Розвиток державно-громадського управління загальною середньою освітою в Україні (друга половина ХІХ - початок ХХ століття)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

25.00.01 - теорія та історія державного управління

РОЗВИТОК ДЕРЖАВНО-ГРОМАДСЬКОГО УПРАВЛІННЯ ЗАГАЛЬНОЮ СЕРЕДНЬОЮ ОСВІТОЮ В УКРАЇНІ (ДРУГА ПОЛОВИНА ХІХ - ПОЧАТОК ХХ СТОЛІТТЯ)

ГАЄВСЬКА Лариса Анатоліївна

КИЇВ - 2010

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення України як демократичної правової держави - складний процес, що передбачає демократизацію владних, суспільно-політичних структур, забезпечення прав і свобод усім її громадянам, запровадження ринкових відносин. Ці процеси органічно поєднуються з реформаторськими змінами в системі освіти, яка відіграє визначальну роль у життєдіяльності українського соціуму, безпосередньо пов'язана з реалізацією перспективних тенденцій, що набувають розвитку. У цьому контексті особливо важливим є подальший розвиток системи освіти, переведення всіх її ланок на рівень загальносвітового та загальноцивілізаційного виміру, надання державно-громадського статусу.

Нині система освіти зазнає модернізації, успіх якої значною мірою залежить від раціонального управління цією галуззю на всіх ієрархічних рівнях. Стратегічні цілі, завдання, пріоритетні напрями й основні шляхи радикального перетворення управління системою освіти визначено законами України “Про освіту” (1996), “Про загальну середню освіту” (1999), “Про вищу освіту” (2002), “Про професійно-технічну освіту” (1999), “Про позашкільну освіту” (2000), Державною національною програмою “Освіта” (“Україна ХХІ століття”) (1993), Національною доктриною розвитку освіти (2002) та іншими нормативними актами, що наголошують на потребі переходу від традиційної до державно-громадської форми управлінської діяльності.

Необхідність активної участі громадян у розбудові держави і громадянського суспільства підтверджується Указом Президента України від 15 вересня 2005 р. № 1276 “Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”, постановами Кабінету Міністрів України від 18 травня 2005 р. № 356 “Про додаткові заходи щодо залучення громадян до участі в управлінні державними справами”, від 1 березня 2006 р. № 215 “Питання забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”, постановою Верховної Ради України від 23 жовтня 2009 р. № 1689-VI “Про прийняття за основу проекту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні проблем місцевого значення”.

Питання демократизації управління загалом та освітою зокрема перебуває у центрі уваги багатьох дослідників, зокрема таких як В.Андрущенко, Л.Антошкіна, В.Биков, М.Білинська, Л.Ващенко, Б.Гаєвський, І.Грицяк, М.Головатий, В.Грабовський, Г.Єльнікова, В.Кремень, С.Крисюк, О.Лебединська, В.Луговий, І.Лікарчук, І.Лопушинський, Т.Лукіна, В.Майборода, С.Майборода, І.Надольний, О.Оболенський, Н.Протасова, Т.Рогова, І.Розпутенко, Г.Ситник, В.Скуратівський, В.Тимцуник, Н.Акінфієва, В.Бочкарьов, А.Владимирова, Є.Казакова, А.Пінський, І.Рагімова, А.Седєльніков та ін. У своїх працях науковці розкривають сучасні тенденції розвитку державного управління, досліджують процеси децентралізації, роль і місце громадськості в управлінні, аналізують відносини влади і суспільства, проблеми формування громадянського суспільства, сутність державно-громадського управління освітою, визначають принципи його реалізації, надають рекомендації щодо провідних засад створення органів державно-громадського управління освітою на різних рівнях його реалізації.

Запровадження громадських елементів в управління освітою має свою історію. На різних її етапах такі процеси продукували різні форми, методи і напрями залучення громадськості до управлінської діяльності. Нехтування цим досвідом у сучасних умовах активних пошуків найбільш прийнятних моделей державно-громадського управління, зокрема загальною середньою освітою, та механізмів їх реалізації, було б невиправданою помилкою.

Натомість вивчення цього питання в історичній ретроспективі дасть змогу виявити наявні проблеми й неузгодження, використати раціональні здобутки й відмежувати хибні поцінування. Досить плідним у цьому аспекті є друга половина ХІХ - початок ХХ ст., період, що в загальних рисах має багато спільного із сьогоденням, характеризується вагомими зрушеннями в управлінні загальною середньою освітою, насамперед у контексті його переведення на державно-громадські засади.

Проблеми управління загальною середньою освітою в заявлений період знайшли віддзеркалення в працях тогочасних дослідників І.Альошинцева, В.Ареп'єва, В.Білана, М.Грушевського, М.Драгоманова, П.Каптерєва, І.Корнілова, М.Лемке, І.Огієнка, М.Пирогова, С.Рождественського, К.Ушинського, В.Чарнолуського, М.Чехова та ін. Названі втори детально висвітлюють соціально-економічні і політичні умови, що існували в Російській імперії, Українській Народній Республіці за часів Центральної ради, Українській державі гетьмана П.Скоропадського, Українській Народній Республіці часів Директорії і справляли безпосередній вплив на розвиток освіти та способи управління нею; аналізують погляди міністрів освіти, унаслідок діяльності яких відбувалася централізація управління загальною середньою освітою або, навпаки, створювалися сприятливі можливості для провадження його на державно-громадських засадах; розкривають основні форми залучення громадськості до управлінської діяльності, їх зміст та особливості еволюції.

У науковому доробку радянських дослідників В.Борисенка, Є.Грекулова, М.Константинова, Є.Мединського, О.Рашина, В.Смирнова, В.Струминського висвітлено широке коло питань, пов'язаних із реформуванням системи загальної середньої освіти та управління нею в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст., передумови й способи залучення до цієї діяльності представників громадськості. Водночас їх оцінка ґрунтується на класових і партійних позиціях, що було невід'ємною ознакою дослідницьких напрацювань радянського періоду. Такий підхід певною мірою апріорі звужував, а то й заперечував деякі позитивні зрушення, що мали місце в управлінні загальною середньою освітою в досліджуваний період.

Окремі аспекти долучення громадськості до освітніх справ у період другої половини ХІХ - початку ХХ ст. висвітлено в працях сучасних науковців Л.Березівської, В.Білана, І.Богатирьової, Л.Бондар, Л.Вовк, В.Майбороди, Н.Побірченко, Н.Самандас, С.Сисоєвої, Т.Соломатіної, О.Стаферової та ін. Проте названі автори не ставили собі за мету проаналізувати сутність управління в галузі загальної середньої освіти, окреслити основні ознаки структури його апарату та ієрархічних залежностей, торкаючись цих питань лише побіжно або звертаючись до їх розгляду у зв'язку з вивченням інших освітніх процесів, що відбувалися в Російській імперії, Українській Народній Республіці за часів Центральної ради, Українській державі гетьмана П.Скоропадського, Українській Народній Республіці часів Директорії.

Актуальність проблеми розвитку державно-громадського управління загальною середньою освітою в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. визначається:

- винесенням проблем управління в число найактуальніших з огляду на трансформаційні й реформаторські процеси в усіх галузях суспільного життя;

- невизначеністю шляхів, моделей, що сьогодні підвищує значення історичного досвіду як демонстраційного матеріалу;

- актуалізацією історико-управлінського знання;

- невисвітленістю проблеми та її ігноруванням радянською гуманітарною наукою;

- недостатнім вивченням досліджуваної проблеми з позицій сучасності, що ускладнює використання наявних у цій галузі напрацювань з метою оптимізації переходу від державного до державно-громадського управління загальною середньою освітою в сучасних умовах.

Як наслідок, виникає суперечність між поставленим перед управлінням освітою завданням переходу від державної до державно-громадської форми цієї діяльності й неможливістю його ефективно вирішити без урахування історичного досвіду, накопиченого в цій галузі.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано на кафедрі управління освітою Національної академії державного управління при Президентові України (далі - Національна академія) в рамках комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” у процесі розробки тем науково-дослідних робіт: “Реформування управління підготовкою фахівців з державного управління в контексті Болонського процесу” (ДР № 0105U005120); “Розроблення та науково-методичний супровід нормативних дисциплін із демократичного державного управління та публічної політики у ВНЗ України” (ДР № 0107U005891); “Науково-методичний супровід спеціальності “Освітня політика та державне управління в освіті” (ДР № 0108U002027); “Дослідження професійних компетенцій та змісту навчання магістрів за спеціальністю 8.150104 “Державне управління у сфері освіти” (ДР № 0109U003013), виконаних у 2005-2010 рр., у яких автором досліджено механізми державно-громадської оцінки якості підготовки фахівців з державного управління в контексті Болонського процесу; написано розд. 4 “Демократичне врядування та публічна політика” до посібника “Демократичне врядування”; розроблено навчально-методичний комплекс (навчальна програма, робоча навчальна програма, конспекти лекцій, методичні рекомендації) навчальних дисциплін “Технології адміністративної діяльності в освіті” та “Психологія управління освітою” спеціальності “Державне управління у сфері освіти”.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні особливостей та тенденцій розвитку державно-громадського управління загальною середньою освітою в Україні в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. та на основі цього у визначенні перспектив творчого використання історичного досвіду для вдосконалення сучасного управління загальною середньою освітою в контексті його розвитку на державно-громадських засадах.

Хронологічні межі дослідження охоплюють період другої половини ХІХ - початку ХХ століття. Нижня межа визначається соціально-політичними умовами, що склалися на початок другої половини ХІХ ст., які позначені кардинальними реформами (скасування кріпосного права, судова, військова та освітня реформи), зародженням освітнього громадського руху. Завершується дослідження 1920 р., що пов'язано з початком будівництва радянської системи освіти в Україні та зміною освітньої політики в аспекті переведення управління шкільництвом на засади чіткої централізації.

Територіальні межі дослідження охоплюють територію Наддніпрянської України (Київська, Подільська, Волинська, Чернігівська, Полтавська, Харківська, Катеринославська, Херсонська та Таврійська (без Криму) губернії)), що спочатку входила до складу Російської імперії, згодом - до Української Народної Республіки.

Для досягнення визначеної мети сформульовано такі завдання:

– розкрити стан розробленості проблеми дослідження;

– обґрунтувати теоретико-методологічне забезпечення дослідження проблеми державно-громадського управління освітою;

– здійснити теоретичний аналіз категорійно-понятійного апарату дослідження;

– виявити та обґрунтувати періоди становлення та розвитку державно-громадського управління загальною середньою освітою в Україні (друга половина ХІХ - початок ХХ ст.);

– розкрити особливості нормативно-правового регулювання державно-громадського управління загальною середньою освітою відповідно до зазначених періодів;

– визначити основні принципи державно-громадського управління середньою освітою в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст.;

– виявити форми участі громадськості в управлінні освітою в досліджуваний період та визначити провідні суб'єкти їх реалізації;

– розкрити сучасні тенденції розвитку державно-громадського управління загальною середньою освітою;

– визначити перспективи творчого використання історичного досвіду для вдосконалення сучасного управління освітою.

Об'єкт дослідження - управління загальною середньою освітою в Україні у другій половині ХІХ - на початку ХХ ст.

Предмет дослідження - розвиток державно-громадського управління загальною середньою освітою в Україні в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст.

Методи дослідження. Для вирішення визначених завдань та досягнення поставленої мети використовувався комплекс взаємопов'язаних та взаємодоповнювальних методів, а саме: аналіз нормативно-правових документів і архівних джерел, практичної діяльності органів управління освітою та громадських інституцій (для одержання документальних даних щодо суті, етапів розвитку, особливостей прояву державно-громадського управління загальною середньою освітою в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст.); аналіз і синтез (для упорядкування сукупності термінів та інших форм фіксації понять у галузі державного та державно-громадського управління освітою, формування категорійного апарату, узагальнення основних положень дослідження і формулювання висновків); історико-генетичний (у процесі вивчення еволюції державно-громадського управління загальною середньою освітою, виявлення провідних ознак, функцій, особливостей державно-громадського управління протягом досліджуваного періоду, що забезпечило розкриття суттєвих ознак його історичного розвитку); історико-порівняльний (для розкриття сутності, порівняння й пояснення історичних фактів, що мали місце протягом другої половини ХІХ - на початку ХХ ст. і безпосередньо впливали на становлення державно-громадського управління загальною середньою освітою); історико-типологічний (для впорядкування сукупності явищ, подій, фактів, пов'язаних із розвитком державно-громадського управління загальною середньою освітою в заявлений період, що, характеризуючись певними особливостями і специфікою, мали як подібні, так і відмінні ознаки); моделювання (у процесі відтворення змісту й напрямів управлінської діяльності, динаміки взаємовідносин між її учасниками).

Наукова новизна одержаних результатів. У процесі комплексного наукового дослідження отримано науково обґрунтовані результати в галузі науки “Державне управління”, що сукупно вирішують актуальну наукову проблему, яка полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні особливостей та тенденцій розвитку державно-громадського управління загальною середньою освітою в Україні в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. як одного із чинників розвитку освіти, соціально-історичних джерел їх виникнення та на основі цього визначенні перспектив творчого використання історичного досвіду для вдосконалення сучасного управління освітою в контексті його розвитку на державно-громадських засадах.

У межах проведеного дослідження отримано результати, що мають наукову новизну. Зокрема, на основі ретроспективного логіко-системного аналізу становлення і розвитку державно-громадського управління загальною середньою освітою як цілісного феномену:

уперше:

- визначено провідні підходи (надання свободи органам управління освітою на місцях у питаннях відкриття нових і закриття діючих навчальних закладів, поєднання управлінських дій усіх зацікавлених відомств, залучення громадськості до обговорення освітніх проектів, визнання за педагогічними колективами навчальних закладів самостійності в розподіленні предметів по класах, складанні навчальних програм, прийнятті чи неприйнятті до використання рекомендованих Міністерством підручників, у виборах членів правління) і принципи державно-громадського управління загальною освітою в досліджуваний період (децентралізації, гласності, демократизації, колегіальності, професіоналізму в доборі кадрів, єдності управління освітою, конкуренції підручників, регіоналізації, націоналізації);

- визначено й обґрунтовано періоди розвитку державно-громадського управління загальною середньою освітою в Україні в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст.: перший період (1860-1865 рр.) - зародження елементів державно-громадського управління освітою; другий (1866-80-ті рр.) - проведення контрреформи в освіті, централізація управління нею; третій (кінець ХІХ - 1904 р.) - період посилення державних елементів в управлінні шкільною освітою; четвертий (1905-1917 рр.) - хвилеподібний (хитання від жорсткої децентралізації до небаченого сплеску активної участі громадськості в управлінні освітою); п'ятий (1917-1920 рр.) - період пошуку оптимальної моделі державно-громадського управління загальною середньою освітою, позначений широкомасштабним національно-демократичним реформуванням управління шкільною освітою;

- з'ясовано особливості нормативно-правового регулювання державно-громадського управління загальною середньою освітою (циркуляри, накази, постанови уряду й Міністерства народної освіти; участь громадськості в розробці проектів положень про навчальні заклади, статутів), що безпосередньо впливало на розвиток досліджуваного феномену;

- виявлено основні форми участі громадськості в управлінні загальною середньою освітою та визначено провідні суб'єкти їх реалізації (губернські та повітові земства, українські Громади, “Просвіти”, освітні товариства та організації, вчительські товариства взаємодопомоги, комісії і відділи сприяння розвитку народної освіти при громадських організаціях непедагогічної спрямованості, педагогічні з'їзди, з'їзди вчителів, з'їзди з народної освіти, наради директорів і викладачів навчальних закладів, вчительські союзи, батьківські гуртки, батьківські комітети);

удосконалено: понятійний апарат дослідження, зокрема уточнено сутність поняття “державно-громадське управління освітою” в частині розподілу між суб'єктами управління повноважень та відповідальності за їх реалізацію;

дістали подальшого розвитку:

– характеристика стану розробки питання державно-громадського управління освітою (наявні в науковій літературі праці, що стосуються різних аспектів досліджуваної нами проблеми, поділено на три групи. Перша група - праці сучасників подій. Друга - праці, написані дослідниками радянського періоду. Третя - дослідження сучасних науковців;

– методологія державно-громадського управління освітою, а саме: визначено: критерії науковості знання (істинність, інтерсуб'єктивність, системність); методи (аналізу і синтезу, історико-генетичний, історико-порівняльний, історико-типологічний, моделювання, наратив, емпіричний); підходи (системний, герменевтичний, феноменологічний, ретроспективний, парадигмальний, порівняльний); принципи (історизму, типологізації, об'єктивності, протиріччя, аналогії), що дало змогу висвітлити розвиток державно-громадського управління освітою з його особливостями в досліджуваний період;

– напрями запровадження державно-громадських засад управління загальною середньою освітою, а саме: чітке законодавче визначення повноважень державних і громадських органів управління загальною середньою освітою, механізмів залучення громадськості до управлінської діяльності; запровадження колегіальності в управлінні загальноосвітнім закладом; забезпечення вертикалі всіх громадських складових управління; прийняття концепції розвитку державно-громадського управління загальною середньою освітою в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони сприятимуть кращому розумінню сутності державно-громадського управління загальною середньою освітою, збагатять теорію і практику управління освітою, що може стати основою для подальших досліджень з державно-громадського управління освітою, демократичних засад управління загальною середньою освітою, історії державного управління освітою, для розширення доповнення та оновлення змісту навчальних курсів у системі підготовки та перепідготовки управлінських кадрів, будуть корисними при написанні підручників та посібників з управління. Запропонована автором Концепція розвитку державно-громадського управління загальною середньою освітою в Україні сприятиме поліпшенню функціонування освіти України.

Результати досліджень щодо розвитку державно-громадського управління загальною середньою освітою в Україні використано: Комітетом Верховної Ради України з питань науки і освіти Верховної Ради України під час виконання дослідження “Комплексне планування та технології впровадження освітньої політики” у межах реалізації проекту “Рівний доступ до якісної освіти в Україні” (довідка від 17.11.2009 р. № 04-22/16-1540); науково-педагогічними працівниками кафедри управління освітою Державного вищого навчального закладу “Переяслав-Хмельницький державний педагогічний університет імені Григорія Сковороди” при підготовці магістрантів спеціальності “Управління освітою” в процесі викладання дисциплін “Державне управління”, “Історія державних установ”, “Організація і управління навчальним процесом” (акт від 8.04.2009 р. № 327); Управлінням освіти і науки Луганської обласної державної адміністрації в процесі виконання дослідження “Комплексне планування та технології впровадження освітньої політики” (акт від 20.10.2009 р.); Управлінням освіти і науки Житомирської обласної державної адміністрації під час розробки проекту Програми розвитку освіти Житомирської області на 2008-2010 рр. в розділі “загальна середня освіта” (довідка від 19.11.09 р. № 8-2818); Львівським обласним інститутом післядипломної педагогічної освіти в процесі викладання дисциплін “Залучення батьків і громади до діяльності школи” та “Державно-громадське управління освітою” для підготовки директорів та заступників директорів шкіл (довідка від 30.11.09 р. № 499).

Дисертант є співавтором Енциклопедії освіти - першої у вітчизняній літературі довідково-аналітичній праці, що адресована педагогам, психологам, соціальним працівникам, управлінцям усіх рівнів освіти, широкому загалу українського суспільства. Особисто дисертантом було підготовлено статті: “Державно-громадське управління освітою”, “Гуманітаризація освіти”, “Загальні збори (конференція) навчального закладу”, “Органи громадського самоврядування в освіті”, які вміщено в Енциклопедії освіти (акт про впровадження від 9.12.2009 р.).

Теоретичні розробки дисертаційного дослідження використано автором під час викладання протягом 2005-2009 рр. навчальної дисципліни “Теорія та організація управління освітою. Управління навчальними закладами” слухачам денної та заочної форм навчання за спеціальністю “Державне управління” факультету публічного адміністрування Національної академії (акт від 5.10.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним науковим дослідженням. Висновки й результати одержано та сформульовано автором особисто.

Апробація результатів дослідження. Основні положення й результати дослідження, здобуті в процесі написання дисертації, апробовувалися шляхом виступів на науково-практичних конференціях, зокрема:

- міжнародних: “Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика” (Львів, 2007); “Модернізація освіти: пошуки, проблеми, перспективи” (Масандра, 2007); “Інформатизація освіти України: європейський вимір” (Кам'янець-Подільський, 2007); “Роль едукаційного середовища у підготовці вчителів сільської школи” (Умань, 2007); “Сравнительная педагогика в условиях международного сотрудничества и европейской интеграции” (Брест, 2007); “Педагогіка вищої школи: методологія, теорія, технології” (Київ - Умань, 2008); а також на VII Міжнародному науковому конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2007), Другому Міжнародному конгресі “Українська освіта у світовому часопросторі” (Київ, 2007).

- за міжнародною участю: “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004); “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005); “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006); “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007); “Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід” (Київ, 2008); “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (Одеса, 2008); “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації“ (Одеса, 2009); “Галузь науки “Державне управління”: історія, теорія, впровадження” (Київ, 2010);

- всеукраїнських: “Професіоналізм педагога” (Проективна педагогіка: питання теорії та практики) до 60-річчя Кримського державного гуманітарного інституту (Ялта, 2004); “Стратегічний кадровий менеджмент у контексті формування громадянського суспільства” (Київ, 2007);

- регіональній: “Проблеми управління соціальним і гуманітарним розвитком” (Дніпропетровськ, 2008);

- міжвузівських: “Професійна підготовка педагогічних кадрів в умовах інноваційної перебудови української національної освіти: сучасний стан, проблеми, перспективи розвитку” (Хмельницький, 2007); “Українська мова в юриспруденції: стан, проблеми, перспективи” (Київ, 2008); “Українська мова в юриспруденції: стан, проблеми, перспективи” (Київ, 2009);

- інтернет-конференціях: “Сучасний соціокультурний простір 2007”, (Київ, 2007); “Актуальні проблеми сучасної науки” (Київ, 2007); “Сучасність, наука, час. Взаємодія та взаємовплив” (Київ, 2007).

Публікації. Основні наукові результати дослідження висвітлено в 55 одноосібних публікаціях, зокрема в монографії “Державно-громадське управління загальною середньою освітою в Україні (друга половина ХІХ - початок ХХ століття)”, 21 статтях у наукових фахових виданнях з державного управління, затверджених ВАК України; 12 публікаціях в інших наукових виданнях, 18 - у матеріалах конференцій та в 3 статтях в Енциклопедії освіти.

Структура дисертації. Дисертаційне дослідження складається зі вступу, п'яти розділів, висновків до розділів, загальних висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 485 сторінок, з них основного тексту - 422 сторінки. Робота містить 9 таблиць, 29 рисунків. Список використаних джерел включає 687 найменувань, з них архівних матеріалів - 43.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність дослідження, визначено його мету і завдання, об'єкт, предмет, методи, розкрито наукову новизну, теоретичне і практичне значення, наведено відомості про апробацію результатів наукової роботи.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади дослідження державно-громадського управління загальною середньою освітою” - проаналізовано стан розробленості проблеми державно-громадського управління загальною середньою освітою в науковій літературі; розкрито теоретичні аспекти досліджуваного феномену, визначено його методологічне забезпечення, з'ясовано роль громадянського суспільства як регулятора розвитку державно-громадського управління освітою.

Доведено, що наявні в науковій літературі публікації, що стосуються різних аспектів досліджуваної нами проблеми, розділено на три групи.

Перша група - праці, написані сучасниками подій, що мали місце в суспільному житті другої половини ХІХ - початку ХХ ст. і стосувалися запровадження державно-громадського управління шкільною освітою, а також праці, які аналізують погляди управлінців, педагогів, дослідників того періоду на громадсько-державне управління освітою як необхідного атрибута розвитку шкільної справи (І.Альошинцев, П.Блонський, О.Головнін, Є.Звягінцев, О.Корнілов, М.Пирогов, С.Постернак, С.Рождественський, Д.Тихомиров, В.Фармаковський, В.Чарнолуський та ін.).

Друга група - праці, написані дослідниками радянського періоду (В.Борисенко, Ш.Ганелін, Є.Грекулов, Є.Днєпров, С.Константинов, Є.Мединський, О.Рашин, В.Смирнов, В.Струминський та ін.), присвячені аналізу особливостей становлення державного управління освітою і впливу на цей процес громадськості в період 60-90-х рр. ХІХ ст. і перших десятиліть ХХ ст.

Третя група - наукові розвідки сучасних науковців, які звертаються до різних аспектів розвитку системи освіти, управління нею та впливу на цей процес громадськості в досліджуваний нами період (Л.Березівська, М.Гавриш, С.Дмитренко, І.Захарова, Н.Коляда, В.Майборода, І.Лікарчук, Н.Побірченко, М.Самандас, Н.Сейко, С.Черкасова та ін.).

Установлено, що державно-громадське управління освітою - явище, що потребує різнобічного вивчення теоретико-методологічних аспектів як передумови його соціальної і когнітивної предметності, цілеспрямованості й доцільності, теоретичної коректності та ґрунтовності.

На відміну від державного управління, що являє собою соціально-політичну функцію держави, зумовлену об'єктивними потребами збереження цілісності суспільства, його функціонування й поступального розвитку (В.Бакуменко, В.Козбаненко, В.Крижко, Т.Лукіна, І.Мамаєва, П.Надолішній), державно-громадське управління освітою з методологічного погляду є поєднанням державного і громадського компонентів.

З'ясовано, що державна і громадська складові мають свої переваги й недоліки. До переваг державної складової можна віднести ідеологічну й ресурсну базу та практику адміністративного управління, що сукупно забезпечує системі максимальний ступінь стійкості. До недоліків відносимо: авторитаризм управлінської позиції; бюрократизм у прийнятті і виконанні рішень; ставку на адміністративний режим і тиск на громадську ініціативу, намагання обмежити її роль і зменшити значення; тенденції до розростання структури управління; використання державного ресурсу в процесі визначення й реалізації освітньої політики; дотримання владної ієрархії; неприйняття позиції меншості.

До переваг громадської складової належать: незалежність дій органів самоврядування в спільному управлінні; широка соціальна основа участі громадськості в співуправлінні і діяльності школи; практика відкритих і публічних обговорень і ухвалення рішень; заохочення ініціативи; урахування думки меншості. Недоліками громадської складової є: нестача ресурсів і можливостей фінансування проектів розвитку; недостатній рівень професіоналізму більшості учасників.

З'ясовано, що важливу роль у розумінні сутності феномену державно-громадського управління освітою відіграють його принципи: незалежності й паритетності органів державного і громадського управління освітою; комплексного використання економічних та інших ресурсів держави й суспільства суб'єктами державно-громадського управління освітою; цільової спрямованості діяльності суб'єктів державно-громадського управління освітою на реалізацію потреб та інтересів учасників освітнього процесу, суспільства, держави; правової обґрунтованості домагань учасників освітньої діяльності на участь у державно-громадському управлінні загальною середньою освітою як на рівні загальноосвітнього закладу, так і на місцевому, регіональному і центральному рівнях; відкритості й гласності, згідно з яким діяльність суб'єктів державно-громадського управління освітою відкрита для всіх учасників освітнього процесу і забезпечується одержанням інформації; свободи й самодіяльності, що означає можливість кожного суб'єкта державно-громадського управління освітою вільно обирати методи й засоби здійснення управлінської діяльності та виявляти при цьому активність і самодіяльність; узгодженого розподілу повноважень і сфер відповідальності між державними й громадськими органами управління освітою на кожному її рівні й етапі функціонування і розвитку; надання повноважень органам управління освітою в державній вертикалі згори донизу, у громадській навпаки - знизу вгору; цивілізованого розв'язання конфліктів і суперечностей між державними і громадськими органами управління на кожному рівні управління шляхом застосування загальноприйнятих узгоджувальних механізмів і процедур.

У розділі схарактеризовано методологічне забезпечення дослідження розвитку державно-громадського управління освітою.

Критеріями науковості нового знання визначено істинність (обґрунтованість), інтерсуб'єктивність (відтворюваність) та системність.

Для забезпечення істинності знання в нашому дослідженні важливе значення мали архівні джерела, епістолярна спадщина, офіційні документи другої половини ХІХ - початку ХХ ст. та ін.

Інтерсуб'єктивність знання забезпечувалася однаковістю результатів, отриманих різними дослідниками при вивченні одного й того самого об'єкта в тих самих умовах.

Системність передбачала сприйняття кожного явища як системи, утвореної за певними принципами, закономірностями.

У процесі визначення методології державно-громадського управління ми спиралися на праці В.Бакуменка, В.Грабовського, Д.Дзвінчука, М.Зілинської, Ю.Кальниша, В.Князєва, С.Крисюка, В.Лугового, Т.Лукіної, Н.Нижник, О.Оболенського, Н.Протасової, Є.Ромата, С.Серьогіна, Г.Ситника, Ю.Сурміна, С.Сьоміна та ін. і розглядали співвідношення методологічного і управлінського аспектів у контексті широкого залучення всіх суб'єктів освіти і громадськості до управлінської діяльності в галузі освіти в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. З цією метою в ході дослідження використовували методи аналізу і синтезу, історико-генетичний, історико-порівняльний, історико-типологічний, емпіричні методи, моделювання та ін. Кожний метод поставав як система послідовних дій, що забезпечувало пошуковий характер дослідження.

Доведено, що основу будь-якого методу, його суть становлять принципи і підходи. Для дослідження обрано системний, герменевтичний, феноменологічний, ретроспективний, парадигмальний, синергетичний підходи, подаючи наукову характеристику й обгрунтовуючи доцільність використання кожного з них.

Методи дослідження включають до своєї структури не лише методологічні підходи, а й методологічні принципи, що визначають орієнтацію, обґрунтованість. У роботі взято за основу такі принципи: історизму, аналогії, типологізації, об'єктивності, протиріччя.

Стверджується, що в умовах розбудови Української держави, демократичних, політичних і економічних змін у суспільстві великої ваги набуває осмислення феномену громадянського суспільства, оскільки саме воно зумовлює участь громадськості в державних справах.

Визначено, що глобальні зміни в політичному, економічному, технологічному розвитку світової цивілізації перетворили освіту на стратегічний чинник прогресу суспільства, його науково-технічний, соціокультурний і духовний потенціал, що безпосередньо пов'язаний з рівнем соціокультурної сфери, демократичними перетвореннями в суспільстві і свідомості людей. Будучи каналом трансляції культурних цінностей, освіта формує людину в конкретному суспільстві, відповідно до потреб певного суспільства, що усвідомлює цілі її розвитку і ситуацію їх реалізації.

Громадянське суспільство і певний тип освіти зумовлюють одне одного: тільки за умов сформованості такого суспільства як фундаменту можлива подібна система освіти і тільки така відкрита система освіти здатна підтримувати природний розвиток громадянського суспільства.

У другому розділі - “Форми державно-громадського управління шкільною освітою в умовах Російської імперії (60-80-ті рр. ХІХ ст.)” - проаналізовано організаційні підходи і принципи зародження державно-громадського управління як явища суспільного життя в період другої половини ХІХ ст., висвітлено досвід громадської ініціативи в управлінні загальною середньою освітою, розкрито сутність та основні напрями діяльності земств як форми державно-громадського управління освітою.

Установлено, що започаткування реформування управління загальною середньою освітою, яке полягало в перерозподілі повноважень між центральними органами освіти та місцевими адміністративними установами на користь останніх, запровадженні громадських рад при попечителях навчальних округів для зменшення одноосібної влади попечителя, створенні на місцях колегіальних громадських органів управління освітою (піклувальних, навчальних і господарських рад), усенародному обговоренні проектів статутів, припадає на другу половину 50-х рр. ХІХ ст. У його основі - забезпечення взаємозв'язку між загальноосвітніми середніми навчальними закладами і суспільством.

Прогресивність таких заходів полягала у введенні до складу ради (піклувальної, навчальної, господарської) представників громадськості, які мали сприяти встановленню тісного зв'язку між училищем і громадою, а також у проведенні різних освітньо-організаційних заходів (відкриття допоміжних курсів, читання публічних лекцій тощо), наданні допомоги нужденним учням.

Суб'єктам громадськості - міським і сільським товариствам та приватним особам - надавався дозвіл на створення навчальних закладів.

Однак ці заходи не були визначальними: перекладаючи фінансовий бік справи на суспільство, уряд усіляко намагався залишити за собою повний контроль за навчальною і виховною діяльністю загальноосвітніх закладів. Проте піклувальні ради можна вважати громадськими органами лише номінально; до того ж вони не мали жодних реальних прав щодо управління навчальними закладами і перебували в повній залежності від інспектора училищ та попечителя навчального округу.

Тим часом увесь хід суспільно-економічного розвитку держави на початку 60-х рр. ХІХ ст. спонукав до більш радикальних змін у системі управління освітою.

Як наслідок, Міністерством народної освіти на чолі з О.Головніним (1862-1866 рр.) було підготовлено нововведення, що передбачали: визначення справ, які за своїм характером можуть бути краще вирішені на рівні місцевих органів управління, й тих, що слід залишити для остаточного узгодження за міністерством; здійснення більш раціонального розподілу справ між самими центральними установами міністерства відповідно до значущості кожної з них (зміни в структурі Міністерства; скорочення і спрощення діловодства в усьому Міністерстві народної освіти шляхом відміни численних і зайвих формальностей).

Установлено, що в кадровій політиці міністра народної освіти О.Головніна переважав принцип добору кадрів: при доборі кандидатів на посаду попечителів навчальних округів перевага віддавалася педагогам-фахівцям, адміністраторам, ученим, які виявили здібності до управлінської діяльності.

Міністр акцентував увагу на потребі забезпечення реалізації принципу єдності управління освітою, оскільки практично управління навчальними закладами здійснювали різні відомства: Міністерство народної освіти, Міністерство державного майна, Міністерство наділів, Міністерство внутрішніх справ, Св. Синод та ін. Кожне міністерство керувало своїми школами незалежно від інших.

Відбувається децентралізація управління освітою через посилення влади місцевих установ, зокрема прав попечителів навчальних округів.

Доведено, що характерною ознакою діяльності Міністерства народної освіти була гласність, завдяки якій до всебічного обговорення найважливіших перетворень у галузі освіти та управлінні нею залучалися широкі верстви суспільства. З цією метою в “Журнале Министерства Народного Просвещения” друкувалися уривки зі звітів попечителів навчальних округів і ревізорів про стан навчальних закладів, проекти і пропозиції освітнього змісту, офіційні і приватні погляди на освітні справи, відгуки на них, збірники різних матеріалів, огляди засідань дорадчих органів міністерства.

Принцип гласності тісно поєднувався з принципом демократизації. Оприлюднення різних відомостей про гімназії і можливі шляхи поліпшення їх діяльності викликали жваву полеміку в педагогічній пресі, до якої міністр ставився позитивно і не обмежував змістовими рамками.

З'ясовано, що принцип колегіальності реалізовувався через залучення педагогічної громадськості до аналізу проектів статутів та положень, записок, оглядів, друкування звітів, вивченням Міністерством народної освіти різних суджень з приводу цих матеріалів.

Паралельно проводилася робота й щодо вдосконалення діяльності закладів початкової освіти. У цьому контексті заслуговує на увагу запропонований Міністерством, говорячи сучасною мовою, принцип регіоналізації цієї ланки. У навчальній та адміністративній діяльності навчальних закладів Міністерство пропонувало запроваджувати різноманітність, зумовлену місцевими умовами.

Офіційним завершенням копіткої підготовчої роботи з реформування загальної освіти та управління нею став указ від 14 липня 1864 р., яким уводилося “Положение о начальных народных училищах”.

З'ясовано, що в цілому система управління загальною середньою освітою за статутом 1864 р. встановлювала такі ієрархічні зв'язки: вище управління зосереджувалося в Міністерстві народної освіти, якому підпорядковувалися директори та інспектори губернських гімназій, губернська і повітова училищні ради; на рівні навчального округу управління здійснював попечитель; на рівні губернії - губернська училищна рада; на рівні повіту управління початковими народними училищами, інспекторами народних училищ та їх попечителями здійснювалося повітовими училищними радами; інспектор народних училищ управляв прогімназіями; громадськість (сільські товариства, земства, приватні особи) могла залучатися до управління губернськими і повітовими початковими народними училищами за рахунок виділення коштів на створення цих закладів та їх утримання.

Доведено, що в означені роки прояв громадської ініціативи в управлінні освітою позначився високою активністю. Випереджаючи державні інституції, громадськість усвідомила важливість поширення освіти серед народу і почала активно діяти в цьому напрямі. У цей час організовуються різноманітні громадські просвітні інститути (недільні школи, вчительські з'їзди, курси, народні університети, бібліотеки, педагогічні журнали).

До управління загальною середньою освітою громадськість (учителі, прогресивні громадські діячі, батьки) долучалася і через участь в обговоренні нормотворчих документів, пов'язаних з цим аспектом її функціонування. Ця форма була започаткована 1860 р. унаслідок винесення проекту статуту нижчих і середніх закладів на загальне обговорення.

З'ясовано, що участь громадськості в справі управління загальною середньою освітою виявлялася і через організацію відповідним чином спрямованої діяльності різних громадських утворень. До таких належали насамперед Громади, товариства грамотності, що виникли як нові форми громадсько-педагогічного руху в 60-х рр.

Важливим напрямом, що стимулював і пожвавлював прояв громадської ініціативи в управлінні загальною середньою освітою, були вчительські з'їзди.

Поряд зі з'їздами набули поширення інші вияви вчителями самостійності: складання навчальних програм, які передавали спочатку для розгляду в попечительські та педагогічні ради, а потому виносили на загальний розгляд учених і учителів.

Можна твердити про поступову розбудову в країні громадянського суспільства з притаманними йому інститутами, що мали безпосередній вплив на управлінську діяльність у галузі освіти. Першими і пріоритетними з-поміж них були земства.

Саме з діяльністю земств пов'язані суттєві перетворення в контексті децентралізації і лібералізації управління шкільною освітою, поява в цій галузі громадських елементів.

Загалом же участь земств в управлінні загальною середньою освітою виявлялася в таких формах: клопотання (про відкриття нових і розширення наявних середніх навчальних закладів; скасування права на вищу освіту лише для випускників класичних гімназій; надання права впливати на навчально-виховний процес; удосконалення й зміна чинних програм; зниження плати за навчання та ін.); субсидії (виплата коштів різним типам середніх загальноосвітніх шкіл і використання їх для створення власних); організація своїх середніх шкіл (хоча й не набуло значного розвитку в цей період).

Дати оцінку відносинам, що склалися між земствами як формою державно-громадського управління загальною середньою освітою і державою загалом, досить складно. Держава стала на шлях створення земств через свою неспроможність вирішувати наявні проблеми, у тому числі й у галузі управління освітою, самостійно, без участі громадськості. З іншого боку, у земствах убачався конкурент, що швидко набирав сили, був спроможний розв'язувати проблеми самостійно, а також вимагав поділу влади. Тому держава почала обмежувати земську активність.

Однак, незважаючи на перепони уряду, діяльність земств була ефективною завдяки ініціативі людей, які в них працювали і з ними співпрацювали.

Отже, період першої половини 60-х рр. (1860-1865 рр.) можна назвати періодом зародження елементів державно-громадського управління освітою.

Доведено, що, починаючи з другої половини 60-х рр., офіційна освітня політика під керівництвом міністра народної освіти Д.Толстого (1866-1880) спрямовувалася не стільки на управління самою школою, скільки на управління суспільством через школу. Сутність освітніх контрреформ полягала у: 1) централізації влади і посиленні державного контролю в освіті, максимальному відмежуванні від неї суспільства, усуненні гласності у вирішенні освітніх проблем; 2) жорсткій регламентації внутрішньої життєдіяльності школи, посиленні ідеологічного тиску, скасуванні автономії і самостійності закладів, елементи яких вона отримала завдяки реформі 1864 р.

Таким чином, розпочинається новий етап в управлінні загальною середньою освітою, першим кроком якого стає затвердження 1869 р. посади інспектора народних училищ, до обов'язків якого входив нагляд за: особовим складом училищ; навчальною частиною училищ, його моральним станом; зовнішнім і внутрішнім благоустроєм училищ, їх матеріальним забезпеченням; відкриттям нових і розвитком уже працюючих училищ; переведенням їх, у разі потреби, з однієї місцевості до іншої або повне закриття. Інспекторам надавалися широкі повноваження з одночасним суттєвим обмеженням функцій училищних рад.

Установлено, що, починаючи з 70-х рр. основним завданням шкільної політики уряду стало припинення громадської діяльності, спрямованої на розвиток народної школи, що знайшло відображення в “Положении о начальных народных училищах” (25 травня 1874 р.), яке повністю змінювало управління цими закладами: замість виборних голів училищних рад головування покладалося на предводителів дворянства; народна школа цілком підпорядковувалася інспекторові. Дирекції та інспекції народних училищ доручалося завідування навчальною частиною; училищній раді - адміністративною і господарською частинами. Склад училищних рад було змінено в бік ослаблення громадських елементів і посилення урядових (інспектор народних училищ, представник поліції - зазвичай ісправник, представник духовенства за призначенням архієрея). Головою повітової училищної ради призначався предводитель дворянства - голова більшості повітових урядових установ. У такий спосіб посилювався бюрократичний елемент в управлінні шкільною освітою.

Система центрального і місцевого управління освітою у 80-х рр. не зазнала суттєвих змін. Вона передбачала одноосібну владу міністра, функціонування законодавчих, консультативних та виконавчих органів. Місцевий рівень управління вибудовувався за принципами відомчого підпорядкування.

Таким чином, визначено другий період (1866-80 рр. ХІХ ст.) - проведення контрреформи в освіті та централізація управління нею.

У третьому розділі - “Державно-громадське управління загальною середньою освітою в умовах загострення імперської кризи (з кінця ХІХ століття до Лютневої революції 1917 року)” - розглянуто засади управління шкільною освітою на рубежі ХІХ-ХХ ст., проаналізовано сутність боротьби учасників громадсько-педагогічного руху за участь в управлінні загальною середньою освітою, залучення до цієї діяльності культурно-просвітніх товариств.

З'ясовано, що прагнення уряду загальмувати розвиток державно-громадського управління загальною середньою освітою набули втілення в затверджених Міністерством народної освіти “Примерных программах предметов, преподаваемых в начальных народных училищах”. Розроблені Міністерством програми і пояснювальні записки до них відзначалися догматизмом і консерватизмом, суворо регламентували навчальну діяльність та ініціативу вчителів. Тим самим було завдано нового удару по громадських елементах в управлінні цими закладами.

Показано, що на початку ХХ ст. зміст управлінської діяльності Міністерства народної освіти спрямовувався на: установлення тісного взаємозв'язку між центральним органом управління освітою та Духовним відомством; зрівняння прав шкіл, підпорядкованих Міністерству народної освіти та церковнопарафіяльних; створення місцевих органів управління загальною освітою з представників різних відомств; організація на аналогічних засадах повітових, губернських та центральних органів управління загальною середньою освітою.

Така система управління загальною середньою освітою не передбачала залучення до цієї діяльності громадських елементів, тобто вона мала суто державний характер.

У наступні роки запроваджується низка заходів, спрямованих на подальше посилення охоронних засад у діяльності навчальних закладів. Помітного обмеження в контексті управління школами зазнала діяльність земств. Усе це зумовило зміцнення державної форми управління на шкоду державно-громадській.

Таким чином, політика самодержавства в управлінні загальною середньою освітою на початку ХХ ст. характеризувалася відданістю консервативним традиціям, спрямовувалася не на розширення державно-громадських засад його провадження, а на посилення державницьких елементів. Це виявлялося в приниженні значущості земської школи, спробах зосередити всю управлінську діяльність у відомчому трикутнику, що його утворювали Міністерство народної освіти, Міністерство внутрішніх справ, Св. Синод.

На основі цього визначено третій період (кінець ХІХ ст. - 1904 р.) - період посилення державних елементів (реформування управління загальною середньою освітою в контексті загострення кризи Російської імперії).

Показано, що піднесення революційного руху восени 1905 р. змусило уряд, поряд з іншими перетвореннями, здійснити реорганізацію деяких консервативних за своєю природою органів державного управління. Пріоритетні напрями управління загальною середньою освітою передбачали: надання попечителям навчальних округів права дозволяти місцевому керівництву відступати від чинних правил і циркулярів, що регламентували внутрішній розпорядок у навчальних закладах; створення при середніх навчальних закладах батьківських комітетів з правом представництва в піклувальних і господарських радах; державне сприяння приватній та громадській ініціативі у відкритті середніх навчальних закладів.

Навесні 1905 р. в деяких середніх навчальних закладах було запроваджено інститут виборних старост, які виступали представниками учнів у розв'язанні конфліктних ситуацій з навчальною адміністрацією. Восени такі об'єднання діяли практично в усіх середніх школах. З їх представників формувалися міські ради старост, що називали себе радами учнівських депутатів.