Досвід становлення і розвитку комунального самоврядування в Німеччині та можливість його адаптації в містах України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 352 075.31 (430)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Досвід становлення і розвитку комунального самоврядування в Німеччині та можливість його адаптації в містах України

25.00.04 - місцеве самоврядування

Кохалик Христина Миронівна

Львів - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор ЛАЗОР Оксана Дмитрівна, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор ГРИЦЯК Ігор Андрійович, Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри європейської інтеграції

кандидат наук з державного управління ЗАЯЦЬ Діана Дмитрівна, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, старший викладач кафедри управління персоналом та державної служби

Захист відбудеться 13 жовтня 2011 р. о 12⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К.35.860.01 Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16, ауд. 220.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16.

Автореферат розісланий “10” вересня 2011 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А. О. Каляєв

самоврядування німеччина компаративний комунальний

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проблематика місцевого самоврядування, його ефективної організації та функціонування, розвиток місцевої демократії є предметом пильної уваги багатьох сучасних науковців і експертів-практиків. Обраний Україною напрям на європейську інтеграцію підтверджує необхідність дослідження та врахування кращого досвіду зарубіжних держав, зокрема Німеччини, де органи комунального самоврядування є “третьою владою у вертикалі”: федерація - землі - комуни та ефективно здійснюють надані їм повноваження, а громадяни мають широкі можливості участі в самоврядуванні.

Німеччина - країна з давніми традиціями та досвідом самоврядування. Саме тут виникло магдебурзьке право, що уможливило запровадження моделі міського управління на зразок німецького міста Магдебург та набуло поширення на території сучасної України.

Сучасна “комунальна демократія” бере початок від прусських реформ. Ухвалене бароном К. фон Штайном у 1808 р. “Прусське положення про міське управління” стало правовою основою формування комунального самоврядування. Закріплені в чинному законодавстві Німеччини, на відміну від України, конституційно-правові гарантії комунального самоврядування, побудовані на принципах ефективності, демократизму та зорієнтованості насамперед на потреби громадян.

Вибір цієї країни для дослідження зумовлений також і тим, що в Німеччині історично склались суттєво різні моделі муніципальних інститутів з урахуванням національно-культурної специфіки регіонів. Потреба у проведенні порівняльних досліджень щодо формування та організації міського самоврядування в Німеччині й Україні обґрунтована необхідністю вдосконалення законодавства у сфері місцевого самоврядування та застосування результатів дослідження в українській практиці.

Актуальність теми дисертаційної роботи зумовлена також недостатньою розробленістю тематики комунального самоврядування Німеччини у вітчизняній науці. Вагомий внесок у дослідження комунального самоврядування в Німеччині, зокрема теоретико-правових аспектів, зробили: О. Батанов, О. Бориславська, А. Георгіца, В. Григор'єв, Є. Гриценко, І. Грицяк, Л. Кнопп, М. Кобилецький, В. Лисенко, О. Омельченко, Ю. Панейко, А. Прудніков М. Рибушкін, А.Ткачук, К. Хессе, В. Чіркін, В. Шаповал, Д. Шапсугов, У. Шпрінгорум та інші, організаційно-функціональних аспектів: К. Баранова, Н. Ємельянов, І. Жилінкова, В. Ігнатов, О. Лазор, П. Любченко, Е. Маркварт, Л. Михайлишин, К. Новацкі, С. Реде, Е. Харлоф, А. Черкасов, Л. Чіхладзе, Г. Штімпфль, Р. Штобер, Л. Ярічевська та інші вітчизняні й зарубіжні науковці.

Висвітленню окремих питань присвятили свої дослідження чимало вчених, а саме статутному праву: О. Батанов, Д. Заяць, О. Лазор, А. Ткачук; статусу органів комунального самоврядування: Р. Агранофф, К. Баранова, Т. Браун, В. Бутов, А. Георгіца, В. Григор'єв, В. Ігнатов, В. Лисенко; реформаційним процесам: Г. Волльманн, А. Гриценко, Г. Люхтерхандт, Г. Мельцер, Е. Тілкорн, М. Шьонайх та інші науковці.

Теоретичним підґрунтям проведеного дослідження слугували праці багатьох німецьких науковців, таких як: Г. Бюхнер, Г.-Ґ.Велінг, Г. Волльманн, Д. Гашке, Й. Дікманн, Г.-Ґ. Дюнген, Г.-У. Еріхсен, M. Зіґфрід, Ф.-Л. Кнемеєр, K. Kорте, A. Koст, Р. Крістоф, Г. Лєдер, Б. Лімбек, A. Ляйдінґер, I.-A. Маєр, Г. Меєр, Г. Meльцер, Й. Miссельвіц, O. Moдель, Г. Пауліні, A. Пауст, В. Прелль, Ф.-В. Уве, Г.-Й. Хічольд, В. Хоппе, В. Ціхт, П. Шьобер та інші.

Віддаючи належне результатам проведених досліджень, констатуємо, що теоретико-правові та організаційно-функціональні аспекти комунального самоврядування в Німеччині не отримали дотепер систематизованого викладу в дослідженнях українських науковців та потребують відповідних ретельних розвідок. Актуальність дослідження зумовлена також і необхідністю уточнення лексичного значення німецьких термінів та понять у вітчизняній науковій літературі. Відчувається брак порівняльно-правових досліджень в означеній сфері, що є необхідним для розвитку науки державного управління та практики місцевого самоврядування. Детальне вивчення і виявлення тенденцій розвитку сучасного комунального самоврядування в Німеччині, а також вироблення на цій основі рекомендацій щодо можливості їх імплементації в українській теорії та практиці визначають наукову важливість і необхідність проведення дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота є складовою науково-дослідних робіт Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (далі - ЛРІДУ НАДУ). Дисертація пов'язана з темою, що досліджувалась кафедрою державного управління та місцевого самоврядування “Розвиток місцевого самоврядування в зарубіжних країнах” (2008 - 2009 рр., ДО № 0210U003835), у розробці якої дисертантка брала безпосередню участь у частині вивчення формування та функціонування комунального самоврядування в Німеччині.

Метою дослідження є обґрунтування науково-теоретичних положень та напрацювання практичних рекомендацій щодо вдосконалення моделі міського самоврядування в Україні з урахуванням досвіду Німеччини.

Для досягнення мети були визначені основні завдання цієї роботи:

- розкрити теоретико-правові аспекти комунального самоврядування в Німеччині;

- вивчити еволюцію комунального самоврядування в містах Німеччини та виокремити етапи його становлення;

- проаналізувати сучасні моделі організації комунального самоврядування в Німеччині;

- охарактеризувати організаційно-правовий статус територіальної громади та посадових осіб міського самоврядування в Німеччині та Україні з позиції компаративного аналізу;

- узагальнити та систематизувати результати досліджень щодо процесів формування та функціонування органів міського самоврядування в Німеччині та Україні;

- виявити тенденції розвитку комунального самоврядування в сучасній Німеччині;

- розробити рекомендації щодо вдосконалення міського самоврядування в Україні на основі адаптації позитивного досвіду Німеччини.

Об'єктом дослідження є процес становлення та розвитку місцевого самоврядування.

Предмет дослідження - досвід становлення і розвитку комунального самоврядування в Німеччині та можливість його адаптації в містах України.

Методи дослідження. Для реалізації визначеної мети та завдань використано загальнонаукові та спеціальні методи. За допомогою термінологічного принципу загальнонаукової методології з'ясовано сутність основних термінів та понять у теоріях комунального самоврядування Німеччини, а саме: “комуна”, “громада”, “комунальне самоврядування”, “бургомістр”. За допомогою історичного методу досліджено головні події в розвитку комунального самоврядування XX ст. у Німеччині та виокремлено етапи становлення міського самоврядування. Метод системного аналізу використано для дослідження процесів утворення та функціонування органів територіальної громади, їх компетенцій, організаційних форм роботи та інших взаємопов'язаних елементів, що формують її структуру. Метод функціонального аналізу застосовано для розкриття обсягу та змісту діяльності територіальних громад, аналізу функцій їх представницьких органів. За допомогою методу класифікації згруповано повноваження бургомістра та представництва громади за сферами діяльності та функціями управління. За допомогою методу компаративного аналізу виявлено відмінності моделей організації комунального самоврядування, розкрито особливості організаційно-правового статусу посадових осіб, досліджено процеси формування та функціонування органів міського самоврядування в Німеччині та Україні.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження. Запропоноване дослідження є науковим комплексним дослідженням, в якому вивчено досвід становлення і розвитку комунального самоврядування в Німеччині та напрацьовано рекомендації його адаптації в містах України. У дисертації

вперше:

- узагальнено, систематизовано та відображено у пропозиціях для України досвід самоврядування в містах Німеччини, зокрема стосовно організаційно-правового статусу органів та посадових осіб, нормативно-правової регламентації процесу їх формування (обрання) та функціонування, статутного регулювання питань місцевого значення;

- виокремлено шість етапів становлення комунального самоврядування в містах Німеччини на основі вивчення його еволюції: перший (XI - XIII cт.), другий (XIV - XV ст.), третій (XVI - XVIII ст.), четвертий (поч. XIX - до 1952 р.), п'ятий (1952 р. - до 1990 р.), шостий (кін. XX - поч. XXI ст.).

удосконалено:

- понятійно-категорійний апарат, який використовується у вітчизняній науковій літературі з державного управління та місцевого самоврядування, вивчаючи етимологію та уточнюючи лексичне значення німецької термінології у цій сфері, зокрема понять “комуна”, “громада”, “комунальне самоврядування”, “бургомістр”;

набули подальшого розвитку:

- положення основних теорій місцевого самоврядування (громадівської, державницької, муніципального дуалізму) в частині дослідження їх імплементації у чинному законодавстві Німеччини;

- науково-теоретичне обґрунтування моделей організації комунального самоврядування в Німеччині (самоуправління нових федеральних земель, магістратна, бургомістерська, північнонімецька, південнонімецька) у частині деталізації їх основних характеристик та аргументація наближення їх у процесі трансформації до південнонімецької моделі;

- акти локальної нормотворчості, зокрема рішення представництв громади, види міських статутів у Німеччині (добровільні, умовно обов'язкові та обов'язкові) та змістове наповнення питань статутного регулювання організації життєдіяльності територіальних громад Німеччини (конкретизація прав та обов'язків її членів, власні та делеговані повноваження, форми безпосередньої демократії);

- інноваційні інструменти муніципального управління (аутсорсинг функцій, контрактний менеджмент, кооперація комун).

Практичне значення отриманих результатів полягає у підготовці пропозицій науковцям, експертам, громадським та політичним діячам, які займаються питаннями реформування організаційно-правових засад міського самоврядування в Україні. Теоретичні та практичні напрацювання автора щодо дослідження організації та функціонування комунального самоврядування в Німеччині використовуються у навчальному процесі ЛРІДУ НАДУ в підготовці магістрів державного управління з дисциплін “Територіальна організація влади в Україні” та “Іноземна мова в професійній діяльності” (Акт впровадження від 05.09.2009 р.).

Частина одержаних наукових результатів дисертаційної роботи використані в роботі Болехівської міської ради для підготовки нормативно-правових документів щодо врегулювання реалізації форм волевиявлення членів територіальних громад міста Болехів (Акт впровадження від 15.04.2010 р.).

Результати дисертації використані управлінням міжнародного співробітництва Луцької міської ради для методичного забезпечення комунікативних заходів, пов'язаних з інформуванням працівників про новітні тенденції муніципального управління завдяки запровадженню інноваційних інструментів (Акт впровадження від 22.10.2010 р.).

Рекомендації з удосконалення структури та змісту типових статутів територіальних громад використані при підготовці пропозицій Ради Європи Верховній Раді України (Довідка керівника програми Ради Європи №110 від 12.11.2010 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою роботою. Основні теоретико-методологічні положення, висновки та пропозиції автора в межах дисертаційної роботи, отримані дисертантом особисто. Ідеї та напрацювання співавторів наукових публікацій у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів. Основні положення та результати дисертаційної роботи обговорювалися на багатьох вітчизняних та міжнародних науково-практичних конференціях: “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (м. Львів); “Регіональне і місцеве самоврядування в нових умовах: партійна публічна адміністрація і безпосередня демократія” (м. Львів); “Україна і Європейський Союз: шляхи та напрями зближення і співпраці” (м. Львів); у 2006 р.; “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (м. Одеса) у 2007 р.; “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування” (м. Львів); “Актуальні проблеми європейської та європейсько-атлантичної інтеграції України” (м. Дніпропетровськ); “Державна служба України в історичному контексті: проблеми становлення та розвитку” (м. Київ) у 2008 р.; “Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (м. Львів) у 2009 р.; “Реформування системи державного управління та державної служби: теорія і практика” (м. Львів) у 2011 р., а також на семінарах та круглих столах, засіданнях кафедри державного управління та місцевого самоврядування” ЛРІДУ НАДУ (2010 - 2011 рр.) та міжкафедральному семінарі.

Публікації. Загальна кількість публікацій на основі матеріалів дисертації становить 17, з них: монографія та наукова розробка (у співавторстві), 7 статей, з яких 6 - у наукових фахових виданнях із державного управління, підрозділ у навчальному посібнику (у співавторстві), 7 тез доповідей.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків та пропозицій, додатків, переліку використаних джерел та літератури. Загальний обсяг дисертації становить 210 сторінок, з них 181 - основного тексту. Робота містить 6 додатків, 22 таблиці на 22 сторінках, 3 рисунки та 1 діаграму. Перелік використаних джерел та літератури складається зі 167 позицій (з них 71 - іноземні) на 19 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, розкрито зв'язок роботи з програмами, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет та методи дослідження, сформульовано основні положення щодо наукової новизни. Розкрито практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію та публікації.

У першому розділі - “Теоретико-правові аспекти становлення та розвитку комунального самоврядування в Німеччині” - розкрито теоретико-правові аспекти комунального самоврядування в Німеччині, вивчено еволюцію комунального самоврядування в містах Німеччини та виокремлено етапи його становлення, проаналізовано сучасні моделі організації комунального самоврядування в Німеччині.

У результаті вивчення вітчизняної наукової літератури з означеної проблематики вказано на відсутність ґрунтовних праць, тому є потреба у проведенні комплексного дослідження. За допомогою дотримання термінологічного принципу загальнонаукової методології вивчено етимологію та уточнено лексичне значення термінів та понять (“громада”, “комуна”, “комунальне самоврядування”, “бургомістр”). Комунальне (місцеве) самоврядування в Німеччині здійснюється громадами та районами. Громада - найменша адміністративно-територіальна одиниця. Поняття “громада” та “комуна” часто вживаються як синоніми, проте останнє за змістом ширше. Поняттям “громада” позначають міста і села, а “комуна” - громади, міста на правах району, міста районного значення та райони. Комунальне самоврядування - вільне від державного втручання управління комунами власними справами в рамках чинного законодавства та під особисту відповідальність. Для визначення “голови” громади чи міста в Німеччині зазвичай використовується поняття “бургомістр”, проте у Берліні є керуючий бургомістр, а в Гамбурзі - перший бургомістр, які є одночасно головою міста та землі. У багатьох великих містах, зокрема містах районного значення, є обер-бургомістр, який у своєму підпорядкуванні має одного чи більше заступників - бургомістрів.

Вивчення основних теорій місцевого самоврядування дає підстави стверджувати, що основою місцевого самоврядування Німеччини є положення громадівської (вирішення питань місцевого значення не представниками центрального уряду, а представниками комуни, значна автономія у вирішенні питань місцевого значення), державницької (самостійність органів місцевого самоврядування у вирішенні місцевих питань, формування на засадах виборності, діяльність посадових осіб як на штатній основі, так і на громадських засадах, відповідальність перед державними органами за виконання делегованих завдань) та муніципального дуалізму (поділ повноважень органів місцевого самоврядування на власні (добровільні й обов'язкові) та делеговані (обов'язкові за вказівкою і доручені), процес виконання делегованих повноважень під контролем державних органів).

Вивчення еволюції комунального самоврядування у містах Німеччини уможливило виокремлення відповідних етапів його становлення з акцентуацією певних ознак. Перший етап (XI - XIII cт.) характеризується формуванням моделі автономного міського управління на магдебурзькому праві, у той час міська рада стає головним органом внутрішньоміського управління. Упродовж другого етапу (XIV - XV ст.) відбувається формування органів та інститутів міського самоврядування, зокрема міська рада починає називатися магістратом, у раді виділяють міську управу, контролюючі органи. Третій етап (XVI - XVIII ст.) вирізняється призупиненням розвитку інститутів самоврядування та їх перетворенням в елементи державно-монархічного апарату, міські ради перетворюються в магістрати централізованої держави. Розвитку міського самоврядування - четвертий етап (поч. XIX - до 1952 р.) - сприяла муніципальна реформа барона К. фон Штайна. З ухваленням “Прусського положення про міське управління” (1808 р.) міста отримали право регулювання всіх справ власної сфери діяльності під особисту відповідальність, були розмежовані власна та делегована сфери діяльності, закріплено виборче право, обмежено державний нагляд над містами. Впродовж цього періоду відбувається ухвалення землями комунальних конституцій, а також закріплення Федеральною конституцією права муніципалітетів на вирішення усіх питань місцевого значення. П'ятий етап (1952 р. - до 1990 р.) характеризується “одержавленням” органів комунального самоврядування в землях Німецької Демократичної Республіки (далі - НДР). З ухваленням закону про подальшу демократизацію структури та форм і методів роботи державних органів в землях НДР (1952 р.) громади стають основними одиницями “єдиної державної влади” та виконують завдання в рамках центрального державного керівництва та планування. Відновлення комунального самоврядування в землях НДР настає упродовж шостого етапу (кін. XX - поч. XXI ст.). У 1990 р. в комунальній конституції НДР відновлювалось право на самоврядування. Об'єднання німецьких земель слугувало формуванню нової моделі комунального самоврядування. Упродовж 1991 - 1998 рр. відбулось ухвалення німецькими землями власних комунальних конституцій, розпочалась модернізація комунального самоврядування, яка відбувається і нині.

На основі аналізу основних моделей організації комунального самоврядування земель Німеччини, а саме північнонімецької, південнонімецької, магістратної, бургомістерської та самоуправління нових федеральних земель, виокремлено ознаки, за якими вони розрізняються: форма управління (монократична чи колегіальна), тривалість каденції бургомістра та ради, обсяг повноважень бургомістра і представницького органу. Виявлено їх трансформаційні зміни впродовж реформ 90-х рр. XX - XXI ст. та обґрунтовано наближення до південнонімецького типу, для якого властиве посилення статусу бургомістра: обрання прямими виборами, головування радою та виконавчою адміністрацією.

Нормативно-правове регулювання комунального самоврядування Німеччини має дві особливості: з одного боку, характеризується концентрацією більшості законодавчих актів на рівні федерації із сильним впливом земель через земельні уряди, а з іншого - децентралізацією та деконцентрацією адміністративних функцій на земельному рівні та в межах земель - на рівні комунального самоврядування. З'ясовано, що інституційний розвиток комунального самоврядування в Німеччині починається з 1949 р., коли Федеральна Конституція закріпила право муніципалітетів вирішувати всі справи місцевої спільноти під власну відповідальність у рамках чинного законодавства. У правовій доктрині та юридичній практиці це конституційне положення інтерпретується як “інституційна гарантія”, яка надає комунальному самоврядуванню право на звернення у земельний чи федеральний конституційний суди із заявою стосовно порушення його прав.

Виявлено, що конституційно-правові гарантії комунального самоврядування Німеччини знаходять своє практичне втілення у суверенних правах громад: самостійне вирішення кадрових, організаційно-правових та фінансових питань. З'ясовано, що, на відміну від України, статути територіальної громади в Німеччині є важливим джерелом комунального права в системі локальних нормативно-правових актів територіальних громад, які визначають правові форми діяльності органів комунального самоврядування та правові форми впливу місцевих жителів на публічне управління на місцях.

У другому розділі - “Організація та функціонування комунального самоврядування на прикладі міст Німеччини та України: компаративний аналіз” - охарактеризовано організаційно-правовий статус територіальної громади та посадових осіб міського самоврядування Німеччини та України з позиції компаративного аналізу, узагальнено та систематизовано результати досліджень щодо процесів формування та функціонування органів міського самоврядування в Німеччині та Україні.

З'ясовано, що сучасна організація комунального самоврядування Німеччини взаємопов'язана з адміністративно-територіальним поділом та встановлена конституціями земель. Відповідно до Основного Закону ФРН та земельних конституцій, комунальне самоврядування здійснюється в громадах та районах, які уповноважені регулювати всі справи власної сфери діяльності в рамках законодавства та під власну відповідальність. Науковці виділяють 5 конституційно окремих та юридично незалежних політичних рівнів: рівень Європейського Союзу, держави, земель (16), районів (343), муніципалітетів (3400). Основними чинниками, які вплинули на визначення територіальної основи комунального самоврядування є: кількість населення, структура розселення, традиції, особливості історичного, соціального розвитку міст.

Виявлено, що, на відміну від України, у законодавстві Німеччини закріплено визначення понять “мешканець” та “громадянин” громади, їхні права та обов'язки, а також визначено розподіл завдань громади на завдання власної сфери діяльності (добровільні та обов'язкові) та делегованої (обов'язкові за вказівкою та доручені). У встановленні меж територіальної громади визначальними критеріями є забезпечення місцевого зв'язку мешканців і працездатності громади для виконання завдань самоврядування, а при зміні меж - проведення попереднього громадського слухання громадян та врахування їхньої думки. Форми волевиявлення членів територіальних громад детальніше виписані в чинному законодавстві Німеччини, аніж в Україні, зокрема врегульована процедура ініціювання референдуму та вирішення питань, що залежить від чисельності громадян, а також визначений період, через який ухвалені референдумом рішення можуть бути змінені, визначені періодичність проведення зборів громадян та термін обговорення винесених рекомендацій. Виявлено, що німецьким громадам властивий вищий ступінь демократичності форм волевиявлення. Так, для підтримання місцевої ініціативи громадами землі Баєрн достатньо 1% мешканців громади, для скликання зборів громади - 2,5% громадян, натомість у статуті територіальної громади міста Львова необхідні для означених процедур показники вищі - відповідно, 10 тис. жителів громади та не менше 10% жителів внутрішньоміського територіального утворення міста. Про демократизм форм волевиявлення громадян Німеччини засвідчують і такі факти: можливість волевиявлення як у всій громаді, так і її частинах; врахування поглядів молоді при формуванні громадської думки; участь уповноважених осіб при розгляді радою ініціатив тощо. Розвиток місцевої демократії в Німеччині виражається через регламентацію нових форм волевиявлення, а саме “права жителя на клопотання”, “побажання громадян”, “рішення громадян”.

Представницькі органи міського самоврядування відмінні за назвою: представництво громади, рада громади, представництво міста. У містах на правах району може утворюватися представництво частини населеного пункту, представники якої у цьому випадку належать до представництва громади. Рішення, які ухвалює представництво громади, класифікуються на: позитивні/ негативні, одиничні (окремі)/збірні (комплексні), з невеликим/великим практичним значенням. Представництво громади виконує повноваження у фінансово-бюджетній, економічній, правоохоронній, соціальній, гуманітарній, земельній, екологічній та інших сферах. До виняткової компетенції представництва громади/міської ради належать повноваження, які можна поділити на чотири групи: з організації роботи ради, із формування її органів, із контролю за діяльністю голови та виконавчих органів ради, для безпосереднього вирішення питань, що належать до відання місцевого самоврядування.

Представництво громади складається з представників, які обираються громадянами за пропорційною виборчою системою на 5 років. Кількість членів ради залежить від чисельності мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці та визначається у положеннях про громади. Представники громади в Німеччині та депутати міських рад в Україні мають подібні права та обов'язки. Хоча відмінним є те, що представники громади працюють на постійній основі та на громадських засадах, а також задля неупередженого виконання ними своїх обов'язків, законодавством Німеччини визначені умови їх відсторонення від участі в діяльності представництва громади (безпосередня вигода, конфлікт інтересів).

Сесії представництва громади в Німеччині скликаються головуючим (у громадах із виборними штатними посадами), або бургомістром (у громадах із виборними посадами на громадських засадах), в окремих випадках - іншими представниками. Бургомістр зобов'язаний брати участь у сесіях, а також опротестовувати протиправні рішення. У положеннях про громади визначаються випадки позбавлення бургомістра права голосу, чого немає в Україні.

Представництвом громади в Німеччині/міською радою в Україні утворюються комісії. З'ясовано, що найважливішою в Німеччині є головна комісія, до компетенції якої належить координування діяльності інших комісій, а також ухвалення рішень щодо вагомих управлінських завдань. 3 метою найповнішого врахування потреб громадян, компетентні жителі беруть участь у роботі комісій на правах дорадчого голосу, а в окремих землях Німеччини наділені також правом участі в ухваленні рішень.

Виконавчим органом міського самоврядування в Німеччині, залежно від моделі, є одноособовий керівник - бургомістр чи директор, або колегіальний виконавчий орган - магістрат. Місцеві статута регулюють структуру виконавчих органів, яка складається з різних органів спеціальної компетенції (департамента, відділи, бюро тощо). Із загальної кількості працівників публічного сектора 35% є працівниками органів комунального самоврядування. Як у Німеччині, так і в Україні вони повинні відповідати вимогам певного рангу. З'ясовано, що в Німеччині найбільший відсоток службовців відповідає вимогам середнього рангу а чиновників - підвищеного.

Досліджуючи правовий статус бургомістра в Німеччині, виявлено, що за винятком Бремена, Берліна та Гамбурга, він обирається громадянами за мажоритарною системою виборів: на штатну посаду - на 5 - 9 років та на громадських засадах - на визначений період обрання. Основні повноваження бургомістра в Німеччині та міського голови в Україні можна виокремити у такі групи: представницькі, організаційно-розпорядчі, координаційні. Необхідні для дострокового припинення повноважень бургомістра показники в Німеччині вищі, ніж в Україні. У Німеччині ініціатива відкликання бургомістра відбувається на вимогу 1/3 - 2/3 і за рішенням 2/3 - 3/4 членів ради та лише в окремих землях на вимогу громадян (1/3 громадян громади в Саксонії), тоді як в Україні - радою за власною ініціативою або на вимогу не менше 1/10 громадян. На відміну від України, де міський голова може бути відкликаним за рішенням ради - 2/3 голосів депутатів або референдуму - більшістю голосів громадян, в Німеччині ця процедура відбувається лише шляхом референдуму, необхідна для цього більшість відрізняється і становить 20 - 50% громадян.

З'ясовано, що представництвом громади за пропорційною виборчою системою обираються на термін її каденції заступники бургомістра, кількість яких залежить від чисельності мешканців у громаді. Заступники бургомістра можуть із дорадчим голосом брата участь у засіданнях ради та комісіях. Якщо бургомістр чи один зі службовців на керівній посаді не відповідають необхідним вимогам вищого рангу служби, то один із заступників бургомістра зобов'язаний відповідати цим вимогам. Рішення про відкликання заступників бургомістра ініціюється більшістю та ухвалюється 2/3 від загального кількісного складу ради.

Виявлено певні особливості організації влади у землях-містах (Берлін, Бремен та Гамбург), де установи є муніципальними і державними водночас. Оскільки Берлін та Гамбург не мають власної комунальної конституції, то територіальні громади не володіють широкими можливостями самостійного вирішення питань місцевого значення. Бремен утворює сформоване з громад міст Бремена та Бремерхафена об'єднання громад, де, на противагу Бремену, Бремерхафен має власну міську конституцію, згідно з якою громада отримує значну автономію. Законодавчу владу в землях-містах здійснюють представницькі органи: Bьrgerschaft (парламент) - в Бремені та Гамбурзі, Abgeordnetenhaus (палата депутатів) - у Берліні. Виконавча влада представлена урядами земель, які в Берліні, Гамбурзі, Бремені називають сенатом та управліннями земель. Уряд землі складається з керуючого чи першого бургомістра, який обирається представницьким органом більшістю голосів та виконує повноваження голови землі. Сенатор є членом урядової колегії, самостійним керівником міністерства, керівником підвідомчих міністерству органів. За свою сферу діяльності він несе політичну відповідальність перед парламентом та громадянами. Більшістю голосів парламент може виразити сенату та кожному з його членів вотум недовіри. Особливістю організації влади в Берліні є спеціальний Закон про розподіл предметів відання в управлінні Берліном, який детально визначає перелік завдань, що належать до компетенції сенату.

Задля дотримання принципу законності та верховенства права в Німеччині здійснюється нагляд за діяльністю комунальних органів самоврядування. Такими формами нагляду є: правовий, який здійснюється за власними повноваженнями, та фаховий - за делегованими. Правовий нагляд забезпечує легітимність управління, а фаховий - легітимність та доцільність управління.

Порядок ухвалення рішень органами державної влади (державних законів, рішень органів виконавчої влади тощо) в Німеччині унеможливлює виникнення таких, які обмежують інтереси громади на користь держави. Головним механізмом, який забезпечує баланс інтересів громад і держави, є обов'язкова процедура участі представників громад у розробці та ухваленні рішень органами державної влади, що закріплюється у її внутрішніх регламентах. Чіткий розподіл компетенції за рівнями управління уможливлює його здійснення без втручання в компетенцію органів влади сусідніх рівнів, що значною мірою зменшує управлінські витрати та запобігає можливості виникнення конфліктних ситуацій.

У третьому розділі - “Удосконалення організаційно-правової основи міського самоврядування в Україні з урахуванням досвіду Німеччини” - виявлено тенденції розвитку комунального самоврядування в сучасній Німеччині, розроблено рекомендації щодо вдосконалення міського самоврядування в Україні на основі адаптації позитивного досвіду Німеччини.

Виявлено, що вдосконалення комунального самоврядування в Німеччині відбувається завдяки здійсненню реформ, зокрема адміністративно-територіальної - укрупнення муніципалітетів та утворення більших адміністративно-територіальних одиниць як територіальної основи для ефективної місцевої адміністрації та функціональної - розширення компетенції регіональних та місцевих органів влади. Здійснюючи адміністративно-територіальні реформи, у ФРН упродовж 1967 - 1979 рр. було скорочено від 18% муніципалітетів у Шлезвіг-Гольштайні до 85% у Гессені, а впродовж 1990 - 2010 рр. у східних землях Німеччини від 29% у Мекленбург Передній Померанії до 76% у Бранденбурзі та утворено більші й дієвіші територіальні одиниці. З'ясовано, що позитивним можна вважати досвід злиття муніципалітетів на добровільній основі, з урахуванням різних чинників: господарські та культурні взаємозв'язки муніципалітетів, соціально-економічний та управлінський потенціал територій тощо. Відбулись і внутрішні адміністративні реформи, спрямовані на створення нових організаційних структур, пов'язаних із розвитком інфраструктури міста - реконструкція міста, захист довкілля, політика зайнятості та вдосконалення надання послуг громадянам шляхом створення громадських центрів, керуючись, відповідно, принципом наближеності до потреб громадян. У процесі здійснення функціональних реформ у Західній Німеччині, метою яких були децентралізація управління та деконцентрація управлінських функцій, ліквідовано 350 із 450 державних органів влади спеціального призначення та делеговано функції районам і містам районного значення. Наслідком реформ стало чітке розмежування державних функцій та місцевого самоврядування.

Упродовж 90-х рр. XX ст. для забезпечення життєздатної демократії на рівні комунального самоврядування відбулись інституційні зміни, наслідки яких відчутні дотепер. Закріплення в комунальних конституціях права громадян на безпосереднє обрання бургомістра значно підвищило участь громадян у муніципальних виборах, а запровадження інструментів референдуму щодо дострокового припинення його повноважень посилили підзвітність бургомістра місцевому електорату.

Розвиток комунального самоврядування в Німеччині пов'язаний із утворенням міжмуніципальних спілок (об'єднання цільового призначення, управлінська спілка, робоча спілка) та громадських організацій (Німецький з'їзд міст, Німецький з'їзд сільських повітів, Німецький союз міст і громад, Німецька асоціація міст і муніципалітетів, Агенція громади в одному світі), співпраця яких уможливлює ефективне виконання завдань. Участь у діяльності міжнародних організацій є важливою для відстоювання та захисту інтересів територіальних спільнот на різних рівнях влади.

З'ясовано, що вагомого значення набула в Німеччині модернізація управління завдяки застосуванню нових управлінських інструментів: аутсорсинг функцій комунального самоврядування - реорганізація місцевої адміністрації муніципалітетів і районів із заснуванням організацій і корпорацій з максимально самостійним статусом, метою яких є виконання якомога більше завдань комунального самоврядування під власну фінансову відповідальність; контрактний менеджмент - розвиток співробітництва між окремими громадами шляхом укладання контрактних угод щодо надання послуг та спільної діяльності в певних галузях між різними органами і рівнями місцевої влади; сприяння співпраці між державними та приватними організаціями; удосконалення адміністративної процедури завдяки чіткому розподілу функцій, аналізу завдань та пошуку ефективного способу їх виконання, підвищення кваліфікації персоналу для управління, зорієнтованого на потреби громадян.

Водночас із реалізацією реформ відбувається подальше вдосконалення актів локальної нормотворчості. Згідно з положеннями про громади та спеціальними законами, розрізняють добровільні, обов'язкові та умовно обов'язкові статути. Статути застосовуються у різних сферах діяльності громад: господарський, для приватних підприємств, ощадних кас, про відрахування за користування окремими послугами, про міську забудову тощо. Найважливішим та обов'язковим до виконання є головний статут громади, який деталізує положення комунальних конституцій щодо організаційно-правового статусу територіальної громади. Неврегульованість чинного законодавства та низький рівень розроблення статутів територіальних громад в Україні знижують участь населення громади у вирішенні важливих питань місцевого значення. Враховуючи досвід Німеччини, у статутах територіальних громад можна конкретизувати такі питання: зміст, опис та використання символіки територіальної громади; поняття мешканця територіальної громади з правом голосу і без нього; їх права та обов'язки; реалізацію форм волевиявлення громадян; повноваження міського голови та його заступників; власні та делеговані повноваження територіальної громади; порядок утворення та компетенцію комісій представництва громади; процедуру проведення сесій представництва громади тощо.

На основі аналізу пропозицій, які передбачаються у законопроектах України у сфері місцевого самоврядування та враховуючи досвід Німеччини, необхідно врегулювати у чинному законодавстві України організаційно-правовий статус міського голови, підвищуючи вимоги до кандидатів на цю посаду, а дострокове припинення повноважень здійснювати лише за рішенням місцевого референдуму. Потребує деталізації й організаційно-правовий статус заступників міського голови, зокрема кваліфікаційні вимоги, їх кількість, компетенція, процедури обрання та відкликання.

Проведене дослідження дало змогу напрацювати відображені у висновках рекомендації, які сприятимуть удосконаленню моделі міського самоврядування в Україні.

ВИСНОВКИ

У сукупності результати проведеного дослідження дали змогу вирішити конкретне наукове завдання щодо обґрунтування науково-теоретичних положень та напрацювання практичних рекомендацій щодо вдосконалення моделі міського самоврядування в Україні з урахуванням досвіду Німеччини:

1. Огляд джерел та наукової літератури дає підстави стверджувати, що теоретико-правові аспекти комунального самоврядування в Німеччині недостатньо розкриті в працях українських науковців, особливо відчувається недостатня розробленість методології здійснення порівняльно-правових досліджень у галузі державного управління та місцевого самоврядування. Виявлено неоднозначність тлумачення німецьких термінів та понять. Установлено, що теоретичною основою місцевого самоврядування Німеччини є положення основних теорій: громадівської, державницької та муніципального дуалізму.

Правова основа організації та функціонування комунального самоврядування закріплена в: Основному Законі (Конституції) Німеччини (визначено загальні засади побудови комунального самоврядування, його права та гарантії), законодавстві земель (розширено та конкретизовано засадничі правові норми Основного Закону ФРН) та локальних нормативно-правових актах (визначено повноваження територіальної громади, особливості структури та компетенції комунальних органів, посадових осіб).

2. Вивчено еволюцію комунального самоврядування в містах Німеччини та виокремлено шість етапів його становлення. Виявлено важливе значення у становленні міського самоврядування таких подій: муніципальна реформа барона К. фон Штайна (1808 р.) (унаслідок якої міста отримали право регулювання всіх справ власної сфери діяльності), закріплення Веймарською Конституцією гарантії самоврядування громад (1919 р.), а згодом Федеральною Конституцією права муніципалітетів на вирішення всіх справ місцевої спільноти під власну відповідальність у межах чинного законодавства (1949 р.). З'ясовано, що починаючи з 1921 р. розвитку комунального самоврядування сприяли ухвалення положень про громади відповідно до принципу наближеності до потреб громадян, а впродовж 1991 - 1998 рр. - доповнення положень елементами безпосередньої демократії та початок модернізації комунального самоврядування, яка триває дотепер.

Проаналізовано сучасні моделі організації комунального самоврядування в Німеччині: північнонімецьку, південнонімецьку, бургомістерську, магістратну, самоуправління нових федеральних земель та виокремлено їх відмінні ознаки: форма управління, тривалість каденції бургомістра та ради, обсяг повноважень бургомістра і представницького органу. Виявлено трансформаційні зміни моделей упродовж реформ кін. XX - поч. XXI ст. та обґрунтовано їх наближення до південнонімецької, для якої властиве зміцнення статусу бургомістра: обрання прямими виборами, головування радою та виконавчою адміністрацією.

Охарактеризовано організаційно-правовий статус територіальної громади та посадових осіб міського самоврядування в Німеччині та Україні з позиції компаративного аналізу. Виявлено детальну регламентацію організаційно-правового статусу територіальної громади у чинному законодавстві Німеччини, зокрема розмежування понять “мешканця” територіальної громади і “громадянина”, їхніх прав та обов'язків, розподілу повноважень громади, здійснення форм волевиявлення громадян. З'ясовано, що кількість представників громади в органах комунального самоврядування Німеччини залежить від чисельності мешканців адміністративно-територіальної одиниці та є меншою, ніж в Україні.

Виявлено детальну конкретизацію організаційно-правового статусу бургомістра та його заступників у Німеччині. З'ясовано, що в Німеччині вищі кваліфікаційні вимоги до кандидатів на посаду бургомістра, ніж в Україні, а його відкликання відбувається лише шляхом референдуму. Підзвітність бургомістра місцевому електорату сприяє забезпеченню управління, орієнтованого на потреби громадян та розвиток територіальної громади загалом.

5. Узагальнено та систематизовано у таблицях результати досліджень щодо процесів формування та функціонування органів міського самоврядування в Німеччині та Україні за допомогою порівняльного аналізу основних процесуальних етапів та вимог. Виявлено принцип наближеності влади до громадян при формуванні органів міського самоврядування в Німеччині та організації їх діяльності. З'ясовано, що в Німеччині детальніше регламентовано процедуру сесійних засідань, зокрема низки питань (визначення випадків зміни правочинності сесії, позбавлення бургомістра права голосу, відсторонення представників громади від участі), регулювання яких відсутнє в Україні.

6. Тенденції розвитку комунального самоврядування в сучасній Німеччині виявляються у здійсненні адміністративно-територіальних (скорочення кількості місцевих органів влади та зміцнення територіальної, демографічної й матеріально-фінансової бази муніципалітетів шляхом їх укрупнення чи злиття) та функціональних (розширення компетенції місцевих органів влади) реформ, посиленні форм прямої демократії, розвитку об'єднань громад і громадських організацій та їх співпраці (контрактний менеджмент), удосконаленні адміністративної процедури, що уможливлює створення управління, зорієнтованого на потреби громадян.

Досвід Німеччини засвідчує, що статути територіальних громад є важливими правовими положеннями, які видаються громадами в межах законодавчо визначеної автономії, правове регулювання яких поширюється на організаційну структуру комунального управління, управління комунальною власністю, особисті правовідносини між громадою, районом, землею і місцевими громадянами. Статути конкретизують положення комунальних конституцій, врегульовуючи організаційно-правовий статус територіальної громади, її органів та посадових осіб.

7. На основі результатів проведеного дослідження та враховуючи досвід Німеччини, запропоновано Верховній Раді України та Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування внести зміни в чинний Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”:

- закріпити обов'язок ухвалення статуту територіальної громади в ч. 1 ст. 19 та впроваджувати в практику місцевого самоврядування статути в різних сферах діяльності територіальних громад, що дасть змогу ліквідувати прогалини в законодавчій регламентації питань організації та функціонування місцевого самоврядування;

- урегулювати правовий статус територіальної громади в ст. 6 - 9, зокрема визначити права та обов'язки членів громади, виняткові та делеговані повноваження громади; конкретизувати процедуру встановлення/зміни меж територіальної громади, об'єднання/виходу зі складу об'єднаної громади, здійснення форм безпосереднього волевиявлення громадян;

- посилити організаційно-правовий статус міського голови у ч. 3 ст. 79 позбавленням міської ради можливості дострокового припинення його повноважень та здійснювати цю процедуру лише за рішенням місцевого референдуму;

- регламентувати організаційно-правовий статус заступників міського голови шляхом розробки окремої глави;

- удосконалити процедуру проведення сесії міської ради визначенням у ст. 46 випадків позбавлення депутатів/міського голови права голосу (конфлікт інтересів);

- визначити і регламентувати в окремій главі форми міжгромадівської (міжкомунальної) співпраці та сприяти розвитку кооперації територіальних громад, що уможливить ефективніше виконання завдань, уникаючи укрупнення та зберігаючи ознаки самоідентифікації;

- підвищити вимоги до кандидатів на посаду міського голови внесенням зміни до ст. 9 Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” щодо збільшення вікового цензу та встановлення обов'язкових критеріїв - управлінська освіта та попередній досвід управлінської роботи.

ПЕРЕЛІК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографії та наукові розробки

Кохалик Х. Формування та функціонування місцевої влади: досвід міст Німеччини та України [Текст] : монографія / О. Лазор, Х. Кохалик. -- Рівне : Гном, 2006. -- 100 с. (Особистий внесок у частині вивчення формування та функціонування місцевої влади в Німеччині).

Кохалик Х. М. Організація та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах [Текст] : наук. розроб. / авт. кол. : О. Д. Лазор, Х. М. Кохалик, І. П. Шелепницька [та ін.]; за наук. ред. О. Д. Лазор. -- К. : НАДУ, 2009. -- 44 с. (Особистий внесок у дослідженні організації та функціонуванні представницьких органів комунального самоврядування в Німеччині).

Статті у фахових виданнях з державного управління

Кохалик Х. М. Нормативно-правове регулювання демократичних форм волевиявлення членів територіальних громад: досвід Німеччини та Австрії для України / Х. М. Кохалик // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. -- Вип. 12 / за заг. ред. П. І. Шевчука. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2007. -- С. 314--322.

Кохалик Х. М. Статутне право Німеччини: досвід для України / Х. М. Кохалик // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2007. -- Вип. 13 / за заг. ред. В. С. Загорського.-- С. 131 -- 137.

Кохалик Х. М. Вибори та виборчі системи Німеччини на місцевому рівні / Х. М. Кохалик // Держава та регіони [Текст]. -- 2008. -- № 2. -- С. 121 -- 125. -- (Серія: Державне управління).

Кохалик Х. М. Правовий статус бургомістра у Німеччині: досвід для України / Х. М. Кохалик // Демократичне врядування [Електронний ресурс] : наук. вісн. -- 2009. -- Вип. 3. -- Режим доступу : http://www.lvivacademy.com/ visnik3/index.html.

Кохалик Х. М. Реформування комунального самоврядування в Німеччині / Х. М. Кохалик // Держава та регіони [Текст]. -- 2009. -- № 4. -- С. 51--55. -- (Серія: Державне управління).

8. Кохалик Х. М. Організація та функціонування системи комунального самоврядування на прикладі міст Німеччини та України: компаративний аналіз / Х. М. Кохалик // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2010. -- Вип. 25 / за заг. ред. чл.-кор. НАН України B.С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. -- С. 331--339.

Статті в інших виданнях

9. Кохалик Х. Удосконалення роботи інституту міського самоврядування: досвід Німеччини та України / О. Лазор, Х. Кохалик // Аспекти самоврядування [Текст]. -- 2007. -- № 2 (40). -- С. 27--32. (Особистий внесок у частині дослідження особливостей самоврядування на прикладі міста Гюстрова землі Мекленбург-Передня Померанія (Німеччина)).

Тези доповідей в матеріалах конференцій

Кохалик Х. Організаційно-правові засади функціонування міської влади: досвід Німеччини / О. Лазор, Х. Кохалик // Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні [Текст] : матер. щоріч. наук.-практ. конф. (20 січня 2006 р., м. Львів) : у 2 ч. Ч. 2. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2006. -- С. 83--86. (Особистий внесок у частині дослідження правового статусу посадових осіб, представницьких та виконавчих органів міського самоврядування в Німеччині).