Адміністративно-правове забезпечення реалізації права громадян на звернення

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМІЯ ПРАЦІ І СОЦІАЛЬНИХ ВІДНОСИН

ФЕДЕРАЦІЇ ПРОФЕСІЙНИХ СПІЛОК УКРАЇНИ

МІНЯЙЛО Микола Павлович

УДК 349.42

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВА ГРОМАДЯН НА ЗВЕРНЕННЯ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2011

ДИСЕРТАЦІЄЮ Є РУКОПИС

Робота виконана у Міжнародному університеті бізнесу і права, м. Херсон

Науковий керівник

кандидат юридичних наук, доцент

КОРОПАТНІК Ігор Михайлович,

Військовий інститут Київського національного університету імені Тараса Шевченка, начальник кафедри військового права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент

ЛУК'ЯНЕЦЬ Дмитро Миколайович,

Державний вищий навчальний заклад „Українська академія банківської справи Національного банку України“, завідувач кафедри кримінально-правових дисциплін

кандидат юридичних наук, доцент

МУЛЯВКА Дмитро Григорович,

Національний університет Державної податкової служби України, начальник кафедри оперативно-розшукової діяльності

Захист відбудеться 11 травня 2011 р. о 10-00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.888.01 в Академії праці і соціальних відносин Федерації професійних спілок України за адресою: 03680, м. Київ, Велика окружна дорога, 3

З дисертацією можна ознайомитися у загальній бібліотеці Академії праці і соціальних відносин Федерації професійних спілок України за адресою: 03680, м. Київ, Велика окружна дорога, 3

Автореферат розіслано 09 квітня 2011 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Е.Ф. Демський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В різних історичних та соціально-економічних умовах розвитку людства права людини формувалися протягом усього періоду становлення держав. Термін „права людини“ є одним із найбільш уживаних у наукових дискусіях вчених і практиків другої половини XX ст., актуальним він є і в сучасний період. Практична діяльність людини ґрунтується не на абстрактній необхідності, а на наявних природних умовах, правових, соціальних та економічних відносинах, які обумовлюють коло її інтересів, а також на умовах, реалізованих у матеріальних засобах для досягнення визначеної нею мети. При цьому людина не є вільною у тому, щоб обрати об`єктивні умови своєї діяльності, однак вона є вільною у своїй діяльності. Людина здатна: вільно обирати певні цілі з декількох реальних можливостей, уповільнювати настання небажаних для неї явищ або, навпаки, намагатися прискорювати настання бажаних ситуацій, подій; визначати засоби досягнення мети законним або незаконним шляхом. В частині простору об`єктивних можливостей людина реалізує свої прагнення для самоствердження та самореалізації відповідно до своїх цілей та інтересів. Це є необхідною умовою забезпечення її соціальних і економічних прав.

Права людини є особливим за своєю значимістю правовим інститутом, в якому зосереджено такі головні людські цінності, як життя, свобода, гідність, особиста автономія. Ці цінності відображаються в нормативному забезпеченні та гарантіях їх здійснення за допомогою правових засобів і інститутів, зокрема реалізації права громадян на звернення. Тут правові засоби є важливою і визначальною частиною загальної проблеми забезпечення стандартів та норм життя у демократичному суспільстві. В цивілізованих країнах об`єктивно існує проблема створення адекватних соціальних, зокрема юридичних, механізмів реального забезпечення природних прав людини і запобігання їх обмеженням у частині гарантування та здійснення права громадян на звернення. В першу чергу це обумовлено необхідністю своєчасного виявлення та відповідного усунення перешкод на шляху реалізації людиною права на свободу і гідність, що існують у сучасному суспільстві. Повага до людини, визнання її гідності є головною передумовою успішного розвитку суспільства, а приниження прав людини в частині свободи реалізації права на звернення шкодить засадам демократичного розвитку України.

Створення контролюючого механізму захисту прав людини в державі - інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (1998 р.) стало результатом реалізації головної ідеї міжнародної Загальної декларації прав людини (1948 р.). Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, що виступає субсидіарним засобом захисту прав і свобод людини, щодо інших правозахисних механізмів і який певною мірою компенсує недоліки традиційних засобів захисту, покликаний утверджувати принцип верховенства права та пріоритету прав людини в Україні. Він, у межах своїх повноважень, має вимагати від органів державної влади, місцевого самоврядування та посадових осіб дотримання прав і свобод людини, що визначені у цій декларації та Конституції України.

Над проблемою становлення правового статусу людини, процесом реалізації прав, свобод та обов'язків громадян в умовах розвитку демократичного суспільства працюють науковці та практики-дослідники міжнародного, конституційного, адміністративного та інших галузей права. Теоретичною основою дослідження стали праці радянських і вітчизняних вчених: В. Авер'янова, О. Баклана, О. Бандурки, К.Бєлякова, В.Білоуса, І. Голосніченка, М. Губенко, Р. Калюжного, Н. Карпачової, С. Ківалова, Б. Кістяківського, А. Ковальчука, Ю. Козлова, І. Коліушко, А.Колодія, В.Коваленка, В.Колпакова, І. Коропатніка, Д.Лук'янця, О. Майданник, М. Мельника, А. Олійника, М. Орзіха, О. Остапенка, С. Пєткова, П. Рабіновича, Л. Савченко, О. Скакун, С. Стеценка, В. Тація, Н. Тиндик, Ю. Тихомирова, О. Тодики, А. Селіванова, В. Шамрая, В. Шкарупи та інших. Завдяки доробку цих вчених розроблено теоретико-методологічні засади та принципи реалізації основних прав і свобод людини і громадянина, в тому числі права громадян на звернення. Проте реалії свідчать, що проблема практичної реалізації і забезпечення конституційного права громадян на звернення в Україні потребує подальших наукових напрацювань, оскільки існуючі дослідження реалізації кожної складової права на звернення в поточний період не чітко окреслені та обумовлені потребою еволюції адміністративних правовідносин в державі на кожному етапі її розвитку.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукову розробку теми дисертаційної роботи здійснено у відповідності до Концепції адміністративно-правової реформи в Україні, схваленої Указом Президента України від 22.07.99 № 81998 (зі змінами).

Напрям дослідження пов'язаний з цілісним розглядом проблематики правового вирішення питання забезпечення реалізації та захисту прав громадян на звернення відповідно до науково-дослідної роботи Міжнародного університету бізнесу і права (м. Херсон) за темою «Обґрунтування теоретико-методологічних засад права громадян на звернення в умовах демократизації державного устрою» (номер державної реєстрації 0110U004228).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у тому, щоб на основі вивчених наукових праць, міжнародного досвіду, чинного законодавства України сформулювати нові науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення адміністративних правовідносин по реалізації громадянами України права на звернення до органів виконавчої, законодавчої та судової влади держави.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі завдання:

- здійснити аналіз чинних нормативно-правових актів, що регулюють питання права громадян на звернення;

- визначити найбільш поширені порушення в сфері розгляду звернень громадян;

- дослідити сутність людської природи в історичному плані розвитку людства;

- охарактеризувати історико-правові та економічні чинники, якими обумовлено підстави виникнення інституту права громадян на звернення;

- розкрити генезис понятійного апарату інституту права громадян на звернення в контексті визначення правового змісту його основних дефініцій, місця і ролі в системі суспільних відносин, що виникають з його реалізацією;

- визначити характерні ознаки та специфіку адміністративно-правового забезпечення розгляду звернень громадян відповідно до сутності цих правовідносин;

- розглянути складові, що породжують правові підстави виникнення у громадян права на звернення;

- проаналізувати та узагальнити практику розгляду звернень громадян законодавчою, виконавчою та судовою владами держави;

- дослідити місце та роль суб'єктів владних повноважень у сфері розгляду звернень громадян;

- визначити характерні проблеми застосування юридичної відповідальності за порушення права громадян на звернення;

- розробити пропозиції щодо вдосконалення механізму розгляду звернень громадян.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі адміністративно-правового забезпечення реалізації права громадян на звернення.

Предмет дослідження - адміністративно-правове забезпечення реалізації права громадян на звернення.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність загальнонаукових і спеціальних методів, зумовлених метою й особливостями досліджуваної проблематики.

Вихідним підґрунтям дослідження є діалектичний метод пізнання, відповідно до якого проблеми, що розглядаються у дисертації, подані як єдність їх соціального змісту та юридичної форми. Також використано такі загальнонаукові та спеціально-наукові методи, як: системно-функціональний метод, який використовувався під час дослідження наукового міждисциплінарного матеріалу (підрозділ 2.1). Застосування історико-правового та логічного методів дозволило проаналізувати науково-теоретичні розробки, пов'язані з реалізацією права громадян на звернення та сформулювати підходи до визначення правової природи розгляду звернень громадян та правовідносин у цій сфері (підрозділами 1.1; 1.2; 2.2; 2.3). Формально-догматичний метод дозволив дослідити систему органів державного управління, що забезпечують реалізацію права громадян на звернення (підрозділ 1.3) та юридичну відповідальність у цій сфері (підрозділ 2.4). Статистичний метод дозволив провести аналіз і обробити результати досліджень щодо кількісних показників звернень (підрозділи 3.1; 3.2; 3.4). Порівняльно-правовий метод використовувався при досліджені змісту норм чинного законодавства України та співставленні останніх із відповідними конструкціями приписів законів інших держав у царині відносин з розгляду звернень громадян (підрозділ 3.3). Використання методів сучасного соціально-правового пізнання соціальних процесів та екстраполяції дозволило врахувати взаємозв'язки відносин, що розглядаються, об'єктивно оцінити ефективність нормативно-правових актів і правозастосовчої діяльності суб'єктів владних повноважень у сфері реалізації права громадян на звернення.

Нормативно-правову базу дослідження становить чинне законодавство України, законодавчі акти інших держав та відповідні нормативні акти міжнародного і національного характеру. Залучений методичний інструментарій враховує як сучасний дискурс соціального пізнання, так і особливості об'єкта та предмета дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація характеризується новою постановкою проблеми реалізації права громадян на звернення, а саме ролі та місця держави та її виконавчих органів в цьому процесі; дослідженням тенденцій розвитку суспільних відносин в адміністративній сфері та напрямів удосконалення законодавства щодо реалізації права громадян на звернення.

Ступінь наукової новизни одержаних результатів характеризується науковими положеннями, висновками і пропозиціями, які виносяться на захист, а саме:

вперше:

- систематизовано перелік найбільш поширених порушень права громадян на звернення та визначено коло органів, уповноважених їх розглядати;

- обґрунтовано доцільність та необхідність підвищення юридичної відповідальності за порушення права громадян на звернення;

удосконалено:

- визначення змісту сутності людської природи в історичному плані розвитку людства та суспільно-правових відносин;

- розуміння сутності та змісту надання адміністративних послуг органами виконавчої влади і адміністративного провадження по скаргах;

- диференціацію нормативно-правових актів, регулюючих діяльність у сфері розгляду звернень громадян, які потребують систематизації на основі їх інкорпорації;

дістало подальшого розвитку:

- визначальні чинники суспільно-економічного розвитку країни, які породжують та є підставами для звернень громадян;

- розуміння місця і ролі суб'єктів владних повноважень у сфері розгляду звернень громадян;

- питання нового терміну розуміння поняття «звернення» як «звертання», що в змістовному навантаженні відповідає державній мові;

- визначення сутності соціально-правової природи інституту права громадян на звернення та адміністративно-правових відносин при реалізації громадянами цього права;

- підходи узагальнення та систематизації практики розгляду звернень громадян до законодавчої, виконавчої та судової влади;

- організаційні та правові засоби дотримання законодавства про звернення громадян органами прокуратури та стан розгляду ними звернень громадян.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані у:

- правотворчій сфері під час підготовки нових і вдосконаленні чинних нормативно-правових актів, які регламентують порядок та механізм реалізації права громадян на звернення;

- правозастосовчій діяльності суб'єктів владних повноважень при вирішенні практичних питань у сфері розгляду звернень громадян;

- науково-дослідних роботах для подальшого вивчення загальних і спеціальних завдань удосконалення функціонування інституту адміністративно-правового забезпечення реалізації права громадян на звернення.

Теоретичні висновки напрацювань, що мають прикладне значення, прийняті до впровадження: Центром нормопроектного забезпечення діяльності Президента України Національного інституту стратегічних досліджень (довідка від 15.04.10 № 16-23/132); Миколаївською обласною державною адміністрацією (довідка від 18.12.09 № 2390/69-05-61/6-09); Інститутом історії та права Миколаївського державного університету ім. В.О. Сухомлинського (довідка від 17.06.10 № 103/07); Міжнародним університетом бізнесу і права (м. Херсон, довідка від 24.06.10 № 473).

Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні положення, висновки та пропозиції, що характеризують наукову новизну дослідження, а також теоретичне та прикладне значення його результатів одержані дисертантом особисто. В наукових працях здобувача за темою дисертації, наведених у списку опублікованих праць, викладено та використано лише особисті напрацювання.

Апробація результатів дослідження. Результати дослідження оприлюднені на міжнародних конференціях: «Другі Прибузькі юридичні читання» (м. Миколаїв, 2006 р.); «Треті Прибузькі юридичні читання» (м. Миколаїв, 2007 р.); Всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Наукові обрії - 2010», «Активізація наукових досліджень - 2010» (м. Миколаїв, 2010 р.) та доповідались на засіданнях кафедри адміністративного, кримінального права і процесу Міжнародного університету бізнесу і права (м. Херсон, 2008, 2009, 2010 р.р.) і кафедри правознавства Миколаївського державного університету ім. В.О. Сухомлинського (м. Миколаїв, 2009, 2010 р.р.).

Публікації. Основні теоретичні положення та наукові висновки дисертації викладені у одинадцяти наукових працях, з яких: п'ять у фахових виданнях з юридичних наук, затверджених ВАК України, одна монографія (у співавторстві), та п'ять публікацій у збірниках матеріалів наукових і науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації зумовлена метою та завданнями, що були поставлені перед дослідженням і складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг роботи становить 232 сторінки, список використаної літератури містить 195 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробки, зв'язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета й завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологічна основа, особистий внесок здобувача, наукова новизна роботи, практичне значення одержаних результатів, подаються відомості про апробацію, публікацію основних положень дослідження, його структуру й обсяг.

Розділ 1 „Теоретико-методологічні основи права громадян на звернення“ присвячений загальній характеристиці сутності права громадян на звернення.

У підрозділі 1.1 „Природа людини та її соціально-правова сутність“ досліджуються права людини як найважливішого соціального і політико-правового інституту, який об'єктивно є мірилом демократичних досягнень суспільства, показником рівня його цивілізованості, вивчається розвиток методологічних засад дослідження людської природи.

Зазначено, що головна ідея природно-правової концепції прав людини полягає в обґрунтуванні їх поза державного походження. Згідно з нею права людини є невід'ємними властивостями кожної людини і суттєвою ознакою її буття, без них вона не може бути членом суспільного союзу. Людину не можна позбавити її природних прав, оскільки таким чином знищується сама природа людської істоти. Права складають елементарні передумови людського існування та розвитку людства в цілому. Завданням держави є визнання цих прав, створення можливостей для їх реалізації та захисту, невтручанні у сферу свободи людини, окреслену правом, гарантування відновлення прав у випадках їх порушення.

Дисертантом акцентовано увагу на те, що для майбутнього позитивного розвитку України нині вирішальними чинниками є утвердження державності, верховенства права та подолання кризових явищ у економічній, духовній, політичній та правовій сферах, які охопили на сучасному етапі всі сфери життєдіяльності суспільства. У зв'язку з цим виникає об'єктивна необхідність у вдосконаленні системи соціальної і правової організації суспільства, пошуку прийнятних методів реалізації державної політики та ідеології у сфері забезпечення прав і свобод людини.

Породження жодного нового соціального устрою не призведе до появи нової людини без врахування специфіки внутрішнього ядра особистості, її потреб, домінуючих ціннісних орієнтацій прав та обов'язків, психології, правосвідомості та особливостей менталітету.

У підрозділі 1.2 „Соціально-правова сутність інституту права громадян на звернення“ розкривається, соціально-правова сутність інституту права громадян на звернення.

Зазначено, що соціально-правовою основою інституту права громадян на звернення є Конституція України та загально визначені принципи і норми міжнародного права. Правовому становищу людини та громадянина в Україні спеціально присвячено в Основному Законі України розділ ІІ „Права, свободи та обов'язки громадянина“, в якому окреслено систему особистих, соціально-економічних і політичних прав громадян. Конституцією України, як гарантом національної безпеки та громадського порядку, на основі визнання її міжнародним товариством, передбачена рівність прав громадян, їх рівність перед законом та неприпустимість будь-яких привілеїв та обмежень. Сутність інституту права громадян на звернення базується на принципі верховенства права як основного принципу державного ладу, який визначає умови формування та діяльність правової держави щодо забезпечення реалізації права громадян на звернення. Цей принцип виражає ідеї реалізації законних прав і свобод людини та пріоритету її природних прав в суспільстві і знаходить свій прояв у верховенстві Конституції та відповідних Законів України.

В підрозділі аналізується історичний розвиток нормативно-правового закріплення юридичних гарантій захисту прав і інтересів громадян. Так, аналіз законодавства України 1918-1920 років свідчить, що в державі в цей період почали створюватися правові засади розгляду справ, на підставі яких перевірялася законність дій органів державного управління. Зокрема, це виявилось у закріпленні підвідомчих волосним, повітовим і губернським земельним комісіям земельних спорів та можливості оскарженню до суду невірності записів в книгах актів громадського стану. Введення в 1927 році Адміністративного Кодексу УРСР передбачало введення адміністративно-процесуального порядку розгляду скарг на дії місцевих адміністративних органів. При цьому, як і в попередніх актах, не передбачалося судового оскарження, за винятком скарг на невірне проведення опису, оцінки майна, яке призначалося на продаж у випадку несплати необхідних платежів, а також невірний розподіл одержаних від продажу майна сум.

Найбільші суттєві зміни, на думку автора, в цьому напрямку відбулися починаючи з 1961 року. Вони полягають у закріпленні можливості оскарження до суду постанов про накладання штрафів; введенні до системи органів, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, адміністративних комісій при виконкомах районних, міських, сільських і селищних радах депутатів працівників, до компетенції яких було віднесено значну кількість справ про адміністративні правопорушення (вищезазначені комісії при розгляді справ діяли на основах колегіальності); посиленні адміністративно-процесуальних гарантій розгляду скарг, пропозицій і заяв громадян; прийнятті та введенні в дію Кодексу України про адміністративні правопорушення (ним закріплено підвідомчість розгляду судами ряду адміністративних деліктів, що характеризуються підвищеною ступінню суспільної шкоди, а також більш продуману та деталізовану процедуру розгляду справ, прийняття та виконання рішень); закріплення можливостей судового оскарження неправомірних дій органів управління і посадових осіб, які обмежують права громадян.

Сучасна регламентація законодавчого забезпечення розгляду звернень громадян базується на нормах Конституції України (ст. 40) та Закону України „Про звернення громадян“. Зазначений закон містить достатню інформацію щодо вимог, які ставляться до звернень, порядку та термінів їх розгляду, оскарження, відповідальності тощо.

У підрозділі 1.3 „Система державних органів, що забезпечують реалізацію права громадян на звернення“ дається характеристика прав та обов'язків Президента України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Кабінету Міністрів України та органів місцевого самоврядування, щодо реалізації права громадян на звернення.

Автор детально аналізує, права та обов'язки інших органів державної влади щодо забезпечення права громадян на звернення.

Зазначено, що в Указі Президента України “Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування“, на відміну від попередніх актів, акцентується увага на необхідності сприяння громадянам у вирішенні за місцем їх проживання питань, з якими вони звертаються до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, утворення при Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних державних адміністраціях постійно діючих комісій з питань розгляду звернень громадян на чолі з керівниками відповідних органів із включенням до їх складу представників місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, правоохоронних органів.

Проаналізовано Закон України “Про звернення громадян“, який передбачає право громадян України звертатися до органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових осіб відповідно до їхніх функціональних обов'язків зі скаргами, зауваженнями і пропозиціями, які належать до їх статутної діяльності, з заявою, клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних і особистих прав та законних інтересів або скаргою про їх порушення.

Автором проаналізовано зміст заяв і скарг громадян та зроблений висновок, що по-перше, більшість з них повинні розглядатися судами різних інстанцій. На думку автора це також свідчить про низький рівень правової освіти населення. На рівні держави необхідно посилити роботу щодо здійснення судово-правової реформи, прискорити підготовку і внесення на розгляд проектів адміністративно-процедурного і адміністративно-процесуального кодексів. По-друге, визначаючи генеральні напрями подолання правопорушень і злочинності у сфері народногосподарських відносин, доцільно переглянути роль організуючого впливу держави в цьому питанні. По третє - спрямувати зусилля держави на підвищення рівня правової освіти населення.

На думку автора, нині вже зникла ейфорія перших років перетворень, коли була переоцінена роль ринку та його можливості розставити все на свої місця в сфері економіки, господарювання та врегулювання правовідносин по захисту прав громадян. Настав час чітко визначити роль держави в його регулюванні.

Розділ 2 „Адміністративно-правове забезпечення розгляду звернень громадян“ присвячений розкриттю сутності та механізму надання адміністративних послуг, юридичної відповідальності за порушення права громадян на звернення.

У підрозділі 2.1 „Сутність адміністративно-правових відносин у розгляді звернень громадян“ висвітлено наукові погляди вчених стосовно розвитку адміністративно-правових відносин, які є різновидом правовідносин взагалі.

Зазначено, що суспільні відносини, що регулюються адміністративно-правовими нормами, набувають форми адміністративно-правових відносин. Адміністративні правовідносини - це досить стійкі правові зв'язки, що виникають, розвиваються та припиняються між сторонами у процесі реалізації приписів адміністративно-правових норм, якими вони встановлені та гарантовані. Адміністративно-правові відносини безпосередньо, нерозривно та взаємозалежно пов`язані з різноплановими суспільними відносинами, складовою яких вони є, з нормами права, дія яких перетворює відносини на правовідносини, з юридичними фактами, іншими правовими категоріями.

Акцентовано увагу на тому, що реалізація права громадянина на звернення є важливим інструментом розбудови демократичного суспільства. Але поряд з цим повинні створюватись механізми розбудови правової держави, де кожне проголошене право забезпечується відповідним організаційно-правовим механізмом його реалізації. Саме з цих причин адміністративне провадження по зверненням громадян потребує чіткої процесуальної регламентації.

Звертається увага на те, що адміністративні провадження за зверненнями громадян характеризуються значною різноманітністю, мають свої особливості, потребують чіткої процесуальної регламентації щодо порядку, термінів, умов їх проведення. Існує необхідність закріплення прав і гарантій особи, стосовно якої здійснюється провадження, закріплення у процесуальній формі результатів розгляду звернень громадян в майбутньому Адміністративно-процедурному кодексі України.

Зроблено висновок, що під адміністративно-правовими відносинами при розгляді звернень громадян слід розуміти суспільні відносини у вигляді стійких правових зв'язків між їх сторонами (суб'єктами), що виникають у процесі реалізації ними суб'єктивних прав та обов'язків на підставі приписів адміністративно-правових норм, якими вони встановлені та гарантовані.

У розділі 2.2. „Надання адміністративних послуг органами виконавчої влади“ зазначається, що адміністративна послуга - це результат здійснення владних повноважень адміністративним органом, щодо юридичного оформлення реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою відповідно до чинного законодавства.

Акцентується увага на тому, що одним із стратегічних завдань адміністративної реформи в Україні є запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, зокрема, щодо надання адміністративних послуг. Держава не повинна лише керувати своїми громадянами, а й надавати їм послуги, тобто вчиняти різноманітні дії, спрямовані на створення умов для реалізації громадянами своїх прав та свобод. Демократизоване суспільство стає все більш вимогливим до влади, що змушує її переорієнтовувати свою діяльність на громадянина, на задоволення його потреб і інтересів через надання якісних послуг.

Автор вважає, що законодавець впорядкувавши діяльність органів державної влади у відносинах з громадянами реалізує завдання держави щодо захисту прав та свобод останніх. Мова йде не про запровадження нових механізмів для "отримання" грошових коштів з громадян (більшість таких послуг є платними), а власне про впорядкування діяльності органів державної влади у цій сфері, в тому числі й щодо стягнення плати. Система надання адміністративних послуг має бути організована таким чином, щоб це було зручно громадянам, займало мінімум часу, довідок та коштів, але з іншого боку приносило певний прибуток державному бюджету.

На думку автора, адміністративні послуги необхідно визначити як правовідносини, що виникають при реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх згодою) в процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату, досягнення якого належить до компетенції останнього.

Дисертантом зроблено висновок, що для підвищення ефективності з надання адміністративних послуг громадянам потрібно вирішити наступні питання: доведення до населення їх прав з отримання якісних адміністративних послуг; забезпечення мінімізації витрат часу та інших ресурсів одержувача адміністративних послуг; передбачити можливість звернення із запитом до адміністративного органу не лише у письмовій або усній формі, а також з використанням інформаційно-комунікаційних технологій; мінімізація дій одержувача та кількості документів, що ним надаються; визначити та закріпити вимоги до якості і доступності адміністративної послуги; враховувати думки та інтереси одержувача; передбачити процедуру визначення спроможності вітчизняного службовця надавати послуги якісно; провести модернізацію підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації службовців та надати можливість проходження ними стажування за кордоном або на відповідних спеціалізованих семінарах в Україні; створити систему звітності та оцінки діяльності службовця. Існуючі методики оцінки успішності діяльності службовців обмежено враховують якість надання послуг населенню або політичному керівництву й не ув'язують цей фактор, ні з кар'єрним просуванням, ні з матеріальним стимулюванням.

У підрозділі 2.3 “Адміністративне провадження по скаргах“ відмічається, що провадження по скаргах може здійснюватись як в адміністративному, так і в судовому порядку.

Автор вважає, що провадження по скаргах є адміністративно-юрисдикційним, оскільки в них завжди укладений предмет відповідного адміністративно-правового спору. У всіх випадках застосування заходів адміністративного примусу виявляється одна істотна риса, що дає підстави для їхнього об'єднання в адміністративно-процесуальному змісті. Сутність її в тому, що всі ці заходи виражають негативну реакцію держави та суспільства на ситуації, що складаються по різних підставах (суб'єктивним та об'єктивним) у сфері реалізації виконавчої влади, незалежно від виникнення адміністративно-правового спору або його відсутності. Адміністративна юрисдикція може включати всі випадки застосування органами виконавчої влади (посадовими особами), а також суб'єктами судової влади всіх правових заходів, що мають місце в державній практиці і відповідним чином урегульовані. Тому автор виділяє наступні види адміністративно-юрисдикційного провадження: по скаргах; дисциплінарне; по справах про адміністративні правопорушення.

Зазначено, що не існує єдиного нормативно-правового акту, що встановлював би процесуальний порядок розгляду скарг юридичних осіб (чи загальні засади такого порядку) на відміну від скарг громадян. На сьогоднішній день існує лише правова регламентація щодо розв'язання окремих категорій скарг. Прикладом можуть слугувати норми статті 55 „Скасування рішень контролюючих органів“ та статті 56 „Оскарження рішень контролюючих органів“ Податкового кодексу України.

Звертається увага, що чинним законодавством сформована практика, яка не передбачає обмежень права громадян на скаргу за змістом, оскільки це право є фактично абсолютним, необмеженим і невідчужуваним правом громадянина, а предметом скарги виступають не тільки незаконні, а й недоцільні або аморальні діяння. Праву громадян на скарги кореспондується обов'язок державних органів (міністерств, організацій, посадових осіб та інших суб'єктів влади) створювати умови для його реалізації, які мають загальні правила та вимоги, визначені Законом України «Про звернення громадян».

Автор робить висновок, що забезпечення права громадян на скаргу здійснюється державою в цілому, як законодавчими органами , які виконують функцію законодавчого регулювання і забезпечення охорони, прав людини і громадянина, виконавчими органами, які забезпечують не тільки реалізацію цього конституційного права, а й захист інших прав та своєчасне їх відновлення, виконання, судовими засобами захисту.

У підрозділі 2.4 “Юридична відповідальність за порушення права громадян на звернення“ розкриваються види відповідальності за порушення права громадян на звернення.

Зазначено, що законодавець юридично визначивши види адміністративних стягнень за адміністративні правопорушення у Кодексі України про адміністративні правопорушення не визначає адміністративну відповідальність за порушення права звернення громадян у різних галузях народногосподарського комплексу держави. Це свідчить про недостатню захищеність права громадян на звернення адміністративно-правовими засобами. Аналіз видів відповідальності, які визначені Законом України „Про звернення громадян“, свідчить про відсутність чітко виписаних видів відповідальності та стягнень за порушення порядку розгляду звернень громадян, як це наприклад зроблено в ст. 24 Закону України „Про доступ до публічної інформації“. Проаналізувавши Цивільний кодекс України, Кримінальний кодекс України, Закон України „Про місцеві державні адміністрації“, автор приходить до висновку, що в них не містяться норми щодо відповідальності за порушення права на звернення громадян.

Конкретизація положень законів, всебічна оцінка законодавства щодо забезпечення прав та свобод людини і громадянина, підвищення ролі та активізація діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування повинні сприяти підвищенню ефективності законодавства і на цій основі становленню соціальної справедливості і сприятиме практичній реалізації громадянами права на звернення.

Пропонується посилити адміністративну відповідальність осіб, наділених організаційно-розпорядчими чи адміністративно-господарчими повноваженнями за вчинення з використанням свого службового положення дій, якими незаконно обмежуються права громадян на звернення або встановлення незаконних переваг для окремих осіб у процесі розгляду звернень громадян.

У розділі 3 „Практика розгляду звернень громадян законодавчою та виконавчою владою, судами України“ досліджуються кількісно-якісні показники результатів розгляду звернень громадян владними структурами держави.

У підрозділі 3.1 „Розгляд звернень Верховною Радою України та Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини“ наводяться абсолютні кількісні показники надходження звернень громадян до Верховної Ради України, які в останні роки мали тенденцію до зростання.

Автор вважає, що запорукою успіху становлення державності, визнання пріоритетності прав людини державою та суспільством є перехід на національному рівні до нової парадигми права людини на звернення, яка передбачає: пріоритет науки про людину, життя, суспільство, державу; визнання пріоритетності людини, її духовного світу, морального стану в історичному прогресі розвитку права та держави; цивілізаційний підхід до ролі юстиції, права та держави у майбутньому суспільства; орієнтацію на міждисциплінарний підхід до співробітництва різних сфер юридичних, політичних, філософських та державотворчих наук; прискорення поширення нових знань та ступеня оволодіння ними через інформаційні системи і систему освіти.

Дисертантом відстоюється позиція, що подальше зміцнення правових засад реалізації права громадян на звернення потребує не скільки нових законодавчих актів і норм, а власне безумовного виконання чинних законів у цій сфері на всіх рівнях функціонування державного механізму, у всіх галузях суспільного життя, подолання правового нігілізму та підвищення правосвідомості громадян. Забезпечення основоположних свобод і прав людини (як основи забезпечення права громадян на звернення) неможливе без підвищення правосвідомості громадян щодо захисту своїх прав у всіх сферах людської життєдіяльності.

У підрозділі 3.2 „Розгляд звернень судами, Державною судовою адміністрацією України та державною податковою службою АР Крим“ зазначається, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі і тому право громадян на судове оскарження існує апріорі.

В дисертації зазначено, що важливою складовою системи державних органів щодо забезпечення конституційних свобод в Україні є судові органи. Судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального та конституційного судочинства. Головним завданням судової влади є вирішення віднесених законодавством до її компетенції правових конфліктів, які виникли в суспільстві.

В підрозділі узагальнено статистичні дані, щодо заяв і скарг громадян до Державної судової адміністрації України та державної податкової служби АР Крим. Так, до територіальних управлінь Державної судової адміністрації надходили заяви з питань: щодо застосування процесуального законодавства - 332; - неналежної організації роботи суду - 212; - неетичної або неправомірної поведінки суддів, працівників суду - 199; - тяганини та тривалого розгляду справ - 149; - незгоди з рішенням суду - 56; - неналежної організації роботи територіального управління - 3; - відмови у видачі копії рішення (ухвали) суду - 19; інші звернення - 81. До органів Державної податкової служби надійшло 214 заяв (скарг) щодо узгодження податкових зобов'язань, в яких громадяни оскаржують повідомлення - рішення органів державної податкової служби. З 1201 письмових звернень - 1012 (84,3%) складають заяви і 188 (15,7%) - скарги, 70 (5,8%) - колективні і 12 повторні. Безпосередньо від громадян на розгляд до ДПС АР Криму поступило 1074 (89,3%) звернень. Направлено за належністю на розгляд ДПС України - 44 (3,6%) звернень, до правоохоронних органів - 28 (2,3%). Під час особистих прийомів розглянуто 1224 заяви.

У підрозділі 3.3 „Дотримання законодавства та розгляд звернень громадян органами прокуратури“ вивчається ефективність прокурорського нагляду за додержанням законодавства про звернення громадян та наведено кількісні показники надходження звернень громадян, народних депутатів до органів прокуратури різних рівнів та соціального стану з різноманітних питань життєдіяльності людини. Зроблено висновок, що вони мають тенденцію до щорічного зростання.

Автор вважає, що ефективність прокурорського нагляду за додержанням законодавства про звернення громадян значною мірою залежить від принципової постановки і вирішення питань, пов'язаних з притягненням до юридичної відповідальності службових осіб, які нехтують своїми обов'язками у цій сфері і не захищають права громадян та законні інтереси, а натомість порушують їх.

Зазначено, що основними причинами допущених порушень та неналежного розгляду звернень, заяв і скарг громадян є порушення виконавчої дисципліни та низька якість перевірок, відсутність планування, незначний досвід роботи оперативних працівників та брак контролю з боку прокурорів за роботою підлеглих працівників. Для усунення таких порушень, на думку автора, необхідно забезпечити належне виконання прокурорами на місцях своїх службових обов'язків, удосконалювати законодавство, що повинно забезпечити практичну реалізацію конституційних прав і свобод громадян, підвищити рівень захисту права на звернення та убезпечить людину і громадянина від злочинних посягань.

У підрозділі 3.4 „Практика розгляду звернень громадян обласною радою, органами місцевого самоврядування та Новобузькою райдержадміністрацією Миколаївської області“ наведено кількісні і якісні показники розгляду звернень громадян до обласної ради та органів місцевого самоврядування.

У 2009 році до обласної ради та органів місцевого самоврядування Миколаївської області надійшло 36,6 тис. звернень, з них поштою - 11,3 тис. (30,9%), на особистому прийомі - 22,5 (61,5%). Незначна кількість - 2,8 тис. звернень (7,8%) надійшло за іншими каналами. Із загальної кількості найбільше звернень надійшла до сільських рад - 22,4 тис. (61,2%), міських рад міст обласного підпорядкування - 6,8 (18,6%) , селищних рад - 4,2 (3,3%), міських рад міст районного підпорядкування - 1,6 (4,3%), районних рад - 1,2 (3,2%) та обласної ради - 0,4 тис. (1,1%). Слід підкреслити, що протягом 2009 року кількість звернень громадян скоротилась на 9,0 тис. (20%) проти 2008 року, при цьому спостерігається незначний ріст надходження колективних звернень: з 1697 до 1753.

Аналіз кількісного надходження та рівня якісного розгляду звернень громадян засвідчив, що місцеве самоврядування має значний потенціал як важливий засіб подолання соціальної апатії, посилення громадської активності, зміцнення свідомості громадян щодо захисту власних законних прав і свобод та їх реагування на соціально-економічний стан в державі. Перед місцевими радами постає нагальне питання - запровадження правового механізму участі громади у процесі вирішення проблем місцевого значення, адекватного реагування на життєво-важливі потреби населення та забезпечення ефективних заходів щодо захисту прав і свобод людини. Практична реалізація зазначеного полягає в наступному: забезпечення соціальних прав людини і громадянина повинно мати загальнодержавний характер; державна система соціального захисту має бути спрямована на усунення кризових явищ в економіці, недопущення різкої поляризації населення за рівнем прибутку. Система соціального захисту повинна бути противагою спробі досягти економічного благополуччя окремими особами за рахунок інших та сприяти покращенню роботи державних інститутів і органів самоврядування. Важлива роль в реалізації зазначеного належить органам місцевого самоврядування та органам виконавчої влади на місцях.

За 2010 рік до Новобузької райдержадміністрації надійшло 401 звернення, з них 194 - письмових, 207 - усних (отриманих під час особистого прийому головою, першим заступником, заступниками голови райдержадміністрації). Кількість письмових звернень зменшилася в порівнянні з минулим роком на 55 (22%). Найбільше звернень надійшло з питань житлово-комунального господарства, благоустрою - 143; соціального захисту - 91 та сільського господарства - 60. Найбільшу кількість звернень отримано від жителів міської територіальної громади - 262, від жителів сільських територіальних громад надійшло 128 звернень. З усієї кількості отриманих звернень вирішено позитивно 88 звернень. Всього керівництвом Новобузької райдержадміністрації згідно із затвердженими графіками проведено 129 особистих прийомів, з них 59 - виїзних прийомів. Місцеве самоврядування має значний потенціал щодо подолання соціальної апатії та активізації громадської діяльності.

громадянин звернення право

Висновки

В результаті проведеного дисертаційного дослідження, здійсненого на основі аналізу чинного законодавства України, практики його застосування, теоретичного опрацювання наукових праць дослідників різних галузей права, закордонного досвіду, запропоновано нове вирішення наукового завдання. Воно полягає в формулюванні науково обґрунтованих пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення регулювання адміністративних правовідносин по реалізації громадянами України права на звернення до органів виконавчої, законодавчої та судової влади держави. На захист виносяться наступні положення та рекомендації:

1. Сучасна регламентація законодавчого забезпечення розгляду звернень громадян базується на нормах Конституції України (ст. 40), Законі України „Про звернення громадян“ (від 12 лютого 1996 р. №393/96 - ВР), Кодексі України про адміністративні правопорушення, Законі України „Про доступ до публічної інформації“, Указі Президента України № 109/2008 „Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування“. Існуюча законодавча база загалом забезпечує можливість реалізації права громадян на звернення, проте потребує удосконалення:

· не регламентовано процедуру участі громадянина, що подав скаргу, у її перевірці (ст. 18 Закону України „Про звернення громадян“);

· цивільна відповідальність за порушення права на звернення громадян у всіх сферах народногосподарської діяльності держави, окремо не визначена;

· відсилочна норма ст. 24 Закону України „Про звернення громадян“ не кореспондується з нормами Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення.

2. Історія розвитку людства свідчить, що за своєю сутністю природа людини має складний і суперечливий характер, який потребує наявності надлюдської сили, яка була б спрямована обмежити її надмірні потреби та свободу і спрямувати буття суспільства у належний бік. Цією силою є держава, а право повинно бути мірою свободи, що необхідна для реалізації обов'язків кожним, чим забезпечується втілення справедливих прав усіх членів суспільства. Право людини є своєрідним проявом влади особистості.

Соціально-правовою основою інституту права громадян на звернення є Конституція України, загально визначені принципи і норми міжнародного права, закони України та підзаконні акти. Звернення громадян за своїм характером - це один із способів захисту прав і законних інтересів людини та сигнал щодо недоліків у діяльності державних органів. Практична реалізація соціально-правової сутності права громадян на звернення здійснюється шляхом їх звернення до органів законодавчої, виконавчої та судової гілок державної влади.

3. Народногосподарський комплекс держави потребує ефективних умов розвитку відносин власності між державою та суб'єктами господарювання. Не ефективна політика державного контролю за процесами трансформації відносин власності у народногосподарському комплексі держави призвела до загального зростання економічної злочинності та корупції, що загрожує економічній безпеці країни.

4. Незважаючи на суперечливість думок у вітчизняних вчених-юристів відносно надання адміністративних послуг на підставі закордонного досвіду вважається за доцільне запровадження в державі надання адміністративних послуг населенню, які надаються органами виконавчої влади, іншими уповноваженими особами, надання яких пов'язане з реалізацією їх владних повноважень. Правовою підставою для надання таких послуг має бути відповідний закон, наприклад „Про адміністративні послуги”, стандарти та реєстр (перелік) відповідних послуг.

5. Право на скаргу зараз фактично є абсолютним, необмеженим, невідчужуваним правом громадянина. Кожна дієздатна людина може подати її з будь-якого значимого для неї приводу, у будь-який час. Провадження по скаргах є адміністративно-юрисдикційним, оскільки в них укладений предмет відповідного адміністративно-правового спору. У всіх випадках застосування заходів адміністративного примусу проявляється складова, що дає підстави для їхнього об'єднання в адміністративно-процесуальному змісті.

6. Цивільним кодексом України відповідальність за порушення права на звернення громадян у всіх сферах народногосподарської діяльності держави окремо не визначена. Підставою для притягнення до адміністративної відповідальності є вчинення суб'єктом адміністративного проступку визначеного Кодексом України про адміністративні правопорушення. Притягнення винного до відповідальності є обов'язком державних органів, які є суб'єктами виконавчої влади. Визнаючи види адміністративних стягнень за адміністративні правопорушення в кодексі не визначено адміністративну відповідальність за порушення права звернення громадян у різних галузях народногосподарського комплексу держави, що свідчить про не захищеність права громадян на звернення адміністративно-правовими засобами.

7. В частині підвищення відповідальності за правопорушення у сфері розгляду звернень громадян доцільно у главі КупАП „Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління” передбачити норму - „Порушення законодавства про звернення громадян” у такій редакції: „Порушення встановленого порядку приймання, реєстрації, обліку і розгляду звернень громадян тягне за собою попередження або накладання штрафу від одного до трьох неоподаткованих мінімумів доходів громадян. Ті самі дії, вчинені повторно протягом року після застосування заходів адміністративного стягнення або посадовою особою, тягнуть за собою накладення штрафу від трьох до десяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян. Безпідставна передача розгляду звернень громадян іншим органам, якщо вирішення поставлених в ньому питань належить виключено до компетенції органу, до якого надійшло звернення, тягне за собою накладення штрафу від одного до п'яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб - від трьох до десяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян.“

8. Верховна Рада України як орган законодавчої влади в Україні, крім інших функцій, шляхом правотворчої діяльності визначає конституційні свободи людини і громадянина та забезпечує їх реалізацію, зокрема в частині розгляду звернень громадян. Збільшення кількості надходжень звернень громадян у 2009-2010 роках пояснюється посиленням реакції громадян на не вирішення та не урегульованість питань в різних сферах народногосподарського комплексу держави та їх суспільного життя. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини є посадовою особою, до якої кожен має право звертатися за захистом своїх прав і свобод. Він виступає додатковим засобом захисту свобод людини і громадянина щодо інших правозахисних механізмів, усуває прогалини і компенсує недоліки судового захисту прав людини, парламентського, президентського і відомчого контролю за діяльністю адміністративних органів у галузі забезпечення конституційних свобод і недоторканості людини.

...