Державне управління у сфері прикордонної безпеки в умовах європейської інтеграції України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління

при Президентові України

УДК 351.746.1 : 339.92 (477)

25.00.01 - теорія та історія державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ПРИКОРДОННОЇ БЕЗПЕКИ В УМОВАХ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ

Мельников Олександр Григорович

Київ - 2011



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України

Грицяк Ігор Андрійович, Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри європейської інтеграції.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України РИЖИХ Василь Миколайович, Адміністрація Президента України, заступник начальника управління - завідувач відділу Головного управління з питань оборонної політики та діяльності правоохоронних органів;

кандидат наук з державного управління, доцент СТРЕЛЬЦОВ Володимир Юрійович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, начальник управління інформатизації навчального процесу.

Захист відбудеться 19 травня 2011 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 14 квітня 2011 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А.П. Рачинський



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проблема безпеки набула на початку ХХІ ст. універсального змісту. Крім традиційної військової та військово-політичної сфер, вона поширилася на сфери економічних, соціальних, правових, культурних, екологічних, інформаційних та інших відносин. Останнім часом спостерігається тенденція до появи різноманітних видів безпеки: енергетичної, продовольчої, демографічної, фінансової, екологічної, епідеміологічної та ін., що призвело до виникнення відповідних загроз як національного, так і глобального масштабів.

Актуальність дослідження обраної теми визначається необхідністю дотримання інтересів національної безпеки України в умовах зміни геополітичної ситуації та європейської інтеграції. Існування в Європі потужних центрів сили з інтересами, відмінними від національних інтересів України, військово-політичний дисбаланс сил навколо України, неефективність дії норм міжнародного права, економічні, політичні та військові проблеми Української держави зумовлюють потребу у вдосконаленні й розвитку системи державного управління у сфері прикордонної безпеки.

Ще одним аргументом на користь актуальності дослідження є те, що внаслідок досить умовного характеру територіального розмежування колишніх радянських республік державний кордон України опинився фактично відкритим для безконтрольного пересування незаконних мігрантів, контрабанди товарів і вантажів, переміщення зброї, вибухових речовин та наркотичних засобів, а також ввезення екологічно небезпечних відходів виробництва. Періодично активізується діяльність злочинних та екстремістських угруповань у прикордонних районах України, що потребує адекватної реакції відповідних органів державної влади. Тому необхідною передумовою належного захисту національних інтересів України та протидії сучасним викликам і загрозам є створення та ефективне функціонування системи державного управління у сфері прикордонної безпеки. В цій системі значну роль має відігравати державна прикордонна служба, основним завданням якої є захист державного кордону України. Європейський досвід забезпечення прикордонної безпеки покладено в основу Концепції розвитку Державної прикордонної служби України до 2015 року. Цим документом визначено концептуальні підвалини державно-управлінської діяльності, що спрямовані на забезпечення прикордонної безпеки України.

Значний внесок у подальші дослідження суспільних відносин у контексті розвитку науки державного управління в останні десятиріччя зробили такі вітчизняні вчені, як В.Авер'янов, В.Бакуменко, М.Білинська, В.Білоус, В.Бодров, Т.Василевська, В.Голубь, І.Грицяк, Ю.Кальниш, В.Князєв, Ю.Ковбасюк, В.Козаков, О.Лебединська, Н.Липовська, В.Луговий, Т.Пахомова, В.Рижих, І.Розпутенко, Є.Ромат, С.Серьогін, Г.Ситник, А.Сіцінський, Я.Радиш, В.Тертичка, В.Трощинський, Л.Шкляр та інші. Об'єктами їх наукових розвідок стали загальні проблеми державного управління, зокрема розроблення організаційно-правових засад державного управління, проблеми ухвалення управлінських рішень, удосконалення кадрового забезпечення державної служби високопрофесійними службовцями, економічні аспекти управління, аналіз політики в галузі державного управління тощо.

Ураховуючи стратегічну важливість забезпечення національної та міжнародної безпеки, загострення глобальних проблем безпеки, необхідність осмислення тенденцій та наслідків глибинних трансформацій геополітичного і геоекономічного простору, багато провідних вітчизняних та зарубіжних науковців присвятили свої дослідження вирішенню комплексної проблеми забезпечення національної безпеки. Зокрема, М.Абдурахманов, В.Богданович, О.Бодрук, В.Вагапов, А.Возженіков, К.Гаджиєв, М.Гареєв, І.Грицяк, О.Гончаренко, В.Горбулін, Е.Золінген, Е.Картер, А.Качинський, Р.Коен, А.Кокошин, Г.Костенко, Д.Кучма, Е.Лисицин, М.Литвин, О.Литвиненко, В.Манілов, В.Могилевський, В.Мунтіян, А.Окара, Г.Перепелиця, У.Дж. Перрі, С.Пирожков, Г.Почепцов, А.Прохожаєв, С.Проскурін, І.Розпутенко, І.Романченко, Е.Скакунов, С.Сеульський, А.Семенченко, Г.Ситник, Дж.Снайдер, А.Ткачова, А.Уткін, В.Шамрай, Р.Яновський, В.Ярочкін та інші у своїх працях вивчали теоретичні підвалини забезпечення національної безпеки в окремих її сферах, насамперед політичній, економічній, воєнній та правоохоронній.

Водночас досліджень, у яких з позицій системного підходу розглядаються державно-управлінські аспекти комплексної проблеми забезпечення національної безпеки, а також її вагомої складової - прикордонної безпеки, практично немає. Досить суперечливими є також погляди на місце і роль національних цінностей у системі національної безпеки, сутність та ієрархію національних інтересів і загроз щодо їх реалізації, засоби, способи, механізми та пріоритетні напрями державного управління щодо забезпечення національної безпеки, і подальші напрями українського державотворення загалом.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. В основу дисертації покладено результати досліджень і розробок, отримані автором за безпосередньої участі у виконанні науково-дослідної роботи Науково-дослідного інституту Державної прикордонної служби України за темою “Аналіз організаційно-правових засад організації державного управління у сфері охорони державного кордону” (шифр 204-0003 К “Управління”), в межах якої автором проаналізовано теоретичні та прикладні аспекти формування та впровадження організаційно-правових засад державного управління у сфері охорони державного кордону.

Окремі результати дисертаційної роботи автором отримано як виконавцем науково-дослідних робіт кафедри європейської інтеграції Національної академії державного управління при Президентові України за темою “Адаптація вітчизняного законодавства до європейських правових норм” (ДР № 0110U000422), в рамках якої досліджено питання адаптації законодавства у сфері прикордонного контролю за в'їздом і перебуванням в Україні іноземців та осіб без громадянства відповідно до законодавства Європейського Союзу, зокрема Кодексу Шенгенських кордонів, директив Європейського Союзу щодо біометричного контролю та питань реадмісії; “Євроатлантична інтеграція: управлінські аспекти розвитку” (ДР № 0110U000384), в якій на підставі аналізу світових інтеграційних процесів вивчено інтеграційний досвід провідних європейських країн з питань прикордонної безпеки та особливості державного управління у сфері прикордонної безпеки, враховуючи позаблоковий статус України.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у визначенні теоретичних засад державного управління у сфері прикордонної безпеки в умовах європейської інтеграції України та розробці практичних рекомендацій щодо цього виду державно-управлінської діяльності.

Для досягнення мети було поставлено такі завдання:

проаналізувати теоретико-методологічні аспекти державного управління у сфері прикордонної безпеки як складової національної безпеки;

вивчити європейський досвід державно-управлінської діяльності у сфері прикордонної безпеки та здійснити його порівняльний аналіз з практикою державного управління у цій сфері пострадянських країн;

дослідити європейську модель інтегрованого прикордонного менеджменту та особливості його впровадження в практику державного управління в Україні; державний прикордонний безпека інтеграція

розробити модель державного управління регіональним сегментом державного кордону України.

Об'єкт дослідження - державне управління у сфері національної безпеки в процесі реалізації стратегічного курсу на європейську інтеграцію України.

Предмет дослідження - державне управління у сфері прикордонної безпеки в умовах європейської інтеграції.

Методи дослідження. Теоретичною та методологічною основою дисертаційного дослідження слугувала сучасна теорія державного управління у сфері національної безпеки, законодавчі та нормативні акти України: Конституція та закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, а також наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених з питань державного управління у сфері прикордонної безпеки в контексті європейської інтеграції України.

Реалізація мети дослідження та вирішення поставлених завдань передбачали використання комплексу методів, що дало змогу систематизувати емпіричну інформацію, проаналізувати становлення й сучасний стан державного управління у сфері прикордонної безпеки, а також скласти прогноз його розвитку.

В основу дослідження покладені принципи й головні категорії діалектичного пізнання соціальних явищ і процесів, а також системний, індуктивний, дедуктивний, функціональний та інші теоретичні методи як філософського, загальнонаукового, так і конкретно-наукового характеру. За допомогою логіко-семантичного методу вдосконалено понятійний апарат дисертації.

Для висвітлення проблем удосконалення законодавства щодо правового статусу суб'єктів та об'єктів системи державного управління у сфері прикордонної безпеки та організаційно-правового аспекту діяльності органів державної влади, що реалізують систему державного управління у сфері прикордонної безпеки, використані історичний та компаративний методи.

Порівняльно-правовий та історико-правовий методи широко застосовувалися для дослідження змісту державного управління при створенні організаційно-правових засад і європейського досвіду щодо правового регулювання й забезпечення системи державного управління у сфері прикордонної безпеки, а системний підхід та статистичний метод - для висвітлення стану наукової розробки проблем щодо прикордонної безпеки в системі державного управління.

Нормативною та емпіричною базою дисертації стали законодавчі та інші нормативно-правові акти України, окремих зарубіжних країн, узагальнення практики застосування законодавства щодо прикордонної безпеки, публікації в періодичних виданнях, довідкова література, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в комплексному науковому дослідженні теоретичних та організаційно-правових аспектів державного управління у сфері прикордонної безпеки як складової національної безпеки в умовах європейської інтеграції України, що дало змогу обґрунтувати низку теоретичних і практичних положень, і визначається насамперед тим, що в дисертації:

уперше:

- установлено закономірності державного управління у сфері прикордонної безпеки, які визначаються необхідністю адаптації національного законодавства до законодавства Європейського Союзу, врегулюванні питань договірно-правового оформлення кордонів, уніфікації контрольних процедур на кордонах, удосконаленні прикордонної інфраструктури і технологій контролю, розвитку міжнародного співробітництва;

- розроблено авторську модель державного управління регіональним сегментом державного кордону України на прикладі забезпечення прикордонної безпеки на українсько-молдовському державному кордоні, сутність якої полягає в опрацюванні пакета ініціатив української сторони, який складатиметься з Меморандуму (політичні ініціативи) та Плану практичних заходів (“дорожня карта”) щодо інтеграції зусиль, мінімізації викликів та загроз у регіоні та досягнення гарантованої стабілізації ситуації;

удосконалено:

формулювання поняття державного управління у сфері прикордонної безпеки як сукупності міжнародних, політико-правових, військових, правоохо-ронних, організаційних та інфраструктурно-технологічних заходів, спрямованих на захист територіальної цілісності держави та недоторканності її кордонів;

- основні характерні риси державного управління, за якими впроваджується єдина європейська політика у сфері прикордонної безпеки, відповідно до чого доведено переваги європейського підходу над практикою державного управління прикордонною сферою у пострадянських країнах, які полягають у координації діяльності компетентних державних органів (суб'єктів інтегрованого управління кордонами) із забезпечення безпеки і відкритості державного кордону, провадженні суб'єктами інтегрованого управління кордонами діяльності із запобігання транскордонним злочинам, їх виявлення та розкриття (розслідування), створенні чотирирівневої системи контролю за в'їздом та перебуванням в Україні іноземців та осіб без громадянства, забезпеченні міжнародного, прикордонного та міжвідомчого співробітництва;

дістали подальшого розвитку:

- напрями реалізації елементів інтегрованого управління кордонами -IBM (Integrated Border Management) на теоретичному рівні, у низці міжнародних проектів у площині застосування європейського підходу до аналізу загроз та оцінки ризиків (“АРКА-1,2”) і підготовки персоналу за європейськими зразками (“Huremas-1,2”);

аналіз європейської моделі інтегрованого прикордонного менеджменту, внаслідок чого доведено необхідність упровадження міжнародно-правових аспектів у національну стратегію інтегрованого управління кордонами як основи державного управління у сфері прикордонної безпеки України.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертації щодо вдосконалення нормативно-правового регулювання з прикордонних питань, взаємодії органів управління у боротьбі з транснаціональною злочинністю тощо використано Міністерством внутрішніх справ України під час реалізації міжнародних проектів і програм за сприяння Європейської Комісії та Міжнародної організації з міграції, що спрямовані на виконання Угоди між Україною та ЄС про реадмісію і запровадження ефективної міграційної політики та ін. (акт про впровадження від 16 березня 2009 р.).

Окремі висновки, пропозиції і рекомендації, що отримані в процесі дисертаційного дослідження, використані в практичній діяльності органів державної влади, зокрема:

Міністерством юстиції України в переговорному процесі з питань підготовки: проектів міжурядових угод про реадмісію з країнами-постачальниками незаконних мігрантів, виконавчого Протоколу до Угоди між Україною і Російською Федерацією про реадмісію тощо (акт про впровадження від 18 вересня 2009 р.);

Міністерством закордонних справ України в переговорному процесі з питань договірно-правового оформлення і забезпечення режиму державного кордону та при підготовці пропозицій із започаткування проектів міжнародної технічної допомоги, спрямованих на забезпечення прикордонної безпеки України, та ін. (акт про впровадження від 12 лютого 2010 р.);

Головним управлінням з питань оборонної політики та діяльності правоохоронних органів Адміністрації Президента України в процесі розробки проектів Положення про Адміністрацію Державної прикордонної служби України, затвердженого Указом Президента України від 4 серпня 2003 р. № 797, Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року, схваленої Указом Президента України від 19 серпня 2006 р. № 546, Положення про проходження громадянами України військової служби в Державній прикордонній службі України, затвердженого Указом Президента України від 29 грудня 2009 р. № 1115 (акт про впровадження від 28 вересня 2010 р.);

Секретаріатом Кабінету Міністрів України під час розробки проектів Концепції інтегрованого управління кордонами, затвердженої Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 жовтня 2010 р. № 2031-р., Плану заходів щодо реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами, затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 5 січня 2011 р. № 2-р (акт про впровадження від 28 січня 2011 р.).

Водночас окремі положення дисертаційної роботи є складовою частиною заходів щодо виконання Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року, затвердженої Указом Президента України від 19 червня 2006 р. № 546/2006, опрацювання пропозицій до Концепції інтегрованого управління кордонами, затвердженої Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 жовтня 2010 р. № 2031-р, та виконання Плану заходів щодо реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами, затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 5 січня 2011 р. № 2-р.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження апробовані на вітчизняних та міжнародних комунікативних заходах: міжнародних науково-практичних конференціях: “Інтегрована безпека кордонів” (Австрія, Баден, 2006), “Трансформація системи охорони державного кордону: українська перспектива” (Київ, 2007), “Антикризові механізми регіонального та муніципального розвитку” (Київ, 2010), “Галузь науки “Державне управління”: історія, теорія, впровадження” (Київ, 2010), міжнародному управлінському форумі “Управління сьогодні та завтра” (Хмельницький, 2008), всеукраїнській науково-практичній конференції “Проблеми становлення і розвитку конституційної держави в Україні” (Хмельницький, 2008), ІІ Міжнародній правовій конференції “Реформи та перспективи розвитку Державної прикордонної служби в рамках європейської інтеграції” (Київ, 2009), Міжнародній конференції з питань підготовки до чемпіонату Європи з футболу 2012 року (Київ, 2009), міжнародній конференції “Інтегрований прикордонний менеджмент: досягнення та перспективи” (Київ, 2010), науково-практичній конференції “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України” (Дніпропетровськ, 2010).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 12 наукових праць, з них 7 статей у наукових виданнях з державного управління та 5 тез у матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та 8 додатків. Обсяг дисертації становить 235 сторінок, з них 175 сторінок основного тексту. Список використаних джерел містить 359 найменувань, з них 15 іноземною мовою.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, зв'язок роботи з науковими програмами й темами, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну, практичне значення отриманих результатів, наведено дані щодо їх апробації, структури та обсягу дисертації.

У першому розділі - “Теоретичні основи державного управління у сфері прикордонної безпеки як складової національної безпеки України” - досліджено поняття та сутність державного управління у сфері національної безпеки, його конституційно-правові основи та визначено державне управління у сфері прикордонної безпеки як складник національної безпеки.

У розділі зазначається, що теорія національної безпеки в широкому розумінні і теорія прикордонної безпеки у вузькому розумінні на цей час перебувають на стадії розробки. Вітчизняні науковці поки що лише обґрунтовують теоретичні основи забезпечення національної безпеки в окремих її сферах: політичній, військовій, економічній тощо, а досліджень, у яких проблема забезпечення національної безпеки розглядалася б з позиції системного підходу, майже немає. Як наслідок відсутні загальноприйняті погляди щодо понятійно-категорійного апарату в галузі національної безпеки та її складової - прикордонної безпеки, існують досить суперечливі погляди щодо життєво важливих національних інтересів, подальших напрямів державотворення, раціональної структури сектору безпеки та управління ним, а отже, і методів, засобів, способів та механізмів реалізації державної політики з питань національної безпеки.

Наголошено на тому, що конституційні норми стосовно забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону України з допомогою відповідних військових формувань та правоохоронних органів держави, шляхом визначення виключно законами України правового режиму державного кордону та основ національної безпеки стали базовими для нормативно-правового регулювання основ державного управління у сфері прикордонної безпеки. Однак зміни 2004 р. до Конституції України спричинили появу цілої низки проблем у сфері безпекової політики, що дістали вияв у 2005-2009 рр. Зокрема, незбалансованість конституційних повноважень Президента, Кабінету Міністрів та Верховної Ради України призвела до неприпустимого дуалізму при прийнятті рішень з питань національної безпеки, зумовила деструктивний вплив на діяльність сектору безпеки і оборони та загострила протистояння політичних сил, обмежила можливості Ради національної безпеки і оборони. Повернення до Конституції України редакції 1996 р., прийняття Закону України “Про засади внутрішньої і зовнішньої політики” чітко врегульовують повноваження глави держави у сфері національної безпеки і оборони, а також його взаємодію та координацію зусиль з Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України.

Показано, що на рівні законодавчого забезпечення вагомим державно-управлінським рішенням стало прийняття 4 листопада 1991 р. законів України “Про державний кордон України” та “Про прикордонні війська України”, а також цілої низки нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію цих законів.

Акцентується увага на тому, що зміна характеру нинішніх загроз і їх глобалізація, поширення терористичних проявів у світі потребують розробки сучасних методичних підходів до забезпечення національної безпеки держави та створення системи запобігання цим загрозам і реагування на них, раціональної системи ранжування їх пріоритетів, новітніх підходів та ідей до гарантування безпеки людини, суспільства й держави. Забезпечення національної безпеки має досягатися шляхом проведення єдиної політики у цій сфері, вжиття системи заходів економічного, політичного, організаційно-правового та іншого характеру, адекватних загрозам життєво важливим інтересам особи, суспільства і держави.

Дослідження вітчизняними авторами проблем ефективності державного управління у сфері забезпечення національної безпеки дали змогу визначити державне управління у сфері прикордонної безпеки як складник національної безпеки, оскільки комплексний аналіз факторів у сфері забезпечення національної безпеки вимагає ґрунтовних досліджень, навіть коли йдеться про якусь одну із сфер національної безпеки.

Існування спрощених поглядів на питання державного кордону та забезпечення його недоторканності (“розмиття кордонів”, “прозорість державного кордону” тощо) та відсутність прийнятного розуміння того, чи має прикордонна безпека бути зорієнтована на військову складову, яка має на меті вирішення суто військових завдань з оборони та захисту державного кордону України, чи вона має бути “правоохоронною” і, відповідно, передбачати не тільки комплексне розв'язання проблем “військової” та “фізичної” охорони державного кордону, а й широке залучення усього потенціалу сектору безпеки, його політико-дипломатичних, економічних, інформаційних та воєнних механізмів”, зумовили потребу у формулюванні дисертантом поняття прикордонної безпеки як сукупності політичних, економічних, військових та правоохоронних заходів, спрямованих на забезпечення суверенітету, недоторканності і територіальної цілісності держави, які реалізуються шляхом здійснення прикордонної політики держави.

Обґрунтовано, що забезпечення прикордонної безпеки як невід'ємної складової національної безпеки держави щодо захисту і забезпечення своїх національних інтересів і національної безпеки у сфері охорони державного кордону має базуватися на пріоритетності національних інтересів, всебічному аналізі глобальних викликів і загроз у прикордонній сфері та необхідності вжиття своєчасних адекватних заходів з їх мінімізації.

Оскільки в сучасних умовах визначальну роль відіграє стратегія національної безпеки держави, актуальні питання стратегії визначатимуться не тільки зовнішніми, а й внутрішніми факторами і насамперед тим, чи зможе країна подолати економічні негаразди, зберегти незалежність, суверенітет і територіальну цілісність, вирішити найбільш принципові питання економічного та соціально-політичного розвитку і посісти належне місце серед інших європейських держав.

На сьогодні основою стратегії національної безпеки України мають бути універсальні ціннісні орієнтири, спрямовані на побудову правової демократичної держави, консолідованого громадянського суспільства і соціально орієнтованої ринкової економіки. У цьому контексті вкрай необхідно звільнити військові та правоохоронні структури держави від політичних маніпулювань, унеможливити їх використання у владному протистоянні.

На сучасному етапі державотворення виклики та загрози національній безпеці України на державному кордоні мають глобальний, транскордонний характер і потребують ефективних та адекватних заходів щодо їх нейтралізації.

Найбільш актуальним питанням для України є протидія незаконній міграції. Так, ускладнення процедур в'їзду до країн Центральної та Західної Європи зробило нашу країну привабливою для біженців, змушених рятуватися від переслідувань, а також вихідців із багатьох азіатських і африканських країн, що потерпають від бідності, голоду, безробіття, боротьби владних кланів. У зв'язку з цим збільшується загальна кількість правопорушень, пов'язаних з незаконним переміщенням мігрантів через державний кордон, урізноманітненням способів та маршрутів переправлення незаконних мігрантів, налагодженням каналів їх переправлення.

Наведено аргументи на користь розширення внутрішніх можливостей щодо захисту суверенітету, територіальної цілісності, незалежності та непорушності державних кордонів України, необхідності суттєвого вдосконалення системи державного управління у сфері забезпечення національної безпеки з метою підвищення ефективності протидії сучасним викликам.

Нагальною є потреба в розробці ефективних організаційно-правових механізмів щодо вироблення та впровадження ефективної державної політики у сфері забезпечення прикордонної безпеки, реорганізації та посиленні взаємодії державних суб'єктів національної безпеки для більш ефективного використання наявних можливостей у сфері забезпечення прикордонної безпеки, вдосконаленні чинного законодавства та правових інструментів боротьби зі злочинами терористичної спрямованості, організованою злочинністю та корупцією на державному кордоні.

З огляду на викладене вище можна вважати, що державне управління у сфері прикордонної безпеки - це організована державою сукупність державних органів, громадських організацій, посадових осіб та окремих громадян, об'єднаних цілями та завданнями щодо захисту суверенітету держави, її територіальної цілісності і недоторканності кордонів, протидії зовнішнім і внутрішнім загрозам на державному кордоні, що здійснюють узгоджену діяльність у межах чинного законодавства України.

У другому розділі - “Європейський вимір державного управління у сфері прикордонної безпеки та досвід пострадянських країн” - виявлено характерні риси становлення й розвитку державного управління у сфері прикордонної безпеки в умовах європейської інтеграції, особливості досвіду державно-управлінської діяльності у цій сфері країн - членів Європейського Союзу та країн - учасниць Співдружності Незалежних Держав (СНД).

У розділі зазначено, що реалізація Україною базових принципів державної незалежності, суверенітету і територіальної цілісності ґрунтується на розумінні взаємозв'язку між національною безпекою України та міжнародною безпекою на глобальному і регіональному рівнях. Розширення в 2004 та в 2007 рр. Європейського Союзу на схід за рахунок приєднання таких західних країн-сусідів України, як Польща, Словаччина, Угорщина та Румунія, поставили перед нашою державою нагальні питання запровадження ефективних форм співпраці з ЄС із забезпечення безпеки спільного кордону, протяжність якого становить 1390 км, або приблизно 20% від загальної довжини державного кордону України. Європейський та євроатлантичний інтеграційний досвід країн-сусідів показує, що стан управління кордоном та готовність України до охорони зовнішнього кордону з Євросоюзом має стати одним з пріоритетних чинників реалізації державного стратегічного курсу на європейську та євроатлантичну інтеграцію.

Показано, що розвиток державного управління у сфері прикордонної безпеки України в умовах європейської інтеграції відбувається в контексті виконання стратегічних завдань у напрямах формування: нового східного кордону ЄС - Україна і закінчення внаслідок цього більш ніж десятирічного періоду ліберального режиму перетину кордонів між Україною та державами Центральної та Східної Європи; зони територіальної стабільності на західних кордонах України Європейським Союзом та Україною; системи прикордонної безпеки європейського зразка органами державної влади України.

Зазначено, що державно-управлінська діяльність у сфері прикордонної безпеки в Європейському Союзі базується на його спільній зовнішній та безпековій політиці, закріпленій спочатку в Маастрихтському договорі (1992 р.), а потім суттєво підкоригованій в Амстердамському договорі (1997 р.). На основі положень цих та інших договорів Європейського Союзу більшість країн, що входять до складу ЄС, стали членами системи колективної безпеки - НАТО, який функціонує за принципом колективної оборони, включаючи ядерний компонент. Наголошується на тому, що, незважаючи на постійну трансформацію державної політики у сфері національної безпеки в країнах - членах ЄС під впливом сучасних тенденцій до поглиблення інтеграційних процесів та протидії новим глобальним викликам і загрозам, фундаментальним принципом національної безпеки у цих країнах залишається забезпечення прав і свобод громадян, а спільна безпекова та оборонна політика розробляється з огляду саме на визнання імперативності цього принципу.

Створення Європейської агенції з оперативного управління на зовнішніх кордонах Євросоюзу (FRONTEX) та запровадження системи інтегрованого прикордонного менеджменту на кордонах держав-членів ЄС (травень 2002 р.) дало змогу забезпечити в 27 країнах-членах Євросоюзу функціонування понад 1800 прикордонних переходів, через які кордони ЄС щорічно перетинають близько 300 млн осіб, з яких 160 млн - громадяни ЄС. Щорічно правоохоронцями ЄС затримується близько 8 млн незаконних мігрантів.

Визначено особливості досвіду державно-управлінської діяльності у сфері прикордонної безпеки країн Східної Європи (сусідів України) з метою адаптації до загальноєвропейської системи інтегрованого прикордонного менеджменту. Звертається увага на важливість для України досвіду цієї діяльності Польщі, Словаччини, Угорщини та Румунії, які стали членами Європейського Союзу. Ці країни-сусіди у процесі формування загально-європейської складової прикордонної безпеки удосконалювали насамперед законодавство, стратегії, плани та програми відповідно до завдань інтегрованого прикордонного менеджменту, системи прикордонного контролю, систему логістики та прикордонної інфраструктури; здійснювали цільову функціональну та організаційну реорганізацію військової структури прикордонних та поліцейських відомств на правоохоронну; модифікували системи підготовки й відбору персоналу та управління людськими ресурсами; розробляли нову міграційну політику і застосували правоохоронні санкції до іноземців; активізували міжнародне співробітництво.

Показано, що, на відміну від європейського підходу до забезпечення прикордонної безпеки, на пострадянському просторі спостерігається тенденція до активного лобіювання Російською Федерацією можливості забезпечення національної прикордонної безпеки колективними силами у форматі, зафіксованому в Концепції охорони зовнішніх кордонів СНД. Концепція підтримана такими пострадянськими країнами, як Вірменія, Білорусь, Таджикистан, Киргистан, Казахстан.

У розділі зроблено наголос на тому, що положення зазначеної концепції не відповідають Конституції та законодавству України і не можуть бути впроваджені у національну систему забезпечення прикордонної безпеки. Україна не підписала Угоду про Положення щодо Ради командувачів прикордонними військами СНД від 24 вересня 1993 р., а тому не є стороною засновницьких документів Ради і не бере участі у прикордонному співробітництві у рамках СНД.

У Білорусі 14 грудня 2006 р. прийнято закон “Про Державний кордон Республіки Білорусь”. 11 листопада 2008 р. набрав чинності Закон “Про органи прикордонної служби”, в якому визначено правові та організаційні засади діяльності органів прикордонної служби, встановлено права, обов'язки цих органів та їх співробітників, гарантії правового і соціального захисту прикордонників. У зв'язку з переходом від військової складової в роботі органів прикордонної служби до правоохоронної та з метою посилення правоохоронних функцій прикордонного відомства було розроблено “Концепцію розвитку органів прикордонної служби на 2008-2017 роки”. Основні цілі концепції - створення умов для інтеграції національної системи забезпечення прикордонної безпеки у загальноєвропейську та розширення формату взаємовигідного прикордонного співробітництва.

На разі певні аспекти розвитку органів прикордонної охорони пострадянських країн, зокрема Росії та Білорусії, враховуються в розбудові системи прикордонної безпеки України. Разом з тим пріоритет віддається європейській моделі управління сферою прикордонної безпеки.

У висновках до розділу зазначається, що система державного управління у сфері прикордонної безпеки України має формуватися відповідно до європейських вимог і стандартів.

У третьому розділі - “Тенденції розвитку та шляхи вдосконалення державного управління у сфері прикордонної безпеки в Україні” - виявлено загальні тенденції розвитку державного управління у сфері прикордонної безпеки, запропоновано основні напрями застосування європейського досвіду та шляхи вдосконалення державного управління у цій сфері.

У розділі вказано, що загальні тенденції розвитку державного управління у сфері прикордонної безпеки базуються поки що лише на спробах: своєчасного реагування на сучасні виклики та загрози у прикордонній сфері; формування єдиної мережі забезпечення функціонування системи прикордонної безпеки; створення ефективного інструменту щодо боротьби з транскордонною злочинністю; моніторингу потреб у розробці подальшої стратегії інтегрованого прикордонного менеджменту; управління (на найвищому рівні) глобальними процесами на кордоні виходячи з аналізу ризиків та криміногенної ситуації.

Використання стратегії інтегрованого прикордонного менеджменту передбачає: посилення контролю за в'їздом і перебуванням іноземних громадян на території України; запровадження нових форм і методів охорони державного кордону, а також новітніх технологій у сфері організації технічного спостереження за державним кордоном та прикордонними районами; розширення сфер міжнародної співпраці, зокрема із FRONTEX. У результаті вжиття цих заходів функціонування національної системи державного управління із запровадження європейської моделі інтегрованого прикордонного менеджменту має відповідати основним завданням, функціям та повноваженням, визначеним у єдиній Національній стратегії інтегрованого прикордонного менеджменту.

Зроблено наголос на складності та інертності національних структур безпеки, регіональних розбіжностях і відсутності гармонізації між правовими системами у сфері безпеки та юстиції, що на сьогодні унеможливлює застосування європейської системи інтегрованого прикордонного менеджменту в Україні.

Упровадження європейського досвіду державного управління у сфері прикордонної безпеки України передбачає прийняття комплексних державно-управлінських рішень із забезпечення прикордонної безпеки України. Ефективним механізмом реалізації завдань прикордонної безпеки може стати прийняття Національної стратегії інтегрованого прикордонного менеджменту, яка має базуватися на таких основних принципах, як: ефективний управлінський менеджмент; координація дій і відповідальність; взаємодія органів державної влади і громадських організацій, що мають повноваження у сфері інтегрованого прикордонного менеджменту. Запропоновано модель реалізації Національної стратегії, що включає три концептуальних рівні: протидію нелегальній міграції у країнах-постачальниках та транзитних країнах; розширення міжнародної кооперації з питань забезпечення безпеки кордону; забезпечення прикордонної безпеки України шляхом ефективної охорони державного кордону та розвитку його інфраструктури відповідно до Шенгенського кодексу про кордони.

Зазначено, що удосконалення системи державного управління можливе у двох напрямах: більш ефективного використання інститутами державної влади своїх функцій та компетенції відповідно до положень чинного законодавства; підвищення дієвості системи державного управління шляхом внесення змін до Конституції України та відповідних законів України.

Запропоновано шляхи вдосконалення державного управління у сфері прикордонної безпеки. З цією метою розроблено модель державно-управлінської діяльності із забезпечення прикордонної безпеки українсько-молдовського державного кордону як однієї з найбільш складних ділянок державного кордону України. Модель базується на комплексній оцінці ситуації на українсько-молдовському державному кордоні, необхідності реалізації міжнародних та державних рішень з питань забезпечення прикордонної безпеки зазначеного сегменту державного кордону, а також на власному досвіді державно-управлінської діяльності дисертанта.

Практичним утіленням державно-управлінських рішень із забезпечення безпеки українсько-молдовського державного кордону має стати узгоджена діяльність органів виконавчої влади України, насамперед Міністерства закордонних справ, Адміністрації Державної прикордонної служби, Державної митної служби, Служби безпеки України, Міністерства оборони України з метою підготовки основоположного документа (Меморандуму), який містив би засади прикордонної політики держави на зазначеному сегменті кордону, пакет ініціатив української сторони та перелік практичних кроків щодо їх реалізації.

Як указується у висновках до розділу, поглиблення процесу інтеграції України до Європейського Союзу супроводжуватиметься створенням інтегрованої системи охорони зовнішнього кордону ЄС.



ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі здійснено теоретичне узагальнення та вирішено актуальне наукове завдання щодо визначення теоретичних засад державного управління у сфері прикордонної безпеки в умовах європейської інтеграції України. Результати дослідження, реалізовані мета і завдання дають підстави сформулювати такі висновки та рекомендації.

1. Проблеми національної безпеки та державного управління у цій сфері є предметом дослідження багатьох науковців. Проте, незважаючи на численні публікації вітчизняних та зарубіжних учених, комплексних наукових досліджень теоретико-методологічних аспектів державного управління у сфері прикордонної безпеки на сьогодні ще бракує.

Аналіз теоретико-методологічних аспектів державного управління у сфері національної та прикордонної безпеки свідчить про нагальну потребу в інтеграції зусиль науковців, політиків, управлінців у напрямі пошуку принципово нових ідей, політичних та управлінських рішень у контексті осмислення сучасних поглядів на сутність, шляхи, засоби, способи й методи захисту національних інтересів на основі науково обґрунтованих засад державного управління у сфері забезпечення національної безпеки взагалі та її складової - прикордонної безпеки зокрема.

Разом з тим історичний аналіз європейських інтеграційних процесів дає підстави для певних узагальнень. По-перше, економічна та політична інтеграція, розширення ЄС на схід тощо зумовили необхідність спільних дій у безпековій сфері. По-друге, втіленню ідеї консолідованого захисту кордонів передували теоретичні дослідження та практичні експерименти. Логічним завершенням цього процесу стала інтеграція політичної волі, адаптація законодавства та гармонізація процедур прикордонного контролю згідно з вимогами ЄС, перерозподіл ресурсів на підтримання прикордонної інфраструктури. По-третє, відбулася еволюція поглядів на державне управління сферою прикордонної безпеки: його об'єктом визначено зовнішній кордон ЄС, а суб'єктом - наднаціональний орган - FRONTEX.

Вивчення європейського досвіду державного управління у сфері прикордонної безпеки підтверджує, що забезпечення територіальної цілісності та непорушності державних кордонів є стратегічними завданнями забезпечення національної безпеки кожної держави.

Установлено, що реалізація заходів із забезпечення прикордонної безпеки здійснюється на національному рівні кожною з держав-членів Європейського Союзу та на наднаціональному рівні, тобто на рівні ЄС, шляхом вироблення, прийняття та реалізації консолідованих державно-управлінських рішень. Наднаціональний рівень представлений Радою правління FRONTEX (політичні та ресурсні питання) та Виконавчою Дирекцією (оперативне управління, реагування, підготовка персоналу), а також Силами швидкого реагування (участь в операціях).

Необхідність захисту державного кордону України та кордонів її європейських партнерів вимагає від держави прийняття комплексних державно-управлінських рішень відповідно до європейських стандартів. Тому нагальною є необхідність запровадження ефективної моделі інтегрованого прикордонного менеджменту європейського зразка на всій протяжності державного кордону України. Особливості впровадження європейської моделі інтегрованого прикордонного менеджменту у практику державного управління в Україні мають базуватися на Національній концепції, в якій повинно бути визначено цілий комплекс превентивних безпекових заходів на державному кордоні.

Певними аналогами можуть слугувати інституція СНД - Рада Командувачів Прикордонними Військами (РКПВ) та Координаційна Служба цієї Ради. За структурою, нормативною базою та ступенем інтеграції вони визнаються як малоефективні.

Європейська модель інтегрованого прикордонного менеджменту ґрунтується на структурованій нормативній базі (Директиви ЄС, Шенгенський Кодекс про кордони, Шенгенський Каталог тощо) та фінансових інструментах (Фонд зовнішніх кордонів, Фонд підтримки інтеграції громадян третіх країн, Фонд повернення іммігрантів, Фонд підтримки біженців). Сутністю європейської моделі є: контроль зовнішніх кордонів ЄС, міжвідомча поліцейська співпраця на території країн-членів ЄС, взаємодія з прикордонними органами країн-сусідів та міжнародна співпраця.

Практичним кроком з упровадження інтегрованого управління кордонами за європейським зразком є схвалення Кабінетом Міністрів України Концепції інтегрованого управління кордонами.

4. Розроблено регіональну модель державного управління у сфері прикордонної безпеки сегменту державного кордону України, у результаті чого отримано авторську модель державно-управлінської діяльності щодо забезпечення прикордонної безпеки на українсько-молдовському державному кордоні. Модель базується на розробці Меморандуму, що визначав би основні напрями державної політики у сфері прикордонної безпеки в регіоні. Складовою частиною моделі слід вважати План практичних заходів (“дорожня карта”), упровадження якого сприяло б зміцненню довіри, вирішенню низки гострих безпекових питань прикордонного врегулювання, інтеграції зусиль сторін у підтриманні режиму кордону та протидії транскордонній злочинній діяльності.

В авторській моделі державно-управлінської діяльності щодо забезпечення прикордонної безпеки на українсько-молдовському державному кордоні запропоновано практичні рекомендації щодо координації діяльності органів державної влади України, які зводяться до наступного.

Слід узгодити діяльність органів державної влади України, насамперед Міністерства закордонних справ України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Державної митної служби України, Служби безпеки України, Міністерства оборони України з метою підготовки стратегічного документа (Меморандуму), який би регламентував засади прикордонної політики держави на зазначеному сегменті кордону.

Основою такого документа можуть стати українські ініціативи та готовність до практичних кроків щодо їх реалізації. У Меморандумі мають бути окреслені головні стратегічні напрями державної політики у сфері прикордонної безпеки та відображені основні положення про те, що Україна:

виступає за дотримання принципу територіальної цілісності та непорушності українсько-молдовського державного кордону на всій його протяжності;

пропонує країнам-гарантам врегулювання Придністровського конфлікту прийняти спільну заяву про принципи і підходи та забезпечення прикордонної безпеки на українсько-молдовському державному кордоні;

обстоює необхідність трансформації формату миротворчої діяльності шляхом заміни міжнародної миротворчої місії Російської Федерації у Придністровському регіоні миротворчим контингентом країн ГУАМ;

звертається до Європейської комісії та керівництва Республіки Молдова з пропозицією щодо розширення формату діяльності моніторингової Місії EUBAM (Місії Європейського Союзу з прикордонної допомоги Молдові та Україні) шляхом сприяння у започаткуванні демаркації на придністровському сегменті українсько-молдовського державного кордону;

висуває пропозицію створити Українсько-Молдовську Міждержавну комісію під головуванням президентів України та Республіки Молдова з метою комплексного вирішення питань стосовно майнових, фінансових, правових, культурно-етнічних, гуманітарних та інших відносин між країнами.

Зазначений Меморандум доцільно запропонувати до розгляду Президентові України, який має виступити із наведеними вище ініціативами перед Європейською Комісією.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Мельников О. Г. До питання договірно-правового оформлення державного кордону України / О. Г. Мельников // Університетські наукові записки : часоп. Хмельниц. ун-ту упр. і права. - 2008. - № 2. - С. 27-33.

2. Мельников О. Г. До безпеки європейських кордонів: український вимір / О. Г. Мельников // Університетські наукові записки : часоп. Хмельниц. ун-ту упр. і права. - 2008. - № 3. - С. 63-64.

3. Мельников О. Г. Міжнародне співробітництво Державної прикордонної служби в аспекті інтеграції України до колективної системи європейської безпеки / О. Г. Мельников // Університетські наукові записки : часоп. Хмельниц. ун-ту упр. і права. - 2008. - № 3. - С. 382-387.

4. Мельников О. Г. Інтегрований прикордонний менеджмент - європейська модель управління кордонами для України / О. Г. Мельников // Вісн. держ. служби України. - 2008. - № 3. - С. 46-51.

5. Мельников О. Г. Актуальні питання державного управління у сфері прикордонної безпеки в умовах європейської інтеграції / О. Г. Мельников // Вісн. держ. служби України. - 2009. - № 1. - С. 41-46.

6. Мельников О. Г. Організаційно-правові аспекти та еволюція розвитку європейської системи державного управління у сфері прикордонної безпеки / О. Г. Мельников // Вісн. НАДУ. - 2009. - № 1. - С. 100-107.

7. Мельников О. Г. Діяльність Державної прикордонної служби України як складова системи національної безпеки / О. Г. Мельников // Зб. наук. пр. НАДУ. - К. : НАДУ, 2009. - Вип. 1 (35). - С. 151-161.

8. Мельников О. Г. Інтегрований прикордонний менеджмент / О. Г. Мельников // Освітньо-наукове забезпечення діяльності правоохоронних органів України : тези до наук.-практ. конф. - Хмельницький : НАДПСУ, 2008. - С. 48-49.

9. Мельников О. Г. Організаційно-правові аспекти формування стратегії прикордонної безпеки Російської Федерації / О. Г. Мельников // Антикризові механізми регіонального та муніципального розвитку : тези до наук.-практ. конф. : у 2 ч. - К. : Видавн.-поліграф. центр Акад. муніцип. упр., 2010. - Ч. 1. - С. 108-110.

10. Мельников О. Г. Про організаційно-правові засади реформування системи прикордонної безпеки в країнах ЄС / О. Г. Мельников // Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України : тези до наук.-практ. конф. - Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2010. - С. 75-77.

11. Мельников О. Г. Основні заходи щодо застосування європейського досвіду державного управління у сфері прикордонної безпеки України / О. Г. Мельников // Галузь науки “Державне управління”: історія, теорія, впровадження : матеріали наук.-практ. конф. : у 2 т. / за ред. Ю. В. Ковбасюка, В. П. Трощинського. - К. : НАДУ, 2010. - Т. 2. - С. 74-77.

12. Мельников А. Г. Особенности формирования системы государственного управления в сфере пограничной безопасности Украины / А. Г. Мельников // Интегрированное управление границей: достижения и перспективы : тезисы к науч.-практ. конф. - К. : ЕК, 2010. - С. 25-31.



АНОТАЦІЇ

Мельников О. Г. Державне управління у сфері прикордонної безпеки в умовах європейської інтеграції України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2011.

У дисертації вперше здійснене комплексне дослідження теоретичних та організаційно-правових аспектів державного управління у сфері прикордонної безпеки як складової національної безпеки в умовах європейської інтеграції України. Визначено сутність, зміст та методологію державного управління у сфері прикордонної безпеки України та виявлено особливості формування системи державного управління у цій сфері. Досліджено концептуальні основи та особливості формування системи державного управління у сфері прикордонної безпеки європейського зразка, за якою впроваджується єдина політика інтегрованого прикордонного менеджменту. Запропоновано національну стратегію інтегрованого прикордонного менеджменту як основу прикордонної безпеки. Удосконалено підходи до комплексного аналізу організаційних засад державного управління у сфері прикордонної безпеки, реалізації завдань прикордонної політики. Виявлено загальні тенденції розвитку державного управління у сфері прикордонної безпеки, які базуються поки що лише на спробах: своєчасного реагування на сучасні виклики та загрози у прикордонній сфері; формування єдиної мережі забезпечення функціонування системи прикордонної безпеки; створення ефективного інструменту щодо боротьби з транскордонною злочинністю; моніторингу потреб у подальшій стратегії інтегрованого прикордонного менеджменту; управління (на найвищому рівні) глобальними процесами на кордоні виходячи з аналізу ризиків та криміногенної ситуації на кордоні.

...