Размещено на http://allbest.ru

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 336.225(477)-057.34

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС КЕРІВНИКА В ОРГАНАХ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

ГОЛОВАЧ Андрій Володимирович

Харків - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий консультант:доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, академік НАПрН України Бандурка Олександр Маркович, Харківський національний університет внутрішніх справ, ректор.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Проценко Тарас Олександрович, Державний науково-дослідний інститут МВС України, перший заступник начальника;

доктор юридичних наук, професор Савченко Леся Анатоліївна, Київський міжнародний університет, проректор з наукової роботи;

доктор юридичних наук, доцент Гетманець Ольга Петрівна, Харківський національний університет внутрішніх справ, завідувач кафедри правових основ підприємницької діяльності навчально-наукового інституту права та масових комунікацій.

Захист відбудеться 22 червня 2011 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д. 64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 20 травня 2011 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Л.В. Могілевський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В умовах ринкової економіки, формування на основі Податкового кодексу України нових податкових правовідносин, наявності сукупності суб'єктів господарювання різних форм власності, докладання державою зусиль з ліквідації наслідків фінансово-економічної кризи особливого значення набуває організація управління в системі державної податкової служби (далі - ДПС), яка забезпечує інтереси держави у сфері оподаткування і своєчасної сплати податків та зборів (обов'язкових платежів), боротьби з податковими правопорушеннями та притягнення до відповідальності осіб, які їх вчинили.

В управлінському процесі задіяний весь персонал органів державної податкової служби. Однак особлива роль відводиться керівникам органів і структурних підрозділів ДПС, які мають забезпечити чітку координацію і загальну спрямованість діяльності складових структур, а через них здійснювати управління всією системою ДПС України.

Нинішній стан законодавчого забезпечення діяльності ДПС України дозволяє організувати високоефективне управління в податковій системі при відповідній професійній підготовленості керівників та працівників ДПС, науковій організації праці, доцільному розподілі обов'язків і завдань, інформаційному і матеріально-технічному забезпеченні та соціальних і правових гарантіях кожному працівнику державної податкової служби.

Масштабність завдань, поставлених перед органами ДПС, поширена практика ухилення від сплати податків, поява нових схем приховування об'єктів оподаткування, періодичне нарощування обсягів податкового боргу, непоодинокі випадки порушення дисципліни і законності з боку працівників податкової служби спонукають до подальшого удосконалення правової урегульованості відносин, що виникають у процесі управління органами і структурними підрозділами ДПС.

Теоретичним і практичним проблемам діяльності органів ДПС в Україні, окремим аспектам становлення, адміністрування та реформування податків і зборів (обов'язкових платежів), удосконаленню правового регулювання податкової системи приділяли увагу О. О. Бандурка, В. Т. Білоус, К. В. Бортняк, Л. К. Воронова, Л. В. Гапоненко, Ю. В Гаруст, М. П. Кучерявенко, В. М. Момот, Н. Р. Нижник, Т. О. Проценко, Л. А. Савченко, О. П. Угровецький, В. К. Шкарупа та інші вчені. Разом з тим сьогодні в українській юридичній науці досліджені лише окремі елементи адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади, причому переважно у зв'язку з розглядом інших питань, і відсутнє цілісне вивчення цього явища. Дискусійними залишаються питання щодо визначення поняття, природи, змісту адміністративно-правового статусу керівника в органах ДПС в Україні, вивчення системи ДПС, керівних принципів, форм та методів управління в органах ДПС, організаційних та правових основ діяльності керівника в органах ДПС, його функцій, організації особистої діяльності, вимог до керівників та оцінки їх особистості в органах ДПС.

У контексті проведення адміністративно-правової реформи в Україні, яка торкається всіх сторін державного управління, є необхідною і раціоналізація адміністративно-правового статусу керівника в органах ДПС в Україні, оптимізація діяльності персоналу державної податкової служби, адміністративно-правове забезпечення законності та дисципліни керівниками системи ДПС України.

Таким чином, оновлення органів ДПС у зв'язку з прийняттям нового податкового законодавства, плинність кадрів податкової служби, виникнення нових складних завдань, які повинні вирішувати органи ДПС, розвиток зовнішньоекономічних відносин, необхідність удосконалення роботи з кадрами, перш за все з керівним складом, впровадження наукових основ організації праці в діяльність органів ДПС викликають потребу комплексного дослідження теорії і практики управління в органах ДПС, зокрема адміністративно-правового статусу керівника як центральної ланки всього процесу управління, що й визначає актуальність теми дослідження.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження спрямоване на реалізацію положень Концепції реформування податкової системи України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 лютого 2007 р. № 56-р. та Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 7 квітня 2003 р. № 160.

Роботу виконано відповідно до п.п. 23, 36, 39 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років, затверджених наказом МВС України від 5 липня 2004 р. № 755, та п.п. 3.4, 9.1. Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 роки, схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу наукових положень адміністративного права та специфіки правового регулювання і практики управлінської діяльності у сфері оподаткування виробити нову концепцію адміністративно-правового статусу керівника в органах ДПС і визначити шляхи його удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- з'ясувати правову природу державної служби та особливості державної податкової служби України як її різновиду;

- визначити сутність системи державної податкової служби та її основні завдання;

- з'ясувати організаційну структуру та функції органів державної податкової служби;

- здійснити характеристику принципів, методів і форм управління в органах державної податкової служби;

- розкрити особливості й ознаки соціальної спрямованості управлінської діяльності в ДПС та специфіку її реалізації в роботі податкових органів України;

- надати науково обґрунтовану характеристику феномену керівництва в органах ДПС у його співвідношенні з лідерством та здійснити їх порівняльний аналіз;

– охарактеризувати правовий статус керівника в системі ДПС України;

– узагальнити теоретичні та практичні проблеми організаційної діяльності керівника в органах державної податкової служби;

- визначити адміністративно-правові засади здійснення управлінської діяльності керівником державної податкової служби щодо виконання ним наданих повноважень;

- сформулювати авторське бачення особливостей адміністративної діяльності керівника в органах ДПС, окреслити його місце і роль в адміністративних відносинах, що виникають у системі оподаткування;

- розкрити сутність і значення контролю і нагляду за службовою діяльністю керівника в органах ДПС, розробити критерії (ознаки) їх розмежування та співвідношення (взаємодії);

- визначити вимоги до керівника як суб'єкта управління в органах ДПС та довести необхідність встановлення процедури оцінювання його особистості протягом усього часу перебування на посаді;

- виявити сучасні тенденції та шляхи вдосконалення інформаційного забезпечення діяльності керівника в органах ДПС в Україні;

– виробити пропозиції теоретичного і практичного характеру, спрямовані на раціоналізацію адміністративно-правового статусу керівника в органах ДПС в Україні;

– запропонувати шляхи удосконалення національного податкового законодавства як головної умови подальшого реформування органів державної податкової служби.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають, змінюються та припиняються в процесі здійснення адміністративної діяльності керівника в органах ДПС України.

Предмет дослідження становить адміністративно-правовий статус керівника в органах державної податкової служби України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, як загальнонаукових (діалектичний, логічний тощо), так і спеціальних (метод документального аналізу, порівняльно-правовий тощо). Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат (розділи 1-5), визначено правову природу ДПС України та особливості її проходження керівниками незалежно від рівня управління (розділ 1, підрозділ 4.6), сутність і особливості адміністративно-правового статусу керівника (підрозділи 3.1, 3.3). Формально-правовий та діалектичний методи застосовані при визначенні місця і ролі керівника в системі ДПС України та розгляді вимог, що ставляться до управлінської діяльності керівника (підрозділи 4.1, 4.6). Методи класифікації, групування, системно-структурний, системно-функціональний застосовано для визначення системи органів ДПС, її функціонально-організаційної структури та видів, принципів, форм і методів управління в них, класифікації керівників ДПС (підрозділи 1.2-1.4, 2.1, 2.2, 4.1). За допомогою документального аналізу, спеціально-юридичного та статистичного методів визначено зміст управлінської діяльності та функції керівника в органах ДПС (підрозділи 2.3, 2.4, 4.2). Методи аналізу і синтезу використовувалися для з'ясування предмета, об'єкта, суб'єктів, засобів і видів контролю та нагляду за службовою діяльністю керівника в органах ДПС (підрозділи 4.4, 4.5). Статистичний, порівняльно-правовий, структурно-логічний та компаративний методи застосовувалися для визначення шляхів раціоналізації адміністративно-правового статусу керівника в органах ДПС України (розділ 5).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації становлять наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних вчених, зокрема: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, М. І. Ануфрієва, Г. В. Атаманчука, О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, А. С. Васильєва, В. М. Гаращука, І. П. Голосніченка, Є. В. Додіна, Р. А. Калюжного, С. В. Ківалова, Л. В. Коваля, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, Є. Б. Кубка, В. Я. Малиновського, Н. П. Матюхіної, В. П. Пєткова, В. Ф. Опришка, О. І. Остапенка, І. М. Пахомова, О. П. Рябченко, А. О. Селіванова, О. Ф. Скакун, Ю. М. Старилова, М. М. Тищенка, В. В. Цвєткова, О. Н. Ярмиша та ін. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають організаційно-правові засади діяльності керівника в органах ДПС України. Дисертант звертався також до законодавства окремих зарубіжних держав, досвід яких, зважаючи на предмет дослідження, може бути використано в Україні. Інформаційною та емпіричною основою дослідження є узагальнення практичної діяльності органів ДПС, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали. Використано також особистий досвід роботи дисертанта на керівних посадах в органах ДПС України та досвід науково-дослідної роботи у вищих навчальних закладах України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень науки адміністративного права та теорії управління адміністративно-правових засад діяльності керівника в системі державної податкової служби України. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень та висновків, які у сукупності становлять нову концепцію адміністративно-правового статусу керівника в органах ДПС України, а також пропозицій та рекомендацій щодо його розвитку та удосконалення. Основні з них такі:

вперше:

- розкрито зміст соціальної спрямованості управлінської діяльності в ДПС, яка полягає як у зовнішніх взаємовідносинах між податківцями і платниками податків, так і у внутрішньоорганізаційних відносинах та пов'язана з виконанням завдань, поставлених перед органами податкової служби державою;

- визначено поняття керівника в системі ДПС як посадової особи органу виконавчої влади, що постійно або тимчасово наділена владними повноваженнями з метою здійснення управлінських функцій стосовно внутрішньої та зовнішньої діяльності підпорядкованого їй органу (підрозділу) та яка несе персональну відповідальність за його діяльність в межах своєї компетенції;

- здійснено комплексну характеристику процесу керівництва в системі ДПС, який, насамперед, реалізує безпосередньо керівник органу чи підрозділу ДПС, та визначено співвідношення керівництва і лідерства як основних феноменів організації та здійснення управлінського процесу;

- визначено поняття адміністративно-правового статусу керівника в органах державної податкової служби, а також засобів управлінського впливу на службові колективи в процесі організації їх діяльності у сфері податкових відносин;

- сформульовано пропозиції та рекомендації, спрямовані на удосконалення адміністративно-правового статусу керівника в органах ДПС України;

удосконалено:

- визначення поняття «податкове адміністрування» в діяльності ДПС України, під яким розуміється здійснення процесу збирання податків і реалізація зв'язків між представниками податкових органів і платниками податків відповідно до виробничих відносин і форм господарювання в ринкових умовах на основі чинного податкового законодавства.

- характеристику принципів і форм управління в органах ДПС, які становлять суть управлінської діяльності керівника та залежать від структури і функціонального призначення конкретного органу чи підрозділу ДПС, державних та відомчих інтересів, мети і завдань, що стоять перед керівниками в органах ДПС тощо. Запропоновано їх класифікацію за певними критеріями;

- визначення поняття адміністративної діяльності керівників в органах ДПС України, під якою пропонується розуміти врегульовану нормами адміністративного права специфічну виконавчо-розпорядчу підзаконну державно-владну діяльність з організації та здійснення податкових відносин, врегульованих нормами податкового законодавства, попередження та припинення правопорушень у сфері оподаткування;

- систематизацію вимог до керівника як до організатора управління в системі ДПС України, котрі охоплюють його особистісні, професійні, ділові, психологічні та інші якості, та визначення на їх підставі критеріїв оцінювання відповідності професійної придатності керівника;

- характеристику функцій керівника в органах ДПС як одного з елементів його правового статусу та вказано на їх похідний характер від функцій органу, яким він керує. Запропоновано їх власну класифікацію на загальні, що є спільними і властивими діяльності будь-якого керівника органу ДПС, та спеціальні (специфічні);

- критерії (ознаки) розмежування та співвідношення (взаємодії) понять «контроль» і «нагляд» за організаційно-розпорядчою діяльністю керівника в органах ДПС, розкрито їх сутність і значення, мету і завдання;

- розуміння сутності, мети, форм, заходів, основних напрямків та існуючих гарантій правого захисту керівників й інших працівників ДПС; встановлено головні причини відсутності одноманітного його розуміння;

дістали подальшого розвитку:

- визначення понять «принципи управління», «форми управління», «керівництво», «лідерство», «правовий статус керівника державної податкової служби», «адміністративно-правове регулювання діяльності керівника», «функції керівника в державній податковій службі» та інших базових понять, пов'язаних із предметом дослідження;

- наукові положення щодо визначення мети, принципів, форм, змісту та вимог до інформаційного забезпечення діяльності керівника в органах ДПС, обґрунтовано необхідність подальшого розвитку і впровадження новітніх інформаційних ресурсів і технологій з урахуванням позитивного міжнародного досвіду;

- визначення сутності системи органів ДПС України як підсистеми в системі органів державної виконавчої служби, що складається із цілого ряду підрозділів, кожний з яких є її підсистемою;

- характеристика структури ДПС України, яка є жорстко централізованою і формалізованою, що обумовлює не тільки вертикаль підпорядкованості, а й порядок призначення її керівників; сформульовано пропозиції щодо її удосконалення;

- з'ясування особливостей методів управління в органах ДПС України, що дозволило визначити їх як способи здійснення владно-організаційного впливу керуючих суб'єктів на керовані об'єкти, котрі являють собою конкретні способи реалізацій функцій управління, а також проаналізувати їх зв'язок із методами оподаткування, під якими розуміється порядок встановлення та зміни ставки податку залежно від стану бази оподаткування, об'єкта оподаткування та порядку обчислення податку та ін.;

- характеристика правового статусу керівника ДПС, який включає систему визнаних і гарантованих державою в законодавчому порядку прав, свобод і обов'язків, а також законних інтересів керівника як суб'єкта права.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації положення можуть бути використані:

-?у науково-дослідній сфері, зокрема результати дисертаційного дослідження, які в сукупності становлять нову концепцію адміністративно-правового статусу керівника в органах ДПС України, можуть бути підґрунтям для подальшого наукового розроблення управлінських проблем у сфері оподаткування;

-?у правотворчій діяльності, зокрема висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для уточнення низки законодавчих та підзаконних актів, зокрема: Податкового кодексу України, законів України «Про державну податкову службу в Україні», «Про державну службу», Кодексу України про адміністративні правопорушення, проекту Адміністративно-процедурного кодексу, що буде сприяти удосконаленню адміністративно-правових засад управління у сфері оподаткування, подальшому проведенню реформування системи правоохоронних органів України;

-?у правозастосовній сфері, зокрема використання одержаних результатів дозволить поліпшити управлінську діяльність у системі ДПС України;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати під час підготовки підручників та навчальних посібників з дисциплін «Податкове право», «Адміністративне право», «Адміністративна діяльність податкових органів», «Державне будівництво» та в ході проведення занять зі спецкурсу «Управління в органах державної податкової служби України», а також на курсах підвищення кваліфікації практичних працівників керівного складу органів ДПС. Значна частина матеріалів дослідження вже використовується в процесі проведення практичних і семінарських занять із зазначених дисциплін у навчальному процесі Національного університету державної податкової служби України, Херсонського юридичного інституту ХНУВС та Кіровоградського юридичного інституту ХНУВС.

-?у правовиховній сфері, зокрема положення і висновки дисертації може бути використано в роботі щодо підвищення рівня правової та професійної культури посадових і службових осіб ДПС України, правового виховання населення та формування поваги до податкового законодавства.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею і містить отримані автором нові результати в галузі теорії управління та адміністративного права, що в сукупності служать вирішенню важливого науково-практичного завдання теоретико-методологічного забезпечення вдосконалення діяльності керівників в органах ДПС України. У дисертації не використовувалися ідеї або розробки, що належать співавторам, разом з якими були опубліковані окремі наукові праці. У співавторстві опубліковано монографію «Правові засади регулювання податкового боргу в Україні» (автору належить 33 % тексту) та навчальні посібники: «Правове забезпечення діяльності органів податкової міліції (законодавство, теорія та практика)» (автору належить 25 % тексту) і «Режим секретності в органах податкової міліції» (автору належить 30 % тексту).

Апробація результатів дослідження. Основні наукові положення, висновки й практичні рекомендації, викладені в дослідженні, були оприлюднені дисертантом на конференціях, семінарах, виробничих нарадах, колегіях, «круглих столах», загалом на 23-х науково-практичних заходах, зокрема на третій всеукраїнській науково-практичній конференції «Підвищення ролі фінансових відносин у комплексному соціально-економічному розвитку регіону» (Дніпропетровськ, 2002 р.), міжнародній науково-практичній конференції «Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського союзу» (Ірпінь, 2004 р.), у науково-практичному коментарі до Податкового кодексу України в 3-х т. (кол. авт.) Національний університет ДПС України (Ірпінь, 2010 р.), матеріалах міжнародної науково-практичної конференції «Теорія та практика кримінального судочинства» (Харків, 2011 р.), тезах виступу на розширеному засіданні колегії Генеральної прокуратури України 5/IV - 2011 р., доповіді на нараді в Кабінеті Міністрів України 19/ IV - 2010 р. «Про результативність та вплив діяльності податкової міліції на надходження платежів до бюджету», аналітичній довідці «Про результати діяльності підрозділів податкової міліції у 2010 році» від 13 грудня 2010 р. № 348 (м. Київ), наказі Державної податкової адміністрації України від 9 квітня 2010 р. № 236 про проведення операції «Бюджет» (м. Київ), у роботі Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, на засіданнях кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності ОВС Харківського національного університету внутрішніх справ, у навчально-науковій діяльності Національного університету державної податкової служби в м. Ірпінь, в практичній діяльності центрального органу Державної податкової служби України та у її регіональних підрозділах. Одержані результати дослідження дисертант апробував також під час діяльності на посаді першого заступника голови ДПА у Дніпропетровській області, а згодом - першого заступника Голови ДПС України. Відповідні акти про впровадження додаються.

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опублікована одна індивідуальна, одна колективна монографія, два навчальні посібники (у співавторстві) та 26 статей у наукових виданнях, визнаних Вищою атестаційною комісією як фахові.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, п'яти розділів, які об'єднують 23 підрозділи, висновків до кожного розділу, загальних висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 535 сторінок, список використаних джерел налічує 597 найменувань і займає 70 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, наведено відомості про зв'язок роботи з науковими планами та програмами, визначено мету і завдання, охарактеризовано об'єкт, предмет і методологічну основу дослідження, сформульовано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, вказано на особистий внесок здобувача, наведено дані, що свідчать про апробацію результатів дослідження, окреслено публікації.

Розділ 1 «Система органів державної податкової служби України» складається з чотирьох підрозділів, в яких досліджено правову природу державної податкової служби, поняття та сутність системи органів ДПС, організаційну структуру та функції органів ДПС, методи управління в органах ДПС.

У підрозділі 1.1 «Державна податкова служба як різновид державної служби України» на підставі чинного законодавства й наукової думки здійснено критичний аналіз проблем державної служби в Україні як системи суспільних зв'язків і відносин, що виникають у процесі державного управління. Наголошено, що в основі поділу державної служби на окремі види лежить структурна диференціація та спеціалізація державної служби за предметом відання. Вказано на невизначеність у законодавчому порядку вичерпних ознак державної служби та теоретичну актуальність і практичну значущість цього питання.

Встановлено, що реалізація завдань і функцій податкового законодавства покладена на спеціалізований вид державної служби - державну податкову службу України, що є органом державної виконавчої влади, діяльність якого регулюється положеннями спеціальних законів України.

Зазначено, що ДПС здійснює податкове адміністрування, тобто виконує як уповноважений орган державної влади діяльність, спрямовану на виконання законодавства, яке регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів (обов'язкових платежів), забезпечення ефективного функціонування державної податкової системи і податкового контролю. Сформульовано поняття «податкове адміністрування» в діяльності ДПС України, під яким запропоновано розуміти здійснення процесу збирання податків і реалізацію зв'язків між представниками податкових органів і платниками податків у відповідності з виробничими відносинами і формами господарювання в ринкових умовах на основі чинного податкового законодавства.

У підрозділі 1.2 «Поняття та сутність системи органів державної податкової служби» визначено, що остання складається з цілого ряду підрозділів, зокрема департаментів, головних управлінь, відділів, адміністрацій, міжрайонних і районних інспекцій, кожний з яких є підсистемою, а сама система органів ДПС України є підсистемою в системі органів державної виконавчої служби.

Підкреслено, що діяльність системи органів ДПС, яка є соціальною системою, має бути важливим інструментом підвищення ефективності економіки та контролю. Система ДПС України виступає цілісним утворенням, основними елементами якого є посадові особи, їх права і обов'язки, зв'язки і взаємодія.

Зауважено, що управління ДПС переважно є внутрішньосистемним, у зв'язку з чим розділити суб'єктів і об'єкти управлення складно. Об'єктами державного управління є система, на яку спрямований владний вплив суб'єкта управління. У внутрішньосистемному управлінні органи ДПС та їх службовці в одних випадках є суб'єктами управління, в інших - об'єктами управління. Провідне місце серед суб'єктів управління ДПС належить її керівникам різних рівнів, які повинні вміти виробляти стратегію управління, об'єднати зусилля підпорядкованого персоналу для виконання поставлених перед органом ДПС завдань, забезпечити діяльність всіх структурних підрозділів і їх працівників у відповідності з функціональними обов'язками, в необхідних випадках застосовувати свою владу для здійснення свого управлінського впливу.

У підрозділі 1.3 «Організаційна структура та функції державної податкової служби в Україні» зазначено, що ефективність діяльності системи органів ДПС залежить від доцільності і життєдіяльності її структури, правового регулювання й організації управління та кадрового і матеріально-технічного забезпечення.

Встановлено, що структура органів ДПС належить до соціальних структур, яка виражається в мережі стійких і упорядкованих зв'язків об'єкта обумовлених відносинами соціальних груп, розподілом праці, характером соціальних інститутів (держави, її органів та ін.).

З'ясовано, що нинішня структура органів ДПС України є застарілою, громіздкою, малокерованою та такою, що не здатна повною мірою забезпечити реалізацію основних засад податкового законодавства України. Вона потребує змін та уточнень у зв'язку з тим, що Податковий кодекс України по-новому регулює відносини, які виникають у сфері оподаткування.

З метою оптимізації центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх повноважень, забезпечення скорочення чисельності управлінського персоналу та витрат на його утримання, підвищення ефективності державного управління наголошено на необхідності зміни та уточнення нинішньої структури ДПС України, оскільки в ній слабо відображені зворотні зв'язки, обмежено представлені інтереси підпорядкованих органів, що знижує її універсальність та ефективність.

У підрозділі 1.4 «Методи управління в органах державної податкової служби України» звертається увага на той факт, що в діяльності органів ДПС використовуються різноманітні методи управління. Однак чинне податкове законодавство, встановлюючи завдання і функції органів ДПС України, не містить вказівки на методи управління у даній службі.

Підкреслено, що сукупність прийомів, операцій, актів управління, процедур їх підготовки та прийняття, організації виконання та контролю за результатами діяльності становить методи управління. Методи управління визначено як способи здійснення владно-організаційного впливу керуючих суб'єктів на керовані об'єкти, під якими розуміються конкретні способи реалізацій функцій управління. Методи управління безпосередньо пов'язані з цільовим призначенням управління і проявляються лише у сфері взаємодії об'єктів і суб'єктів управління.

Зазначено, що в практичній діяльності органів ДПС є два критерії для класифікації методів управління, а саме: а) залежно від міри використання владно-розпорядчих повноважень використовують методи переконання, заохочення, примусу; б) залежно від характеру впливу суб'єкта на об'єкт управління застосовують методи прямого (адміністративного) впливу і методи непрямого (економічні, соціально-психологічні) управління. Розглянуто сутність і значення цих методів управління.

Розділ 2 «Керівні принципи та форми управління в системі державної податкової служби в Україні» складається з чотирьох підрозділів, у яких визначено принципи, форми та соціальну спрямованість управлінської діяльності в системі органів ДПС та розглянуто дію і співвідношення основних феноменів організації та здійснення управлінського процесу - керівництва і лідерства.

У підрозділі 2.1 «Поняття принципів управління в органах державної податкової служби України» досліджено правову природу принципів управління в органах ДПС. Принципи управління в органах ДПС визначено як основоположні, керівні ідеї, закономірності, що визначають стиль діяльності та лінію поведінки керівників органів (підрозділів) різних рівнів і видів діяльності відповідно до поставленої мети і завдань. Роль принципів в управлінні органами і підрозділами ДПС полягає у тому, що, з одного боку, вони виступають як звід основних законів управління об'єктами різного роду (підлеглими, персоналом службовців, керівниками, органом у цілому, відносинами з платниками податків та ін.), з іншого - є правилами управлінської діяльності.

Приділено увагу питанню класифікації принципів управління в ДПС за певними критеріями. Запропоновано поділ принципів управління в ДПС на загальні, які характерні для всіх гілок і рівнів управлінської діяльності, зокрема й управління в органах ДПС, та спеціальні (організаційні, організаційно-технологічні) принципи, які, у свою чергу, за сферою дії поділяються на дві підгрупи: принципи побудови (організації) системи управління та принципи здійснення процесу управління або функціонування системи управління. Розкрито зміст кожного з указаних принципів. Наголошено на тому, що вони залежать від структури і функціонального призначення конкретного органу чи підрозділу ДПС, державних та відомчих інтересів, мети і завдань, що стоять перед керівниками в органах ДПС, особистісного стилю управління тощо.

У підрозділі 2.2 «Форми управління в органах державної податкової служби України» здійснено комплексну характеристику форм управління в органах ДПС України. Під формою управління в органах ДПС розуміється зовнішньо виражене волевиявлення органу ДПС, що реалізується відповідно до законів та Конституції України в межах встановленої законом компетенції для досягнення поставленої управлінської мети.

Зазначається, що значення форм управління в ДПС полягає в тому, що за їх допомогою забезпечуються: додержання встановленого порядку, гласність і прозорість діяльності, зміцнення законності й дисципліни, виконання поставлених завдань з наповнення бюджету тощо. За формами управління можна судити про те, що і як робиться в органах ДПС відповідно до їхньої компетенції. Правильне розуміння форм управлінської діяльності сприяє глибшому усвідомленню змісту цієї діяльності. Більше того, ефективність реалізації влади в органах ДПС багато в чому залежить від правильного використання арсеналу форм діяльності. Вміле поєднання різних форм управління в системі ДПС сприяє вдосконаленню організації управління, його впливу на суспільні процеси.

Підкреслено, що говорити про форми управління доцільно лише щодо такої діяльності, яка має владно-організуючу спрямованість і відображає зміст основних, профільних функцій органів ДПС. Оскільки за допомогою форм управління практично реалізуються функції управлінської (адміністративної) діяльності, то від різнобічності використання цих форм залежить ефективність діяльності в цілому. Вміле поєднання різних форм управління в системі ДПС сприяє вдосконаленню організації управління, його впливу на суспільні процеси.

У підрозділі 2.3 «Соціальна спрямованість управлінської діяльності в системі органів державної податкової служби України» розкрито зміст соціальної спрямованості управлінської діяльності в ДПС та особливості її реалізації в роботі податкових органів України. Суть соціальної спрямованості розуміється як необхідність для органів управління в процесі вироблення та реалізації управлінських рішень враховувати інтереси суспільства, галузі, конкретних організацій і соціально-професійних груп.

Зазначено, що соціальною спрямованістю управлінської діяльності в системі органів ДПС є її орієнтація на людину, права, свободи та гарантії якої відповідно до ст. 2 Конституції України визначають зміст і спрямованість діяльності держави та її органів. Спрямованість управлінської діяльності керівника в органах ДПС на людину полягає як у зовнішніх взаємовідносинах між податківцями і платниками податків, спрямованих на утвердження пріоритету прав останніх, так і в тому, щоб умови праці персоналу органів ДПС найбільшою мірою відповідали його потребам та бажанням.

Особлива увага приділяється подальшому реформуванню інституту надання адміністративних послуг органами ДПС України. Йдеться про принцип переорієнтації діяльності ДПС із виконання суто фіскальних на обслуговуючі функції - надання послуг платникам податків, що розглядається як своєрідна форма соціальної спрямованості діяльності ДПС та є найголовнішою стратегічною метою, на досягнення якої спрямовано Програму модернізації державної податкової служби України.

У підрозділі 2.4 «Керівництво і лідерство як організуючий фактор службової діяльності в органах державної податкової служби України» зроблено висновок, що право на управління в органах ДПС є основною особливістю професійної діяльності керівника в системі ДПС. Це право забезпечують повноваження керівника, зумовлені його компетенцією у межах формального органу (підрозділу). Об'єктом керівного впливу завжди є підлеглий службовець або весь колектив органу ДПС. Цим самим керівництво в органах ДПС відрізняється від управління, об'єктами якого можуть бути люди і матеріальні або фінансові та трудові ресурси.

Розглянуто феномен лідерства у його співвідношенні з керівництвом та здійснено їх порівняльний аналіз. Зазначено, що лідерство в органах ДПС - це феномен впливу керівника на думки, оцінки, відносини і поведінку колективу в цілому або окремих його членів. Феномен лідерства в органах ДПС ґрунтується на авторитеті керівника. Проаналізовано суб'єктивні та об'єктивні чинники, які визначають ефективність лідерства. Охарактеризовано три головні стилі лідерства (керівництва) в ДПС - авторитарний, демократичний та ліберальний, які визначають типову для лідера систему способів та прийомів впливу на підлеглих.

Підтримано позицію тих науковців, які виділяють три основні підходи до визначення лідерства - підхід із позицій особистих якостей, поведінковий підхід і ситуаційний підхід. Стверджується, що лідерство є ситуаційним, адже ефективність стилю керівництва залежить від характеру конкретної ситуації, і при зміні ситуації змінюється і відповідний стиль. Зроблено висновок, що лідерство не є функцією керівника, оскільки воно не має часових параметрів, якими володіє функція управління, і залежить від ситуації.

Розділ 3 «Організаційні та правові основи діяльності керівника в органах державної податкової служби України» складається з трьох підрозділів, у яких дається загальна характеристика правового статусу керівника в органах ДПС України, його компетенції, повноважень та адміністративно-правового регулювання діяльності.

У підрозділі 3.1 «Загальна характеристика правового статусу керівника в органах державної податкової служби України» вказується, що правовий статус керівника в органах ДПС включає систему визнаних і гарантованих державою в законодавчому порядку прав, свобод і обов'язків, а також законних інтересів керівника як суб'єкта права. На підставі характеристики правового статусу керівника в ДПС зроблено висновок, що права, свободи і обов'язки, які становлять основу правового статусу, пов'язані з правосуб'єктністю, правоздатністю та юридичною відповідальністю. Розкрито юридичний зміст кожної з цих правових категорій.

Під правовим статусом керівника в ДПС пропонується розуміти його врегульоване нормами права становище як посадової особи в системі ДПС та місце в службовій ієрархії, функції, повноваження, гарантії реалізації повноважень і відповідальність.

Правовий статус керівника в органах ДПС характеризується регламентованими нормами адміністративного права сукупністю його обов'язків, повноважень (прав), компетенції та відповідальності.

У підрозділі 3.2 «Компетенція і повноваження керівника в органах державної податкової служби України» підкреслено, що найважливішою ознакою організаційних та правових засад діяльності керівника в органах ДПС є наявність у нього компетенції - владних повноважень (сукупності прав та обов'язків) відповідного змісту й обсягу.

Підкреслено, що компетенція органів ДПС відображається в компетенції їх керівників і пов'язана з такими особливими ознаками як спеціальний порядок їхньої організації, організаційні засади створення, головною метою якого є забезпечення таких умов функціонування, за яких повністю були б реалізовані їх завдання, та нормативно-правове забезпечення їхньої діяльності.

Зазначено, що основним напрямком компетенції керівника в органах ДПС є забезпечення надходжень податків та інших обов'язкових платежів до бюджетів усіх рівнів. На підставі аналізу законодавства розкрито зміст компетенції і повноважень керівника (начальника) в підрозділах податкової міліції. Наголошено на необхідності відрізняти їх від компетенції керівників в органах ДПС, яка в цілому відображає їх особисту компетентність, обізнаність, професіоналізм, здатність виконувати поставлені завдання, повноваження, що виражаються в сукупності прав і обов'язків, закріплених за ними у встановленому законом правопорядку для здійснення покладених на них функцій.

З'ясовано, що обсяг повноважень того чи іншого керівника в органах ДПС залежить від його місця в організаційно-штатній структурі системи ДПС в Україні. Основні повноваження керівників у системі ДПС у сфері оподаткування запропоновано визначити як загальні, типові, такі, що характерні для всієї системи державної служби в цілому, такі, що забезпечують досягнення узгодженості та впорядкованості у сфері державного управління, такі, що визначають взаємодію між суб'єктами та об'єктами управління.

У підрозділі 3.3 «Адміністративно-правове регулювання діяльності керівника в органах державної податкової служби» розкрито сутність цієї правової категорії та запропоновано її визначення як дії права на суспільні відносини у сфері адміністративної (управлінської) діяльності її керівника за допомогою юридичних засобів, через систему яких забезпечується розвиток відносин у межах і напрямах, визначених нормами адміністративного права. Зроблено висновок, що під адміністративною діяльністю ДПС України слід розуміти врегульовану нормами адміністративного права специфічну виконавчо-розпорядчу підзаконну державно-владну діяльність з організації та здійснення податкових відносин, врегульованих нормами податкового законодавства, попередження та припинення правопорушень у сфері оподаткування.

Підкреслено, що механізм адміністративно-правового регулювання діяльності керівника в органах ДПС - це комплекс спеціальних заходів, засобів і способів адміністративно-правового регулювання відносин у сфері його діяльності, що має юридичний зміст і спрямований на реалізацію повноважень згідно з його правовим статусом. Предметом адміністративно-правового регулювання діяльності керівника в органах ДПС є цілі, завдання, функції, порядок обрання та звільнення, принципи діяльності, взаємодія з іншими підрозділами та органами ДПС та їх керівним складом, форми й методи діяльності, підстави і порядок заохочення, компетенція, відповідальність та інші питання, які виникають у процесі здійснення управлінської діяльності керівника.

Розділ 4 «Керівник в органах державної податкової служби України» складається з шести підрозділів, присвячених дослідженню місця і ролі керівника в органах ДПС, його функцій та організації особистої діяльності, контролю і нагляду за його службовою діяльністю, видам контролю, вимогам, що ставляться до керівників, та оцінюванню їх особистості.

У підрозділі 4.1 «Місце і роль керівника в службовій ієрархії органів та підрозділів державної податкової служби» розглянуто правову природу управлінської діяльності керівника в органах ДПС України. З урахуванням негативних тенденцій, пов'язаних із відтоком висококваліфікованих кадрів ДПС, наголошено, що саме на керівникові в системі ДПС лежить обов'язок створити необхідні умови праці своїх підлеглих. При цьому роль керівника виявляється в його здатності реалізувати цілі органу ДПС, керівником якого він є, та цілі управлінських структур вищого рівня шляхом здійснення покладених на нього функцій.

Доведено, що управлінська діяльність сучасного керівника, зокрема й керівника в органах ДПС, є багатоплановою. Вона об'єднує діяльність з визначення основних цілей управління, а також головних напрямів їх досягнення та розвитку. Ця діяльність пов'язана з впливом на підлеглих, виконанням конкретних управлінських функцій щодо підлеглих, організації в цілому, відповідальністю перед вищими органами за виконання основних функцій організації.

З'ясовано, що головне завдання керівника-організатора службового колективу - привести діяльність кожного працівника ДПС у відповідність з цілями та інтересами цього органу виконавчої влади.

Встановлено, що керівник в органах ДПС, який хоче працювати якомога ефективніше, досягти максимальної ефективності мотивації діяльності підлеглих, має навчитися користуватися різними стилями, методами і типами впливу, використовуючи ті, що відповідають конкретній ситуації, а не замикатися на якомусь одному стилі управління протягом усієї своєї кар'єри. Ефективні керівники - це ті, хто може поводитися по-різному - залежно від вимог реальності.

У підрозділі 4.2 «Функції керівника в забезпеченні виконання завдань органів державної податкової служби» зроблено висновок, що праця керівника в органах ДПС є багатофункціональною і має комплексний характер. Зі свого змістового боку вона являє собою сукупність функцій, що реалізуються керівником у процесі управлінської діяльності, та завдяки яким проявляється сутність і зміст, цілі та завдання управління.

Функція керівника в ДПС розуміється як спеціалізований вид діяльності, що вимагає певних знань, умінь, навичок (досвіду). Це система заходів впливу керівника на підлеглих. На підставі аналізу існуючих у науковій літературі різних підходів до класифікації функцій керівника в ДПС запропоновано власну класифікацію, зокрема їх поділ на наступні основні види: загальні (зміст яких є загальним і притаманним діяльності будь-якого керівника) та спеціальні (специфічні) функції посадової особи - керівника органу ДПС.

У підрозділі 4.3 «Організація особистої діяльності керівника в органах державної податкової служби» особливу увагу приділено розкриттю основної складової управлінського процесу в ДПС - організації особистої діяльності (управлінської праці) керівника. Наголошено, що лише правильна, ефективна, раціональна і наукова організація праці керівника є запорукою досягнення успіхів у виконання завдань і цілей органів (підрозділів) ДПС незалежно від їх рівня. Зазначено, що на сьогодні ефективна праця керівника - це органічний сплав науки і мистецтва, тісне поєднання майстерності, знань і практики, чому можна і потрібно навчити.

Організація праці керівника в органах ДПС України розуміється як використання ефективної системи прийомів і методів особистої роботи на базі раціональної організації робочого місця, створення оптимальних умов праці та відпочинку, планування робочого дня і ліквідації нераціональних етапів виконання робіт та операцій.

Наголошується, що на організацію особистого трудового процесу керівника в органах ДПС впливають: стиль роботи, що використовується, форми і методи управління колективом, рівень керівництва, технічне оснащення робочого місця та інші фактори.

Підкреслено, що керівник органу ДПС як особливий вид працівників є важливою складовою частиною колективу. Колектив тільки тоді досягне мети, коли всі будуть працювати в дусі співробітництва та взаєморозуміння. Але коли керівник в ДПС не може правильно організувати роботу, то всі зусилля інших членів колективу будуть марні.

У підрозділі 4.4 «Контроль і нагляд за службовою діяльністю керівника в органах державної податкової служби» здійснено ґрунтовний аналіз існуючих у науковій літературі та нормативно-правових актах підходів щодо визначення поняття контролю і нагляду за службовою діяльністю керівників у ДПС, розкрито їх сутність і значення, розроблено критерії (ознаки) їх розмежування та співвідношення (взаємодії). Зокрема виділено наступні аспекти контролю та нагляду: їх розглядають як особливу функцію державного управління; як сукупність проваджень, що становлять зміст адміністративно-правового примусу; їх вважають стадією управлінського циклу; формою зворотного зв'язку; способом забезпечення законності і дисципліни; процесом, що забезпечує досягнення цілей організації тощо. Найважливіше завдання контролю за службовою діяльністю керівників в органах ДПС - запобігати можливим упущенням і помилкам керівників, спонукати їх до добросовісного виконання управлінських обов'язків, сприяти підвищенню особистої відповідальності кожного за остаточні результати діяльності ввіреного йому органу чи підрозділу ДПС.

Зроблено висновок, що сутність контролю за керівниками в ДПС полягає в:

а) спостереженні за функціонуванням підконтрольних органів (підрозділів) ДПС, ефективністю управлінських дій їх керівників (начальників), отриманні об'єктивної інформації про виконання керівниками органів ДПС правил і доручень, стан системи ДПС у цілому;

б) можливості втручатися в поточну адміністративно-господарську діяльність вертикально підпорядкованого й контрольованого органу ДПС та його керівництва (об'єктом контролю є як законність, так і доцільність діяльності керівника в ДПС);

в) вжитті заходів щодо запобігання та усунення порушень законності й службової дисципліни керівниками в системі ДПС;

г) виявленні причин і умов, що сприяють правопорушенням;

д) самостійному вжитті заходів щодо притягнення до відповідальності керівників органів ДПС, винних у порушенні законності тощо.

Підтримано точку зору тих учених, які вважають, що наглядові функції з боку держави властиві тільки прокуратурі, яка не має права втручатися в оперативну діяльність піднаглядних їй органів або посадових осіб цих органів та не може самостійно притягувати винних до правової відповідальності. Інші органи, незважаючи на їх назву, здійснюють контроль (повний або усічений (неповний), а не нагляд.

...