Організація діяльності районних рад в Україні: адаптація європейського досвіду належного врядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ГРИЩЕНКО Ірина Миколаївна

УДК 353 : 352.075.01

ОРГАНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ РАЙОННИХ РАД В УКРАЇНІ:

АДАПТАЦІЯ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ НАЛЕЖНОГО ВРЯДУВАННЯ

25.00.04 - місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИїВ - 2011

ДИСЕРТАЦІЄЮ Є РУКОПИС

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник

кандидат економічних наук, доцент

СИЧ Наталія Анатоліївна,

Національна академія державного управління при Президентові України,

доцент кафедри регіонального управління,

місцевого самоврядування та управління містом.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор

МАМОНОВА Валентина Василівна,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри регіонального управління та місцевого самоврядування;

кандидат наук з державного управління

КОВТУН Ірина Броніславівна,

Хмельницький університет управління та права,

доцент кафедри державного управління та місцевого самоврядування.

Захист відбудеться 22 вересня 2011 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розіслано 18 серпня 2011 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.І.Демедишина

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Взятий Україною курс на забезпечення європейського рівня життя громадян, членство в Раді Європи, ратифікація Європейської хартії місцевого самоврядування й інших міжнародних документів спонукають Україну до виконання взятих на себе зобов'язань щодо розбудови ефективної системи дієздатного, належного місцевого самоврядування відповідно до європейських стандартів.

Необхідність удосконалення діяльності районних рад як важливої складової єдиної системи місцевого самоврядування України зумовлюється невідповідністю сучасної організації роботи районних рад та вимогами до них, продиктованими розвитком українського суспільства.

Районні ради в Україні протягом тривалого історичного періоду перебувають у стані безперервної зміни умов функціонування та ресурсного забезпечення, незважаючи на їх важливе місце в системі місцевого самоврядування та виконання функцій, які, крім районних рад, не можуть виконувати інші органи, а саме: здійснювати правомочності з управління спільною комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ та міст району; виступати своєрідним урівноважувачем спільних інтересів територіальних громад і загальнонаціональних інтересів; забезпечувати на рівні району соціальні стандарти надання освітніх, медичних, соціальних та інших послуг. При цьому районні ради представляють спільні інтереси територіальних громад району, не маючи належного рівня автономії для здійснення наданих законодавством повноважень, визначають соціальні стандарти надання послуг, не маючи власного виконавчого комітету.

З урахуванням зазначеного актуальною є потреба в організації діяльності районних рад шляхом впровадження напрацьованих у процесі міжнародного співробітництва у сфері місцевої та регіональної демократії засад діяльності органів публічної влади, які довели свою спроможність у європейських країнах, створивши належні умови для ефективної та результативної роботи, активної участі громадян в управлінні, досягнення консенсусу при прийнятті рішень, відкритості та прозорості органів влади.

Питанням функціонування представницьких органів місцевого самоврядування України присвячено чимало досліджень, зокрема таких науковців, як В.Д.Бакуменко, М.О.Баймуратов, О.В.Батанов, В.І.Борденюк, І.П.Бутко, В.М.Вакуленко, Т.В.Іванова, О.С.Ігнатенко, В.М.Князєв, І.Б.Ковтун, В.С.Колтун, В.В.Кравченко, В.С.Куйбіда, В.В.Мамонова, М.В.Пітцик, М.О.Пухтинський, С.Є.Саханенко, А.Ф.Ткачук та ін.

Різноманітні питання розвитку європейської системи управління та її впливу на Україну вивчали вітчизняні вчені В.Б.Авер'янов, В.М.Бабаєв, Т.М.Безверхнюк, О.В.Бейко, І.А.Грицяк, В.О.Гущенко, В.Ю.Керецман, І.Б.Коліушко, А.М.Колодій, Н.В.Линник, П.І.Надолішній, О.Ю.Оржель, О.С.Орловський, М.П.Орзіх, Л.Л.Приходченко, П.К.Ситник, В.П.Солових, В.В.Толкованов, В.П.Удовиченко, А.О.Чемерис.

Діяльність органів місцевого самоврядування, що базується на принципах належного врядування в Болгарії, Італії, Франції, Швеції, Шотландії, Польщі, Німеччині, висвітлено в публікаціях вітчизняних науковців В.А.Ачкасової, І.А.Василенко, А.О.Лазора, І.П.Шелепницької та зарубіжних вчених У.Арбайт, Е.Дж.Блейклі, Г.Бухарт, А.Вегенер, Г.Вольфганг, Т.Вюртенбергер, А.Лаутон, Дж. Перлін, М.Хальцер, Є.Харлоф, М.Яхтенфукс.

Водночас доводиться констатувати, що, незважаючи на активізацію роботи у згаданих наукових напрямах, поодинокими є дослідження окресленої теми в розрізі аналізу діяльності районної ради як цілісної системи. Не досить повно відображені інструменти практичного впровадження принципів належного врядування у діяльність представницьких органів місцевого самоврядування в Україні.

Таким чином, актуальність дослідження зумовлена необхідністю розв'язати суперечність між нагальною потребою в застосуванні принципів належного врядування у діяльності районних рад та відсутністю їх теоретико-методологічного і науково-прикладного обґрунтування у вітчизняній науці.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота безпосередньо пов'язана з науковими дослідженнями кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України, які здійснювались у межах комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” за темою “Дослідження концептуальних основ запровадження спеціальності 8.150108 “Місцеве самоврядування” для професійної діяльності у сфері публічного управління” (ДР № 0109U003015), у рамках якої автор була співвиконавцем, а в розділі наукової розробки “Місцеве самоврядування: стан та перспективи реформування” визначила підходи до впровадження в діяльність районних рад принципів належного врядування (прозорості та участі громадян), дослідила шляхи гармонізації програми підготовки фахівців з місцевого самоврядування на основі порівняльного аналізу із зарубіжними аналогами, а також за темою “Дослідження теоретико-методологічних засад запровадження спеціалізацій спеціальностей 8.150108 “Місцеве самоврядування” та 8.150109 “Регіональне управління” (ДР № 0110U000424), у рамках якої у розділі “Особливості сучасного стану регіонального та місцевого розвитку” на основі аналізу організаційно-правового забезпечення діяльності представницьких органів місцевого самоврядування дисертант запропонувала підходи до якісної зміни діяльності районних рад відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає в теоретичному обґрунтуванні концептуальних положень та інструментів упровадження європейського досвіду належного врядування у діяльність районних рад в Україні.

Для досягнення мети передбачалось вирішити такі завдання:

– проаналізувати стан досліджуваної проблеми у вітчизняних та зарубіжних літературних джерелах для виявлення історично сформованих специфічних рис функціонування сучасних районних рад через періодизацію становлення та розвитку представницьких органів місцевого самоврядування субрегіонального рівня в Україні;

- з'ясувати сутність поняття “організація діяльності районної ради” та здійснити аналіз структурних елементів районної ради для виявлення напрямів реформування цього представницького інституту;

- дослідити принципи організації діяльності районних рад в Україні та встановити їх відповідність сучасним вимогам до публічної влади;

– здійснити аналіз і оцінку відповідності функціонування районних рад сучасним вимогам адміністративно-територіального устрою в Україні та системі адміністративно-територіальних одиниць Європейського Союзу;

– узагальнити європейський досвід належного врядування, інструменти та механізми його впровадження, які рекомендовані Радою Європи;

– розробити шляхи імплементації європейського досвіду належного врядування у діяльність районних рад в Україні;

– визначити концептуальні положення щодо удосконалення діяльності районних рад в Україні, використовуючи інструментарій упровадження європейських принципів належного врядування.

Об'єкт дослідження - діяльність представницьких органів місцевого самоврядування в Україні та європейських державах.

Предмет дослідження - організація діяльності районних рад в Україні в контексті впровадження принципів належного врядування.

Методи дослідження. У процесі дослідження було використано загальнонаукові і спеціальні методи дослідження, зокрема:

– історичний та історико-логічного аналізу - для дослідження розвитку інституту представницьких органів і принципів їх діяльності та виявлення етапів (періодизації) становлення районної ради як окремого інституту системи місцевого самоврядування;

– конкретизації - в процесі дослідження особливостей функціонування районної ради як цілісної системи, що складається з окремих організаційних елементів та розробки пропозицій щодо зміни діяльності районної ради при застосуванні інструментарію впровадження принципів належного врядування;

– проблемного та структурно-функціонального аналізу - під час дослідження особливостей діяльності сучасної районної ради та з метою структуризації її повноважень та функцій;

– порівняльно-правового аналізу - в процесі пошуку нових механізмів та ідей розвитку представницьких органів місцевого самоврядування субрегіонального рівня;

– аналогії - в процесі дослідження зарубіжного досвіду й аналізу можливостей його упровадження в діяльність вітчизняних районних рад;

– абстрактно-логічний - для обґрунтування пропозицій щодо впровадження принципів належного врядування та удосконалення роботи представницьких органів субрегіонального рівня.

Інформаційну базу дослідження становлять загальнодержавні законодавчі та нормативно-правові документи, нормативні акти центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, аналітичні матеріали комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Державного комітету статистики України, офіційні сайти Європейського Союзу та Ради Європи, розробки Національної академії державного управління при Президентові України, напрацювання вітчизняних і зарубіжних організацій та окремих авторів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертаційній роботі на базі проведеного системного аналізу діяльності районних рад розроблені наукові положення та отримані практичні результати, які в сукупності вирішують важливе науково-прикладне завдання в галузі науки “Державне управління” з теоретичного обґрунтування та розробки рекомендацій щодо адаптації європейського досвіду належного врядування до умов діяльності районних рад в Україні з метою удосконалення організації їх роботи та приведення у відповідність до європейських стандартів врядування. Зокрема:

уперше:

– розроблено концептуальні положення організації діяльності районних рад на основі принципів належного врядування, які в комплексі формують низку заходів з орієнтацією на більш ефективне використання інституту представництва інтересів територіальних громад району;

– обґрунтовано структурно-логічну схему впровадження принципів належного врядування в діяльність районних рад, яка передбачає послідовність покрокових дій та визначення інструментів упровадження з урахуванням особливостей соціально-економічного, культурно-ментального та історичного розвитку району, а також з огляду на зміни в ресурсно-інституційному забезпеченні районних рад;

удосконалено:

– періодизацію становлення інституту районних рад в Україні з урахуванням особливостей конституційно-правового забезпечення їх діяльності, які виявили позитивні і негативні складові досвіду, що зумовили специфіку їх роботи на сучасному етапі розвитку;

– визначення поняття “організація діяльності районної ради”, що розглядається як процес внутрішньої та зовнішньої взаємодії представницького органу з макро- та мікросередовищем, під час якого районна рада узгоджує та забезпечує реалізацію спільних інтересів територіальних громад району;

– класифікацію принципів діяльності районної ради шляхом їх доповнення групою особливих принципів, сформованих на основі узгодження загальних, специфічних принципів і врахування принципів належного врядування, історичної обумовленості ідей та норм, покладених в основу організації діяльності кожної районної спільноти;

набули подальшого розвитку:

– змістові характеристики визначень у галузі належного врядування в частині розмежування понять: “добре врядування”; “принцип належного врядування та адміністрування”; “принципи ефективного демократичного врядування”; “належне врядування”;

– інструментарій реалізації принципів “етичної поведінки”, “участі громадян”, “прозорості”, зокрема запропоновано: створення громадської ради як контролюючого та дорадчого органу, районного учнівського парламенту, районної школи управління та розвитку, внесення змін до регламентів районних рад.

Відмінність отриманих у дисертації результатів від наведених в інших

наукових працях полягає в системному охопленні проблем діяльності сучасних районних рад, а також у науковому обґрунтуванні необхідності реформування роботи районних рад на основі запровадження принципів належного врядування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони дали змогу сформулювати конкретні пропозиції, визначити шляхи та інструменти вдосконалення діяльності районних рад у процесі реформування системи місцевого самоврядування в Україні, адміністративно-територіального устрою країни, а також слугуватимуть основою для подальшого дослідження умов, особливостей, напрямів і механізмів оптимізації владно-управлінських відносин та системи місцевого самоврядування в Україні.

Окремі науково-практичні результати дослідження знайшли застосування в законотворчому процесі, а також впроваджені в діяльність районних рад, виконавчих комітетів міських рад, навчальних закладів. Зокрема, результати використані:

- Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва

та місцевого самоврядування у процесі підготовки проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (ДР № 1134) і проекту Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ДР № 0871) в частині питань щодо формування та підвищення ефективності роботи представницьких органів місцевого самоврядування (акт від 25 жовтня 2010 р. № 04-15/16-3503);

- Славутицькою міською радою Київської області при розробці стандартизації послуг для населення та запровадженні комплексної системи управління якістю соціальних послуг (акт від 3 березня 2010 р. № 2-10-007);

- Христинівською районною радою Черкаської області у частині внесення змін до регламенту ради щодо відповідальності депутатів за порушення морально-етичних норм поведінки та участі депутатів у залученні громадян району до управління справами місцевого значення (акт від 22 жовтня 2010 р. № 164/02-1);

- Броварською районною радою Київської області при внесенні змін у ст. 34-35 IV розділу регламенту Броварської районної ради V скликання, що окреслюють організаційне, матеріально-фінансове забезпечення депутатської діяльності, а також встановлюють норми дисципліни та етики депутатів районної ради (акт від 21 червня 2010 р. № 206);

- Національною академією державного управління при Президентові України під час виконання науково-дослідних робіт та підготовці матеріалів для лекційних і практичних занять (довідка від 25 жовтня 2010 р. № 1/15-11-1090).

Апробація результатів дослідження. Найважливіші положення та результати дисертаційного дослідження оприлюднені на міжнародних і вітчизняних комунікативних заходах, зокрема на науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (Львів, 2009), “Демократичне врядування: наука, освіта, практика” (Київ, 2009), “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (Одеса, 2009), “Антикризові механізми регіонального та муніципального розвитку” (Київ, 2010), “Галузь науки “Державне управління”: історія, теорія, впровадження” (Київ, 2010).

Основні результати й висновки дисертації обговорювались на засіданнях кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України протягом 2008-2010 рр. та схвалені на розширеному засіданні кафедри (протокол № 8 від 26 жовтня 2010 р.).

Публікації. Загальні положення та зміст дисертації відображено у десяти наукових працях (загальним обсягом 4,3 друк. арк.), у тому числі п'ять статей надруковані у наукових фахових виданнях з державного управління, п'ять тез - у матеріалах конференцій.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 216 сторінок. Робота містить 8 рисунків, 7 додатків. Список використаних джерел налічує 213 найменувань, з них 24 - іноземними мовами.

місцевий самоврядування народовладдя рада

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, показано його зв'язок з науковими програмами й темами, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну, теоретичне та практичне значення отриманих результатів, наведено дані щодо їх апробації та загальні відомості про публікації за темою дисертації, її структуру та обсяг.

У першому розділі - “Теоретичні засади і традиції діяльності органів місцевого самоврядування на регіональному та субрегіональному рівнях в Україні та європейських державах” - узагальнено наукові підходи до організації діяльності районних рад в Україні, досліджено європейський досвід належного врядування, проведено аналіз упровадження принципів належного врядування у діяльність органів місцевого самоврядування в Україні.

Ґрунтовний аналіз наукової літератури за темою дослідження показав, що питання організації діяльності районних рад в Україні, їх роль у системі місцевого самоврядування та повноваження в комплексі практично не досліджувались. Серед науковців (О.В.Батанов, І.П.Бутко, В.І.Борденюк, С.Є.Саханенко, В.М.Шаповал, В.С.Куйбіда та ін.) дискусійними залишаються питання щодо визначення статусу районних рад: як штучних адміністративно-територіальних одиниць, що утворюють вторинну територіальну громаду, яка може визнаватися або не визнаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, чи як багатоцільових органів з відповідними повноваженнями, що забезпечують горизонтальну інтеграцію і координацію різних служб, які функціонують на низовому рівні, з подальшою трансформацією їх діяльності в єдиний курс, забезпечуючи тим самим здійснення влади на субрегіональному рівні.

Поза увагою науковців також залишилися важливі проблеми, що потребують дослідження, зокрема: обґрунтування принципів, на яких здійснюють діяльність районні ради; окреслення ролі і місця районних рад у системі місцевого самоврядування; формування організаційної структури та повноважень представницьких органів субрегіонального рівня; визначення шляхів реформування районних рад відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування.

Аналіз європейського досвіду належного врядування дав змогу уточнити структурно-змістові характеристики визначень. Зокрема, з'ясовано, що в Україні на практиці неправомірно плутають поняття: “добре врядування”, “принцип належного врядування та адміністрування”, “принципи ефективного демократичного врядування”, “належне врядування”. У європейських країнах “належне врядування” сприймається як суспільна цінність, якої всі країни-члени Ради Європи бажають досягти задля забезпечення добробуту своїх громадян. У широкому розумінні цей термін означає прозоре, демократичне, відповідальне, ефективне та підзвітне врядування на місцевому та регіональному рівнях. “Принципи ефективного демократичного врядування” та принципи “доброго врядування” - це інноваційний інструмент щодо розвитку місцевої та регіональної демократії, що включає 12 принципів “good governance”, затверджених Європейською Стратегією щодо інновацій та доброго врядування на місцевому рівні, на яких вибудовуються засади врядування на різних адміністративно-територіальних рівнях у європейських країнах. Принцип “належного врядування та адміністрування” багато в чому є інструментальним виразом принципів “ефективного демократичного врядування”. Але якщо ці принципи ґрунтуються на підвищенні ефективності всієї системи врядування на регіональному рівні (у сукупності регіональної спільноти, її органів, громадських організацій та рухів тощо), то принцип “належного врядування і адміністрування” - на підвищенні ефективності механізмів діяльності виключно органів регіональної влади.

На основі узагальнення європейського досвіду належного врядування у діяльності представницьких органів місцевого самоврядування доведено, що, сприймаючи принципи належного врядування як взірець для забезпечення добробуту своїх громадян, країни Європи різними шляхами адаптували їх до національних традицій. У Польщі через загальнонаціональну “Модель запровадження принципів”, розроблену Анджеєм Шенявським, використовуються шість принципів, а саме: принцип прозорості, співучасті, професійності, відповідальності, нетерпимості до корупції, передбачуваності та звітувальності. У Болгарії діяльність влади базується на шести принципах, сформованих відповідно до результатів загальнонаціонального опитування, а саме: чесного проведення виборів, відкритості та прозорості, етичної поведінки, компетентності і потенціалі, раціонального управління фінансами та відповідальності.

У європейських країнах принципи належного врядування прописані в різних нормативно-правових документах, включаючи конституцію, закони, прийняті парламентом, спеціальні нормативні акти тощо. Така ситуація спостерігається у Франції, Бельгії, Ірландії, Греції, Великобританії. Інша група країн (Угорщина, Іспанія, Німеччина, Польща, Данія, Болгарія, Нідерланди, Португалія) здійснила загальну кодифікацію адміністративних процедур з метою об'єднання та систематизації вищезазначених норм. Отже, принципи належного врядування в європейських країнах - це не просто ідеї, які спираються на добру волю, вони закріплені в організаційних структурах, відображені в адміністративних процедурах на всіх рівнях і працівники органів публічної влади зобов'язані їх дотримуватись.

Досліджено інструментарій упровадження принципів належного врядування, зокрема діагностичний інструмент “Рамки компетенції і поведінки” та інструмент “CLEAR”, який складається з опитувальника, що базується на принципах та змінних, які дають змогу оцінити вищезгадані принципи з метою отримання обґрунтованої діагностики питань участі громадян у суспільно-політичному житті на місцевому рівні. При цьому встановлено, що всі принципи належного врядування вимагають певного інструменту впровадження, оскільки існують об'єктивні та суб'єктивні фактори, пов'язані з обмеженням можливостей (професіоналів, фахівців), політичними поглядами та іншими причинами, що перешкоджають їх реалізації.

Обґрунтовано доцільність використання Україною підходів до організації та проведення адміністративно-територіальної реформи на прикладі функціонування адміністративно-територіальних одиниць Європейського Союзу. Це передбачає, крім іншого, створення регіонів третього рівня, до якого відносять субрегіональні утворення - адміністративно-територіальні одиниці на зразок районів у Німеччині чи ародіжіментів у Бельгії, які порівнюються з районами в Україні. Така система адміністративно-територіальних одиниць дає можливість забезпечити в країнах Європейського Союзу уніфіковану, прозору та ефективну модель моніторингу і на основі цього реалізовувати гнучку регіональну політику та удосконалювати її.

Досвід діяльності міських рад в Україні, які запровадили у свою роботу європейський досвід належного врядування, дає підстави констатувати, що впровадження окремих принципів належного врядування в роботу виконавчих комітетів міських рад дало змогу покращити якість надання управлінських і соціальних послуг населенню, активізувати участь громадян в управлінні місцевими справами, збільшити кількість виконаних соціальних проектів у житлово-комунальній, освітній, культурній сферах при зменшенні фінансування із місцевих бюджетів, забезпечити відкритість і прозорість та підвищити довіру громадян до влади.

У другому розділі - “Особливості становлення та діяльності районних рад в Україні як інституту народовладдя” - з'ясовано історичну обумовленість ролі та місця районних рад у системі місцевого самоврядування, наведено організаційно-функціональні особливості та проблеми, пов'язані з діяльністю районних рад, а також подано характеристику принципів їх діяльності.

Установлено, що роль і місце районних рад у системі місцевого самоврядування в Україні є малодослідженими. Поза увагою науковців залишились питання історичної сутності виникнення та діяльності представницьких органів як інституту представництва інтересів народу. У процесі аналізу історичного пласту місцевого самоврядування з'ясовано, що основоположним принципом виникнення, існування та діяльності представницьких органів є принцип народовладдя, який склався у процесі тисячолітньої історії становлення цього інституту.

Здійснено періодизацію законодавства, що регламентувало діяльність представницьких органів протягом 1919-2010 рр. та виокремлено 10 періодів на основі чинників представлення інтересів територіальних громад району і зворотного зв'язку депутатів з виборцями. Як показали результати дослідження, ефективність виконання покладених на районні ради повноважень безпосередньо залежить від виборчої системи, а саме: від формування депутатського корпусу з урахуванням чи без урахування інтересів і побажань мешканців територіальних громад району, наявності виконавчого комітету районної ради та матеріальних, фінансових, організаційних ресурсів, відповідальності депутатів перед виборцями, заохочення та залучення громадян району до участі в управлінні державними і громадськими справами місцевого та районного значення тощо.

У процесі здійснення періодизації виявлено сучасні специфічні організаційні та функціональні особливості їх роботи, що склались за період формування та діяльності районних рад у попередні роки. Серед особливостей діяльності районних рад найбільш суттєвими є: відсутність стабільності, оскільки простежуються постійні зміни їх організаційної структури, повноважень, підходів до формування тощо; а також те, що ради не мають належного рівня автономії та ресурсів для здійснення законодавчо наданих повноважень; виступають інструментом, який спонукає мешканців територіальних громад району абстрагуватись від власних (сільських, селищних, міських) вигід та визнавати спільні інтереси і вимоги інших територіальних громад району; є своєрідним урівноважувачем спільних інтересів територіальних громад району та загальнонаціональних інтересів; здійснюють правомочності з управління спільною комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ і міст району; адаптують соціальні стандарти надання освітніх, медичних, соціальних та інших послуг та забезпечують їх дотримання на рівні району.

Доведено, що майже всі недоліки, виявлені в діяльності районних рад, призводять до виникнення найбільш гострих проблем місцевого самоврядування. Зокрема, відсутність належного рівня автономії, постійні зміни у законодавстві щодо формування та діяльності районних рад вносять настільки значний дисонанс у роботу цього представницького інституту, що навіть на сучасному етапі розвитку районні ради не в змозі повною мірою виконувати повноваження, покладені на них законодавством.

Здійснено групування законодавчо закріплених повноважень районних рад України та запропоновано поділяти їх на власні, декларативні, специфічні та делеговані. Так, аналіз згаданих повноважень дає підстави стверджувати, що потенціал цих представницьких органів використовується недостатньо. Це пов'язано з відсутністю виконавчих комітетів районних рад, неунормованим розподілом повноважень між районними радами та районними державними адміністраціями, невідповідністю принципів місцевого самоврядування України реальним можливостям їх дотримання.

Досліджено принципи місцевого самоврядування та їх відповідність вимогам сьогодення, які висуває українське суспільство до роботи представницьких органів. Установлено, що забезпечити якісно нову роботу районних рад неможливо без переосмислення базових норм, зміни принципів діяльності та їх ідейного наповнення. Запропоновано підходи до організації роботи районних рад шляхом введення через регламенти рад особливих принципів діяльності, що базуються на узгодженні загальних (верховенство права, народовладдя), специфічних (поєднання місцевих і державних інтересів, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб) принципів та врахуванні принципів належного врядування, історичної обумовленості ідей та норм, покладених в основу організації діяльності кожної районної спільноти. Це дасть можливість забезпечити відкритість і прозорість у діяльності щодо прийняття рішень ради, підвищить довіру людей до влади і в результаті активізує громадян до участі в суспільних справах району, забезпечить контроль за обов'язковістю виконання рішень районної ради всіма суб'єктами господарювання на території району.

Уточнено понятійний апарат, зокрема дефініцію “організація діяльності районної ради”, що розглядається як процес внутрішньої та зовнішньої взаємодії представницького органу з макро- та мікросередовищем, під час якого районна рада узгоджує та забезпечує представництво спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ та міст району.

Розкрито сутність організаційної структури районних рад як упорядкованої сукупності взаємопов'язаних елементів, що перебувають між собою у стійких відносинах, забезпечують їх функціонування і збереження основних властивостей при різних зовнішніх і внутрішніх змінах.

Установлено, що порівняно з європейськими країнами в Україні менш сприятливі соціально-економічні та суспільно-політичні умови трансформацій спричинені відсутністю злагоди в політичному середовищі стосовно актуальних питань розвитку органів місцевого самоврядування, слабкістю інституцій громадянського суспільства, необґрунтованими сподіваннями на допомогу ззовні та недосконалістю законодавства у сфері місцевого самоврядування.

У третьому розділі -“Організація діяльності районних рад на основі принципів належного врядування” - розроблено рекомендації щодо адаптації європейських принципів належного врядування до умов діяльності районних рад України шляхом застосування структурно-логічної схеми впровадження принципів та концептуальних положень щодо організації діяльності районних рад в Україні на їх основі.

Порівняльний аналіз принципів діяльності органів місцевого самоврядування на основі перегляду відповідного законодавства виявив, що деякі з принципів належного врядування, прописані в чинному законодавстві України, є близькими за змістовим наповненням, а саме принципи: народовладдя - участі громадян; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб - підзвітності та відповідальності; законності - дотримання закону; гласності - прозорості.

При цьому обґрунтовано, що принципи, записані у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, мають дещо інше змістове навантаження та практичну реалізацію, ніж принципи належного врядування.

Доведено, що традиційно райони як адміністративно-територіальні утворення несуть на собі значно більше навантаження, ніж інші адміністративно-територіальні утворення в Україні, а районні ради, формуючи соціальну та економічну політику району, є, по суті, відправним пунктом, у якому можуть концентруватись і відпрацьовуватись всі нові ідеї реформування системи місцевого самоврядування України. Районні ради мають можливість розробити та затвердити цільову програму навчання посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів сільських, селищних і районної рад, представників громадських організацій тощо, профінансувати цю програму із районного бюджету (залучити гранти), запросити фахівців з питань практичного впровадження принципів належного врядування до проведення лекцій та тренінгів, тобто провести фахову підготовку всіх осіб, причетних до формування якісно нових підходів до роботи органів місцевого самоврядування на основі принципів належного врядування.

Обґрунтовано концептуальні положення, спрямування і зміст організаційно-правових заходів, пов'язаних із організацією діяльності районних рад, у контексті адаптації європейського досвіду належного врядування до умов їх діяльності. При цьому розроблено заходи щодо впровадження концептуальних положень організації діяльності районних рад на основі принципів належного врядування з пріоритетністю напрямів на підвищення якості життя громадян, сталого розвитку територіальних громад району і захисту їх прав та інтересів, громадського контролю, відкритості та прозорості діяльності органів влади.

Здійснений аналіз свідчить, що районна рада спроможна провести опитування громадян району через районні газети, радіо, телебачення, “гарячу” телефонну лінію тощо, розгалужену мережу освітніх, медичних закладів, правоохоронні органи, установи соціального захисту, а також отримати ґрунтовну, всебічну зворотну інформацію від населення щодо нововведень і розробити прийнятну для всіх територіальних громад схему залучення жителів до вирішення питань місцевого і районного значення.

З'ясовано, що для налагодження діяльності районних рад в Україні доцільно адаптувати принципи належного врядування до умов їх роботи шляхом застосування покрокових дій, передбачених структурно-логічною схемою впровадження принципів належного врядування (рис. 1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Структурно-логічна схема впровадження принципів належного врядування

Структурно-логічну схему впровадження принципів належного врядування у діяльність районних рад України було розроблено із застосуванням результатів аналізу європейського досвіду належного врядування, вітчизняного досвіду діяльності виконавчих комітетів міських рад, що використовують у своїй роботі окремі принципи належного врядування.

Схема апробована Броварською районною радою V скликання при створенні та організації діяльності окремого організаційного елемента (комунального підприємства Броварської районної ради “Школи муніципального управління та розвитку”), що здійснює інформування та навчання депутатів і громадськості району європейським стандартам врядування на місцевому рівні.

Установлено, що районні ради України, підвищуючи ефективність своєї діяльності, можуть створити передумови для удосконалення управління та запровадження принципів належного врядування у діяльність усіх елементів системи місцевого самоврядування в Україні. Це пояснюється вигідним розміщенням районних рад, які спроможні аналізувати й адаптувати інформацію, отриману від центральних органів державної влади та обласної ради, а також безпосередньо передавати її на рівень територіальних громад району, згладжуючи при цьому за рахунок накопичених знань щодо специфіки району недоопрацювання через запровадження власних методів, які сприймаються населенням району.

Зроблено висновок, що в досліджуваній сфері діяльності органів публічної влади в європейських країнах на період реформування органів місцевого самоврядування підготовча робота щодо інформування населення, вивчення думок та настроїв громадян і їх аналіз покладались на вищий за територіальну громаду рівень самоврядування.

ВИСНОВКИ

На основі проведених досліджень у дисертаційній роботі розроблено теоретичні положення та отримано практичні результати, які в сукупності вирішують важливе наукове завдання в галузі науки державного управління щодо обґрунтування підходів до вдосконалення діяльності районних рад в Україні на основі поєднання європейського досвіду належного врядування та історичних, культурно-ментальних особливостей діяльності представницьких органів місцевого самоврядування субрегіонального рівня.

Отримані узагальнюючі положення, апробація одержаних результатів, їх використання в практичній діяльності дають можливість сформулювати відповідні висновки та розробити окремі рекомендації.

1. Усебічний аналіз наукових праць за темою дисертації у вітчизняній і зарубіжній літературі вказує на те, що питання організації діяльності районних рад в Україні досі не були предметом комплексного наукового дослідження. Розглянуті праці мають фрагментарний характер і стосуються лише окремих аспектів правових та організаційних умов створення та функціонування районних рад в Україні.

За результатами аналізу засад становлення та розвитку районних рад, їх конституційно-правового забезпечення вдосконалено періодизацію становлення інституту районних рад в Україні та досліджено позитивні і негативні складові досвіду їх функціонування, які зумовили специфіку сучасного стану діяльності районних рад. Зокрема, з'ясовано, що відповідно до чинного законодавства районні ради уповноважені представляти спільні інтереси територіальних громад району, проте законодавчо вони не наділені статусом колективного суб'єкта місцевого самоврядування, тобто не мають територіальної основи - районної спільноти, а тому являють собою “асоційований” рівень самоврядування; представляють специфічний територіальний колектив, що займає проміжне місце між областю та територіальною громадою і характеризуються історичною, культурною, географічною та економічною гомогенністю, яка дає їм змогу реалізувати спільні інтереси і досягати спільних цілей. Крім того, до специфічних рис діяльності районних рад слід віднести партійний вплив на прийняття рішень, позбавлення громадян інструментів впливу на діяльність депутатів, відсутність ефективних механізмів відповідальності районних рад за неналежну діяльність (бездіяльність) щодо вирішення питань району.

Періодизація становлення та розвитку представницьких органів місцевого самоврядування субрегіонального рівня в Україні дає підстави стверджувати, що цей представницький інститут протягом майже 100 років досліджуваного періоду довів своє право на існування. Проте постійні діаметрально протилежні підходи щодо формування та діяльності районних рад вносять настільки значні коливання в їх роботу, що навіть на сучасному етапі розвитку районні ради не в змозі повною мірою виконувати покладені на них законодавством повноваження, а напрацьований необхідний правовий фундамент для розбудови гнучкої та ефективної діяльності районних рад в Україні використовується недостатньо.

2. Виходячи з наукової оцінки та аналізу окремих елементів організаційної структури, встановлено, що організацію діяльності районної ради слід сприймати як процес внутрішньої та зовнішньої взаємодії представницького органу із макро- та мікросередовищем, під час якого вона узгоджує та забезпечує представництво спільних інтересів територіальних громад району, що є основою для виконання нею закріплених законодавством повноважень. Розкрито сутність організаційної структури районних рад як упорядкованої сукупності взаємозв'язаних елементів, що перебувають між собою у стійких відносинах, забезпечують їх функціонування і збереження основних властивостей при різних зовнішніх і внутрішніх змінах. Доведено, що одним з перспективних напрямів реформування діяльності районних рад в Україні є адаптація європейського досвіду належного врядування до умов їх роботи.

3. Дослідження принципів місцевого самоврядування дає підстави зробити висновок, що на сучасному етапі розвитку перед районними радами України постала проблема невідповідності задекларованих законодавством України принципів діяльності місцевого самоврядування реальним можливостям їх здійснення. З огляду на це в роботі запропоновано удосконалити класифікацію принципів діяльності районної ради шляхом виокремлення підгрупи спеціальних принципів діяльності районної ради на основі узгодження загальних, специфічних принципів, а також принципів належного врядування. Їх суть визначено як історично обумовлені ідеї та норми, покладені в основу організації і діяльності кожної районної спільноти, які дають змогу узгоджено діяти всім елементам урядування в районі для реального представництва спільних інтересів територіальних громад та сталого розвитку району в цілому.

4. Аналіз відповідності функціонування районних рад в Україні сучасним вимогам територіального розвитку та європейським засадам організації діяльності публічної влади на місцевому та регіональному рівнях вказує на необхідність адаптації Україною європейського досвіду стосовно підходів щодо створення і функціонування регіональних адміністративно-територіальних одиниць.

Обґрунтовано нагальність проведення адміністративно-територіальної реформи, суттю якої має стати формування адміністративно-територіальних утворень, зокрема і на районному рівні, що відповідатимуть вимогам інфраструктурної, кадрової, фінансової спроможності виконувати повноваження, визначені законом, і будуть стійкими до демографічних та економічних викликів.

5. Узагальнено європейський досвід належного врядування та встановлено, що зарубіжні країни впроваджують принципи належного врядування лише після повної адаптації їх до умов діяльності конкретного органу місцевого самоврядування, враховуючи особливості території, забезпечення життєдіяльності територіальних громад, культурних, історичних, ментальних традицій та підготовчої інформаційно-просвітницької роботи. Впровадження кожного з принципів належного врядування у будь-якій країні супроводжується ґрунтовним вивченням громадської думки, настроїв, очікувань громадян. Лише після цього на основі отриманих та опрацьованих результатів розробляються методики та шляхи впровадження згаданих принципів через національне чи регіональне законодавство.

У процесі аналізу європейського досвіду належного врядування здійснено розмежування дефініцій у сфері належного врядування, а саме з'ясовано, що “принципи ефективного демократичного врядування” та “добре врядування” - це 12 принципів, використання яких забезпечує чесне проведення виборів, ефективність та результативність, відповідність вимогам та очікуванням громадян, відкритість та прозорість, верховенство права, етичну поведінку, раціональне управління фінансами, компетентність та потенціал, інноваційність та відкритість до змін, сталий розвиток та спрямованість на тривалі результати, культурну багатогранність та соціальну взаємодію, відповідальність, забезпечення прав людини, тобто ці принципи спрямовані на підвищення ефективності роботи всіх елементів системи врядування. “Принцип належного врядування та адміністрування”, що включає такі елементи, як участь громадян, орієнтація на консенсус, прозорість, підзвітність, дотримання закону, ефективність та результативність, відповідальність, справедливість, є інструментальним виразом принципів “ефективного демократичного врядування” і спрямований виключно на підвищення ефективності механізмів діяльності органів регіональної влади.

При цьому в зарубіжній літературі і для принципів “ефективного демократичного врядування”, і для “принципу належного врядування та адміністрування” завжди застосовується сталий вираз “good governance”.

6. Запропоновано впроваджувати європейські принципи належного врядування у роботу районних рад в Україні шляхом застосування структурно-логічної схеми, яка передбачає певну послідовність покрокових дій районної ради з урахуванням особливостей соціально-економічного, культурно-ментального та історичного розвитку району, створення на районному рівні окремого організаційного елемента з питань упровадження належного врядування, визначення інструментарію щодо запровадження принципів у діяльність районних рад з урахуванням змін у ресурсному забезпеченні.

Доведено, що адаптація європейського досвіду належного врядування до умов діяльності районних рад дає змогу забезпечити: відкритість та прозорість роботи цього представницького органу; встановлення прозорих правил контролю за дотриманням законності рішень районної ради через внутрішній та громадський контроль, а також контроль з боку компетентних органів; активізацію партисипативної участі з надання соціальних, житлово-комунальних та інших послуг населенню району; гармонізацію відносин між владою, бізнесом і громадами; створення умов для розбудови громадянського суспільства.

7. Розроблено концептуальні положення організації діяльності районних рад на основі принципів належного врядування, які в комплексі формують низку заходів, спрямованих на ознайомлення депутатського корпусу, працівників районної державної адміністрації, представників бізнесових кіл та широких верств громадськості із зарубіжним та вітчизняним досвідом роботи публічної влади на принципах належного врядування; підготовчу роботу з вивчення настроїв та очікувань громадськості району щодо приорітетності запровадження принципів належного врядування та адаптації інструментарію їх впровадження до специфіки району; впровадження пріоритетних для життєдіяльності району принципів належного врядування шляхом використання структурно-логічної схеми, внесення змін до регламенту роботи районної ради, створення окремого підрозділу при районній раді, що забезпечуватиме практичну реалізацію зазначених принципів. Аргументовано, що впровадження цих заходів забезпечить: активізацію участі громадян в управлінні справами місцевого та районного значення; зворотний зв'язок між районними депутатами та мешканцями територіальних громад району; співпрацю влади, бізнесу, громад; відкритість та прозорість діяльності органів влади і, як результат, більш ефективне використання інституту представництва інтересів територіальних громад району.

Наукове обґрунтування цих положень узгоджено з міжнародними документами, Програмою Ради Європи “Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні”, національним законодавством.

8. Складна та багатоаспектна проблема дослідження не вичерпується завданнями, розглянутими в дисертації. Перспективними вбачаються дослідження організаційно-правового забезпечення діяльності районних рад, упорядкування та чіткого розмежування їх повноважень та повноважень інших державних органів і органів місцевого самоврядування, визначення ролі районних рад у підготовці та проведенні адміністративно-територіальної реформи.

9. Основні наукові результати, отримані в дисертаційному дослідженні у процесі ґрунтовного аналізу відповідного вітчизняного та європейського досвіду, дають підстави запропонувати практичні рекомендації:

Кабінету Міністрів України активізувати діяльність щодо оптимізації владно-управлінських відносин у системі місцевого самоврядування та прискорити розробку Національної Стратегії реформування системи місцевого самоврядування в Україні;

Верховній Раді України:

внести необхідні зміни в законодавство України щодо вдосконалення нормативно-правової бази функціонування районних рад; розподілу самоврядних повноважень у системі місцевого самоврядування; набуття районними радами статусу представника районної спільноти;

прискорити підготовку та проведення в Україні адміністративно-територіальної реформи щодо формування конкурентоспроможних територіальних спільнот субрегіонального рівня;

районним радам України адаптувати, затвердити та запровадити в практичну діяльність принципи належного врядування шляхом використання структурно-логічної схеми та інструментів їх упровадження.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Грищенко І. М. Організаційні засади діяльності районної ради: сучасні аспекти / І. М. Грищенко // Упр. сучас. містом. - 2008. - № 1-4/1-12 (29-32). - С. 170-181.

2. Грищенко І. М. Методи формування етичної поведінки депутатів районних рад / І. М. Грищенко // Науковий вісник Академії муніципального управління : зб. наук. пр. - К. : [б.в.], 2009. - Вип. 4. - С. 383-395. - (Серія “Управління”).

3. Грищенко І. М. Впровадження у діяльність районної ради принципів належного врядування: прозорості та участі громадян / І. М. Грищенко // Економіка і держава : міжнар. наук.-практ. журн. - 2009. - Вип. 12. - С. 112-117.

4. Грищенко І. М. Аналіз розвитку та становлення інституту представницьких органів субрегіонального рівня на основі періодизації законодавства 1919-2009 років / І. М. Грищенко // Науковий вісник Академії муніципального управління : зб. наук. пр. - К. : [б.в.], 2010. - Вип. 1. - С. 296-313. - (Серія “Управління”).

5. Грищенко І. М. Становлення інституту представницьких органів та принципу народовладдя / І. М. Грищенко // Державне управління : теорія та практика. - 2010. - № 1. - С. 1-7. - Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2010_1/index.htm

6. Грищенко І. М. Шляхи запровадження демократичного врядування в органи місцевого самоврядування / І. М. Грищенко // Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Львів, 3 квіт. 2009 р. : у 2 т. / за наук. ред. В. С. Загорського, А. В. Ліпенцева. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2009. - Т. 1. С. - 378-381.

...