Правове регулювання державного контролю у сфері фінансових послуг в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес

Правове регулювання державного контролю у сфері фінансових послуг в Україні

Саєнко Марина Іванівна

Дніпропетровськ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник -кандидат юридичних наук, доцент Соколенко Ольга Леонідівна, Дніпропетровський національний університет імені Олеся Гончара, завідувач кафедри адміністративного та кримінального права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Рябченко Олена Петрівна Національний університет Державної податкової служби України, професор кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності;

кандидат юридичних наук, доцент Усенко Роман Анатолійович Національний інститут стратегічних досліджень, завідувач сектора правових експертиз відділу державної політики.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради С.М. Школа.

Анотація

фінансовий послуга правовий державний

Саєнко М.І. Правове регулювання державного контролю у сфері фінансових послуг в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, Дніпропетровськ, 2010.

Дослідження присвячене комплексному аналізу загальнотеоретичних і практичних питань, пов'язаних з правовим регулюванням державного контролю у сфері фінансових послуг. Також розглядаються питання реалізації повноважень спеціальних суб'єктів такого контролю. Ґрунтовно аналізуються поняття «послуга», «фінансова послуга», «державний контроль» тощо. Визначено поняття і види суб'єктів державного контролю у сфері фінансових послуг. Розкрито особливості контрольно-наглядової діяльності різних органів. Знайшло своє висвітлення правове регулювання контрольної діяльності у галузі фінансових послуг в зарубіжних країнах.

Робота охоплює питання вдосконалення державного контролю у сфері фінансових послуг в Україні. У результаті проведеного дослідження запропоновано зауваження і пропозиції до вітчизняного законодавства, яке регулює відносини у сфері фінансових послуг.

Ключові слова: послуга, фінансові послуги, державний контроль, правове регулювання, фінансовий моніторинг.

Аннотация

Саенко М.И. Правовое регулирование государственного контроля в сфере финансовых услуг в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Днепропетровский государственный университет внутренних дел, Днепропетровск, 2010.

Исследование посвящено комплексному анализу общетеоретических, а также практических вопросов, связанных с правовым регулированием государственного контроля в сфере финансовых услуг в Украине. Также рассматриваются вопросы реализации полномочий специальных субъектов такого контроля. Анализируются понятия «услуга», «финансовая услуга», «государственный контроль».

Дано определение понятия и раскрыты виды субъектов государственного контроля в сфере финансовых услуг. Исследуются особенности правового регулирования контрольной деятельности в сфере финансовых услуг в зарубежных странах. Исследованием также охвачены вопросы касательно совершенствования государственного контроля в сфере финансовых услуг в Украине.

Среди первоочередных действий государственной власти относительно реформирования государственного контроля в сфере финансовых услуг Украины обозначены такие: совершенствование нормативно-правового регулирования; внедрение мирового опыта и международных стандартов; установление четких правовых пределов влияния на политику и деятельность соответствующих контрольных органов; совершенствование методов и средств государственного контроля в сфере небанковских финансовых услуг; содействие в развитии альтернативных государственному форм контроля на рынке финансовых услуг. Наиболее концептуальным и последовательным вариантом решения проблемных вопросов по эффективной организации государственного контроля в сфере финансовых услуг Украины считается реформирование существующей системы путем создания единственного государственного органа в сфере финансовых услуг. Утверждается, что не способствует надлежащей организации государственного контроля подчас недостаточно эффективное распределение полномочий органов государственного контроля в сфере финансовых услуг. Делается вывод о том, что в мире сложилась практика, при которой государственные органы, осуществляющие контроль в сфере финансовых услуг, прежде всего, обеспечивают регулирование этой сферы. При этом достаточно сложно четко разделить и классифицировать такие органы. В одних государствах этим занимается центральный банк, в других - министерство финансов, в третьих - специальные учреждения и профильные министерства.

Акцентируется внимание на необходимости решения вопросов дублирования контрольных полномочий органов государственной власти в сфере финансовых услуг, а также повышения стабильности и развития всех сегментов рынка финансовых услуг благодаря более скоординированным управленческим мерам. Следует законодательно закрепить обязанность органов государственной власти не вмешиваться в текущую деятельность участников рынка финансовых услуг. Необходимо усилить ответственность этих органов за нарушение такой обязанности.

Предлагается дополнить новой нормой Закон Украины «О финансовых услугах и государственной регуляции рынков финансовых услуг» статьей 22-1 «Сотрудничество и координация деятельности между органами государственного контроля в сфере финансовых услуг в Украине». Также подчеркивается необходимость дать легальное определение первичного финансового мониторинга в Методических рекомендациях субъектам первичного финансового мониторинга.

Ключевые слова: услуга, финансовая услуга, государственный контроль, правовое регулирование, финансовый мониторинг.

Annotation

Saenko M.I. The legal regulation of state control is in the field of financial services in Ukraine. - Manuscript.

Dissertation for seeking of the scientific degree of the Candidate of Law under specialization 12.00.07 - Administrative Law and Procedure; Financial Law; Information Law. - The Dnepropetrovs'k State University of Internal Affairs, Dnepropetrovs'k, 2010.

Research is devoted to the complex analysis of general theoretic and also practical questions, about the legal regulation of state control in the field of financial services. The questions of realization of plenary powers of special subjects of such control are also examined. Such concepts, as «service», «financial service» «state control» and others like that are examined. Concept and types of subjects of state control in the field of financial services are light up. Also, the features of control activity of different organs is open up. The legal regulation of control and supervision activity found the illumination in the field of financial services in foreign countries. By research the also overcame questions about perfection of state control in the field of financial services in Ukraine. As a result of the conducted research the row of remarks and suggestions are offered to the domestic legislation which regulates relations in the field of financial services.

Key words: service, financial services, state control, legal regulation, financial monitoring.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Ефективний та добре налагоджений державний контроль є однією із важливих умов стабільності, зокрема, ринку фінансових послуг. У зв'язку з цим будь-яка держава, в якій функціонує ринок фінансових послуг, створює і забезпечує правовими засобами систему його державного контролю. Органи, що здійснюють державний контроль у сфері фінансових послуг в Україні, нині утворюють цілісну систему. Проте, на жаль, численність цих спеціально створених органів та підрозділів не вплинуло позитивно на здійснення ними своїх функцій; інколи навіть відбувається дублювання завдань, які визначені для того чи іншого органу. Не завжди вказані органи якісно справляються зі своїми обов'язками. Чимало питань виникає у процесі здійснення контролю стосовно фінансових послуг; часто констатуються факти нецільового використання кредитних коштів, встановлення дискримінаційних умов надання фінансових послуг та непрозорих умов договорів щодо надання фінансових послуг, недобросовісної реклами надавачів фінансових послуг.

За матеріалами щорічних звітів Державного комітету фінансового моніторингу України загальна кількість порушень на цьому ринку фінансових послуг у 2006 р. склала 4591 випадок, при цьому заходи впливу було застосовано у 2557 випадках. У 2007 р. працівниками цієї установи було проведено 529 безвиїзних та 1050 виїзних перевірок фінансових установ, у результаті яких виявлено 4658 порушень законодавства та застосовано 2349 заходів впливу шляхом накладення штрафів, видання приписів та прийняття розпоряджень щодо усунення порушень, тимчасового зупинення, анулювання виданих ліцензій та вжиття інших заходів відповідно до чинного законодавства. У 2008 р. - проведено 857 безвиїзних і 1213 виїзних перевірок фінансових установ, у результаті чого виявлено 4749 порушень законодавства та застосовано 2281 захід впливу. У 2009 р. - проведено 581 виїзну перевірку, виявлено 658 порушень, накладено 235 штрафів на загальну суму 687,1 тис. грн.

Теоретичною базою дисертаційного дослідження є наукові праці таких провідних фахівців у галузі адміністративного, фінансового, банківського права та фінансового контролю, як В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, О.О. Бандурка, Л.К. Воронова, І.П. Голосниченко, О.Л. Соколенко, Р.А. Усенко та інші. Крім того, питання державного контролю розробляють, зокрема, О.Ф. Андрійко, Л.В. Борець, В.М. Гаращук, Д.Л. Зима, О.П. Мельник, О.П. Рябченко, Л.А. Савченко, І.П. Устинова. З-поміж вчених радянського періоду варто назвати Е.А. Вознесенського, М.С. Малеїна, Н.А. Ковальову, А.І. Коняєва, І.А. Бєлобжецького. До правових проблем у сфері фінансових послуг зверталися, наприклад, С.А. Буткевич, І.В. Вєтрова, Н.В. Дроздова, О.М. Іванов, А.Т. Ковальчук, Т.А. Латковська, А.О. Селіванов, Є.В. Карманов, О.О. Качан, А.О. Клименко, О.А. Костюченко, В.Л. Кротюк, О.В. Лебедєв, Т.В. Мазур, О.П. Орлюк, Г.М. Остапович, А.О. Приступко, М.В. Сідак, М.В. Старинський, І.Б. Чайкін, О.О. Чаричанський, В.Д. Чернадчук, Л.М. Чуніхіна, І.А. Шамрай, В.М. Юрах тощо.

Проте комплексно правові питання державного контролю у сфері фінансових послуг в Україні ще не вивчалися. Недослідженою залишаються проблеми спеціальної компетенції суб'єктів державного контролю у сфері фінансових послуг в Україні, а також поняття, правового статусу та правових основ взаємодії цих суб'єктів. Все це у сукупності пояснює вибір теми дисертаційного дослідження та свідчіть про її актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота має безпосередній зв'язок із загальними положеннями Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності», схваленої Указом Президента України від 11 вересня 2006 р. № 742/2006, зокрема п. 2 («Забезпечення доброчесності в органах державної влади та органах місцевого самоврядування»); з Планом заходів на 2010 рік із запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України і Національного банку України від 21 жовтня 2009 р. № 1119; з Планом заходів щодо реалізації Концепції захисту прав споживачів небанківських фінансових послуг в Україні, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 січня 2010 р. № 135-р. Робота виконана з урахуванням наказу МВС України № 755 від 5 липня 2004 р. «Про пріоритетні напрямки наукових і дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років», а також п. 3.58 Плану проведення науково-дослідних і науково-конструкторських робіт Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ на 2010 рік.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ 26.03.2009 р. (протокол № 3).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є з'ясування теоретико-правових основ сучасного правового регулювання державного контролю у сфері фінансових послуг в Україні та розроблення пропозицій щодо його удосконалення.

Реалізація цієї мети зумовила необхідність вирішення таких завдань:

розкрити нормативно-правові дефініції поняття «послуга», зокрема «фінансова послуга», визначити особливості та характерні ознаки останньої;

визначити об'єкт та предмет державного контролю у сфері фінансових послуг;

окреслити основні завдання державного контролю в галузі фінансових послуг;

з'ясувати особливості правового регулювання державного контролю у сфері фінансових послуг в Україні;

розкрити зміст поняття та визначити види суб'єктів державного контролю на ринку фінансових послуг в Україні;

охарактеризувати систему та правовий статус органів державного контролю у сфері фінансових послуг, їх компетенцію та способи взаємодії;

проаналізувати зарубіжний досвід правового регулювання здійснення контрольної діяльності щодо фінансових послуг в окремих країнах світу (зокрема, у державах ЄС, Японії, США);

розробити пропозиції щодо удосконалення правового регулювання відносин та реформування державного контролю у сфері фінансових послуг.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що формуються у процесі державного контролю в сфері фінансових послуг в Україні.

Предметом дослідження є правове регулювання державного контролю в сфері фінансових послуг в Україні.

Методи дослідження. У дисертації використовувалися загальнонаукові та спеціально-наукові методи, зокрема, такі: системно-структурний - за його допомогою висвітлені основні правові та організаційні засади регулювання відносин, які виникають, змінюються та припиняються у процесі контролю в сфері фінансових послуг, ознаки і наслідки останнього (підрозділ 1.1, 1.2); порівняльно-правовий - застосовувався при досліджені законодавства та наукових праць, присвячених державному контролю в сфері фінансових послуг в зарубіжних країнах (підрозділ 1.4); формально-догматичний - використовувався для здійснення доктринального тлумачення відповідних правових норм і нормативно-правових термінів (підрозділ 1.1, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4); соціологічний та статистичний - було використано при з'ясуванні недоліків надання фінансових послуг, умов та причин їх усунення (підрозділ 1.2, 1.3). Застосування функціонального методу дозволило встановити напрямки удосконалення державного контролю у сфері фінансових послуг в Україні (підрозділ 2.4).

Нормативною основою дослідження є Конституція України, закони та інші нормативні акти, що регулюють державний контроль у сфері фінансових послуг в Україні, а також міжнародні правові акти, зокрема директиви ЄС. Емпіричну базу дисертації становлять узагальнені дані, статистичні матеріали Національного банку України та Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України, Державного комітету фінансового моніторингу України про стан надання різних фінансових послуг окремими фінансово-кредитними установами, звіти фінансово-кредитних установ і контролюючих їх органів, а також результати анкетування 152 працівників фінансово-кредитних установ України і 164 споживачів фінансових послуг - загалом 316 осіб щодо стану їх обізнаності з проблемами на ринку фінансових послуг. Регіонами опитування в період 2007-2010 рр. є Дніпропетровська, Київська, Сумська, Хмельницька області.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших в Україні комплексних досліджень правового регулювання державного контрою у сфері фінансових послуг. У дослідженні сформульовані та науково обґрунтовані положення, висновки та пропозиції, які відображають його наукову новизну, зокрема:

вперше:

- запропоновано визначення поняття «державний контроль у сфері фінансових послуг» як діяльності уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, інших органів у межах повноважень, передбачених законом, що полягає у цілісному та безперервному відстеженні результатів діяльності фінансових установ з метою забезпечення їх надійності і стійкості, а також щодо виявлення й запобігання порушенням вимог законодавства зазначеними установами та забезпечення інтересів споживачів фінансових послуг;

запропоновано такі стадії надання фінансових послуг: 1) визначення передумов існування фінансової послуги; 2) створення відповідного її правового регулювання; 3) планування фінансової послуги (визначається надавач і споживач з огляду на їх потреби); 4) надання (реалізація, здійснення) фінансової послуги; 5) контроль; 6) удосконалення процесу надання фінансових послуг;

надано дефініцію поняття «суб'єкти державного контролю у сфері фінансових послуг» як системи органів державної влади, до компетенції яких належать повноваження із регулювання, спостереження, перевірки та належного реагування щодо питань відповідності діяльності із надання фінансових послуг законодавству та іншим нормативно-правових актам України;

удосконалено:

концепцію формування та розвитку системи органів державного контролю у сфері фінансових послуг у розрізі запровадження функціонування окремих уповноважених державних суб'єктів, зокрема, Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України та Державного комітету фінансового моніторингу України;

класифікацію органів, які здійснюють контроль у сфері фінансових послуг. Серед суб'єктів державного контролю у сфері фінансових послуг запропоновано вирізняти органи загальної компетенції (Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, Антимонопольний комітет України, органи державної контрольно-ревізійної служби, державної податкової служби) та органи спеціальної компетенції (Національний банк України, Державну Комісію з регулювання ринків фінансових послуг України, Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку України та Державний комітет фінансового моніторингу України);

системний підхід щодо процесу здійснення таких контрольних повноважень, як реєстрація та ліцензування фінансових установ Національним банком України та Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України;

дістало подальшого розвитку:

визначення основних шляхів вирішення існуючих прогалин в правовому регулюванні державного контролю у сфері фінансових послуг: 1) поступове вдосконалення існуючого нормативно-правового регулювання з кінцевою метою реорганізації існуючої системи органів державного контролю; 2) створення у сфері фінансових послуг єдиного органу, що виключало б існування проблем перетину та дублювання повноважень і компетенції окремих державних органів;

дослідження повноважень органів державної влади, які задіяні у процесі контролю в сфері фінансових послуг, питання юридичної нерівності у правовому статусі суб'єктів державного контролю у сфері фінансових послуг спеціальної компетенції;

вивчення питання правового статусу таких суб'єктів державного контролю у сфері фінансових послуг спеціальної компетенції, як Національний банк України, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України та Державний комітет фінансового моніторингу України. Вказане питання пропонується розглядати та досліджувати в розрізі особливостей компетенції, майнової бази та організаційної структури відповідних державних органів;

положення щодо здійснення фінансового моніторингу у сфері фінансових послуг. Запропоновано авторське визначення «первинного фінансового моніторингу» - це діяльність фінансових установ із впровадження та реалізації внутрішнього фінансового моніторингу, аналізу операцій клієнтів та передачі необхідної інформації уповноваженим суб'єктам державної влади з метою належного виконання зобов'язань щодо співпраці в порядку забезпечення обов'язкового фінансового моніторингу у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, отриманих злочинним шляхом. Наведене визначення доцільно включити та конкретизувати у методичних рекомендаціях суб'єктам первинного фінансового моніторингу «Управління ризиками щодо відмивання злочинних доходів та фінансування тероризму», затверджених наказом Держфінмоніторингу України від 4 липня 2008 р. № 157.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає у розробці таких рекомендацій організаційно-правового характеру у:

- науково-дослідній роботі - для подальших досліджень фінансово-правових проблем державного контролю, фінансових послуг, перспектив розвитку законодавства в цій сфері;

- правотворчості - для удосконалення нормативно-правових актів та прийняття нових, які відображені у висновках та пропозиціях щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства (лист до комітету Верховної Ради України з питань фінансів і банківської діяльності - вих. № 23-345 від 21 травня 2010 р.);

- правозастосовчій діяльності - для удосконалення процесу здійснення державного контролю в галузі фінансових послуг (акт впровадження Дніпропетровського обласного управління юстиції від 01 лютого 2010 року; довідка про реалізацію наукового дослідження від 17 липня 2009 р. № 144);

- навчальному процесі результати дослідження використовуються при викладанні навчальних дисциплін «Фінансове право України», «Адміністративне право України» та спецкурсів з проблем фінансового і банківського права (довідки Дніпропетровського національного університету залізничного транспорту імені академіка В. Лазаряна та Дніпропетровського національного університету імені О. Гончара про реалізацію наукового дослідження та впровадження в навчальний процес від 23 червня 2009 р. № 14/1123-21/3 та 08 жовтня 2009 р. № 87-300-1533; акт впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 17 березня 2010 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження доповідалися на засіданнях кафедри адміністративного права та процесу і кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, а також оприлюднювалися на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Дні порівняльного правознавства» (м. Київ, 8-11 квітня 2009 р.), «Правоосвітницька діяльність юридичних клінік на базі вищих навчальних закладів» (м. Дніпропетровськ, 24 квітня 2009 р.); «Система фінансового права» (м. Одеса, 27-28 травня 2009 р.), «Імперативи розвитку України в умовах глобалізації» (м. Чернігів, 12-13 червня 2009 р.), «Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права» (м. Ірпінь, 1 жовтня - 1 листопада 2009 р.), «Розвиток цивільного законодавства: посткодифікаційний період» (м. Київ, 8-9 жовтня 2009 р.), «Восьмі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 13-14 листопада 2009 р.), «Проблеми та перспективи розвитку вітчизняного права» в рамках IV наукових читань, присвячених пам'яті В.М. Корецького (м. Дніпропетровськ, 19-20 листопада 2009 р.), «Господарсько-правове, цивільно-правове та фінансово-правове забезпечення розвитку сучасної економіки України в період економічної кризи» (м. Донецьк, 20 листопада 2009 р.), «Актуальні напрямки вдосконалення фінансово-економічної політики на сучасному етапі» (м. Чернігів, 17-18 лютого 2010 р.), «Актуальні проблеми правового регулювання фінансово-кредитних відносин в умовах кризи: практика правозастосування та шляхи вдосконалення» (м. Суми, 4-5 червня 2010 р.).

Публікації. Основні результати дисертації викладено у п'яти наукових статтях, опублікованих у виданнях, визначених ВАК України як фахові з юридичних наук, та восьми тезах доповідей.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, двох розділів, які об'єднують вісім підрозділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи - 247 сторінок, у тому числі 199 сторінок основного тексту, додатків на 25 сторінках, список використаних джерел на 23 сторінках (249 найменувань).

2. Основний зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються зв'язок роботи із науковими програмами, планами, темами; мета та завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження; формулюються положення, що виносяться на захист і становлять наукову новизну, їх теоретичне та практичне значення; містяться відомості про публікації й апробацію основних положень роботи.

Розділ 1. «Теоретико-правові основи державного контролю у сфері фінансових послуг» складається з чотирьох підрозділів, в яких розглядається поняття фінансової послуги, державного контролю у сфері фінансових послуг, загальні положення про суб'єктів державного контролю у вказаній сфері, а також специфіка зарубіжного досвіду правового регулювання державної контрольної діяльності у галузі фінансових послуг.

У підрозділі 1.1 «Фінансові послуги в Україні: поняття, види, правове регулювання» досліджується правове регулювання послуг взагалі та фінансових зокрема. Загальні правові основи у сфері надання фінансових послуг, здійснення регулятивних і наглядових функцій за діяльністю з надання фінансових послуг встановлені Законом України від 12 липня 2001 р. «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг».

У підрозділі детально аналізується ст. 4 Закону «Про фінансові послуги та державне регулювання ринку фінансових послуг», яка містить перелік фінансових послуг, а також розглядається спеціальне правове регулювання окремо взятих фінансових послуг, як-от: 1) випуск платіжних документів, платіжних карток, дорожніх чеків та/або їх обслуговування, кліринг, інші форми забезпечення розрахунків; 2) довірче управління фінансовими активами; 3) діяльність з обміну валют; 4) залучення фінансових активів із зобов'язанням щодо наступного їх повернення; 5) фінансовий лізинг; 6) надання коштів у позику, в тому числі і на умовах фінансового кредиту; 7) надання гарантій та поручительств; 8) переказ грошей; 9) послуги у сфері страхування та накопичувального пенсійного забезпечення; 10) торгівля цінними паперами; 11) факторинг; 12) інші операції, які відповідають критеріям, визначеним у вказаному Законі.

Важливе значення у процесі правового регулювання перерахованих послуг мають акти ЄС. Зазначається, що жодна із директив чи інших актів ЄС прямо не передбачає регулювання одного питання, а саме державного і міждержавного контролю у сфері фінансових послуг, а стосується лише нагляду. Проте це не означає, що дане питання взагалі ігнорується, адже майже кожен акт так чи інакше його все ж таки зачіпає. Аналізуючи загальноправові основи регулювання фінансових послуг в Україні, дисертант дійшов висновку, що з-поміж чинників, які сприяли розвитку вітчизняного ринку фінансових послуг, можна окреслити, зокрема, такі: створення відповідної законодавчої та нормативно-правової бази (на сьогодні вже можна стверджувати, що така база існує, проте потребує свого подальшого вдосконалення та розвитку); набуття Україною статусу країни з ринковою економікою (це, у свою чергу, сприяє розвитку міжнародного ринку фінансових послуг); поступова адаптація законодавства України до законодавства ЄС (зокрема, у сфері фінансових послуг); розвиток світового ринку фінансових послуг (формуються світові центри фінансових послуг); потреба в інвестуванні вільних коштів фізичних та юридичних осіб та у забезпеченні обігу цих коштів (є необхідність задовольняти бажання споживачів фінансових послуг, які бажають певним чином продати (або «здати в оренду») свої тимчасово вільні кошти, щоб у майбутньому повернути їх); розвиток безготівкових розрахунків, безпаперової форми звітності (це спонукає до розвитку міжбанківських розрахунків як в Україні, так і за її межами); розвиток міжнародної торгівлі, міжнародної співпраці у різних сферах і галузях економіки (а це сприяє знову ж таки розвитку безготівкових розрахунків).

За результатами опитування 316 осіб щодо стану їх обізнаності із проблемами на ринку фінансових послуг встановлено, що 99 % мали проблеми з отриманням фінансових послуг, зокрема такими: затримування трансакцій, невиплата переказу, блокування карток; 92 % респондентів не оскаржували дії надавача фінансових послуг. На питання, які органи найбільш ефективно контролюють ринок фінансових послуг, 72 % назвали Національний банк України, 8 % - Національний банк України, Держкомфінпослуг, 20 % - Національний банк України, органи державної податкової служби та інші контролюючі органи, 94 % опитаних, можливо, через незнання інших органів, назвали Національний банк України як орган, що найбільш ефективно контролює ринок фінансових послуг.

У підрозділі 1.2 «Поняття та особливості державного контролю у сфері фінансових послуг» розглядаються загальні теоретико-правові питання державного контролю з їх екстраполюванням на фінансові послуги. Визначено, що державний контроль у сфері фінансових послуг має на меті попередження, виявлення та усунення певних відхилень чи недоліків, вжиття заходів впливу до порушників і, звичайно, запобігання вчинення порушень у майбутньому. Правове регулювання державного контролю у сфері фінансових послуг - це один із засобів впливу на відповідні суспільні відносини з метою їх упорядкування в інтересах споживачів і надавачів фінансових послуг.

Визначено, що поруч із державним контролем у сфері фінансових послуг, існує державне регулювання сфери фінансових послуг. Дисертант дає таке визначення поняття державного контролю у сфері фінансових послуг: це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, інших органів у межах повноважень, передбачених законом, що полягає у цілісному та безперервному відстеженні результатів діяльності фінансових установ з метою забезпечення їх надійності і стійкості, а також щодо виявлення й запобігання порушенням вимог законодавства зазначеними установами та забезпечення інтересів споживачів фінансових послуг. На відміну від контролю, державне регулювання сфери фінансових послуг полягає у розробленні та виданні уповноваженими органами на підставі законів різних підзаконних нормативно-правових актів, що регламентують види і способи діяльності фінансових установ; це своєрідна система заходів, за допомогою яких уповноважені органи та установи забезпечують стабільне, безпечне функціонування фінансових установ, запобігають дестабілізуючим процесам у фінансово-кредитній системі держави. Такі заходи здійснюються для своєчасного реагування на порушення та негативні тенденції в діяльності фінансових установ з метою їх нормалізації, зміцнення фінансового стану, підтримки стабільності та надійності фінансово-кредитної системи у цілому. Зроблено висновок про те, що для того, аби державний контроль у сфері фінансових послуг відповідав усім нормативам і приписам вітчизняних і міжнародних актів, необхідно виключно законами встановлювати та визначати: 1) органи, уповноважені здійснювати державний контроль у сфері фінансових послуг; 2) види господарської діяльності (види фінансових послуг), які є предметом чи об'єктом державного контролю; 3) повноваження органів державного контролю щодо зупинення чи призупинення діяльності фінансової установи або заборони надання послуг; 4) вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності фінансової установи; 5) методи (способи) здійснення державного контролю; 6) санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного контролю припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Наголошується на тому, що варто також посилити контроль над проникненням у позабанківський фінансовий сектор коштів, отриманих злочинним шляхом.

У підрозділ 1.3 «Суб'єкти державного контролю у сфері фінансових послуг в Україні» на підставі аналізу норми чинного законодавства зроблено висновок про те, що вірним є віднесення Національного банку України, Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України, Державного комітету фінансового моніторингу України до органів державного контролю у сфері фінансових послуг «спеціальної компетенції». Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України також є органом спеціальної компетенції, але за законодавством України вона виконує контрольні функції на ринку цінних паперів, який належить до цивільно-правового регулювання. В свою чергу, Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України та Антимонопольний комітет України, компетенція яких спеціально не передбачає надання фінансових послуг, але містить окремі загальні повноваження щодо контролю, віднесено до органів державного контролю у сфері фінансових послуг «загальної компетенції». Ця група суб'єктів знаходиться поза межами даного дослідження. Сформульовано таке визначення суб'єктів державного контролю у сфері фінансових послуг: це система органів державної влади, до компетенції яких належать повноваження із регулювання, нагляду, спостереження, перевірки та належного реагування щодо питань відповідності діяльності із надання фінансових послуг законодавству та іншим нормативно-правовим актам України.

Досліджуючи вітчизняну систему суб'єктів державного контролю у сфері фінансових послуг спеціальної компетенції, автор констатує про існуючі юридичні нерівності у правовому статусі органів управління на фінансовому ринку. Так, основною специфікою правового статусу Національного банку України як органу державного контролю у сфері фінансових послуг є те, що він визначається особливим центральним органом державного управління та незалежним від всіх гілок влади. У той же час зазначається, що, на відміну від Національного банку України, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України та Державний комітет фінансового моніторингу України виступають державними центральними органами виконавчої влади. А тому, на жаль, у своїй діяльності такі органи державного контролю у сфері фінансових послуг відчувають залежність від інтересів окремих політичних сил. З метою запобігання можливим у даному випадку зловживанням особливої актуальності набуває реформування системи державного контролю у сфері фінансових послуг.

Першим кроком правового реформування у цій галузі має бути розробка стратегічних програм розвитку фінансового ринку і контролюючих суб'єктів та відповідне комплексне вдосконалення існуючого нормативно-правового регулювання. Адже лише за умов послідовної реалізації уповноваженими органами державної влади дій щодо вдосконалення системи державного контролю у сфері фінансових послуг можна досягти цілісності у правовому статусі та системі повноважень суб'єктів зазначеного контролю, а також усунення правових проблем перетину та дублювання таких повноважень щодо окремих фінансових послуг, знівелювати конфлікти інтересів та сфер впливу державних органів на фінансовому ринку України.

У підрозділі 1.4 «Зарубіжний досвід правового регулювання та здійснення контрольної діяльності у галузі фінансових послуг» зазначається, що незважаючи на те, що системи державного внутрішнього фінансового контролю в різних країнах Європи мають певні відмінності, вони функціонують за єдиними (стандартними) організаційними підходами та понятійною базою. Основна увага приділяється аналізу законодавства та діяльності контролюючих органів у європейських державах, оскільки України йде шляхом євроінтеграції. Також досліджується досвід США як держави, в якій добре розвинуте правове регулювання сфери фінансових послуг. Аналізується також законодавство інших держав.

Розглядаючи державний контроль у сфері фінансових послуг у зарубіжних країнах, необхідно враховувати особливості контрольно-наглядової діяльності в окремо взятій державі. Не завжди можна чітко провести межу між контролюючими та наглядовими органами, інколи у вітчизняних працях зустрічаються різні інтерпретації законодавчих термінів через існування офіційного та неофіційного перекладів законодавства. Інколи бачення вчених з цього питання також дуже різняться: їх то ототожнюють, то розмежовують, то використовують паралельно.

Необхідність посилення правового регулювання взаємозв'язків між контрольно-наглядовими органами гостро відчувається на міжнародному рівні, оскільки банки активно поширюють свою транскордонну діяльність. У деяких країнах ЄС це призвело до створення єдиного державного наглядового органу, який відповідає за діяльність у різних фінансових секторах. В інших державах на законодавчому рівні були суттєво розширені контрольно-наглядові повноваження центральних банків. Інколи використовується модель так званих «двох вершин», яка передбачає розподіл відповідних обов'язків між двома агентствами у такий спосіб: одне забезпечує пруденційну надійність фінансових посередників, інше займається прозорістю ведення бізнесу. Стверджувати про існування якоїсь загальновизнаної моделі державного контролю в країнах Європи, Америки чи Азії є не зовсім коректним. Кожна держава на свій розсуд організовує та здійснює контроль за сферою фінансових послуг, враховуючи особливості історичного, економічного, правового розвитку тощо. Спільним є те, що з цією метою, як правило, створюються спеціальні органи (установи, організації), які займаються саме цим питанням, а також те, що ці питання регулюються на найвищому законодавчому рівні.

Органи, які здійснюють державний контроль у сфері фінансових послуг, можна поділити на такі, які здійснюють контроль виключно за банківською діяльністю (до таких органів (установ) належать центральні банки), а також ті, які контролюють різні сфери фінансових послуг, зокрема банківських. Є різні приклади таких органів. Так, у Німеччині при Міністерстві фінансів створено Федеральне відомство контролю над банками; у Франції - Національна кредитна рада, Банківська комісія, Комітет кредитних установ, Комісія з питань регулювання банківської діяльності; в Японії - при Міністерстві фінансів діє Бюро банків; у Великобританії - Агенція фінансових послуг; у США - Федеральна Резервна Система, Контролер грошового обігу, Федеральна корпорація страхування депозитів, Служба фінансового контролю, 50 банківських департаментів штатів.

Відповідно до рекомендацій Європейської Комісії система державного внутрішнього фінансового контролю повинна однаково повно охоплювати контролем всі державні фінанси та фінанси ЄС. Однією з важливих ознак готовності країни - кандидата до вступу в ЄС є встановлення процедури відшкодування втрачених фінансів; має бути створена гарантована державою система страхування вкладів, яка є певною гарантією повернення вкладів. Страхування вкладів має здійснюватися на обов'язковій основі, що відповідає положенням Директиви 94/19/ЕС Європейського Парламенту та Ради від 30 травня 1994 р. щодо схем гарантування депозитів. До речі, в Україні створений та функціонує такий публічний фонд коштів, як Фонд гарантування вкладів фізичних осіб (за даними Фонду станом на квітень 2009 р., його учасниками були 178 банків, а станом на лютий 2010 р. - 169 банків, на липень 2010 р. - 171 учасник і 4 тимчасових учасники).

Розділ 2. «Правові основи діяльності суб'єктів спеціальної компетенції, які здійснюють державний контроль у сфері фінансових послуг в Україні», що складається з чотирьох підрозділів, присвячений розгляду питань стосовно реалізації повноважень окремих суб'єктів спеціальної компетенції, які забезпечують здійснення контролю у сфері фінансових послуг.

У підрозділі 2.1 «Національний банк України як основний суб'єкт державного контролю у сфері фінансових послуг» досліджується правове регулювання повноважень основного суб'єкта державного контролю у вітчизняній сфері фінансових послуг. Структура системи та порядку безпосередньої організації такого основного підвиду контрольної діяльності Національного банку України (далі - НБУ), як банківський нагляд, а також відповідний розподіл повноважень між підрозділами щодо адекватного реагування на порушення в діяльності банківських установ містяться у внутрішньому положенні НБУ про структуру системи банківського нагляду НБУ та його повноваження щодо адекватного реагування на порушення в діяльності комерційних банків від 17 листопада 1997 р. № 380. На особливу увагу в розрізі підрозділів та органів НБУ в системі банківського нагляду заслуговує спеціально створена у 1998 р. Комісія НБУ з питань нагляду та регулювання діяльності банків. Окремо при дослідженні структурних особливостей організації державного контролю НБУ у сфері фінансових послуг звертається увага і на існування такої його спеціальної структури, як Комітет з питань аудиту банків.

Найбільш важливою складовою правового статусу НБУ як органу державного контролю щодо фінансових послуг є набір закріплених виключно за ним повноважень у цій сфері. Ґрунтуючись на аналізі всього масиву норм чинного банківського законодавства у цій сфері, запропоновано виділяти такі функціональні напрямки реалізації повноважень НБУ щодо здійснення державного контролю на ринку фінансових послуг: 1) реєстрація банків і ліцензування їх діяльності; 2) нагляд за діяльністю банків; 3) фінансовий моніторинг у сфері банківських фінансових послуг; 4) валютний контроль у сфері фінансових послуг; 5) застосування заходів впливу за порушення банківського законодавства. У дисертації ґрунтовно проаналізовано всі ці напрямки.

У підрозділі 2.2 «Повноваження Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України» досліджується правовий статус і повноваження спеціально створеного органу виконавчої влади у сфері регулювання та контролю ринків фінансових послуг в Україні. Аналізуючи процеси формування ринку небанківських фінансових послуг та законодавчі перетворення у цій сфері, зазначається, що основними передумовами запровадження державного контролю у цій сфері була необхідність у правовому забезпеченні такого: підтримки порядку на фінансовому ринку; закріплення одноманітних організаційних та процедурних умов для роботи всіх учасників процесу надання фінансових послуг; безпеки всіх учасників процесу надання фінансових послуг від непрофесіоналізму представників фінансових установ, несумлінності чи шахрайства окремих осіб, а також безпеки всієї системи фінансових послуг в цілому; організації ефективного ринку фінансових послуг, на якому підприємницька діяльність із коштами стимулюється (можливість отримання прибутку як нагороди за певний ступінь ризику), але водночас встановлюються та підтримуються її певні допустимі межі; можливості розвитку сектора небанківських фінансових послуг в економіці, ґрунтуючись на потребах суспільного життя, але виходячи з установлених правових форм та засобів.

Вся контрольна діяльність Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України побудована за загальними принципами провадження державного контролю у сфері фінансових послуг, основними орієнтирами якого виступають потреби об'єктів регулювання та контролю, а також повноваження вже функціонуючих подібних органів в інших секторах фінансового ринку. У свою чергу, однією з основних особливостей здійснення державного контролю в окресленій сфері саме цим органом є те, що його контрольні заходи здебільшого провадяться окремо щодо кожного ринку, а подекуди, й виду небанківських фінансових послуг - ринок страхових послуг, ринок послуг, пов'язаних із діяльністю щодо недержавного пенсійного забезпечення, ринок послуг кредитних установ та ринок послуг фінансових компаній.

З липня 2009 р. як самостійний структурний підрозділ Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України почав функціонувати Департамент тимчасового адміністрування фінансово-кредитних установ. До наглядової компетенції департаменту належать фінансові установи, які потребують фінансового оздоровлення (особливо під час фінансової кризи). На початок 2010 р. під наглядом департаменту перебувають 42 фінансові установи, з яких 33 кредитні спілки, 6 страхових компаній, 1 фінансова компанія, 1 адміністратор недержавного пенсійного фонду, 1 недержавний пенсійний фонд. Зазначений контролюючий орган також треба постійно контролювати. Наприклад, перевіряючи у 2009 р. діяльність Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України, Генеральна прокуратура України виявила численні порушення з боку комісії, зокрема, при видачі ліцензій деяким фінансовим установам на підставі документів, що не відповідали ліцензійним умовам або були створені з порушенням встановлених термінів.

У підрозділі 2.3 «Державний комітет фінансового моніторингу України та особливості його контрольної діяльності у сфері фінансових послуг» констатується, що фінансові послуги нині залишаються чи не основним інструментом ефективної протидії легалізації доходів, отриманих незаконним шляхом. І за таких умов особливого значення для кожної держави набуває необхідність створення окремої спеціально уповноваженої державної структури, основним призначенням якої саме і має стати впровадження та підтримка ефективності функціонування системи фінансового моніторингу на фінансовому ринку. Аналізуються основні напрямки реалізації повноважень Державного комітету фінансового моніторингу України. Так, при розгляді законодавства, що визначає повноваження Державного комітету фінансового моніторингу України, визначені такі напрямки в реалізації його повноважень щодо здійснення державного контролю у сфері фінансових послуг: 1) встановлення вимог до організації первинного фінансового моніторингу; 2) отримання інформації про фінансові операції від суб'єктів первинного фінансового моніторингу; 3) направлення інформації до правоохоронних органів за результатами аналізу фінансових операцій в порядку обов'язкового фінансового моніторингу; 4) облік та накопичення інформації щодо сумнівних фінансових операцій; 5) притягнення суб'єктів первинного фінансового моніторингу до адміністративної відповідальності.

Особливої уваги потребує питання посилення контролю з боку Комітету у зв'язку з прийняттям нової редакції Закону «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом».

У підрозділі 2.4 «Удосконалення правового регулювання державного контролю у сфері фінансових послуг в Україні» зазначається, що метою розвитку системи державного контролю у сфері фінансових послуг є підвищення рівня захисту майнових інтересів фізичних та юридичних осіб, формування ефективних ринкових механізмів залучення інвестиційних ресурсів у національну економіку за рахунок забезпечення ефективного функціонування ринку цих послуг з урахуванням міжнародного досвіду, застосування сучасної ринкової інфраструктури та фінансових інструментів. Ця мета може бути досягнута за умови внесення змін до вітчизняного законодавства. Деякі зміни запропоновані у проектах нормативно-правових актів, що містяться у додатках до дисертації.

Необхідно на рівні відповідної концепції офіційно закріпити принципи, на яких буде ґрунтуватися подальший розвиток ринку фінансових послуг, мають враховуватися інтереси споживачів фінансових послуг, його професійних учасників і держави. Основними принципами розвитку ринку фінансових послуг можна назвати такі: 1) вільний рух капіталів та фінансових послуг на території України; 2) захист прав споживачів фінансових послуг; 3) вільний вибір фінансового посередника; 4) прозорість діяльності учасників ринку фінансових послуг; 5) використання міжнародного досвіду; 6) державне регулювання, нагляд і контроль у сфері фінансових послуг, а також формування системи запобіжного (пруденційного) нагляду, включаючи впровадження системи оцінки діяльності фінансових посередників на основі застосування міжнародних стандартів обліку і фінансової звітності; 7) невтручання органів державної влади в поточну діяльність учасників ринку фінансових послуг; 8) рівність перед законом усіх учасників ринку фінансових послуг; 9) функціонування ринку фінансових послуг на засадах вільної конкуренції.

Крім того, потребує реформування (а точніше, формування) правовий механізм координації роботи контрольних і правоохоронних органів, у контексті цього необхідно встановити чіткі межі їхньої взаємодії. Значна частина порушень у фінансовій сфері має ознаки злочину, а це, у свою чергу, вимагає залучення до розслідування спеціальних слідчих і правоохоронних органів. У підзаконних нормативно-правових актах часто вказується, що контролюючі органи у певних випадках передають матеріали, наприклад, до прокуратури. Проте залишаються невизначеними строки обов'язкової передачі матеріалів, питання камеральних (зустрічних) перевірок (поки ці перевірки будуть призначені, то підконтрольний суб'єкт взагалі може бути ліквідовано і необхідну інформацію вже просто неможливо буде отримати).

Висновки

В результаті проведеного дисертаційного дослідження вирішено наукове завдання, що полягає у визначенні сучасного стану та напрямків системного удосконалення правового регулювання контролю у сфері фінансових послуг в Україні. Сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети. Серед них найбільш суттєвими є такі:

Актуальність контролю та фінансових послуг визначається євроінтеграційними процесами в Україні, співпрацею зі світовими фінансовими, торговими та економічними організаціями. У зв'язку із цим вітчизняне законодавство потребує максимальної адаптації до вимог, що ставляться, зокрема, до учасників ринку фінансових послуг і до контролю у сфері фінансових послуг. Формування та здійснення відповідної політики держави можливе лише за умови вивчення та уніфікації зарубіжного досвіду. Для забезпечення уникнення можливих ускладнень та порушень у сфері контролю та нагляду, наприклад, за діяльністю філій іноземних фінансових установ, видається за доцільне укласти відповідні міжурядові угоди, які б передбачали зобов'язання контрольно-наглядових органів держав місцезнаходження материнських компаній щодо здійснення належного нагляду за їх філіями на території України та обміну інформацією з відповідними регуляторними органами України.

Об'єкт державного контролю у сфері фінансових послуг - це те, на що спрямований контроль, а саме господарська діяльність фінансових установ, стан їх внутрішнього контролю. Предметом державного контролю є окремі аспекти фінансової та пов'язаної з нею господарської діяльності, окремі операції фінансових установ, документація. Матеріальні та нематеріальні блага, речі становлять предмет контролю з боку інших органів, зокрема, контрольно-ревізійної служби. Отже, первинним є об'єкт державного контролю, а похідним - предмет. Завданнями державного контролю в сфері фінансових послуг є: 1) дотримання та підтримка фінансової дисципліни як всередині держави, так і за її межами. Це пов'язано із міжнародним характером більшості фінансових послуг; 2) перевірка виконання фінансових зобов'язань фінансових установ перед державою та перед іншими суб'єктами фінансових правовідносин; 3) попередження та усунення виявлених та наявних порушень фінансової дисципліни та законодавства; 4) у разі доведення фактів вчинення правопорушень - застосування заходів впливу та примусу до порушників.