Адміністративно-правовий статус режимів особливих адміністративно-територіальних утворень

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМІЯ ПРАЦІ І СОЦІАЛЬНИХ ВІДНОСИН

ФЕДЕРАЦІЇ ПРОФЕСІЙНИХ СПІЛОК УКРАЇНИ

УДК 351.72:35.073

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС РЕЖИМІВ ОСОБЛИВИХ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНИХ УТВОРЕНЬ

Бібік Вікторія Володимирівна

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Донецькому юридичному інституті Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка

Науковий керівник - Заслужений діяч науки і техніки України, доктор наук з державного управління, професор ШАМРАЙ Василь Олександрович, Академія праці і соціальних відносин Федерації професійних спілок України, професор кафедри адміністративного, фінансового та господарського права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор КУЗНІЧЕНКО Сергій Олександрович, Одеський державний університет внутрішніх справ, перший проректор

кандидат юридичних наук, доцент ОКОПНИК Олена Миколаївна, Кіровоградський інститут регіонального управління та економіки, завідувач кафедри цивільного та господарського права

Захист відбудеться 19 жовтня 2011 р. о 11-00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.888.01 в Академії праці і соціальних відносин Федерації професійних спілок України за адресою: 03680, м. Київ, Велика окружна дорога, 3

З дисертацією можна ознайомитися у загальній бібліотеці Академії праці і соціальних відносин Федерації професійних спілок України за адресою: 03680, м. Київ, Велика окружна дорога, 3

Автореферат розіслано 17 вересня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Е.Ф. Демський

Анотації

Бібік В.В. Адміністративно-правовий статус режимів особливих адміністративно-територіальних утворень. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Академія праці і соціальних відносин Федерації професійних спілок України. - Київ, 2011.

Досліджується адміністративно-правовий статус режимів особливих адміністративно-територіальних утворень. У роботі розглянуто та проаналізовано існуючі світоглядні уявлення, погляди й наукове ставлення до режимів особливих адміністративно-територіальних утворень, узагальнюються існуючі в науці класифікації особливих адміністративно-територіальних утворень (від дореволюційної Росії і до сьогодні) та пропонуються нові критерії розмежування цих утворень. Обґрунтовано та наведено авторське визначення поняття "адміністративно-територіальне утворення", а також здійснено його характеристику.

Досліджується поняття та зміст загроз національної безпеки України, подається типологічна модель напрямів визначення поняття "безпека", розглядаються основні підходи до визначення поняття "національна безпека", досліджується зміст національної безпеки, значення особливих адміністративно-територіальних утворень у забезпеченні національних інтересів. адміністративний розмежування територіальний

Розглянуто поняття "режиму", відповідно до предмета дослідження дисертант розглядає правову природу, необхідність та умови введення режиму особливих територій.

Досліджено проблеми правового регулювання щодо забезпечення режимів закритих адміністративно-територіальних утворень. Здійснено аналіз органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які забезпечують режим забороненої та контролюючої зони закритого адміністративно-територіального утворення, обмеження на в'їзд і постійне перебування на території закритого адміністративно-територіального утворення, обмеження на польоти та ведення будь-якої діяльності на території адміністративного утворення. Визначено, що однією з необхідних умов механізму забезпечення режимів закритих адміністративно-правових утворень є відповідне правове регулювання, яке має передбачити пріоритетні напрями, певні способи та процедуру режимів закритих адміністративно-територіальних утворень, передбачити відповідальність за порушення законодавства про особливі режими.

Розглянуто різні погляди на адміністративно-правові заходи щодо забезпечення механізму режиму особливих адміністративно-територіальних утворень, визначено класифікаційні підстави поділу зазначених заходів, а також досліджено проблеми їх практичного використання. Підтримується поділ заходів адміністративного примусу відповідно до потрійного призначення: заходи адміністративного попередження, заходи адміністративного припинення та адміністративні стягнення.

Ключові слова: адміністративно-територіальні утворення, режим, особливий режим, територія, адміністративно-правові заходи, національна безпека, адміністративна відповідальність.

Бибик В.В. Администартивно-правовой статус режимов особых административно-территориальных образований. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Академия труда и социальных отношений Федерации профессиональных союзов Украины. - Киев, 2011.

Дисертация представляет собой комплексное исследование обеспечения администаративно-правового статуса режимов особых административно-территориальных образований.

В диссертационном исследовании рассмотрены и проанализированы существующие мировоззренчески е представления, точки зрения и научное отношение к режимам особых административно-территориальные образования.

Отмечено, что особый правовой режим отличает особая значимость общественных отношений, регулируемых им, в целях сохранения устойчивости государства. Он выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Это обусловлено тем, что правовой режим призван "обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, показывая путь к подобному результату и способ ведущий к нему".

Отмечено, что в тех случаях, когда требуется применение особых мер деятельности исполнительной власти на определенной территории или в отношении определенных объектов или предметов, устанавливаются специальные административно-правовые режимы.

Автор раскрывает цели их введения: обеспечение национальной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз; управление территориями, которые являются специальными зонами государственно-правовой охраны (закрытые административно-территориальные образования, космодромы, пограничные территории и т. п.), либо на которых осуществляются специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и другие меры; установление правил обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну и др.

Осуществляется детальный анализ регулирования деятельность органов исполнительной власти, должностных лиц этих органов, их отношения с физическими и юридическими лицами при административно-правовом режиме.

Исследовано систему актов, которые составляют нормативные основы регулирования режимов особых административно-территориальных образований. Сделано вывод, что севодня она не является абсолютно совершенной и полной: ее нельзя признать целостной; ряд ее положений не в полной мере научно обоснован; она требует унификации; существует потребность в принятии единого законно, который бы по-новому или дополнительно регулировал выжные вопросы в обеспечении режима закритих административно-территориальных образований.

На основе изучения и анализа нормативных правовых актов и литературных источников в диссертации впервые сформулированы понятия "особые территории", "административно-правовой режим особых территорий". Обоснованы критерии классификации особых территорий и их административно-правовых режимов.

Представлены и проанализированы мероприятия административного принуждения, которые применяются при обеспечении режима особых административно-территориальных образований в соответствии с тройным назначением: меры административного принуждения, меры административного прекращения и административные взыскания.

Ключевые слова: административно-правовой режим особых территорий, особые территории, режим, закрытые административно-территориальные образования, органы исполнительной власти, особые территории, национальная безопасность.

Вibik V.V. Administrative-legal Status of Special Administrative-territorial Formations' Regimes. - Manuscript.

Dissertation for obtaining a scientific degree of Candidate of Sciences in Law on speciality 12.00.07 - administrative law and process; financial law; informational law. - National university of Life and Environmental Sciences of Ukraine. - Kyiv, 2011.

The administrative-legal status of special administrative-territorial formations' regimes was researched in the dissertation. The author studied and analyzed existing views and scientific approaches to the regimes of special administrative-territorial formations, generalized classifications of special administrative-territorial formations (since pre-revolutionary Russia till nowadays), and suggested new criteria for these formations' differentiation. The author's definition of the notion of administrative-territorial formation was given and their characteristics were completed.

The notion and essence of Ukraine's national security threats were researched, a typological model of tendencies to defining the notion "security" was provided, the essence of the national security was studied, the importance of special administrative-legal formations in guaranteeing national interests were researched in the dissertation.

The notion of a "regime" was studied; according to the dissertation's subject the author investigated the legal nature, need and conditions of implying the special territory regime.

The problems of legal regulation as for securing the regimes of closed administrative-territorial formations were investigated. The author carried out analyses of state government and local self-government bodies that guarantee regimes of prohibited and controlling zones of closed administrative-territorial formation, entrance and permanent stay limitations on the closed administrative-territorial formation territory. It was defined, that one of the necessary conditions of closed administrative-territorial formations regimes' securing mechanism was a corresponding legal regulation, that had had to develop the priority directions, certain means and procedure of the closed administrative-territorial formations regimes, and to provide charges for violating the legislature on special regimes.

Different viewpoints on administrative-legal measures as for guaranteeing special administrative-territorial formations regime's mechanism were examined, classification grounds of these measures differentiation were established, the problems of their practical implementation were also studied. The author supported the differentiation of administrative enforcement measures according to their triple designation: administrative warning measures, administrative abeyance measures and distractive penalties.

Key words: administrative-territorial formations, regime, special regime, territory, administrative-legal measures, national security, administrative charges.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Інститут правових режимів широко використовується в юридичній теорії і практиці. Його існування і розвиток пов'язані з регламентацією низки важливих проблем, які належать до сфери внутрішньодержавної, а також міжнародної безпеки.

Правовий режим відрізняє особливе значення суспільних відносин, які він регулює, з метою збереження цілісності держави. Він характеризує ступінь суворості юридичного регулювання, наявність певних обмежень або пільг, допустимий рівень активності суб'єктів, межі їх правової самостійності.

Правовий режим повинен "забезпечити настання бажаного соціального ефекту, становища, розглядаючи шлях подібного наслідку та спосіб направлений до нього". Правовий режим з'єднує в єдину конструкцію певний комплекс правових засобів, який визначається метою, що ставиться. Він забезпечує правове регулювання окремої групи суспільних відносин, сприяє ефективному використанню конкретних об'єктів.

Сучасне законодавство відрізняє розвинена система правових режимів. Однак вона ще повністю не упорядкована. Правові режими, що діють в Україні, різноманітні і багатоаспектні. Режимне правове регулювання охоплює всі нові види діяльності й відносини між людьми (режим функціонування Єдиної державної системи попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій; режим територій, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи тощо).

Правові режими можуть бути галузевими (фінансово-правові, адміністративно-правові і т.п.), врегульованими однією галуззю права, та міжгалузевими, врегульованими декількома галузями права (режими законності, підприємництва і т.д.).

Адміністративно-правовий режим регулює діяльність органів виконавчої влади, посадових осіб цих органів, їх відносини з фізичними і юридичними особами. Тому його можна визначити як загальний режим діяльності органів виконавчої влади, котрі регламентують типові управлінські відносини.

У тих випадках, коли вимагається застосування особливих заходів діяльності виконавчої влади на певній території або стосовно певних об'єктів чи предмета, встановлюються спеціальні адміністративно-правові режими. Метою їх введення є: забезпечення національної безпеки при виникненні внутрішніх і зовнішніх загроз; управління територіями, які є спеціальними зонами державно-правової охорони (закриті адміністративно-територіальні утворення, військові території і т.п.) або на яких здійснюються спеціальні природоохоронні, санітарні, протипожежні та інші заходи; встановлення правил співпраці з підприємствами, що становлять високу суспільну небезпеку або державну таємницю та інше.

Названі режими встановлюються за умов, коли інші заходи адміністративно-правового регулювання не здатні забезпечити повний порядок і необхідне правове становище соціального об'єкту.

Законодавець за останнє десятиріччя не залишив без уваги питання правового регулювання режимів особливих територій на Україні, прийнявши низку законодавчих і підзаконних актів, а саме: закони України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 27 лютого 1991 р., "Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон" від 13 жовтня 1992 р., "Про правовий режим надзвичайного стану" від 16 березня 2000 р., "Про державний кордон України" від 4 листопада 1991 р., "Про виключну (морську економічну зону України)" від 16 травня 1995 р. та інші.

У наукових дослідженнях проблематика адміністративно-правових режимів найчастіше розглядається з погляду забезпечення національної безпеки при виникненні різних загроз. У той же час в юридичній літературі вивченню та аналізу адміністративно-правових режимів особливих територій приділяється недостатньо уваги, відзначається відставання теорії з цього питання від законотворчості. Разом з тим, питання узагальнення та класифікації діючих адміністративно-правових режимів особливих територій, а також проблеми реалізації й удосконалення законодавства у цій галузі до теперішнього часу не були предметом окремого монографічного дослідження.

Ця обставина зумовила актуальність і необхідність проведення наукового дослідження з аналізу законодавства та класифікації існуючих адміністративно-правових режимів особливих територій.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених різних шкіл і напрямів: правознавців, істориків, філософів, соціологів, фахівців у галузі загальної теорії управління і теорії управління у сфері забезпечення правопорядку, а також у галузі адміністративного права. Для формулювання наукових положень і висновків дисертант спирався на фундаментальні праці класиків політико-правової думки: Г. Гегеля, І. Канта, Платона; російських учених XVIII - XX ст.: І.Є. Андрієвського, В.Б. Рушайло, Д.М. Бахраха; праці фахівців теорії управління у сфері правопорядку та адміністративного права: В. Аверянова, М. Ануфрієва, І. Арістової, Г. Атаманчука, В. Афанасьєва, О. Бандурки, Д. Бахраха, І. Бачило, К. Бєлякова, Ю. Битяка, В. Білоуса, Г. Бребана, А. Васильєва, Л. Воронової, В. Гаращук, І. Голосніченка, В. Грохольського, Б. Гурне, С. Гусарова, Є. Додіна, М. Дорогих, В. Заросила, Д. Зєркіна, В. Ігнатова, С. Ківалова, В. Коваленка, В. Колпакова, А. Комзюка, Ю. Кравченка, О. Кузьменко, С. Кузніченка, Б. Курашвілі, В. Курила, М. Кучерявенка, Б. Лазарєва, О. Негодченка, Н. Нижник, В. Олефіра, О. Остапенка, В. Пєткова, С. Пєткова, М. Піскотіна, Д. Приймаченка, Т. Проценка, Г. Райт, Л. Савченко, Г. Саймон, Ю. Старілова, С. Стеценка, М. Стрельбицького, Н. Тиндик, Ю. Тихомирова, Г. Туманова, В. Цвєткова, В.Шамрая, В. Шкарупи, Л. Юзькова, О. Ярмиша та інших.

Як нормативно-правова база, використовувалися Конституція України, нормативно-правові акти України. При підготовці висновків і пропозицій дисертант спирався на аналіз історичних джерел, що стосуються виникнення та розвитку особливих адміністративно-територіальних утворень.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках планових досліджень Міністерства внутрішніх справ України ("Пріоритетні напрями фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ Міністерства внутрішніх справ України на 2005-2010 роки"). Обрана тема дослідження безпосередньо пов'язана із виконанням завдань Указу Президента України від 9 грудня 2010 року №1085/2010 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади". Роботу виконано за напрямом плану науково-дослідних робіт на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка.

Тему дисертаційного дослідження затверджено рішенням вченої ради Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ 22 листопада 2007 року (протокол № 3).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі комплексного вивчення, узагальнення й класифікації діючих правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень; виявити існуючі проблеми в їхній правовій регламентації та реалізації; підготувати пропозиції щодо удосконалення законодавства про правові режими з особливих адміністративно-територіальних утворень.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі основні завдання:

- визначити поняття "особливі адміністративно-територіальні утворення" і їх види;

- дослідити зміст правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень та їх ознаки;

- визначити критерії розмежування правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень;

- проаналізувати становлення й розвиток законодавства у цій галузі;

- виявити проблеми реалізації законодавства про правові режими закритих адміністративно-територіальних утворень;

- визначити роль адміністративної відповідальності в забезпеченні виконання вимог режимів закритих адміністративно-територіальних утворень;

- підготувати пропозиції з удосконалення адміністративного законодавства в даній галузі.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають з приводу встановлення і реалізації адміністративно-правового статусу режимів особливих адміністративно-територіальних утворень.

Предметом дослідження є адміністративно-правовий статус режимів особливих адміністративно-територіальних утворень.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є фундаментальні дослідні принципи й засади наукового дослідження - принципи об'єктивності, історизму, причинності та світоглядного плюралізму. Для виконання завдань дослідження використано як традиційні юридичні, так і сучасні конкретно-соціологічні методи, серед них порівняльний метод, аналіз документів, метод експертних оцінок тощо.

Методологія дослідної роботи ґрунтувалась на принципах єдності теорії й практики, дотримання об'єктивності щодо емпіричного вивчення предметів і явищ. Зокрема, історико-правовий використовувався при дослідженні особливостей адміністративно-територіальних утворень на різних етапах їх розвитку (підрозділ 1.1, 1.2); порівняльно-правовий - при дослідженні та аналізі адміністративно-територіальних утворень та їх значення у забезпеченні національних інтересів і національної безпеки (підрозділ 1.3); соціологічний - у процесі збору та накопичення наукової інформації про об'єкт і предмет дослідження (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1 - 2.4); системно-структурний - у ході аналізу сучасного стану адміністративно-територіальних утворень України (підрозділ 2.1, 2.2, 2.3, 2.4); логіко-юридичний - для розробки науково обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства та відомчих нормативних актів (розділи 2-3).

Наукова новизна одержаних результатів визначається як постановкою проблеми, так і підходом до її дослідження з урахуванням розробленості відповідних питань.

Дисертація є комплексним монографічним дослідженням, у якому з позицій адміністративного права досліджені сутність правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень, їх види, проблеми реалізації законодавства в цій галузі, підготовлені пропозиції щодо його удосконалення. На основі вивчення і аналізу нормативно-правових актів та наукових праць, вивчення зарубіжного досвіду у дисертації:

уперше:

- сформульовано поняття "особливі адміністративно-територіальні утворення". До особливих територій слід віднести певні ділянки місцевості, для яких українським законодавством встановлений спеціальний режим господарської діяльності, природокористування, охорони цих територій або діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, організацій, їх посадових осіб, громадських об'єднань з метою захисту основ конституційного ладу, здоров'я, прав і законних інтересів громадян, забезпечення оборони й безпеки держави;

- обґрунтовуються критерії розподілу сухопутної території України на особливі її види: 1) за соціальною, економічною, екологічною характеристикою території; 2) за можливістю здійснення містобудівної діяльності на даній території; 3) за придатністю території для розселення);

- сформульовано поняття "правовий режим особливих адміністративно-територіальних утворень";

- обґрунтовані критерії класифікації особливих адміністративно-територіальних утворень та їх правових режимів;

- досліджено сутність правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень, їх види, проблеми реалізації законодавства в цій галузі, підготовлені пропозиції щодо їх удосконалення;

- обґрунтовано необхідність прийняття закону про закриті адміністративно-територіальні утворення, на підставі якого будуть ухвалюватися закони про конкретні особливі території;

удосконалено:

- поняття правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень. Правовий режим особливих адміністративно-територіальних утворень автор визначає як спеціальний порядок здійснення господарської, природоохоронної, містобудівної та іншої діяльності, а також функціонування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, організацій на певній території з метою захисту правоохоронних інтересів особи, суспільства й держави.

- особливості правового регулювання правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень. До особливостей цих режимів автор відносить використання таких прийомів регулювання, як: а) зонування території, тобто розподіл її на певні ділянки, на яких встановлюються особливі правила, сукупність яких складає зміст відповідного режиму; б) створення постійних або тимчасових органів для реалізації режимних правил; в) покладання на ці органі обов'язку щодо застосування заходів адміністративного примусу з метою виконання вимог режиму; г) установлення особливих правил життєдіяльності населення, господарської та іншої діяльності, пересування і перебування на режимній території тощо; д) установлення і закріплення правового становища носія режиму (об'єкта) - статусу різних категорій, особливо охоронюваних природних територій, закритого адміністративно-територіального утворення, санітарно-захисних зон і т.п.

- класифікації правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень. Здобувач робить висновок щодо неможливості здійснення класифікації правових режимів за однією підставою. Він обґрунтовує такі критерії їх розмежування, як мета введення режиму, час його дії, види й призначення території, юридична чинність нормативних правових актів, що регламентують режим, можливість розселення;

дістали подальший розвиток:

- дослідження окремих проблеми правового регулювання режиму окремих особливих територій;

- пропозиції з удосконалення законодавства про правові режими особливих (закритих) адміністративно-територіальних утворень. Вони підготовлені з метою усунення виявлених недоліків правового регулювання і проблем реалізації правових норм, що регулюють режими особливо охоронюваних природних територій, особливих економічних зон, територій, на яких установлено режим надзвичайного або воєнного стану та ін.;

- формулювання пропозицій щодо усунення протиріч, наявних у Кодексі України про адміністративні правопорушення у частині застосування адміністративних стягнень за невиконання режимних правил на території особливих адміністративно-територіальних утворень. Робиться висновок про те, що важливим засобом забезпечення дотримання режимів особливих територій є встановлення адміністративної відповідальності за порушення вимог цих режимів.

Практичне значення одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що його висновки, пропозиції та рекомендації узагальнюють і доповнюють наукові знання про сутність адміністративно-правових режимів, розвивають теорію цього інституту.

Дисертація містить теоретичні положення, сукупність яких, з урахуванням встановлених ВАК критеріїв, можна кваліфікувати як новий перспективний напрям у вивченні інституту адміністративно-правових режимів. Сформульовані і аргументовані у дисертації теоретичні положення, висновки, пропозиції та рекомендації можуть бути використані:

у науково - дослідній - для подальшої розробки інституту правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень;

у правотворчій сфері - у результаті дослідження сформульовано конкретні пропозиції, спрямовані на вдосконалення законодавства про адміністративно-правові режими особливих територіальних утворень і практики його застосування;

- у сфері правозастосування - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації можуть бути використані з метою вдосконалення законодавства про адміністративно-правові режими особливих територій;

у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін "Адміністративне право", "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ", "Управління в ОВС".

Основні висновки дисертаційного дослідження активно впроваджувалися в діяльність державних органів виконавчої влади, зокрема: теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються у навчальному процесі в Академії праці і соціальних відносин ФПС України при викладанні модулів "Адміністративне право", "Фінансове право", "Податкове право" (акт про впровадження від 22.02.2010 року), а також під час проведення занять з підвищення кваліфікації працівників органів державної влади Рівненського обласного центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій (довідка №01-06/143 від 30.06.2010 року).

Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні положення, висновки та пропозиції, що характеризують наукову новизну дослідження, а також теоретичне та прикладне значення його результатів одержані дисертантом особисто. В наукових працях здобувача за темою дисертації, наведених у списку опублікованих праць, викладено та використано лише особисті напрацювання.

Апробація результатів дослідження. Наукові положення, основні результати дослідження та їх практичне застосування обговорювались на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Донецького юридичного інституту ЛДУВС та науково-практичних конференціях, а саме: Актуальні проблеми держави і системи права України в умовах світової глобалізації (м. Київ, 15 березня 2007 року); Державна політика розвитку цивільної авіації ХХІ століття: економічний патріотизм і стратегічні можливості України (м. Київ, 7-8 лютого 2008 року); Проблеми формування і розвитку громадянського суспільства (м. Київ, АПСВ, 23-25 лютого 2011 року); Сучасні тенденції розвитку національного законодавства України (м. Київ. НУБіП України, 19-20 травня 2011 року).

Публікації. Основні положення та висновки, сформульовані в дисертації, опубліковані автором у 8 наукових працях, чотири із них - у наукових журналах, що є фаховими з юридичних наук, і чотири у збірниках матеріалів наукових і науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації зумовлена метою, завданнями та логікою дослідження. Робота складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують десять підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 182 сторінки; список використаних літературних джерел - 17 сторінок.

Основний зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження; визначено його об'єкт, предмет, мету і завдання, методи дослідження, зв'язок з науковими планами та програмами; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, зазначено форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 "Поняття, зміст і класифікація особливих адміністративно-територіальних утворень" складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. "Поняття і зміст особливих адміністративно-територіальних утворень" розглядаються та аналізуються світоглядні уявлення, погляди й наукове ставлення до поняття адміністративно-правового режиму особливих територій.

Автор аналізує поняття території, яке наведене в багатьох законодавчих і підзаконних актах. У сучасному законодавстві певні території визначаються такими термінами, як "землі або земельні ділянки", "зони", "смуги", "полігони", "місцевості" та ін.

Зазначається, що головним критерієм, за яким територія поділяється на окремі види, є встановлений на ній правовий режим. Регулювання правового статусу територій здійснюється як у зв'язку з адміністративно-територіальним поділом держави, так і з іншою соціальною метою. Для реалізації цієї мети на певних (особливих) територіях встановлюється відмінний від звичайного адміністративно-правовий режим (режим природокористування, ведення господарської діяльності, відвідування цих територій тощо).

Наголошується на тому, що особливий режим установлюється з метою: забезпечення національної безпеки, виконання міжнародних зобов'язань про нерозповсюдження зброї масового знищення; забезпечення захисту відомостей про ядерну зброю, інші види озброєнь і військової техніки, що становлять державну таємницю; забезпечення безпечних умов для роботи й проживання громадян; захисту навколишнього середовища.

Дисертант доходить висновку, що положення про особливий режим містить: а) установлення заборонної зони (територія об'єкта) і контрольованої зони (територія закритого утворення без території об'єкта); б) обмеження на в'їзд та (або) проживання громадян на території закритого утворення; в) обмеження на польоти літальних апаратів над територією закритого утворення; г) обмеження на ведення господарської і підприємницької діяльності, володіння, користування і розпорядження землею, природними ресурсами, нерухомим майном, що випливає з обмеження на в'їзд та (або) проживання.

Підкреслено, що адміністративно-правовий режим особливих територій можна визначити як спеціальний порядок здійснення господарської, природоохоронної, містобудівної та іншої діяльності, а також функціонування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, організацій на визначеній території з метою захисту правоохоронюваних інтересів особи, суспільства і держави.

У підрозділі 1.2. "Класифікація особливих адміністративно-територіальних утворень" узагальнюються існуючі в науці класифікації особливих адміністративно-територіальних утворень (від дореволюційної Росії і до сьогодні) та пропонуються нові критерії розмежування цих утворень на наступні види:

1) території (адміністративно-територіальні одиниці) загального призначення;

2) території спеціального призначення (санітарно-захисні зони; економічні зони; прикордонні зони; смуги автомобільних шляхів загального користування; смуги відведення залізниць; прибережні захисні смуги водних об'єктів; території об'єктів історико-культурної спадщини; території спеціальної державно-правової охорони (закриті адміністративно-територіальні утворення); міста-курорти). На цих територіях встановлюються спеціальні правові режими господарської діяльності, охорони тощо.;

3) території критичної екології (території, на яких вводиться режим надзвичайного стану або воєнного стану; території, які піддані впливу надзвичайних ситуацій природного й техногенного характеру; радіаційно забруднені ділянки території (зони радіоактивного забруднення); зона екологічного лиха. Кордони цих територій визначаються, виходячи із просторової межі поширення загрози життю і здоров'ю людей. На цих територіях вводяться особливі правові режими з метою подолання негативних наслідків надзвичайних ситуацій природного, техногенного, екологічного характеру.

Автор дійшов висновку, що класифікація адміністративно-правових режимів особливих територій має сприяти систематизації нормативних правових джерел, що регламентують ці режими, підвищенню ефективності реагування органів виконавчої влади на екстраординарні ситуації і здійснення адекватного регулювання територій, що мають особливий правовий статус.

У підрозділі 1.3. "Роль і значення особливих адміністративно-територіальних утворень у забезпеченні національних інтересів і національної безпеки" досліджується поняття та зміст загроз національної безпеки України, подається типологічна модель напрямків визначення поняття "безпека", розглядаються основні підходи до визначення поняття "національна безпека", досліджується зміст національної безпеки, значення особливих адміністративно-територіальних утворень у забезпеченні національних інтересів.

Визначається, що закриті адміністративно-територіальні утворення встановлюються з метою забезпечення національної безпеки, захисту відомостей, що становлять державну таємницю, припинення протиправних дій стосовно підприємств і об'єктів, що охороняються.

Досліджено зміст діяльності спеціальних режимних органів виконавчої влади, наділених відповідними контрольно-наглядовими повноваженнями. Зазначено, що режимні органи у межах установленої компетенції правомочні: здійснювати нагляд за дотриманням режимних вимог в охоронюваній сфері; давати розпорядження щодо усунення виявлених порушень; реалізовувати визначену законодавцем систему дозволів на здійснення конкретних видів діяльності, здійснювати реєстрацію окремих категорій осіб; чи припиняти діяльність організацій, які порушують режимні правила; за необхідності реалізовувати заходи технічної і фізичної охорони на режимних територіях; здійснювати адміністративно-попереджувальні заходи для забезпечення режимних вимог; вживати заходів адміністративного примусу до порушників режиму, тощо.

Розділ 2 "Особливості режимів закритих адміністративно-територіальних утворень" складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. "Режим забороненої та контролюючої зони закритого адміністративно-територіального утворення" розглянуто поняття "режиму". Відповідно до предмета дослідження дисертант розглядає правову природу, необхідність та умови введення режиму особливих територій.

Дисертантом виокремлено наступні ознаки режиму: вони діють у сфері публічних інтересів; суб'єктами реалізації цих режимів, у першу чергу, є органи виконавчої влади і виконавчі органи місцевого самоврядування; при порушенні режимних розпоряджень застосовуються заходи юридичної відповідальності.

Особливості режиму особливих територій виявляються у використанні таких прийомів регулювання, як: зонування території; створення постійних або тимчасових органів для реалізації режимних правил; установлення особливих правил життєдіяльності населення, господарської та іншої діяльності, пересування і перебування на режимній території; установлення і закріплення правового становища носія режиму (об'єкта).

Автором доведено, що важливим елементом особливого режиму й визначальним моментом у встановленні меж закритого адміністративно-територіального утворення є встановлення режиму забороненої та контролюючої зони по межі закритого утворення. Дисертант зазначає, що заборонена й контролююча зони закритого утворення встановлюються з метою обмеження доступу громадян на територію контролюючої зони й виключення доступу громадян на територію забороненої зони без особливої виробничої необхідності.

На підставі вивчення й аналізу законодавства про адміністративно-правові режими особливих територій, дисертант пропонує нові критерії їхньої класифікації:

за метою введення (режими територій, що вводяться для забезпечення оборони і безпеки держави; режими територій, що вводяться для забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення та для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру);

за видами особливих територій (режим територій спеціального призначення; режим територій з напруженою соціальною обстановкою);

за часом дії (постійні; тимчасові).

Класифікація адміністративно-правових режимів особливих територій буде сприяти систематизації нормативних правових джерел, що регламентують ці режими, підвищенню ефективності реагування органів виконавчої влади на екстраординарні ситуації і здійснення адекватного регулювання територій, що мають особливий правовий статус.

Визначено, що на адміністративно-територіальних утвореннях, у межах яких розташовані промислові підприємства, пов'язані з виробництвом ядерної зброї, радіоактивних матеріалів, військові й інші об'єкти, що вимагають вжиття спеціальних заходів щодо забезпечення їхнього безпечного функціонування й охорони державної таємниці, установлюється особливий правовий режим.

Підкреслено, що режимом забороненої та контролюючої зони закритого адміністративно-територіального утворення з особливим режимом функціонування можна назвати утворення, що має органи місцевого самоврядування та інші спеціальні органи управління, в межах якого розміщені промислові підприємства з розробки, виготовлення, схову, утилізації та переробки радіоактивних та інших матеріалів, військові та інші об'єкти, для яких необхідно мати особливий режим безпечного функціонування та охорони державної таємниці, включаючи спеціальні умови проживання громадян.

У підрозділі 2.2. "Обмеження на в'їзд і постійне знаходження на закритому адміністративно-територіальному утворенні", присвяченому дослідженню ролі особливого режиму на території закритого утворення, висвітлюються основні заходи, які проводяться уповноваженими органами на території закритого адміністративно-територіального утворення.

Особливий режим розглядається як один із засобів держави для забезпечення національної безпеки України, виконання міжнародних зобов'язань України щодо нерозповсюдженню зброї масового знищення, забезпечення захисту відомостей про ядерну зброю, інші види озброєнь і військової техніки, що становлять державну таємницю, припинення терористичних, диверсійних та інших протиправних дій, а також забезпечення безпечних умов для роботи й проживання громадян.

Дисертантом доведено, що важливим елементом особливого режиму й визначальним моментом у встановленні меж закритого адміністративно-територіального утворення є встановлення контролюючої та забороненої зон по межі закритого утворення. Заборонена й контролююча зони закритого утворення встановлюються з метою обмеження доступу громадян на територію контролюючої зони й виключення доступу громадян на територію забороненої зони без особливої виробничої необхідності.

Наводяться та аналізуються основні погляди щодо організації охорони закритого утворення, яке покладається на спеціально створену комісію, до складу якої входять представники адміністрації об'єкта, управління внутрішніх справ, органу служби безпеки й органу місцевого самоврядування. Наголошено, що створення спеціальної комісії є виправданою необхідністю в організації охорони закритих міст.

Дисертантом проаналізовано низку нормативно-правових актів, які регулюють дозвіл і обмеження на в'їзд і постійне знаходження на закритому адміністративно-територіальному утворенні. Наводяться та аналізуються основні погляди щодо забезпечення механізму обмеження на в'їзд і постійне знаходження на закритому адміністративно-територіальному утворенні за допомогою пропускного режиму. В інтересах служби й для єдиного розуміння вимог пропускного режиму автор пропонує використовувати такі терміни: "заявка на пропуск", "відвідувач", "документ, що засвідчує особу громадянина", "об'єкт, що охороняється", "закрита територія", "територія обмеженого доступу", "перепустка", "закритий транспортний засіб", "матеріальні цінності", "факти, що підлягають негайній доповіді", "уповноважений по службі контрольно-пропускного пункту", "черговий контрольно-пропускного пункту".

Дисертантом доведено необхідність створення правоохоронної структури, спроможної за умов сучасних загроз національній та міжнародній безпеці ефективно захищати інтереси країни на основі загальновизнаних технологій прикордонного менеджменту.

У підрозділі 2.3. "Обмеження на польоти над територією закритого адміністративно-територіального утворення" увага приділяється розгляду зони обмеження польотів, режиму відкритого неба. Ці обмеження обумовлені важливістю наземних і підземних об'єктів закритого адміністративно-територіального утворення.

Автором проаналізовано низку міжнародних договорів і угод, які встановлюють обмеження на польоти над територією закритого адміністративно-територіального утворення. Інформація про структуру повітряного простору, дані про аеродроми, постійно діючі заборонені зони, зони обмежених польотів і небезпечні зони публікуються у збірниках аеронавігаційної інформації за Світовою геодезичною системою і наносяться на еронавігаційні карти.

Встановлено, що метою забезпечення державної або громадської безпеки держави є установлення зон обмеження польотів. Ці обмеження повинні полягати в особливому порядку одержання дозволу на політ, визначенні спеціальних умов польотів, обмеженні польотів тощо. В окремих районах держави польоти можуть бути повністю заборонені.

Звертається увага на те, що польоти судів у повітряному просторі повинні виконуватися на підставі й відповідно до умов міжнародних договорів і норм національного законодавства та відповідно до них.

У підрозділі 2.4. "Обмеження на ведення будь-якої діяльності в закритому адміністративно-територіальному утворенні" розглянуто причини, умови та нормативно-правове регулювання, що обумовлює обмеження діяльності на закритому адміністративно-територіальному утворенні. Наведено детальний аналіз існуючих на території України закритих адміністративно-територіальних утворень, на яких здійснюється обмеження певних видів діяльності.

Автором проаналізовано порядок отримання ліцензії на проведення окремих видів діяльності, контроль за додержанням режиму на закритих адміністративно-територіальних утвореннях і зроблено висновок, що законодавство у даному напрямі потребує суттєвого вдосконалення.

Вивчено державно-правовий досвід у сфері забезпечення національної безпеки та доведена необхідність створення законодавчих основ державної політики країни щодо національної безпеки і оборони України, що мають забезпечити, по-перше, єдність принципів формування та проведення державної політики у галузі безпеки та оборони, і, по-друге, поєднати підходи до формування відповідної законодавчої бази, підготовки доктрин, стратегій, державних програм у різних сферах безпеки і оборони.

Дисертант наголошує на необхідності активізації співпраці правоохоронних органів і органів місцевого самоврядування в напряму дотримання законності на території закритих адміністративно-територіальних утворень.

Проведений аналіз законодавства, яким врегульовані механізми забезпечення адміністративно-правових режимів на закритих територіях, а сааме: обмеження на польоти над територією, обмеження на ведення будь-якої діяльності, а також порядок в'їзду та постійне знаходження на особливих територіях, дозволив автору дійти висновку про необхідність прийняття єдиного кодифікаційного акта Закону України "Про закриті адміністративно-територіальні утворення".

Розділ 3 "Удосконалення законодавства і механізмів забезпечення режимів закритих адміністративно-територіальних утворень" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. "Характеристика законодавства України щодо забезпечення режимів закритих адміністративно-територіальних утворень" визначено, що однією з необхідних умов механізму забезпечення режимів закритих адміністративно-правових утворень є відповідне правове регулювання, яке має передбачити пріоритетні напрями, певні способи та процедуру режимів закритих адміністративно-територіальних утворень, відповідальність за порушення законодавства про особливі режими.

Визначено основні вимоги законодавства України із забезпечення режимів закритих адміністративно-територіальних утворень, до яких слід віднести: а) безумовну відкритість (нетаємність) усього комплексу законодавчих і підзаконних актів, що стосується правового положення суб'єктів того або іншого адміністративно-правового режиму й правовідносин між ними; б) зміст законодавчих актів щодо адміністративно-правових режимів повинен максимальною мірою охоплювати все коло питань, що стосуються як правового становища суб'єктів конкретного режиму, так і можливого розвитку відносин між ними; в) нормативно-правові акти, що застосовуються в ході реалізації конкретного режиму повинні бути вичерпними та виключати подвійне тлумачення; г) будь-які можливі умови й необхідність масового обмеження або позбавлення прав і свобод громадян у межах конкретних адміністративно-правових режимів повинні бути заздалегідь передбачені у відповідних законодавчих актах.

Встановлено, що законодавство України щодо забезпечення особливого режиму знаходить своє відображення в системі спеціальних нормативних актів, що регулюють режим забороненої та контролюючої зони закритого адміністративно-територіального утворення, обмеження на в'їзд і постійне знаходження, обмеження на польоти та ведення будь-якої діяльності, визначають правову природу закритих адміністративно-територіальних утворень і які у сукупності виступають джерелами правового регулювання правовідносин на території адміністративно-територіального утворення. До зазначеної системи правових актів віднесено: 1) Конституцію України; 2) законодавчі акти (закони України "Про правовий режим воєнного стану", " Про правовий режим надзвичайного стану", "Про правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації"); 3) закони, які регулюють діяльність окремих органів державної влади в умовах надзвичайних ситуацій (закони України "Про Раду національної безпеки", "Про міліцію", "Про прокуратуру" тощо); 4) відповідні укази Президента, а також постанови Кабінету Міністрів України, які регулюють питання, що виникають на територіях з особливим режимом функціонування; 5) накази, інструкції, правила, що видаються відповідними державними органами.

Розглядаючи закон України "Про державний кордон України", дисертант запропонував визначити зону митного контролю як територію вздовж державного кордону України, в межах якої митні органи здійснюють митний контроль, встановлюють митні маршрути переміщення товарів і транспортних засобів (за узгодженням з місцевими органами виконавчої влади, Держкомкордону, МВС України та Мінінфраструктури) і яка визначається адміністративно-територіальним устроєм міст та районів.

Автор дійшов висновку про необхідність прийняття єдиного нормативно-правового акту - закону, який би регулював відносини на адміністративно-територіальних утвореннях з особливим режимом діяльності.

Автор робить висновок, що перераховані правові умови прийняття й реалізації законодавства про адміністративно-правові режими, а також деякі вимоги до юридичної техніки їхнього конструювання не тільки безпосередньо послуговують інтересам прав громадян у сфері того або іншого адміністративно-правового режиму, але й полегшують функції прокурорського нагляду за реалізацією конкретних режимних заходів. І, навпаки, нечітке, недостатньо продумане встановлення режимних правил, а також невідповідність правил, установлених у відомчих наказах та інструкціях, актах органів виконавчої влади з режимних питань, складність і недостатня погодженість правових норм не дають гарантії належного забезпечення безпеки й можуть спричинити порушення прав громадян.

У підрозділі 3.2. "Адміністративно-правові заходи забезпечення адміністративно-територіальних утворень" досліджуються різні погляди на зміст адміністративно-правових заходів, їх класифікація та роль в забезпеченні законності на території адміністративно-територіальних утворень. Визначаються класифікаційні підстави поділу адміністративно-правових заходів у механізмі забезпечення адміністративно-територіальних утворень, а також досліджуються проблеми практичного їх застосування.

...