Реалізація державної політики соціальними службами

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

25.00.02 - механізми державного управління

УДК 351.84+364(4/9)(477)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

РЕАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ СОЦІАЛЬНИМИ СЛУЖБАМИ: ДОСВІД ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН ДЛЯ УКРАЇНИ

Глухова Ганна

Василівна

Львів - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі політичних наук та філософії Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України

Науковий керівник - кандидат наук з державного управління, доцент

Колосовська Ірина Ігорівна, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України доцент кафедри політичних наук та філософії

Офіційні опоненти - доктор наук з державного управління, доцент Ярош Наталія Петрівна, Національна академія державного управління при Президентові України професор кафедри соціальної та гуманітарної політики кандидат наук з державного управління, доцент Кривачук Людмила Федорівна, Львівська державна фінансова академія доцент кафедри соціально-гуманітарних дисциплін

Захист відбудеться 5 травня 2011 року о 1500 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К.35.860.01 Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16, ауд. 220.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16.

Автореферат розісланий __ квітня 2011 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А. О. Каляєв

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Активна та ефективна соціальна політика є міцним підґрунтям для забезпечення всебічного розвитку людини та досягнення високого рівня життя громадян, здатною забезпечити людський розвиток, гідний рівень і якість життя громадян. Одним з головних суб'єктів реалізації соціальної політики на сучасному етапі державотворення є соціальні служби, зміст діяльності яких визначається процесами, що відбуваються в економічній, соціальній, політичній та духовній сферах життя суспільства. Саме вони реалізують соціальну політику безпосередньо на місцях, об'єднують суспільство, визначають необхідний рівень соціальної допомоги держави.

В умовах глобалізації нову роль відіграє уніфікація соціокультурного розвитку людини, що обумовлює актуальність досліджень пов'язаних із досвідом діяльності соціальних служб у зарубіжних країнах, які успішно подолали стереотипи адміністративно-командної системи та створили нові системи соціального захисту населення, які відповідають вимогам сьогодення. Запровадження в Україні новітніх підходів до реалізації соціальної політики соціальними службами, характерних для економічно розвинених зарубіжних країн, на основі децентралізації шляхом надання соціально уразливим членам суспільства можливостей для самореалізації, соціальної реабілітації та громадської взаємодії значною мірою сприятиме реалізації мети вітчизняної державної соціальної політики.

У дослідженнях українських учених С. Алексєєва, Т. Андрусяка, В. Бабкіна, О. Бандурки, А. Венгерова, В. Гетьмана, Д. Гордієнка, Ю. Килимника, Л. Кривачук, Е. Лібанової, М. Москаленка, Г. Світа, В. Співака, П. Шевчука, І. Яковюка, В. Якушика, Н. Ярош та інших висвітлюються важливі аспекти соціальної політики української держави. Водночас, за рамками дослідницького інтересу залишились базові питання діяльності системи соціальних служб, характеристика її недержавних компонентів та механізмів взаємодії державних і недержавних суб'єктів соціального обслуговування, наукове обґрунтування форм і методів роботи соціальних служб, що обумовлює актуальність теми.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою науково-дослідних робіт Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Зокрема, дисертація пов'язана з темою «Конституційні засади трансформації владних інститутів»(державний реєстраційний номер 0107U001600).

Мета дослідження полягає в узагальненні досвіду зарубіжних країн щодо реалізації державної політики у сфері надання соціальних послуг соціальними службами та обґрунтуванні можливостей його впровадження в Україні.

Досягнення мети обумовило необхідність виконання наступних завдань:

· визначити теоретико-методологічні, нормативно-правові та організаційні засади дослідження та реалізації державної соціальної політики зарубіжних країн та України;

· розкрити роль та функції держави у діючих моделях соціального захисту зарубіжних країн;

· розглянути позитивний досвід вирішення проблем бідності та зайнятості соціальними службами зарубіжних країн;

· проаналізувати соціальне страхування як структурний елемент та фундаментальну складову соціального захисту в розвинених країнах та Україні;

· дослідити новітні механізми створення ефективних пенсійних систем;

· обґрунтувати шляхи оптимізації механізмів взаємодії державних і недержавних соціальних служб та контролю за діяльністю соціальних служб в контексті відповідності державним стандартам;

· визначити шляхи модернізації діючої системи соціальних служб на регіональному рівні.

Об'єктом дослідження є процес здійснення державної соціальної політики в зарубіжних країнах та Україні.

Предметом дослідження є механізми реалізації соціального захисту населення соціальними службами зарубіжних країн у контексті перспектив їх запровадження в Україні.

Методи дослідження. Методологічну базу дослідження становлять загальнонаукові та спеціальні методи: історичний (діяльність соціальних служб вивчається відповідно до періодів розвитку суспільства); системний (соціальні служби розглядаються як складна цілісна система, елементи якої визначені об'єктивними умовами і суб'єктивними факторами, а також як комплексне соціальне неоднорідне явище); функціональний (у його межах визначається сутність і змістовна спрямованість функцій та технології діяльності соціальних служб на регіональному рівні). Характеристику різних моделей діяльності соціальних служб здійснено за допомогою компаративного аналізу, а для дослідження функціонування владних інституцій використано структурно-функціональний аналіз.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена вирішенням важливого наукового завдання, яке полягає у визначенні можливих напрямів реформування системи соціальних служб в Україні, використовуючи зарубіжний досвід. Наукова новизна одержаних результатів розкривається в таких положеннях:

вперше:

· на основі комплексного аналізу досвіду соціального обслуговування населення соціальними службами зарубіжних країн та України запропоновані інноваційні підходи до діяльності соціальних служб, суть яких полягає у широкому залученні осередків громадянського суспільства, запровадженні технологій соціального партнерства у діяльність соціальних служб; залученні благодійних та виробничих структур до фінансування соціальної сфери;

· визначено стан, проблеми та перспективи удосконалення діяльності соціальних служб на регіональному рівні (на основі соціологічного дослідження, проведеного автором у Закарпатській області) та зроблені висновки, суть яких полягає у відродженні ставлення до сім'ї, місцевої громади як до базових інститутів «органічної солідарності»;

удосконалено:

· методологічні підходи до дослідження теорії та практики національних та інтеграційних систем соціального захисту населення;

· підходи щодо запровадження інноваційних механізмів діяльності соціальних служб розвинених країн в Україні;

набуло подальшого розвитку:

· пропозиції щодо визначення джерел фінансового забезпечення діяльності соціальних служб;

· характеристика нормативно-правового забезпечення формування та реалізації державної соціальної політики в Україні.

Практичне значення роботи полягає у тому, що її результати мають цінність для теоретичного аналізу та розуміння сучасних соціальних процесів. Напрацьовані матеріали можуть бути використані в державних та регіональних проектах розбудови системи реалізації соціальної політики в Україні. Окремі положення знайшли своє відображення в програмах соціально-економічного розвитку Рахівського району Закарпатської області на 2011 рік (акт про впровадження від 25.03.2010 р.) та в рекомендаціях щодо покращення діяльності соціальних служб Закарпатської області (акт про впровадження від 25.06.2010 р.), курсах лекцій для слухачів постійно діючих семінарів для посадових осіб органів місцевого самоврядування (акт про впровадження від 07 лютого 2011 року ).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею, в якій вирішується конкретне наукове завдання щодо удосконалення діяльності соціальних служб в Україні з врахуванням соціальної практики зарубіжних держав. Висновки та рекомендації зроблені автором самостійно на основі аналізу джерел та наукової літератури, опрацювання даних соціологічних досліджень.

Апробація результатів дисертації. Матеріали дисертації оприлюднені на міжнародних, регіональних науково-практичних конференціях, зокрема: «Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності державних службовців» (Львів, 2007), «Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування» (Львів, 2008), «Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та кризових ситуацій» (Львів, 2009). «Реформування системи державного управління та державної служби: теорія та практика» (Львів, 2010).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження висвітлено в 5-х публікаціях у профільних наукових фахових виданнях з державного управління.

Структура і обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і літератури, додатків. Загальний обсяг дисертації становить 202 сторінки, з них 185 - основного тексту. Список використаних джерел і літератури налічує 254 найменування.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено ступінь наукової розробки проблеми, її зв'язок із планами та тематикою науково-дослідницьких робіт, сформульовано мету та завдання дослідження, визначено об'єкт, предмет, гіпотезу та методи, подано наукову новизну роботи та практичне значення одержаних результатів, показано особистий внесок автора та наведено дані про впровадження, апробацію та публікації результатів дослідження.

У першому розділі «Концептуальні основи дослідження державної соціальної політики» розглянуто теоретико-методологічні підходи до вивчення соціальної політики держави, визначено нормативно-правові та організаційні засади здійснення державної соціальної політики на національному та міжнародному рівнях, подано характеристику діючих моделей соціального захисту у динаміці кінця ХХ - початку ХХІ століть.

У ХХ столітті пошук шляхів вирішення соціальних проблем поєднувався із з'ясуванням ролі держави в управлінні соціальними та економічними процесами. Тут цінність представляють наукові ідеї Дж. Кейнса, Л.Ерхарда та П.Самуельсона, Дж.Гелбрейта, М. Фрідмена, Р.Арона.

Загально-теоретичні аспекти соціальних проблем розвитку суспільства достатньо повно висвітлені у працях А.Боулі-Кирута, М.Вебера, Т.Ганслі, Р.Дорнбуша, Кліланда, К.Манхейма, Ч.Мілса, Т.Парсонса, К.Поппера, Б.Рассела, П.Самуельсона, Т.Смідінга, Г.Спенсера, Г.Томпсона, Е.Тоффлера, С.Фішера, М.Форстера, М.Фрідмена, М.Хайдеггера, М.Хансена, Р.Шмалензі, С.Янга та ін. Особливе місце в працях зарубіжних фахівців відведене дослідженню проблем «соціальної держави», «держави добробуту». Механізми її функціонування розглянуто в працях Ж.Бішо, Дж.Бьюкенена, В.Корпі. Класифікацію інструментів соціальної політики запропоновано Т.Ганслі.

Доведено, що на розвиток сучасних систем соціального захисту значний вплив справляє процес глобалізації економіки, що призводить до транснаціонального та трансконтинентального руху капіталу і робочої сили. Вплив глобалізаційних факторів на рівень соціального захисту висвітлено в працях Дж. Вільямсона, П.Ліндерта, Д.Олвіна, П.Самуельсона, Я.Тінбергена, М.Хансена та ін.

Зміст понять «соціальний захист» та «соціальна робота» висвітлено у працях Е.Гансової, Е.Лібанової, О.Палій, В.Скуратівського, Ю.Шклярського, П. Шевчука. Поняття «соціальний захист» розглядається в літературі здебільшого як економічна або юридична категорія. Численні прикладні аспекти соціального захисту розроблені у працях В.Новікова, С.Попова, І.Сироти та інших.

Підкреслюється, що в умовах формування ринкових відносин в Україні пріоритетного значення набули теоретичні дослідження і узагальнення практики функціонування найбільш зрілих систем соціального захисту та обґрунтування їх застосування в практиці реформування держави. Даним проблемам присвячені праці А.Авілової, О.Амоши, А.Волкова, С.Городянка, В.Гутника, В.Єременка, В.Зуєва, Л.Корнеліуса, Г.Ляховича, О.Макарової, В.Руденка, О.Цвєткова та ін.

В роботі подається визначення та аналіз понять «соціальний захист» та «соціальне забезпечення», «соціальна держава», «соціальна економіка» та «соціальна політика» й визначається їх сутність та складові як базові поняття для реалізації соціальної функції держави.

Місія реалізації соціальної політики належить соціальним службам (державним і недержавним), які разом утворюють систему «соціального обслуговування», що є складовою державної соціальної практики.

Досвід зарубіжних країн свідчить про те, що в країнах-членах Європейського Союзу (ЄС) на сьогоднішній день здебільшого вироблені механізми захисту соціально-уразливих верств населення на національному рівні. Прикладом може бути досвід Чеської Республіки (ЧР), сучасна система соціального захисту якої має певні національні особливості, що придатні для порівняння з Україною з огляду на спільний досвід трансформацій, зумовлених процесами демократизації суспільно-економічних відносин кінця 1980-х - початку 1990 рр. В рамках новітньої трансформації системи соціального захисту населення на початку 1990-х рр. у ЧР була проведена робота по створенню трьох самодостатніх у своїй діяльності систем: системи соціального страхування, державної соціальної допомоги (регулярні виплати) та соціальних виплат (одноразові виплати). Ці три системи між собою відрізняються за наступними аспектами: яку власне соціальну ситуацію вони вирішують; в який спосіб фінансуються допомоги; в який спосіб здійснюється організаційне забезпечення вказаних систем. Національні соціальні служби ЧР, акцептуючи різні дефініції соціального забезпечення та соціального захисту, трактують їх як комплекс інституцій, установ та служб, за допомогою яких здійснюється запобігання, послаблення та усунення наслідків соціальних подій з громадянами, або як систему служб, які надають допомогу на засадах солідарності громадянам, що не мають достатніх доходів, або перебувають у ситуації, яка вимагає негайної допомоги суспільства.

На міжнародному рівні нормативно-правові засади діяльності держав у соціальній сфері визначені у правових актах глобального характеру. Зазначається, що головною метою створення європейського законодавства щодо соціального захисту є гарантування соціального захисту громадян у кожній з країн-членів ЄС. Особлива увага приділяється вирішенню соціальних проблем трудових мігрантів - громадян інших країн, які перебувають на теренах ЄС.

Розглядаються особливості нормативно-правового забезпечення соціального захисту населення в Україні на національному та регіональному рівнях, охарактеризовано функції органів, які забезпечують реалізацію соціальної політики. Оскільки за вирішення конкретних соціальних проблем відповідають урядові структури, соціальні служби розглядаються як відомча мережа. У цьому контексті аналіз дозволив автору зробити висновок про те, що чимало місцевих організацій соціальних служб мають подвійне підпорядкування. Для забезпечення ефективної роботи соціальних служб фахівцям необхідно орієнтуватися у повноваженнях місцевих структур, різновидах допомоги, яку вони зобов'язані та здатні надати, що ускладнюється дублюванням повноважень обласних та районних державних адміністрацій і, відповідно, обласних та районних рад, яке необхідно усунути на законодавчому рівні.

Досліджено вітчизняну систему реалізації державної соціальної політики в інституційному плані, визначено форми державної соціальної практики; прямі, - організаційно-фінансово-правові, та непрямі, - опосередковані, - заходи системи соціального захисту, її структуру, функції та повноваження окремих складових. Підкреслено, що істотним недоліком діючої системи є те, що в ній досі немає єдиного правового акта, що закріпив би загальні засади соціального захисту.

Проаналізовано різні підходи до реалізації соціальної політики та соціального захисту в розвинених країнах світу. Підкреслено, що відмінності у функціонуванні національних систем соціального захисту, назагал, зводяться до форм і міри участі держави в діяльності соціальних служб та у їх фінансуванні. Зокрема, у Великій Британії, Швейцарії, Австралії, Канаді, США держава забезпечує рівні соціальні шанси громадянам та виходить із залишкового принципу фінансування малозабезпечених, стимулюючи активний пошук роботи ними самими. Головною функцією держави є стимулювання трудової мотивації та забезпечення відтворення робочої сили.

У Німеччині, Австрії, Бельгії, Ірландії, Італії, Нідерландах, Фінляндії і Франції держава забезпечує рівновагу своїх патерналістських заходів з адресними програмами підтримки різних професійних та майнових груп і прошарків, тобто рівновагу між ринком та соціальними цілями.

У Швеції, Данії та Норвегії держава стимулює рівні соціальні права громадян і забезпечує їх однаковими соціальними умовами та пільгами, гарантуючи справжню рівність соціальних умов за допомогою системи прогресивного оподаткування населення, домінування соціальних завдань над вимогами ринку.

Доведено, що діючі моделі соціального захисту європейських держав ефективні у певних часових і територіальних рамках, вихід за межі яких веде до небажаних соціально-економічних наслідків. Теоретично кожна з концепцій має свої переваги і може бути практично втілена в Україні за умови усвідомлення негативних наслідків, які вже проявилися в означеному досвіді.

У другому розділі «Досвід функціонування соціальних служб у реалізації державної соціальної політики в зарубіжних країнах і Україні» проаналізовано сучасні алгоритми вирішення проблем бідності та зайнятості соціальними службами, визначено особливості соціального страхування, обгрунтовано актуальні тенденції розвитку пенсійних систем.

На сучасному етапі перед європейськими країнами стоїть проблема адаптації державних систем соціального захисту до потреб новітнього етапу розвитку суспільства. Йдеться не тільки про необхідність захисту населення від традиційних ризиків, таких як бідність, хвороби, інвалідність, а й від нових ризиків, зокрема світової фінансової кризи, що загострила становище на сучасному ринку праці, кризових демографічних процесів, соціальної дезінтеграції, проблем зайнятості, що досі не були враховані у чинних системах. Майже в усіх розвинених країнах Європи надаються соціальні допомоги у зв'язку з бідністю, які зазвичай об'єднує спільна назва "програми щодо забезпечення мінімального доходу", хоча справа полягає не лише в тому, щоб виплачувати соціальні допомоги, а й у тому, щоб допомогти людям інтегруватися в суспільство.

Рівень бідності населення безпосередньо пов'язаний із рівнем його зайнятості, і багато в чому ним обумовлений. Аналіз досвіду Франції в галузі зайнятості дозволив автору зробити висновок про те, що надмірне втручання держави у ринок праці може призвести до серйозних соціальних наслідків, таких як високий рівень безробіття, частково обумовлений високими виплатами по безробіттю. Надмірні виплати по безробіттю призводять також до маргіналізації певної частини населення, яка пристосовується жити виключно за рахунок державної підтримки, лише імітуючи пошук роботи. Отже, справа не тільки розмірі соціальних виплат, що є переважним лейтмотивом дорікань вітчизняній практиці. Держава повинна знайти компроміс, який дозволить знизити критичні показники, уникнувши при цьому надмірних затрат та незадоволеності суспільства, враховуючи інтереси всіх прошарків населення шляхом забезпечення вибору та надання можливостей перекваліфікації.

Особливо актуальним для України є досвід Австралії та Канади, зокрема щодо використання коштів неприбуткових та благодійних структур, які реально компенсують обмежені фінансові можливості держави щодо надання матеріальної допомоги безробітним, або тим, хто працює неповний день чи може втратити роботу. Назагал, держава повинна бути гнучкішою та сміливішою у використанні ринкових підходів до оптимізації діяльності служб зайнятості.

Однією з найдавніших та найбільш ефективних складових системи соціального захисту є соціальне страхування. Порівняно зі страховим досвідом європейських країн, Україна має певні здобутки, але слід визнати, що вітчизняна система державного соціального страхування перебуває в стадії формування. Стабілізація страхової системи залежить в першу чергу від визначеності та стабільності економічної структури українського суспільства. Зарубіжний досвід оптимізації діючих систем соціального страхування може бути реалізований в Україні, зокрема шляхом: обмеження видатків; посилення контролю в адміністративній сфері; передачі функцій соціального страхування приватним некомерційним і комерційним організаціям; використання нових фінансових механізмів; боротьби з шахрайством; врахування матеріального стану особи з метою надання допомоги безпосередньо тому, хто її потребує, а не тому, хто може забезпечити себе самостійно.

Пошук оптимальних структур пенсійного забезпечення в європейських країнах є однією з найбільш актуальних соціальних проблем держави на сьогоднішній день. У зв'язку з несприятливою демографічною ситуацією спостерігається значне збільшення видатків пенсійного страхування, що змушує до непопулярних кроків, зокрема до збільшення пенсійного віку. В Україні концептуальним недоліком діючої системи та запроектованої пенсійної реформи є те, що на виплату пенсій витрачається 16-17% від ВВП країни. Це вдвічі більше, ніж у країнах ЄС. Жодна країна світу не дозволяє собі такого обтяження бюджету, особливо в розпал економічної кризи. Серед шляхів модернізації діючої в Україні пенсійної системи визначено практику індексування пенсійних виплат, розвиток недержавних пенсійних фондів та запровадження загальнообов'язкової накопичувальної пенсійної системи з урахуванням міжнародного досвіду пенсійного забезпечення державних службовців та підвищення ролі страхових компаній в системі недержавного пенсійного забезпечення.

У третьому розділі «Основні напрями підвищення ефективності надання послуг соціальними службами» визначено основні шляхи оптимізації механізму взаємодії державних і недержавних суб'єктів соціального обслуговування, запропоновано основні напрямки модернізації діючої системи соціального обслуговування в контексті формування культури соціального партнерства, обґрунтовано напрямки удосконалення механізмів контролю відповідності державним стандартам у діяльності соціальних служб.

Досліджена популярна в Європі ідеологія солідарності в комунальних рамках, у якій соціальна служба виступає в ролі організатора, натхненника і менеджера місцевого, сусідського співтовариства, стимулює суспільну самоорганізацію. Розглянуто також так звану «контрактну» систему відносин між державними та недержавними організаціями, суть якої полягає у тому, що з-поміж тих соціальних служб, які отримали ліцензію у місцевому органі влади, на конкурсній основі може бути відібрано декілька організацій, яким передають на обслуговування громадян, що мають право на державне соціальне обслуговування.

Проаналізовано мережу соціальних служб на засадах кооперації, самодопомоги та залучення громадськості за активної позиції місцевої влади, сформовану в Німеччині. Визначено основні алгоритми системної взаємодії держави та громадськості у забезпеченні відповідної участі громадян з обмеженими можливостями в житті суспільства, а також побудови безбар'єрного соціального життєвого простору.

Зроблено висновок, що в основу діяльності соціальних служб в Німеччині покладена концепція реабілітації відповідно до принципів "допомога для самодопомоги", до яких входять: індивідуальний догляд за системою замовлень на соціальне обслуговування; підтримка у всіх сферах практичного життя; соціально-адміністративна допомога; соціальна реабілітація та інтеграція; кризова інтервенція; регулярні заходи спільного дозвілля; колективне спілкування. Стаціонарні заклади системи соціального захисту в сучасних західних державах здебільшого розглядаються як місце соціальної ізоляції, у випадках, коли не йдеться про необхідність надання суто медичних послуг. Найкращі інтернати або стаціонарні установи не можуть замінити сім'ї і домашнього мешкання соціально незахищеним людям, в тому числі дітям та інвалідам. Тому соціальне обслуговування для всіх категорій соціально уразливих людей повинне носити «відкритий» характер. На цій основі відбулося відродження ставлення до сім'ї, сусідства та місцевої громади як базових інститутів «органічної солідарності» та носіїв соціальних ресурсів.

Автор вважає такі підходи до організації діяльності соціальних служб найбільш доцільними для запровадження у вітчизняну систему соціальних послуг, одним з суттєвих недоліків якої є відсутність конкуренції та недорозвиненість мережі альтернативних соціальних служб.

На основі вивчення досвіду організації діяльності соціальних служб Швеції було зроблено висновок про необхідність широкої дискусії з приводу визначення загальнонаціональних пріоритетів соціальної політики та щодо безоплатної соціальної допомоги, яка повинна надаватися особам з високим ступенем втрати здатності до самообслуговування та найменшою здатністю до самозабезпечення. Створення системи соціального замовлення і делегування низки державних повноважень у соціальній сфері НКО, переважно на конкурсній основі, є можливим шляхом оптимізації діяльності соціальних служб в Україні.

Механізмом забезпечення відповідності соціальних служб, які надають соціальні послуги, вимогам щодо наявності в них необхідних ресурсів та кваліфікації, а також відповідності стандартам соціальної допомоги, що надається, є ліцензування та реєстрація соціальних служб, покликане забезпечити прозорість у цій галузі. Механізм запровадження в Україні ліцензування з надання соціальних послуг самотнім, хворим, сиротам, безпритульним чи іншим соціально уразливим категоріям населення попередньо був випробуваний у пілотних закладах соцзахисту Рівненщини та Волині під час реалізації проекту ТАСІС "Посилення регіональних соціальних служб в Україні". Аналіз опублікованих результатів цього дослідження дав можливість автору зробити висновок про доцільність застосовування механізму ліцензування/реєстрації до всіх надавачів соціальних послуг, незалежно від їхнього статусу (державної, комерційної чи громадської організації), а не вибірково. Неадекватні побудова та комунікаційні процеси соціальної служби продукують внутрішньо-організаційні суперечності, підвищують ступінь замкнутості системи, обумовлюючи орієнтацію організаційних інтересів на забезпечення внутрішнього балансу в її функціонуванні, і обмежують можливості соціальної служби як агента соціальних змін у взаємодії з клієнтами і співтовариством. Як наслідок, питання ресурсного забезпечення, розподілу обов'язків, регламентації дій фахівців, розподіл влади та відповідальності, підзвітності та контролю починають домінувати над завданнями надання якісних соціальних послуг.

Упродовж 2008- 2009 рр. за участі автора було проведене дослідження стану надання соціальних послуг населенню на рівні територіальних громад уповноваженими місцевими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, соціальними службами, неурядовими організаціями Закарпатської області. Мета дослідження полягала у визначенні рівня забезпечення громадян соціальними послугами в Закарпатській області; виявленні пріоритетних потреб громадян у наданні соціальних послуг; аналізі діяльності соціальних служб місцевих органів влади, органів місцевого самоврядування, неурядових організацій з надання соціальних послуг у територіальних громадах області та визначенні рівня партнерства між ними; розробці рекомендацій щодо покращення діяльності соціальних служб з надання соціальних послуг населенню на рівні територіальних громад Закарпатської області. державний політика бідність пенсійний

З'ясовано, що отримувачі соціальних послуг не обізнані про існування стандартів надання соціальних послуг, а тому застосовують власні критерії на підставі особистого досвіду та бачення. Тільки 28,2 % учасників фокус-груп вважають допомогу соціальних служб реальною, натомість 66,7 % - формальною, а щодо ефективності, то 38,5 % вважають її мінімальною, а 35,9 % - скоріше мінімальною. Переважна більшість учасників інтерв'ю (73%) незадоволені якістю надання соціальних послуг. Скоріше недостатньою та недостатньою вважають заходи держави щодо забезпечення повного обсягу соціальних послуг, яких потребує населення - відповідно 51,3 % та 33,3 % учасників. Найпопулярнішими джерелами інформації про систему надання соціальних послуг є: поради близьких - для 41 % учасників, друковані ЗМІ - для 30,8 %, телебачення - для 25,6 %. Майже третина опитаних (28,2%) стикалися з необхідністю платити за отримання довідок в окремих соціальних службах, а 56,4 % - визнали, що мають досвід «стимулювання» власними коштами прискорення отримання або оформлення документів щодо надання соціальних послуг. Пропозиції щодо підвищення якості надання соціальних послуг виявилися найскладнішим питанням під час спілкування з респондентами. Більшість з них слабо уявляли собі шляхи удосконалення роботи цих служб в цілому та підвищення якості зокрема. Навіть збільшення державного фінансування соціальних служб вважали таким, що сприятиме підвищенню якості соціальних послуг, тільки 25,6 % учасників інтерв'ю. Переважна більшість, - 66,7 % опитаних, - вважають найбільш актуальною грошову допомогу, а 23,1 % - соціально-побутову. Готовність доплачувати при отриманні соціальних послуг висловили 43,6 %, а оплачувати їх - 51,3 %.

На основі аналізу результатів дослідження та позицій експертів щодо основних проблем, винесених на обговорення, зроблено наступні висновки:

– гострою є потреба в отриманні соціальних послуг у сфері освіти, охорони здоров'я, спеціального медичного обслуговування;

– суттєвого покращення потребує організація надання соціальних послуг: клієнт стикається із складними процедурами, формалізмом, проявами корупції, байдужості чи навіть ворожості з боку співробітників соціальних служб;

– складність оцінки ефективності соціальної служби щодо досягнення мети багато в чому обумовлена мінливістю цілей соціальної служби, що ініціюється надвідомчими органами управління;

– основні напрями діяльності визначаються органами державного управління, у зв'язку з чим соціальні служби змушені вести політику подвійних стандартів в оцінці результатів своєї діяльності.

Доведено, що чітка концептуалізація діяльності соціальної служби та визначення оптимальної структури організації дозволять відповідати на соціальний запит, не порушуючи цілісності організації та її функціонування, забезпечать стабільність і оптимальний розвиток соціальних служб, які не можуть бути досягнуті без зацікавленості в цьому вищестоящих організацій.

Державним, комунальним установам та організаціям, які надають соціальні послуги, необхідно змінювати ставлення соціальних працівників до клієнтів з опікунського на партнерське; спрощувати процедуру надання соціальних послуг, виходячи з потреб населення, що їх потребує; впроваджувати систему моніторингу та оцінки якості надання соціальних послуг; розширити спектр видів соціальних послуг; при наданні соціальних послуг прагнути, щоб користувачі цих послуг були інтегрованими в громаду, а не опинялися в стані ізоляції від суспільства; розвивати професійну підготовку та перепідготовку соціальних працівників; при здійсненні соціальної роботи в громадах застосовувати моделі соціального планування та місцевого розвитку.

ВИСНОВКИ

У дисертації запропоновано теоретичне узагальнення і практичне вирішення наукового завдання, що полягає у розкритті основних засад та механізмів діяльності соціальних служб у контексті реалізації ними державної соціальної політики.

Отримані результати дають можливість зробити такі висновки та рекомендації:

1. Визначено, що проблеми функціонування соціальної держави назагал та діяльності соціальних служб зокрема, достатньо повно розроблені в науковій літературі, хоча окремі поняття трактуються досить неоднозначно та, маючи універсальне охоплення проблематики, більшою мірою визначають її юридичне підґрунтя. Визначено особливості функціонування національного механізму соціального захисту на фоні економічних, політичних, демографічних та інших чинників, що їх обумовлюють.

2. Доведено, що нормативно-правові та організаційні основи реалізації державної соціальної політики базуються на загальнодержавному та міжнародному законодавстві, яке розвивається у напрямку зближення та гармонізації з метою створення однакових умов для реалізації права кожного громадянина на соціальний захист. Аналіз вітчизняного досвіду засвідчив, що нормативно-правова база реалізації соціальної політики в Україні в основному відповідає європейським стандартам, але не передбачає єдиного правового документа, який би скріпив загальні засади соціального захисту та виключив дублювання повноважень обласних та районних державних адміністрацій та, відповідно, обласних та районних рад щодо статусу та діяльності соціальних служб.

3. З'ясовано, що при існуванні різних підходів до реалізації соціальної політики та соціального захисту в розвинених країнах світу, відмінності, назагал, зводяться до форм і міри участі держави в діяльності соціальних служб та у їх фінансуванні. Вітчизняна модель повинна бути зорієнтована на європейський досвід, що є втіленням соціальної ринкової економіки, в центр якої поставлена людина. Пануючий у соціальній сфері патерналізм повинен бути замінений принципом партисипації, що можливо тільки за відмови від централізму і директивності та створення децентралізованої системи соціального захисту на демократичних засадах.

4. На основі розгляду різних варіантів вирішення проблем бідності та зайнятості відзначено, що справа полягає не тільки і не стільки в тому, щоб виплачувати соціальні допомоги, а у тому, щоб допомогти людям інтегруватися в суспільство, розширити для них вибір шляхів соціальної адаптації. Місцеві органи влади повинні пропонувати та координувати заходи щодо регулювання зайнятості шляхом гнучкішого перерозподілу фондів страхування з безробіття на стимулювання виробництва, вдосконалення технологій для збільшення робочих місць, зайнятості молоді, жінок та осіб похилого віку за допомогою систем професійної підготовки, перенавчання та тимчасового працевлаштування.

Доведено доцільність запровадження в Україні досвіду надання працедавцям податкових знижок, соціальних пільг і компенсаційних виплат з боку держави при підписанні строкових трудових контрактів як у Франції; заохочення роботодавців, які при модернізації підприємств створюють нові робочі місця та підтримують існуючий рівень зайнятості, шляхом надання пільг підприємствам, на яких керівництво утримується від масових звільнень працівників, як у Німеччині; створення мережі приватних, громадських і державних агентств працевлаштування на основі державного фінансування за конкретними результатами посередницької діяльності, як в Австралії; використання коштів неприбуткових та благодійних структур, які реально компенсують обмежені фінансові можливості держави щодо надання матеріальної допомоги безробітним, або тим, хто працює неповний день чи може втратити роботу. Держава повинна бути гнучкішою та сміливішою у використанні ринкових підходів до оптимізації діяльності служб зайнятості.

5. Розкрито суть систем соціального страхування розвинених країн, орієнтованих на забезпечення державних соціальних гарантій. Доведено, що стабілізація вітчизняної страхової системи залежить, насамперед, від визначеності та стабільності економічної структури українського суспільства.

З'ясовано, що для України цілком придатним є зарубіжний досвід оптимізації діючих систем соціального страхування шляхом: обмеження видатків; посилення контролю в адміністративній сфері; передачі функцій соціального страхування приватним некомерційним і комерційним організаціям; використання нових фінансових механізмів боротьби з шахрайством; врахування матеріального стану особи з метою надання допомоги безпосередньо тому, хто її потребує, а не тому, хто може забезпечити себе сам.

6. Визначено, що у сучасних умовах, коли процес старіння населення набув стійкого характеру, пошук оптимальних структур пенсійного забезпечення в європейських країнах є однією з найбільш актуальних соціальних проблем держави. Попри всі намагання урізноманітнити спектр соціальних служб, що опікуються особами похилого віку, основою матеріального стану пенсіонерів залишається державне пенсійне забезпечення.

Обгрунтовано шляхи модернізації діючої пенсійної системи в Україні, які передбачають практику індексування пенсійних виплат, розвиток недержавних пенсійних фондів та запровадження загальнообов'язкової накопичувальної пенсійної системи з урахуванням міжнародного досвіду пенсійного забезпечення державних службовців та підвищення ролі страхових компаній в системі недержавного пенсійного забезпечення.

7. На основі аналізу міжнародної практики підвищення ефективності діяльності соціальних служб зроблено висновок про доцільність мікрофінансування розвитку місцевих співтовариств громадян, які об'єднуються з метою надання взаємодопомоги соціально уразливим категоріям. Передача функцій обслуговування населення недержавним організаціям «третього сектора» або муніципалітетам, у яких здебільшого немає ані грошей, ані відповідної інфраструктури, не може вирішити проблем. Практику соціального обслуговування необхідно реалізовувати в рамках гнучкішої, прив'язаної до місцевих особливостей і доступної населенню системи соціальних служб, діяльність яких необхідно активізувати у напрямку співробітництва зі співтовариствами, громадськими організаціями, благодійними осередками всіх форм власності, підпорядкування та самоорганізації.

8. Запропоновано внести зміни до Закону «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» у контексті удосконалення підходів до формування стандартів для надання послуг соціальними службами, де основою буде конкретна послуга, а не суб'єкт, який її надає, вимоги щодо змісту та якості послуг, незалежно від форми власності надавачів. Такі стандарти повинні застосовуватися як інструмент державного регулювання ринку та формування контрактів на виконання соціального замовлення.

Визначено, що диверсифікована система надання соціальних послуг може і повинна стати в Україні ключовим механізмом регіональної соціальної політики. У результаті населення зможе отримувати достовірну інформацію щодо надавачів послуг, а отже - обирати з їх числа найкращих. Здійснення ліцензування та реєстрації суб'єктів та фізичних осіб, які надають соціальні послуги, буде гарантією того, що ці послуги відповідатимуть мінімальним стандартам якості. Отримання ліцензії має бути обов'язковим для усіх закладів, незалежно від форми їх власності, рівня та джерел фінансування.

9. Здійснено діагностику стану та проблем діяльності соціальних служб на прикладі Закарпатської області, результати якої засвідчили наявність об'єктивної потреби розвивати державні та недержавні соціальні служби з метою надання громадянинові активної ролі в системі соціального захисту, усунення монопольної позиції держави в цій галузі, підтримки недержавного сектора, лібералізації соціальної активності громадян, добровільних товариств та організацій.

Першочерговими завданнями підвищення якості та ефективності діяльності соціальних служб на регіональному рівні визначено: усунення дублювання функцій різних профільних міністерств, яким підпорядкована діяльність соціальних служб; перенесення процесу прийняття рішень стосовно їх діяльності з центрального рівня на місцевий рівень на основі короткострокових та довгострокових заходів у кожній конкретній соціальній службі у напрямку значної децентралізації та адресності з тим, щоб соціальна допомога надавалась безпосередньо тим, хто її потребує, а працездатні члени суспільства змогли самостійно вирішувати свої потреби.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1. Глухова Г.В. Сучасні європейські системи соціального захисту населення: досвід Чеської Республіки // Ефективність державного управління [Текст]: збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / за заг. ред. чл. - кор. НАН України В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 14/15. - С. 55-61.

2. Глухова Г.В. Новітні підходи в організації діяльності соціальних служб: зарубіжний досвід для України / Г.В. Глухова // Теоретичні та прикладні засади державотворення : електрон. наук. фах. вид. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008.

3. Глухова Г. В. Сучасні підходи до вирішення соціальними службами проблем бідності та зайнятості: досвід зарубіжних країн / Г. В. Глухова // Ефективність державного управління [Текст]: збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / за заг. ред. чл. - кор. НАН України В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2009. - Вип. 20. - С. 95-103.

4. Глухова Г. В. Соціологічні виміри стану надання соціальних послуг соціальними службами: регіональний аспект (на прикладі Закарпатської області) / Г. В. Глухова // Ефективність державного управління [Текст]: збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / за заг. ред. чл. - кор. НАН України В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2009. - Вип. 21. - С. 46-54.

5. Глухова Г. В. Кадрове забезпечення та управління персоналом - складова ефективності в державному управлінні // Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні: Матеріали щорічної науково - практичної конференції (20 січня 2006 р.) / За наук. ред. проф. Я. Й. Малика: У 2ч. - Львів: ЛІДУ НАДУ, 2006. - Ч.1. - С. 68-71.

6. Глухова Г. В. Шляхи підвищення ефективності соціального обслуговування населення // Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій [Текст]: матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (3 квітня 2009 р., м. Львів ): у 2ч. Ч.1 / за наук. ред. чл.-кор. НАН України В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева; Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України; Державна установа “Інститут економіки та прогнозування” Національної академії наук України; Львівська обласна державна адміністрація. - Львів: ЛІДУ НАДУ, 2009. - С. 28-31.

7. Глухова Г. В. Сучасні системи соціального захисту зарубіжних країн // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування [Текст]: матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (4 квітня 2008 р., м. Львів ): у 2ч. Ч.1 / за наук. ред. проф. В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. - Львів: ЛІДУ НАДУ, 2008. - С. 271-275.

8. Глухова Г. В. Інноваційні механізми реалізації державної політики соціальними службами // Реформування системи державного управління та державної служби: теорія і практика [Текст]: матер. наук.-практ. конф. за міжнар. уч. (22 жовтня 2010 р.): у 2ч. Ч.2 / за наук. ред. ред. чл.-кор. НАН України В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. - Львів: ЛІДУ НАДУ, 2010. - С. 34-36.

9. Глухова Г. В. Нормативно-правові основи регіонального розвитку та транскордонного співробітництва в контексті євроінтеграції України / Г. В. Глухова // Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія та практика: матер. міжнар. науково-практ. конф.: (22 березня 2007 р.) у 2ч. Ч.2- Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2007. - С. 34-39.

АНОТАЦІЯ

Глухова Г.В. Реалізація державної політики соціальними службами: досвід зарубіжних країн для України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю25.00.02 - механізми державного управління.-Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Узагальнено теоретико-методологічні підходи до вивчення соціальної політики держави, визначено нормативно-правові та організаційні засади здійснення державної соціальної політики на національному та міжнародному рівнях, подано характеристику діючих моделей соціального захисту у динаміці кінця ХХ початку ХХІ століть. Проаналізовано сучасні алгоритми соціального забезпечення в контексті модернізації систем соціального захисту, розглянуто соціальне страхування як структурний елемент соціального захисту та фундаментальну складову державної соціальної практики у розвинених країнах, охарактеризовано новітні тенденції у створенні ефективних пенсійних систем. Визначено основні шляхи оптимізації механізму взаємодії державних і недержавних суб'єктів соціального обслуговування, запропоновано основні напрямки модернізації діючої системи соціального обслуговування в контексті формування культури соціального партнерства, обґрунтовано напрямки удосконалення механізмів контролю відповідності державним стандартам у діяльності соціальних служб.

Ключові слова: державна соціальна політика,; соціальний захист; соціальні служби; моделі соціальної політики; соціальне обслуговування; соціальні послуги; державні і недержавні суб'єкти; соціальне страхування; пенсійні системи; соціальне партнерство; державні стандарти.

Глухова А.В. Реализация государственной политики социальными службами: опыт зарубежных стран для Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. Львовский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. Львов, 2011.

Диссертация посвящена проблемам функционирования социального государства в целом и деятельности социальных служб в частности. Проведен анализ степени разработки темы в научной литературе. Определены особенности функционирования национального механизма социальной защиты на фоне экономических, политических, демографических и других факторов, которые их обусловливают. Доказано, что нормативно-правовые и организационные механизмы реализации государственной социальной политики базируются на общегосударственном и международном законодательстве, развивающемся в направлении сближения и гармонизации с целью создания одинаковых условий для обеспечения права каждого гражданина на социальную защиту. Анализ отечественного опыта свидетельствует, что нормативно-правовая база реализации социальной политики в основном отвечает европейским стандартам, но не предусматривает единого правового документа, который бы скрепил общие основы социальной защиты и исключил дублирование полномочий областных и районных государственных администраций и, соответственно, областных и районных советов относительно статуса и деятельности социальных служб.

Выявлено, что при существовании разных подходов к реализации социальной политики и социальной защиты в развитых странах мира, отличия, в конечном счете, сводятся к формам и мере участия государства в деятельности социальных служб и в формах и мере их финансирования. Действующая отечественная модель должна быть ориентирована на европейский опыт, являющийся воплощением социальной рыночной экономики, в центр которой поставлен человек. Властвующий в социальной сфере патернализм должен быть заменен принципом партисипации, предусматривающим отказ от централизма и директивности и создание децентрализованной системы социальной защиты на демократических основах.

В результате рассмотрения разных вариантов решения проблем бедности и занятости отмечено, что суть проблемы заключается не только и не столько в том, чтобы выплачивать социальные пособия, а в том, чтобы помочь социально ущемленным людям интегрироваться в общество, расширить для них выбор путей социальной адаптации. Местные органы власти должны предлагать и координировать мероприятия по регулированию занятости путем более гибкого перераспределения фондов страхования по безработице на стимулирование производства, совершенствование технологий для увеличения количества рабочих мест, занятости молодежи, женщин и лиц преклонного возраста посредством систем профессиональной подготовки, переподготовки и временного трудоустройства.

Доказана целесообразность внедрения в Украине французского опыта предоставления работодателям налоговых скидок, социальных льгот и компенсационных выплат со стороны государства при подписании срочных трудовых контрактов. Результативным может быть использование немецкого опыта поощрения работодателей, создающих при модернизации предприятий новые рабочие места и поддерживающих существующий уровень занятости, путем предоставления льгот предприятиям, на которых руководство воздерживается от массовых увольнений работников. Примечателен австралийский опыт создания сети частных, общественных и государственных агентств по трудоустройству на основе государственного финансирования по конкретным результатам посреднической деятельности. Во многих странах государство использует средства некоммерческих и благотворительных структур, которые реально компенсируют ограниченные финансовые возможности относительно предоставления материальной помощи безработным, или тем, кто работает неполный день, или может потерять работу. Государство должно быть гибче и смелее в использовании рыночных подходов к оптимизации деятельности служб занятости.