Публічні фінанси як об’єкт правової охорони

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ

МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

ПУБЛІЧНІ ФІНАНСИ ЯК ОБ'ЄКТ ПРАВОВОЇ ОХОРОНИ

ГОЛОВЕНКО Олег Дмитрович

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Київському міжнародному університеті.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент

ГУБЕРСЬКА Наталія Леонідівна,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка,

доцент кафедри фінансового права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент,

МЕЛЬНИК Олена Петрівна,

Національний університет державної податкової служби України,

доцент кафедри фінансового права.

Захист відбудеться «15» грудня 2011 року о 9єє годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 в Державному науково-дослідному інституті МВС України (01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4-А).

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Державного науково-дослідного інституту МВС України (01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4-А).

Автореферат розісланий «___» листопада 2011 року.

Вчений секретар

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розвиток України на сучасному етапі потребує вирішення значної кількості проблем, що вимагають адекватного, раціонального, ефективного, а головне - своєчасного фінансового забезпечення. Жодна функція держави чи місцевого самоврядування не може реалізуватися без відповідного забезпечення ресурсами, безпосередньої участі у цих процесах фінансів. Відтак мова йде про комплексність і багатогранність фінансових відносин. При цьому фінансово-правове регулювання має динамічний характер, який зумовлює існування самих фінансів. Будь-які проблеми фінансового-правового регулювання досліджуються у розвитку, гносеологія й еволюція якого дає можливість визначити, яким чином зазначена проблема може бути вирішена у найближчому майбутньому з метою максимального задоволення публічного інтересу.

Не викликає сумнівів той факт, що зростання ролі державного впливу на сферу публічних фінансів проявляється в умовах фінансових криз, причому це стосується усіх сфер публічної фінансової діяльності, хоча найбільше значення має для регулювання фінансових ринків. Прикладом може бути наглядово-регулююча діяльність Національного банку України у банківському секторі протягом 2008-2011 років. Вплив державного регулятора на відповідний ринок фінансових послуг може в окремі моменти або утримати, або підірвати такий ринок, що незмінно позначатиметься на фінансовій системі держави та її економіці загалом. Оскільки фінанси мають глобалізаційний характер, такий регулюючий вплив здебільшого не обмежується кордонами окремої держави.

Нині вже можна зробити висновок, що внаслідок адміністративної реформи в Україні, яка розпочалася із 2010 року, були суттєво трансформовані органи державної влади, залучені до процесу правової охорони публічних фінансів. На користь оновлення суспільних відносин у сфері публічних фінансів і підвищення ролі права у забезпеченні правової охорони прав та обов'язків усіх учасників фінансових відносин спрямоване й реформоване фінансове законодавство, у першу чергу - Бюджетний кодекс України (нова редакція) та Податковий кодекс України, що набули у чинності з 1 січня 2011 р., а також спеціальні закони України та Укази Президента України, що визначають особливості правового статусу та діяльності органів спеціальної компетенції у сфері публічної фінансової діяльності.

Разом із тим, незважаючи на позитивні зрушення у сфері публічної фінансової діяльності в результаті реформаційних процесів останніх років, публічні фінанси залишаються предметом конфліктів.

Дотримання фінансової дисципліни усіма учасниками фінансових правовідносин можна віднести до однієї з найважливіших справ, якими повинна опікуватися кожна держава, що прагне побудувати ринкову економіку та забезпечити стимули для її розвитку. Як правова категорія, публічні фінанси потребують правової охорони. Водночас, як свідчить практика, сфера публічних фінансів нерідко стає об'єктом скоєння правопорушень. Наприклад, сфера податкових відносин є досить конфліктною і постійно викликає податкові спори. При цьому розв'язання податково-правових, як і будь-яких інших фінансово-правових спорів, можливе як у позасудовому, так і у судовому порядку. Тому надзвичайної актуальності набуває питання місця й ролі судових органів, насамперед адміністративних судів, у забезпеченні правової охорони публічних фінансів. При цьому подальше вдосконалення практики діяльності останніх, активне використання ними практики Європейського суду з прав людини має розглядатися як невід'ємна складова євроінтеграційних процесів, що ними характеризується зовнішня політика України.

Все вищевикладене зумовлює актуальність даного дисертаційного дослідження та необхідність подальшої наукової розробки теоретичних проблем і вдосконалення чинного законодавства України у сфері правової охорони публічних фінансів.

Ступінь наукової розробки. Значний внесок в опрацювання проблем визначення категоріального апарату фінансового права зробили такі відомі вітчизняні та іноземні юристи-фінансисти, як О.В. Бакун, О.Ю. Бакаєва, Д.О. Вінницький, Л.К. Воронова, О.Ю. Грачова, О.М. Горбунова, С.В. Запольський, А.Й. Іванський, М.В. Карасьова, А.М. Козирін, І.Є. Криницький, Ю.О.Крохіна, М.П. Кучерявенко, О.А. Музика-Стефанчук, В.П. Нагребельний, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківський, Г.М. Петрова, О.В. Покачалова, Н.Ю. Пришва, Є.А. Ровинський, Л.А. Савченко, Н.І. Хімічева, С.Д. Ципкін, Д.А. Щокін та багато інших.

Дослідженню правової природи та питанням застосування адміністративної відповідальності, адміністративній деліктології в юридичній літературі присвячено чимало робіт українських та іноземних вчених, а саме: В.Б. Авер'янова, Д.М. Бахраха, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, Л.Р. Білої, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Е.Ф. Демського, С.В. Ківалова, Л.В. Коваля, А. Т. Комзюка, Т.О. Коломоєць, В.Г. Колпакова, О.В. Кузьменко, Б.М. Лазарєва, Д.М. Лук'янця, В.М. Манохіна, В.Ф. Опришка, В.О. Продаєвича, С.Г. Стеценка, О.М. Якуби, Х.П. Ярмакі та багатьох інших.

В умовах виходу зі світової фінансової кризи та кардинального реформування владних інститутів, у тому числі - й судової влади, проблеми суспільства за допомогою наукового й правового інструментарію намагаються розв'язати фахівці з питань судоустрою, судочинства, зокрема В.Д. Бринцев, Ю.М. Грошевий, І.Б. Коліушко, А.М. Колодій, Т.О. Коломоєць, С.В. Ківалов, Р.О. Куйбіда, І.Є. Марочкін, М.І. Мельник, В.Т. Маляренко, І.В. Назаров, О.М. Пасенюк, Д.М. Притика, А.О. Селіванов, Н.В. Сібільова, В.Ф. Сіренко, В.С. Стефанюк, І.Б. Шицький та багато інших, чиї напрацювання були покладені в основу дослідження ролі судових органів у вирішенні публічно-правових спорів у сфері публічних фінансів. З метою вироблення теоретичних підходів щодо розкриття досліджуваних проблем у роботі також використовувалися загальнотеоретичні розробки В.С. Ковальського, В.В. Лазарєва, Н.М. Оніщенко, О.В. Петришина, П.М. Рабіновича, М.М. Рассолова, М.В. Цвіка.

Разом із тим відсутність науково обґрунтованих формулювань особливостей правової охорони публічних фінансів в умовах адміністративної реформи, оновленого фінансового законодавства та визначення ролі адміністративного судочинства у забезпеченні якісної правової охорони зумовили проведення комплексного дослідження зазначених проблемних питань.

Емпіричною базою дослідження є судова практика та статистичні дані Вищого адміністративного суду України й адміністративних судів, аналітичні й статистичні матеріали щодо розгляду справ про фінансові й адміністративні правопорушення та осіб, притягнутих до фінансової й адміністративної відповідальності, практика розгляду справ про порушення фінансової дисципліни в різних органах фінансової юрисдикції. У роботі також досліджувалася практика Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у частині вирішення публічних фінансово-правових спорів.

Нормативно-правову основу дослідження склали акти конституційного, адміністративного та фінансового законодавства. Здійснено порівняльно-правовий аналіз деяких проблем правової охорони публічних фінансів в Російській Федерації та Республіці Казахстан.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дослідження обрана з урахуванням заходів, що стосуються реформування сфери публічних фінансів та судових органів України. Дисертація виконувалась в межах науково-дослідної теми Київського міжнародного університету «Україна в умовах Європейської інтеграції і глобалізації світу» (державний реєстраційний номер 0108U008609).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний аналіз публічних фінансів як об'єкта правової охорони; обґрунтування шляхів трансформації інститутів фінансової та адміністративної відповідальності до вимог, зумовлених сучасними соціальними й економічними реаліями; пошук шляхів удосконалення практики правореалізації та оптимальних засобів підвищення ролі й ефективності адміністративного судочинства у сфері забезпечення правової охорони публічних фінансів.

Окреслена мета дослідження зумовила постановку та розв'язання таких завдань:

-проаналізувати у гносеологічному аспекті теоретико-правові підходи до розуміння категорії «публічні фінанси»;

-дати загальну характеристику органів державної влади, що беруть участь у забезпеченні правової охорони публічних фінансів, приділивши основну увагу органам спеціальної компетенції;

-дослідити суть та інституційні ознаки фінансово-правової відповідальності, що застосовується до порушень у сфері публічних фінансів;

-розкрити роль і значення адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері публічних фінансів, визначити її місце по відношенню до фінансової відповідальності;

-дослідити місце адміністративного судочинства у забезпеченні правової охорони публічних фінансів;

-проаналізувати порушення норм фінансового законодавства як в цілому, так і в інституційному розрізі як предмета розгляду адміністративних справ, визначити особливості предметного складу фінансових спорів;

-визначити роль і значення практики Європейського суду з прав людини для адміністративного судочинства України в процесі розв'язання спорів щодо публічних фінансів.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі правової охорони публічних фінансів.

Предметом дослідження є сутність і зміст правової охорони публічних фінансів, її нормативна основа та практика реалізації відповідних правових норм.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що дозволяють здійснити комплексний підхід до аналізу публічних фінансів як об'єкта правової охорони. Загальнонауковий діалектичний метод пізнання виступає основним у цій системі і дозволяє вирішувати наукові завдання, що визначаються в дисертації, в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

Застосовуючи історико-правовий та порівняльно-правовий методи, автор досліджує вітчизняне законодавство й законодавство інших держав щодо регулювання правової охорони публічних фінансів в Україні та за кордоном (п.п. 1.2, 2.1), а також визначає значення практики ЄСПЛ у розв'язанні публічних фінансово-правових спорів адміністративними судами України (п. 3.1). За допомогою системно-функціонального та аналітичного методів проаналізовано відносини у сфері здійснення публічної фінансової діяльності (п. 1.1); досліджено повноваження органів державної влади у частині забезпечення правової охорони публічних фінансів (п. 1.2); розкрито інституційні ознаки фінансово-правової (п. 2.1) та адміністративно-правової (п. 2.2) відповідальності; визначено місце адміністративного судочинства у системі правосуддя (п. 3.1). Формально-юридичний метод дозволив тлумачити правові норми, які регулюють порядок участі органів загальної та спеціальної компетенції у забезпеченні дотримання фінансової дисципліни усіма суб'єктами фінансових правовідносин (п.п. 1.2, 2.1), дозволив розкрити суть та ознаки фінансово-правових спорів як публічних, що є предметом розгляду адміністративного судочинства (п. 3.2), обґрунтувати висновки й пропозиції та визначити шляхи удосконалення чинного законодавства України в частині забезпечення правової охорони публічних фінансів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим комплексним дослідженням сутнісних і якісних ознак публічних фінансів як об'єкта правової охорони, спрямованим на пошук оптимальних шляхів удосконалення вітчизняного законодавства й підвищення ефективності правозастосування у цій сфері.

У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень, висновків і пропозицій, а саме:

вперше:

-доведено, що спір, який виникає у сфері публічної фінансової діяльності, має всі підстави характеризуватися як публічно-правовий. Спір, предметом якого виступають публічні фінанси, являє собою спір про права та обов'язки суб'єктів публічно-правових (фінансових) правовідносин у сфері публічної фінансової діяльності, що виникає у зв'язку із реалізацією владних управлінських функцій органами, наділеними відповідною компетенцією у зазначеній сфері;

-з метою уніфікації розрізнених актів фінансового законодавства й усунення неузгодженостей у правозастосовній практиці, а також з урахуванням логіки та методології фінансово-правового регулювання запропоновано запровадити термін «фінансова відповідальність» до всього нормативно-правового масиву фінансового законодавства із визначенням її цілей;

-обґрунтовано положення про те, що встановлення вини має бути обов'язковим елементом у процесі застосування будь-яких санкцій, у тому числі фінансових, у межах застосування фінансово-правової відповідальності. У цьому знаходять відображення не лише гарантований Конституцією України принцип презумпції невинності, але й принципи законності та справедливості, притаманні фінансово-правовій відповідальності. У зв'язку із цим у Податковому кодексі України має бути закріплений чітко сформульований принцип презумпції невинності платника податків, а також норма про необхідність обов'язкового доведення винності особи при притягненні її до відповідальності за податкове правопорушення;

-доведено, що при порушенні фінансової дисципліни особливою рисою адміністративної відповідальності можна назвати її допоміжний характер по відношенню до фінансово-правових норм. Запропоновано внести зміни до статті 43 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» з метою вилучення з неї конкретних складів адміністративних правопорушень та переміщення їх до Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), що відповідатиме критерію галузевого розподілу норм;

-враховуючи значення публічних фінансів для функціонування суверенної держави і розвитку національної економіки та виходячи з того, що у чинному КУпАП склади адміністративних правопорушень фінансової дисципліни несистематизовані (що позбавляє цей нормативний акт логіки викладення законодавчого масиву та не сприяє уніфікації правових норм), запропоновано виокремити у КУпАП главу, яка б містила склади правопорушень саме у сфері обігу публічних фінансів;

-визначено особливості застосування адміністративної відповідальності за порушення фінансової дисципліни у частині визначення виду стягнення та суб'єктного складу;

-доведено концептуальне значення практики Європейського суду з прав людини у процесі адміністративного судочинства під час вирішення публічно-правових спорів, предметом яких є публічні фінанси. Враховуючи складність застосування норм фінансового законодавства, у першу чергу Податкового кодексу України, Вищому адміністративному суду України доцільно періодично здійснювати узагальнення стану використання судами України практики ЄСПЛ саме у сфері розв'язання фінансово-правових спорів;

дістали подальшого розвитку:

-теоретичні положення про правову природу та зміст публічних фінансів, їх місце та значення в процесі здійснення публічної фінансової діяльності;

-теоретичні підходи щодо розуміння та змісту інституту фінансово-правової відповідальності як окремого виду юридичної відповідальності та виділення її в окремий інститут фінансового права;

-положення про вплив судової практики стосовно вирішення фінансових спорів на розвиток фінансового законодавства, зокрема на регламентацію прав та обов'язків посадових осіб податкових органів в процесі реалізації їхньої компетенції;

удосконалено:

-критерії класифікації фінансових правопорушень;

-змістову характеристику адміністративно-правової відповідальності, що застосовується за порушення фінансового законодавства;

-положення про місце адміністративного судочинства в процесі забезпечення правової охорони публічних фінансів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення дисертаційного дослідження, висновки та пропозиції можуть бути використані:

-у науково-дослідній сфері - при подальшій розробці теоретичних проблем фінансового права, а також у процесі дослідження особливостей застосування адміністративної відповідальності за порушення фінансового законодавства та здійснення адміністративного судочинства, спрямованого на вирішення фінансових публічно-правових спорів (акт впровадження № 428/09-11 від 07.09.2011);

-у сфері правотворчості - для вдосконалення чинного законодавства, у т.ч. Податкового кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, спеціального законодавства, що визначає компетенцію органів державної влади у процесі здійснення публічної фінансової діяльності;

-у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників з дисципліни «Фінансове право» та викладанні вказаного курсу (акт впровадження № 012 від 05.09.2011);

-у правозастосовній діяльності адміністративних судів України в процесі вирішення фінансових публічно-правових спорів (акт впровадження від 07.09.2011).

Апробація результатів дисертації. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо вдосконалення вітчизняного законодавства обговорювалися на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Київського міжнародного університету. Окремі результати дослідження були оприлюднені в доповідях на міжнародних науково-практичних конференціях: «Стратегія забезпечення сталого розвитку правової системи України» (м. Одеса, 21-22 грудня 2010 р.); «Теорія і практика застосування чинного вітчизняного та міжнародного законодавства в сучасних умовах» (м. Одеса, 12-13 лютого 2011 р.); «Публічне і приватне право: шляхи вдосконалення законодавства і практики» (м. Харків, 25-26 березня 2011 р.); ІІ Міжнародній науково-практичній конференції «Правове регулювання суспільних відносин: актуальні проблеми та вимоги сьогодення» (м. Запоріжжя, 31 березня 2011 р.); «Економіка та право: реалії сучасності та перспективи майбутнього» (м. Київ, 28-29 квітня 2011 р.); Всеукраїнській конференції «Сучасний стан та перспективи української правової системи» (м. Львів, 16 липня 2011 р.).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано одинадцять наукових праць, п'ять з яких - наукові статті у фахових виданнях з юридичних наук, що входять до переліку ВАК України, шість - тези доповідей за матеріалами науково-практичних конференцій.

Структура дисертації зумовлена змістом наукової проблеми та спрямована на досягнення мети дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 224 сторінки, з них основного тексту - 191 сторінка. Список використаних джерел включає 257 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі розкрито сутність і стан досліджуваної проблеми; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його об'єкт предмет і методи дослідження, сформульовано наукову новизну і практичне значення одержаних результатів; наведено дані про апробацію результатів дослідження та публікації; представлено структуру дисертації.

Розділ 1 «Публічні фінанси як категорія фінансового права» складається з двох підрозділів, у яких розкриваються суть та особливості категорії «публічні фінанси», їх значення для публічної фінансової діяльності, досліджується компетенція органів державної влади (у першу чергу - органів спеціальної компетенції) у процесі забезпечення правової охорони публічних фінансів.

У підрозділі 1.1 «Теоретико-правові підходи до розуміння категорії “публічні фінанси”» підкреслюється, що реалізація будь-якої функції держави чи місцевого самоврядування неможлива без відповідного забезпечення ресурсами, безпосередньої участі у цих процесах фінансів. Відтак мова йде про комплексність фінансових відносин. Аналізуються теоретичні напрацювання представників вітчизняної та зарубіжної наук фінансового права у частині розкриття категорії «публічні фінанси» з'ясування значення для публічної фінансової діяльності. Під час здійснення публічної фінансової діяльності реалізується декілька вихідних завдань органів державної та місцевої влади, що розкриваються в ході дослідження. При цьому сфера публічної фінансової діяльності вимагає постійного, всебічного і якісного забезпечення публічним фінансовим контролем.

Як правова категорія, публічні фінанси потребують і правової охорони. Якщо виходити із того, що публічний інтерес є визнаний державою та забезпечений державним примусом суспільний інтерес, то порушення публічного інтересу є підставою застосування до такого порушника заходів примусу. Тим більше, що сама сфера фінансових відносин є вкрай складною для процесу правореалізації. Причому це викликано не лише проблемами, недосконалістю чи складністю правового забезпечення функціонування публічних фінансів, але й економічними, соціальними і навіть психологічними чинниками. Таке твердження є виправданим щодо будь-якого фінансово-правового інституту чи явища.

У підрозділі 1.2 «Загальна характеристика органів державної влади, що беруть участь у забезпеченні правової охорони публічних фінансів» доводиться, що визначення ролі й значення органів державної влади, які беруть участь у забезпеченні правової охорони публічних фінансів, є надзвичайно важливим для забезпечення й розвитку як національної економіки, так і суспільного життя країни в цілому. Адже на сфері публічних фінансів відображається наявність чи відсутність балансу приватних та публічних інтересів, спроможність влади реалізувати себе як якісну та невід'ємну складову демократичного суспільства, оскільки саме на створення та розвиток усіх складових громадянського суспільства спрямовується основна діяльність демократичної соціально-правової держави, формування якої відбувається одночасно із становленням громадянського суспільства.

Функціонування сфери публічних фінансів та її правова охорона забезпечуються цілим спектром напрямів, функцій, видів публічної діяльності. Насамперед сфера публічних фінансів є предметом постійної опіки, нормотворення, правозастосування, а особливо контролю з боку органів державної влади. У публічних фінансових відносинах інтереси держави представляють органи, наділені нею владними повноваженнями. Прийнятий їх поділ на органи загальної та спеціальної компетенції. Досліджується роль Президента України у сфері публічних фінансів, робиться наголос на її істотному та якісному зростанні, особливо з урахуванням керівної участі у проведенні адміністративної реформи.

Робиться висновок, що в результаті проведення адміністративної реформи в Україні, яка розпочалася із 2010 року, були суттєво трансформовані органи державної влади, залучені до процесу правової охорони публічних фінансів. На користь оновлення суспільних відносин у сфері публічних фінансів і підвищення ролі права у забезпеченні правової охорони прав та обов'язків усіх учасників фінансових відносин спрямоване й реформоване фінансове законодавство, у першу чергу - Бюджетний кодекс України (нова редакція) та Податковий кодекс України, що набули чинності з 1 січня 2011 р., а також спеціальні закони та статусні укази, що визначають особливості правового статусу та діяльності органів спеціальної компетенції у сфері публічної фінансової діяльності.

Розділ 2 «Системна характеристика фінансової та адміністративної відповідальності за порушення, що допускаються у сфері публічних фінансів» присвячений комплексному системному аналізу зазначених видів юридичної відповідальності.

У підрозділі 2.1 «Інституційні ознаки фінансово-правової відповідальності, що застосовується до порушень у сфері публічних фінансів» дається характеристика фінансово-правової відповідальності як виду юридичної відповідальності, визначаються їхні спільні риси та відмінності. Підкреслюється, що публічні фінансові відносини тісно пов'язані з державними інституціями та державним примусом, оскільки держава зацікавлена у достатності та забезпеченості фінансовими ресурсами, причому постійно. Теоретичні напрацювання, чинне законодавство, правозастосовна й судова практика дають підстави стверджувати, що фінансово-правова відповідальність давно вже отримала право на існування, будучи закріпленою не лише в законодавчому масиві, але й у теорії права. За підсумками теоретичного аналізу поглядів науковців на суть, призначення та предмет фінансово-правової відповідальності робиться висновок про хибність позицій щодо ототожнення фінансової та адміністративної відповідальності, оскільки вони, маючи спільні риси (які розкриваються у наступному підрозділі), характеризуються наявністю істотних відмінностей.

Аналіз положень чинного фінансово законодавства дозволяє говорити про міжгалузевий характер відповідальності за порушення приписів фінансового законодавства. Зазначене твердження демонструється на прикладі низки фінансово-правових інститутів. Так, при порушенні норм бюджетного законодавства можливе паралельне застосування фінансової відповідальності у вигляді припинення бюджетного фінансування та адміністративної або кримінальної відповідальності до керівника та/або головного бухгалтера бюджетної установи (розпорядника бюджетних коштів) залежно від ступеня суспільної небезпечності скоєного правопорушення.

Аналізуються положення Податкового кодексу України з позицій закріплення поняття фінансової відповідальності та її співвідношення з фінансовими санкціями, робляться висновки про необхідність внесення змін. Обґрунтовується необхідність закріплення у податковому законодавстві принципу презумпції невинності. Доводиться, що встановлення вини має бути обов'язковим елементом у процесі застосування будь-яких санкцій, у тому числі фінансових, в межах фінансово-правової відповідальності. На підтвердження зазначеного висновку наводяться не лише теоретичні положення, але й позиції суддів, що розглядають податкові спори.

Досліджуються особливості закріплення принципів доцільності та одноразовості притягнення до фінансової відповідальності у чинному законодавстві, розглядаються особливості застосування пені за податкові правопорушення.

Доводиться, що єдиною підставою для застосування заходів фінансово-правової відповідальності виступає скоєння фінансового правопорушення, тобто правопорушення, об'єктом якого виступають публічні фінанси. Розглядаються підходи щодо диференціації правопорушень у сфері публічних фінансів із детальним аналізом поділу їх на види за інституційними ознаками (бюджетні, податкові, банківські, валютні, страхові, у сфері готівкового обігу, у сфері державних або місцевих запозичень тощо). Зазначені види піддаються теоретико-методологічному аналізу, із визначенням спільних та особливих рис кожного.

При дослідженні у підрозділі 2.2 «Роль і значення адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері публічних фінансів» правової природи та особливостей адміністративної відповідальності підкреслюється, що її соціальна роль полягає у виникненні правового наслідку неналежної реалізації фізичними та юридичними особами, що вступають у суспільні відносини, своїх прав та обов'язків і проявляється у процесі застосування. При цьому адміністративна відповідальність має не лише ретроспективний, але й позитивний аспект, у якому відображається внутрішній стан та поведінка конкретної особи, її ставлення до суспільства.

Обов'язковою умовою при здійсненні кваліфікації неправомірного діяння є аналіз і зіставлення неправомірної поведінки з вимогами правових норм, що дозволяє встановити, чи містять діяння суб'єкта ознаки складу конкретного правопорушення. У такому разі фактична підстава міститься в діянні суб'єкта, а юридична - у вимогах закону і відповідному процесуальному оформленні факту скоєння фінансового правопорушення.

Як особливу рису адміністративної відповідальності за порушення фінансової дисципліни можна назвати її допоміжний характер по відношенню до фінансово-правових норм. Аналіз норм фінансових законів свідчить про те, що вони у частині накладення й застосування заходів адміністративної відповідальності мають бланкетний характер. Можливість застосування заходів адміністративної відповідальності передбачена, зазвичай, паралельно із заходами фінансово-правової відповідальності. Причому це є характерним і для бюджетного, і для податкового, і для банківського законодавства. На відміну від фінансової відповідальності, що застосовується за порушення фінансового законодавства, підставою для застосування заходів адміністративної відповідальності за це саме порушення може бути виключно наявність складу адміністративного правопорушення. Сама процедура притягнення до адміністративної відповідальності за порушення норм фінансового законодавства здійснюється у порядку, визначеному Кодексом України про адміністративні правопорушення. публічний фінанси правовий охорона

Правове регулювання застосування заходів адміністративної відповідальності за порушення у сфері публічних фінансів має певні недоліки і потребує подальшого вивчення та вдосконалення. Враховуючи значення публічних фінансів для функціонування суверенної держави і розвитку національної економіки, вважаємо за необхідне виокремити у чинному КУпАП главу, яка б містила склади правопорушень саме у сфері обігу публічних фінансів, у сфері публічної фінансової діяльності.

Розділ 3 «Роль адміністративного судочинства у забезпеченні правової охорони публічних фінансів» складається із трьох підрозділів, у яких визначається місце адміністративного судочинства у процесі забезпечення охорони публічних фінансів.

У підрозділі 3.1 «Місце адміністративного судочинства у забезпеченні правової охорони публічних фінансів» робиться узагальнюючий висновок, що адміністративне судочинство має всі підстави посідати провідне місце у забезпеченні правової охорони публічних фінансів. Адже, на відміну від інших видів судочинства, саме адміністративне судочинство має можливість відповідно до своєї природи поєднувати у процесі вирішення публічно-правових спорів, що виникають з приводу публічних фінансів, такі властивості, як публічний інтерес, орган влади чи управління як сторона процесу тощо. У межах адміністративного судочинства судді адміністративних судів керуються критеріями оцінювання рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень, що одночасно є принципами адміністративної процедури, виробленими практикою європейських країн.

Увага приділяється теоретичним аспектам адміністративного судочинства. Аналізується використання в теорії адміністративного права понять «адміністративний процес», «судово-адміністративний процес», «адміністративна юстиція», «адміністративне судочинство», що не можуть ототожнюватися. Розкривається суть адміністративного судочинства та його роль у вирішенні публічно-правових спорів. Підкреслюється, що для нормального функціонування фінансової системи держави надзвичайно важливе значення публічного інтересу. Адже публічність є однією з невід'ємних характеристик фінансової діяльності держави; публічний інтерес є однією з причин існування публічних фінансів. Відповідно, будь-які порушення, що скоюються у сфері публічної фінансової діяльності, безперечно характеризуються наявністю публічного інтересу, що зазнав негативного впливу. Виходячи з принципу публічності, у підрозділі наведено категорії спорів, що є предметом розгляду адміністративних судів, особливості предметного складу яких розкриваються у наступному підрозділі.

Аналізу положень фінансового законодавства та впливу судової практики на їх правозастосування присвячений підрозділ 3.2 «Порушення норм фінансового законодавства як предмет розгляду адміністративних справ». Підкреслюється, що в Україні за роки незалежності напрацьована досить багата й різноманітна судова практика із розгляду фінансових, у т.ч. податкових спорів. Набутий досвід відіграє важливу роль як безпосередньо для самих учасників таких спорів, чиї порушені права відновлюються, так і для розвитку фінансової системи держави загалом. Останнє може проявлятися щонайменше у тому, що судова практика у низці випадків безпосередньо впливає на розвиток фінансового законодавства. Зокрема, аналіз судової практики останнього десятиріччя дозволяє говорити про її вплив на регламентацію прав та обов'язків посадових осіб податкових органів в процесі фактичної реалізації власної компетенції.

Доводиться, що адміністративна юрисдикція та підсудність мають надзвичайно велике практичне значення для процесу розгляду публічно-правових спорів, предметом яких виступають публічні фінанси. Викликано це специфікою окремих інститутів фінансового права та, відповідно, порушень фінансового законодавства, що допускаються. Робиться висновок, що, на відміну від податкових порушень, виявлені бюджетні порушення (через специфіку та зміст бюджетних відносин, склад учасників, об'єкта порушень тощо) за наслідками проведеного фінансового контролю стають найчастіше предметом розгляду не судових органів, а органів прокуратури, якщо виявляється склад кримінального злочину.

Пропонується авторський погляд на поняття та особливості спору, який виникає у сфері публічної фінансової діяльності, доводиться його публічно-правий характер. Розкривається предмет, суб'єктивні та об'єктивні характеристики поняття. Вирішення публічно-правового спору з приводу публічних фінансів здійснюється у межах встановлених правових процедур компетентним юрисдикційним органом. У сфері публічних фінансів таким органом виступає переважно адміністративний суд, що вирішує публічно-правові спори шляхом визнання неправомірним нормативно-правового чи індивідуального адміністративного акта і відновлення порушеного права. Робиться висновок про недоцільність введення нових спеціалізованих судів (у тому числі податкових). Натомість слід удосконалювати адміністративне судочинство та підвищувати кваліфікацію суддів адміністративних судів.

Вивченню євроінтеграційних процесів на вітчизняну правову систему присвячено підрозділ 3.3 «Значення практики Європейського суду з прав людини для адміністративного судочинства України в процесі розв'язання спорів щодо публічних фінансів». Розглядаючи проблеми здійснення адміністративного судочинства при вирішенні правових конфліктів, предметом яких виступають фінансові відносини, автор вважає за доцільне проаналізувати значення практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) для національного судочинства. Вказується, що вітчизняні фахівці відзначають постійне зростання ролі ЄСПЛ у визначенні пріоритетів судової реформи в Україні, аналізується наукова дискусія щодо визначення місця рішень ЄСПЛ серед джерел національного права.

Підкреслюється, що у практиці ЄСПЛ підставою для розгляду справ з питань оподаткування виступають положення про захист прав власності, що містяться у ст. 1 Протоколу № 1 від 20 березня 1952 р. Європейської конвенції. Поряд із цим пропонується використовувати й інші норми. Так, при обґрунтуванні судами поновлення пропущеного терміну на оскарження рішень податкового органу можна посилатися на Європейську конвенцію, де передбачена заборона на відмову у правосудді, та позицію ЄСПЛ про неприпустимість надмірних перешкод для судового захисту. При розгляді питань про компенсацію витрат платника податків на правову допомогу у спорі з податковим органом доцільно використовувати правозастосовну практику ЄСПЛ, згідно з якою заявник має право на компенсацію судових видатків та витрат, якщо доведе, що вони були понесені дійсно за необхідністю й у розумному розмірі.

Аналіз судової практики національних судів свідчить про обізнаність українських суддів із практикою ЄСПЛ. І хоча посилання на практику ЄСПЛ часто залишаються загальними й короткими та у них не завжди згадуються конкретні рішення ЄСПЛ із зазначенням реквізитів, роль практики ЄСПЛ як джерела обґрунтування позиції суду постійно зростає. Достатньо зауважити, що згідно з даними Єдиного державного реєстру судових рішень у майже 2300 справах, розглянутих за останні п'ять років (переважно адміністративними судами), стороною яких виступали податкові органи, було зроблено посилання на практику ЄСПЛ. Наводяться знакові рішення ЄСПЛ з податкової тематики, прийняті в останні роки (зокрема, від 9 січня 2007 р. «ІНТЕРСПЛАВ» проти України» та від 22 січня 2009 р. по справі «БУЛВЕС» АД проти Болгарії»), аналізується практика їх застосування в Україні в процесі здійснення адміністративного судочинства (як на рівні Вищого адміністративного суду України (далі - ВАСУ), так і апеляційних та місцевих адміністративних судів).

Підкреслюється, що аналіз розгляду фінансових (у першу чергу - податкових) спорів виокремлює декілька питань, що потребують розв'язання. Так, практика ЄСПЛ потребує подальшого відображення в узагальненнях судової практики, що здійснюється ВАСУ. Висновок робиться за результатами різноманітних узагальнень проведених за час діяльності ВАСУ судової практики, що знаходять відображення в актах Суду. Не відстежуються окремо зазначені питання й на рівні статистичних аналізів здійснення судочинства ВАСУ та місцевими й апеляційними адміністративними судами. Водночас підкреслюється методологічна роль ВАСУ у підготовці таких узагальнень, наводяться приклади інформування адміністративних судів про практику ЄСПЛ в інформаційних листах ВАСУ. Обґрунтовується висновок про доцільність узагальнень розгляду спорів саме у сфері публічних фінансів.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження на основі проведеного комплексного аналізу значення й особливостей правової охорони для публічної фінансової діяльності сформульовано низку наукових та практичних висновків, спрямованих на удосконалення нормотворчої, правозастосовної та судової практики, до основних з яких можна віднести такі:

1. Публічним фінансам внутрішньо притаманні парадоксальні, взаємовиключні якості - необхідність задовольняти як публічні, так і приватні інтереси, що істотно знижує мотивацію до виконання суб'єктами фінансових відносин закріплених за ними чинним законодавством юридичних обов'язків, насамперед - обов'язків зі сплати податків. Поряд із цим складність, неузгодженість між собою та колізійність багатьох актів фінансового законодавства, у тому числі й переважно однобічний їх фіскальний характер, можуть розглядатися як один із факторів, що дестабілізують економіку й фінансову систему України, створювати передумови для потенційних порушень фінансової дисципліни будь-якими учасниками фінансових відносин. Внаслідок цього сфера публічних фінансів вимагає дієвого механізму правової охорони.

2. Вітчизняна практика свідчить, що одним з ефективних шляхів запобігання фінансовим правопорушенням у сфері фінансового обігу є послідовне й рішуче удосконалення актів законодавства, спрямованих на сприяння нормальному функціонуванню бюджетної, податкової та кредитно-фінансової сфер, у поєднанні з удосконаленням заходів правової охорони. Розрізненість, складність, неефективність, колізійність і однобічний фіскальний характер багатьох актів фінансового законодавства виступають дестабілізуючими факторами національної економіки. Тому важливим є завдання подальшої систематизації фінансового законодавства.

3. У фінансово-правовій науці все частіше відображається позиція про доцільність розгляду фінансово-правової відповідальності як окремого виду юридичної відповідальності. Водночас аналіз науково-методичної та навчальної літератури з фінансового права, правозастосовної, у тому числі судової практики у сфері публічних фінансів дає підстави говорити про необхідність подальшої розробки поняття фінансово-правової відповідальності як окремого виду юридичної відповідальності та виділення її в окремий інститут фінансового права. При цьому логічним, методологічно виправданим з метою уніфікації розрізнених актів фінансового законодавства й усунення неузгодженостей у правозастосовній практиці бачиться запровадження терміна «фінансова відповідальність» у нормативно-правовий масив фінансового законодавства із визначенням її мети, а не лише в Податковий кодекс України. Разом із тим термін «фінансова відповідальність», вміщений у ст. 11 Податкового кодексу України, вимагає суттєвого корегування в частині визначення заходів такої відповідальності, оскільки наявна редакція: «фінансова відповідальність має застосовуватися у вигляді штрафних (фінансових) санкцій (штрафів) та/або пені» є неправильною з позицій теорії та методології фінансово-правового регулювання, не відображає розуміння поняття «санкція» у фінансовому праві.

4. Правопорушення у сфері публічних фінансів можуть диференціюватися за цілою низкою ознак. Разом із тим найбільш поширеним є підхід, який диференціює такі порушення за фінансово-правовими інститутами чи підгалузями. Специфікою сфери публічних фінансів є те, що всі фінансово-правові інститути чи підгалузі, що врегульовують відносини у сфері мобілізації, розподілу чи використання публічних фондів коштів, мають свої законодавчі акти, у яких визначаються норми поведінки при регулюванні тих або інших суспільних відносин. Тобто, кожний вид фінансового правопорушення - бюджетного, податкового, банківського, страхового, валютного, у сфері готівкового обігу, у сфері державних або місцевих запозичень тощо, підпадає під регулювання спеціального інституційного законодавства (відповідно бюджетного, податкового, банківського, страхового, валютного, грошово-кредитного тощо), а відтак і має свої особливості. Вони пов'язані зі складом таких правопорушень, із заходами відповідальності, порядком застосування, компетентними органами, що уповноважені здійснювати фінансовий контроль (нагляд, державний аудит) та застосовувати заходи фінансово-правової (а у ряді випадків - і адміністративно-правової) відповідальності.

5. Встановлення вини має бути обов'язковим елементом у процесі застосування будь-яких санкцій, у тому числі фінансових, у межах фінансово-правової відповідальності. У цьому знаходять відображення не лише гарантований Конституцією України принцип презумпції невинності, але й принципи законності та справедливості, притаманні фінансово-правовій відповідальності. У зв'язку із цим у Податковому кодексі України має бути закріплений чітко сформульований принцип презумпції невинності платника податків, а також норма про необхідність обов'язкового доведення вини особи для притягнення її до відповідальності за податкове правопорушення.

6. Особливою рисою адміністративної відповідальності за порушення фінансової дисципліни може вважатися її допоміжний характер по відношенню до фінансово-правових норм. Застосування заходів адміністративної відповідальності передбачена паралельно із заходами фінансово-правової відповідальності. Це характерно для бюджетного, податкового, банківського законодавства тощо. Однак якщо можливість притягнення до адміністративної відповідальності закріплюється фінансовим законодавством, то порядок і процедури притягнення визначаються законодавством адміністративним. Склади адміністративних правопорушень також містяться в адміністративному законодавстві, а саме у КУпАП. Але в самому Кодексі ці склади не систематизовані в частині відображення суті публічних фінансів. У главі 12 КУпАП склади правопорушень податкового, бюджетного, фінансового, банківського, валютного законодавства перемішані, що позбавляє цей нормативний акт логіки викладення законодавчого масиву та не сприяє уніфікації правових норм. Водночас урахування значення публічних фінансів для функціонування суверенної держави і розвитку національної економіки робить доцільним виокремлення у чинному КУпАП глави, яка б містила склади правопорушень саме у сфері обігу публічних фінансів.

7. Застосований у Законі України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» підхід щодо закріплення конкретних складів адміністративних правопорушень у фінансовому законі (стаття 43) не є виправданим. Вносячи зміни до законодавства про ринки фінансових послуг, законодавець мав дотримуватися галузевого розподілу норм і передбачити у фінансовому законодавстві лише можливість застосування адміністративної відповідальності, а вже в КУпАП слід безпосередньо закріпити склади адміністративних правопорушень, що можуть бути допущені на ринках фінансових послуг. Тоді б повноваження Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг стосовно права розглядати справи про адміністративні правопорушення та накладати стягнення були б логічними й відповідали б підходам, визнаним як теорією законотворчості, так і фінансовим та адміністративним правом.

8. Особливістю застосування адміністративної відповідальності за порушення фінансової дисципліни є вид стягнення та суб'єктний склад. Аналіз складів адміністративних правопорушень у сфері публічних фінансів дозволяє зробити однозначний висновок про пріоритет такого виду адміністративного стягнення, як штраф. Основною причиною для визнання основним видом адміністративного стягнення штрафу є майновий характер самих фінансових відносин, порушення яких спричиняє грошові втрати для публічних фондів коштів, а відтак - і публічних інтересів держави. Аналіз складів адміністративних правопорушень у сфері публічних фінансів за суб'єктами дає підстави підсумувати, що адміністративні стягнення застосовуються до фізичних осіб, у тому числі суб'єктів підприємницької діяльності, а також до посадовців юридичних осіб. Юридичні особи не є суб'єктами адміністративної відповідальності за порушення у сфері публічних фінансів (на відміну від суб'єктів фінансової відповідальності, до яких юридичні особи включені у першу чергу).

9. Адміністративне судочинство має всі підстави посідати основне місце у процесі забезпечення правової охорони публічних фінансів. Адже, на відміну від інших видів судочинства, саме адміністративне судочинство має можливість відповідно до своєї природи поєднувати у вирішенні публічно-правових спорів, що виникають з приводу публічних фінансів, такі властивості, як публічний інтерес, орган влади чи управління як сторона процесу тощо. Застосування процедур адміністративної юрисдикції виправдане не лише з позицій порядку, закріпленого чинним законодавством, але й з позицій ефективності. У межах адміністративного судочинства судді адміністративних судів керуються критеріями оцінювання рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень, що одночасно є принципами адміністративної процедури, виробленими практикою європейських країн.

10. Досвід розгляду спорів з порушень, допущених у сфері публічної фінансової діяльності важливий як для самих учасників таких спорів, чиї порушені права відновлюються, так і для розвитку фінансової системи держави в цілому. Останнє може проявлятися щонайменше у тому, що судова практика у ряді випадків безпосередньо впливає на розвиток фінансового законодавства. Так, аналіз судової практики вирішення податкових спорів дозволяє говорити про її вплив на регламентацію прав та обов'язків посадових осіб податкових органів в процесі їх фактичної реалізації.

11. Спір, який виникає у сфері публічної фінансової діяльності, має всі підстави характеризуватися як публічно-правий. Адже спір, предметом якого виступають публічні фінанси, являє собою спір про права та обов'язки суб'єктів публічно-правових (фінансових) правовідносин у сфері публічної фінансової діяльності, що виникає у зв'язку із реалізацією владних управлінських функцій органами наділеними відповідною компетенцією у зазначеній сфері. Обов'язковою стороною такого спору повинен бути орган чи органи (посадова особа / посадові особи), наділені публічно-владними повноваженнями у сфері публічної фінансової діяльності. До характеристик такого спору відносяться негативне ставлення одного із суб'єктів конкретного фінансово-правового відношення стосовно прийняття (встановлення), виконання або невиконання закріплених фінансово-правовими нормами приписів. Виникнення такого спору зумовлене наявністю публічно-правового конфлікту, предметом якого виступають публічні фінанси. Підставою ініціювання публічно-правового спору з приводу публічних фінансів є факт подання юридично значущої позовної заяви, що відповідає встановленим законодавством вимогам.

Законною основою виникнення публічно-правового спору з приводу публічних фінансів є право на оскарження неправомірних дій (бездіяльності) у сфері публічної фінансової діяльності, що включає такі правомочності: право на захист суб'єктних прав учасника фінансових правовідносин від будь-якого незаконного посягання чи обмеження; право вимагати від держави, її органів дотримання гарантованих законом прав, свобод й інтересів та їх охорони; право звернення до примусової сили держави для захисту прав і законних інтересів у сфері публічної фінансової діяльності від неправомірних дій (бездіяльності) суб'єктів фінансово-правових відносин.