових ідей, демократія на виробництві, стиль життя.



Рис. 3. Механізм формування загальної довіри до інститутів державної влади

Доведено, що довіра в ринкових умовах є структуротворчим елементом формування довірчих відносин взагалі. Ринок не може існувати без відносин довіри і кооперації, тому ринкове суспільство має постійно виробляти довіру, що сприятиме як збільшенню темпів економічного зростання, так і загальній економічній ефективності.



Визначено джерела формування і зміцнення відносин довіри в органах влади, а саме: публічність курсу реформ, відкритість і доступність інформації; першочергове й безумовне розв'язання соціальних проблем; справедлива й несуперечлива законодавча база; можливість кожного виражати свої інтереси й впливати на прийняття рішень; захист власності громадян; сумлінність, чесність і компетентність керівників; чіткий зворотний зв'язок; невідворотність винагороди; стійкість інститутів, «правил гри», договірних відносин і партнерських зв'язків; гарантування мінімуму життєвих благ і умов плідної діяльності; гідний імідж і культура організацій.

У четвертому розділі «Шляхи удосконалення механізмів реалізації публічної влади на підставі довіри» розглянуто децентралізацію публічної влади як механізм узгодження суспільно-політичних інтересів, організаційно-управлінський механізм протидії корупції в Україні - шлях до довіри публічній владі, обґрунтовано інформаційні аспекти взаємодії громадянина й публічної влади. Запропонований механізм реалізації публічної влади на підставі довіри наведено на рис. 5.

Важливим аспектом децентралізації публічної влади в Україні є створення сприятливого режиму для кооперативної поведінки влад різних рівнів у співуправлінні публічними справами, що його (управління) здійснюють органи виконавчої влади та місцевого самоврядування.

На цей режим впливає сукупність таких чинників, як формування легітимності державної та самоврядної влади, наявність інституціональної довіри між рівнями влади, психологічних установок на співпрацю, фінансово-майнові та міжбюджетні відносини тощо. Зазначені чинники мають забезпечити процес співуправління, у якому будь-який рівень влади має свої чітко визначені сфери відповідальності, завдання, компетенцію та повноваження. Їх чіткий розподіл та координованість дій різних рівнів управління має забезпечити ефективність цілісної публічної влади.

Аналіз механізмів функціонування дозволив визначити їх недоліки та запропонувати варіант децентралізації публічної влади, який полягає в поєднанні концепції автономних повноважень із концепцією інституціонального стимулювання співробітництва. Згідно з цією концепцією, інституціональна автономія рівнів влади має поєднуватись з інститутами, що стимулюють їх кооперативну поведінку такими інституціональними нормами, які регулюють державну й муніципальну службу (міжінституціональне співробітництво) та міжбюджетні відносини. Звісно, ці норми можна доповнити й конкретизувати, посилаючись на інші інститути, які є елементами цілісної інституціональної системи. У цьому плані слід відзначити необхідність системного підходу, який має бути реалізований в оновленій державній регіональній політиці, що базується на нових концептуально-правових документах та законодавчих актах, підготовлених Міністерством регіонального розвитку та будівництва України.

Визначено, що на регіональному рівні публічної влади (обласний та районний рівні) необхідно сформувати повноцінне місцеве самоврядування зі своїми самоврядними виконавчими органами, ліквідувати районні державні адміністрації та перетворити обласні державні адміністрації з органів виконавчої влади загальної компетенції на контрольно-наглядові органи з функціями контролю, на кшталт французької моделі територіальної організації влади. У цьому статусі обласна державна адміністрація має контролювати дотримання органами місцевого самоврядування норм Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади, забезпечувати законність і правопорядок, узгоджувати державні та регіональні програми розвитку.

Державна політика територіального розвитку має набувати ознак сервісної регіональної політики, яка передбачає застосування таких важелів державного впливу: фінансове стимулювання територій у формі прямих грантів; створення спеціальних фондів з конкретною метою для підтримки малого та середнього бізнесу, інновацій, реструктуризації тощо; надання різноманітних послуг і допомоги залежно від сфери використання та найважливіших потреб територій (маркетинг, інформація про технології та інновації, менеджмент тощо).

Аргументовано, що місцевий рівень публічної влади, з точки зору режиму кооперації влади, має бути функціонально максимально узгодженим з регіональним рівнем. Концепція автономних повноважень отримує шанси на впровадження в Україні, оскільки цей напрям реформування закладено в уже підготовлені проекти законів, що мають фундаментально змінити законодавчу базу місцевого самоврядування.



Запропоновано методологічну вимогу щодо організаційно-управлінської сумісності рівнів влади, сутність якої полягає в підпорядкованості принципу самототожності системи на всіх її рівнях. Тобто частина влади має бути подібною до влади в цілому. В інституціональному аспекті вираженням цієї вимоги є наявність повноцінно діючих нормотворчих та виконавчих органів на всіх рівнях організації влади: Верховна Рада України - Кабінет Міністрів України (центральний рівень); обласна (районна) рада - виконавчі органи обласної (районної) ради (регіональний рівень); місцева рада - виконавчі органи місцевої ради (муніципальний рівень).

Обґрунтовано, що ефективність публічної влади в цілому залежатиме від результатів упровадження концепції інституціонального співробітництва, побудови інфраструктури міжінституціональної довіри - системи взаємодії формальних та неформальних норм, принципів та механізмів взаємодії інститутів публічної влади, бізнесу, громадянського суспільства, функціонування яких породжує системну якість соціального простору, а саме: міжінституціональну та соціальну довіру між владними та суспільними структурами і громадянами.

Визначено принципи створення механізму протидії корупції, а саме: корупція об'єктивно властива всім моделям соціального устрою, що передбачає делегування суспільством владних можливостей окремим соціальним інститутам або особам, або узурпацію останніми таких можливостей; корупція є не тільки інтернаціональним, але й національним феноменом, форми якого багато в чому залежать від менталітету націй, що знаходить своє відбиття в законодавстві; явище корупції різноманітне; зміст корупції не вичерпується продажністю й підкупністю державних й муніципальних службовців, а містить також різні прояви експлуатації службового статусу всупереч інтересам служби співробітниками суспільних і навіть комерційних організацій. При цьому корупція в системі державної й муніципальної служби традиційно розглядається як якісно більш небезпечне явище; запобігання корупції повинне мати пріоритет перед іншими заходами боротьби з цим явищем (зокрема репресивними); ефективна боротьба з корупцією передбачає використання системи економічних, політичних (у тому числі правових) і психологічних (у тому числі освітніх і виховних) заходів; як реальну мету боротьби з корупцією необхідно розглядати зниження поширеності останньої до мінімального рівня забезпечення економічної безпеки країни, не перешкоджаючому прогресивному розвитку суспільства.

Доведено, що для ефективної боротьби з корупцією, для її запобігання необхідно розвивати інститути громадянського суспільства, органи публічної влади, підсилювати їхній вплив на чиновників, вносити такі зміни в закони, які б забезпечували прозорість влади, передбачали б громадську участь у владних процесах, у тому числі в процесі законотворчості, а також у бюджетному й виборчому процесах. Вирішального значення набуває розвиток системи громадянської освіти й залучення до неї представників публічної влади всіх рівнів.

Аргументовано, що системний аналіз корупційної поведінки, його формалізація, дослідження функцій, а звідси виявлення закономірностей протидії корупції як системі потребують побудови суспільної антикорупційної системи та застосування відповідних механізмів боротьби з корупцією. У зв'язку з цим запропоновано організаційно-управлінський механізм формування й функціонування системи управління організацією боротьби з корупцією (рис. 6).

Система управління організацією боротьби з корупцією, розглянута нами як механізм протидії, є процесом цілеспрямованого впливу на організаційні відносини, що виникають під час спільної діяльності різних державних і суспільних органів та структур, які забезпечують ефективне функціонування й розвиток системи боротьби з корупцією та всієї держави в цілому. Організаційно-управлінський механізм протидії корупції являє собою сукупність методів, способів, прийомів, важелів, технологій впливу суб'єкта управління на керований об'єкт - систему боротьби з корупцією - з метою забезпечення її ефективного функціонування й розвитку.

Визначено, що для підвищення ролі структур громадянського суспільства в процесах запобігання корупції й посилення їхнього впливу на органи публічної влади й на законодавчий процес необхідно: сформулювати й законодавчо закріпити принципи взаємодії громадянського суспільства й органів публічної влади на основі соціального партнерства; розробити такі принципи створення законодавчих актів, при дотриманні котрих можливість виникнення корупції була б мінімальною; змінити умови праці державних і муніципальних службовців таким чином, щоб корупція стала невигідною для них; уводити систему правової освіти й створювати центри правового консультування; сприяти появі незалежних ЗМІ.

Рис. 6. Організаційно-управлінський механізм формування й функціонування системи управління боротьбою з корупцією

Визначено, що для формування інформаційної відкритості влади, її інформаційної взаємодії з громадянським суспільством органи влади мають забезпечувати надання інформаційних послуг населенню. Конституційно-правову частину механізму доступу українських громадян до інформації становлять норми ст. 31, 34, 53 Конституції України, що закріплюють право кожного на території України на ознайомлення «з документами й матеріалами, що безпосередньо стосуються його прав і свобод, якщо інше не передбачено законом».

...