Місце адміністративного процедурного права в системі юридичних знань

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

МІСЦЕ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕДУРНОГО ПРАВА В СИСТЕМІ ЮРИДИЧНИХ ЗНАНЬ

Виконав Миколенко Олександр Іванович

Запоріжжя - 2011

АНОТАЦІЯ

адміністративний право юридичний законодавчий

Миколенко О.І. Місце адміністративного процедурного права в системі юридичних знань. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Класичний приватний університет, Запоріжжя, 2011.

В дисертації досліджено процес становлення та розвитку адміністративно-процедурних норм в країнах світу та землях сучасної України. Розкривається вплив загальнопроцесуальної теорії та науки адміністративного права на розвиток наукової думки щодо розуміння адміністративної процедури і її співвідношення з адміністративним процесом.

На підставі аналізу запропонованих в юридичній літературі думок, в дисертації обґрунтовується доцільність на сучасному етапі розвитку адміністративно-процедурного права в Україні розглядати його як частину адміністративного права. У зв'язку з цим категоріальний апарат, що розробляється адміністративним процедурним правом, повинен розроблятися з урахуванням наукових категорій, що запропоновані теорією держави та права і наукою адміністративного права.

Проводиться аналіз думок науковців щодо ознак та видів юридичного процесу, на підставі чого визначаються ознаки адміністративного процесу. Аналіз понять „юридична процедура” та „юридичний процес” дав можливість визначитись з їх співвідношенням, виділити ознаки, які характеризують адміністративну процедуру та обґрунтувати твердження, що адміністративний процес є видом адміністративної процедури. Доводиться необхідність напрацювання єдиних критеріїв щодо визначення елементів структури адміністративної процедури, видів адміністративних проваджень та кількості стадій в адміністративному провадженні.

Пропонується використання в юридичній науці поняття „адміністративна процедурна форма”, дається його визначення та характеризуються елементи, що входять до його змісту.

Доводиться, що специфіка адміністративного процедурного права набуває свого прояву в адміністративно-процедурному правовому режимі, який визначається в дисертації як особливий порядок правового регулювання, що виникає в результаті специфічного поєднання цілей, принципів, предмета, статусу суб'єктів, методу, правових гарантій адміністративно-процедурного правового регулювання та встановлення адміністративно-процедурного правового стану.

Ключові слова: юридична процедура, адміністративна процедура, юридичний процес, адміністративний процес, адміністративне процедурне право, адміністративно-процедурний правовий режим, адміністративна процедурна форма.



1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження полягає в тому, що в сучасних умовах реформування органів державної влади, розвитку системи забезпечення і захисту прав громадян, а також в умовах вдосконалення національного законодавства, що закріплює за органами державної влади певний обсяг компетенції і механізми її реалізації, важливе теоретичне та практичне значення набуває дослідження проблематики адміністративного процедурного права.

Важливим чинником подальшого розвитку України як демократичної та правової держави є закріплення в чинному законодавстві нормотворчих та правозастосовчих адміністративних процедур, які б, з одного боку, організовували діяльність державних службовців, а з іншого -- свідчили б про прозорість їх діяльності та відповідний рівень гарантування реалізації і захисту прав громадян.

Чинне законодавство України, що складається з адміністративно-процедурних норм, частково кодифіковане у Кодексі України про адміністративні правопорушення та Кодексі адміністративного судочинства України. На жаль, більшість адміністративно-процедурних норм сьогодні розпорошені по чисельним нормативно-правовим актам та потребують відповідної систематизації. Про це свідчать і розроблені за період 2001-2009 років проекти Адміністративно-процедурного кодексу України -- від 29.12.2001 (номер реєстрації 8413), від 29.04.2004 (номер реєстрації 5462) та від 16.03.2009 (номер реєстрації 2789/П).

Повільний процес кодифікації адміністративно-процедурних норм обумовлений тим, що вітчизняна наукова думка не напрацювала єдиних підходів щодо сфери використання поняття „адміністративна процедура” та його співвідношення з поняттям „адміністративний процес”. Це яскраво демонструє навчально-методична література, присвячена адміністративному процедурному праву чи адміністративно-процесуальному праву, де в одних випадках одні і ті ж адміністративні провадження характеризують як структурні елементи адміністративного процесу, а в інших -- як види адміністративної процедури. Відсутність на теренах України домінуючої концепції щодо розуміння й співвідношення адміністративної процедури та адміністративного процесу негативно позначається на розвитку вітчизняної юридичної науки, і як результат -- повільний процес кодифікації адміністративно-процедурних норм.

Проблема галузевого поділу права сьогодні все частіше нагадує про себе. Щомісяця в періодичних виданнях та юридичній літературі з'являються думки вчених, в яких мотивується доцільність виокремлення в межах системи права України нової самостійної галузі права. І цей процес набуває безконтрольного характеру. В юридичній літературі існують і обґрунтування доцільності виділення в системі права України такої самостійної галузі права, як адміністративно-процесуальне право. Це яскраво свідчить про необхідність перегляду наявних критеріїв поділу права на галузі та розробки нових підходів щодо диференціації права на галузі. В таких умовах актуальним стає питання про визначення місця адміністративного процедурного права в системі права України.

У роботі над обраною темою використовувалися праці вітчизняних та зарубіжних учених у галузі теорії держави та права, адміністративного права і процесу: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, О.П. Альохіна, Г.В. Атаманчука, А.В. Басова, К.С. Бєльського, Ю.П. Битяка, Л.Р. Білої, О.М. Васильєва, О.Ф. Вишневського, М.М. Вопленка, Д. Галліган, І.П. Голосніченка, Ю.О. Гурджі, С.Д. Губарєва, О.С. Дугенця, П.Ф. Єлісейкіна, С.З. Женетль, О.Л. Жильцова, О.О. Івіна, В.Б. Ісакова, М.С. Кельмана, О.І. Кіма, С.В. Ківалова, О.П. Клюшніченка, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, В.К. Колпакова, В.О. Котюка, М.В. Кравчука, С.О. Кузніченка, Р.З. Лівшиця, С.Л. Лисенкова, О.Б. Лисюткіна, Д.М. Лук'янця, В.О. Лучіна, С.С. Маіляна, О.В. Малько, М.І. Матузова, О.Г. Мурашина, В.С. Нерсесянца, Д.М. Овсянко, А.В. Полякова, М.М. Розіна, В.Б. Рушайло, О.Ф. Скакун, С.Г. Стеценка, С.С. Студенікіна, О.В. Сурілова, В.В. Сухоноса, Н.М. Хоми, М.С. Шакарян, М.Д. Шаргородського та інших.

На загальнотеоретичному рівні поняття ”процедура”, ”правова процедура”, „управлінська процедура” досліджували Р.С. Алімов, А.С. Васильєв, В.М. Горшеньов, Б.М. Лазарєв, В.М. Протасов, О.В. Фатхутдінова та інші вчені України і Росії. Різні наукові концепції щодо розуміння „адміністративної процедури” та „адміністративного процесу”, а також проблематика визначення місця адміністративного процедурного права в системі права України висвітлені в працях: О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, В.М. Бевзенка, Т.О. Гуржій, Є.Ф. Демського, Є.В. Додіна, О.К. Застрожної, І.О. Картузової, М.Ю. Козлова, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюка, А.П. Коренєва, О.В. Кузьменко, О.С. Лагоди, А.Є. Луньова, В.О. Лорія, О.Г. Лук'янової, М.Я. Масленнікова, Р.С. Мельника, А.Ю. Осадчого, І.В. Панової, В.Г. Перепелюка, Г.І. Петрова, С.В. Пєткова, В.І. Попової, Н.Г. Саліщевої, В.Д. Сорокіна, В.С. Стефаника, Ю.М. Старілова, В.П. Тимощука, Ю.О. Тихомирова, М.М. Тищенка, О.М. Якуби та інших вчених.

Незважаючи на наявні дослідження, на сьогодні відсутній комплексний аналіз теоретико-прикладних проблем адміністративного процедурного права, не визначено його місце в системі юридичних знань та системі права України.

Викладене зумовлює актуальність теми дисертації, її важливе теоретичне і практичне значення щодо подальшого розвитку адміністративного процедурного права в умовах сучасного державотворення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація є частиною наукових досліджень Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова як пріоритетний напрям наукових досліджень і відповідає тематиці наукових досліджень кафедри адміністративного та господарського права ”Дослідження проблем співвідношення приватноправових та публічно-правових чинників соціально-економічних відносин” (номер державної реєстрації 0106U008142).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є напрацювання теоретико-методологічних та наукових засад адміністративного процедурного права як частини адміністративного права.

Для досягнення зазначеної мети були поставлені та вирішені такі завдання:

- охарактеризувати процеси виникнення та розвитку адміністративного процедурного права в країнах світу;

- дослідити особливості історичного розвитку адміністративно-процедурних норм в Україні та визначити його етапи;

- охарактеризувати сучасний стан наукової думки в Україні щодо розуміння і співвідношення понять „адміністративна процедура” та „адміністративний процес”, а також показати вплив загальнопроцесуальної теорії і науки адміністративного права на її формування;

- встановити коло теоретичних проблем, що заважають визначитись з місцем адміністративного процедурного права в системі юридичних знань і системі права України, та запропонувати шляхи їх вирішення;

- охарактеризувати предмет дослідження і методологію адміністративного процедурного права;

- розкрити специфіку формування категоріального апарату адміністративного процедурного права;

- визначити ознаки та види юридичного процесу;

- встановити ознаки юридичної процедури і адміністративної процедури та визначитись зі співвідношенням понять „адміністративна процедура” і „адміністративний процес”;

- визначитись з елементами структури адміністративної процедури;

- розкрити зміст адміністративної процедурної форми;

- дати визначення адміністративно-процедурного правового режиму на підставі аналізу поняття „правовий режим”;

- охарактеризувати елементи, що входять до структури адміністративно-процедурного правового режиму.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають на підставі адміністративно-процедурних норм в процесі регулювання діяльності органів державної влади.

Предметом дослідження є місце адміністративного процедурного права в системі юридичних знань і системі права України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційної роботи є система методів і прийомів наукового пізнання. Методи дослідження обрані з урахуванням поставленої в роботі мети та завдань дослідження, його об'єкта та предмета. У процесі роботи в основному були використані конкретно-історичний метод, системно-структурний метод, порівняльно-правовий метод, формально-юридичний метод та такі загальні логічні прийоми, як аналіз, синтез і дедукція.

Конкретно-історичний метод дав можливість виявити особливості розвитку адміністративно-процедурних норм в країнах світу та на землях України, а також розвиток наукової думки про адміністративний процес і адміністративну процедуру (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3).

Системно-структурний метод використовувався при дослідженні системи права України, структури адміністративної процедури, елементів змісту адміністративної процедурної форми та структури адміністративно-процедурного правового режиму (підрозділи 2.1, 3.3, 4.1, 4.2, 4.3).

Порівняльно-правовий метод дав можливість уточнити зміст і співвідношення понять „юридична процедура” та „юридичний процес”, „адміністративна процедура” та „адміністративний процес” (підрозділи 3.1, 3.2).

Формально-юридичний метод було використано при дослідженні правових категорій, дефініцій, юридичних конструкцій і законодавчої техніки через вивчення зовнішньої та внутрішньої форми явища (розділи 2, 3, 4).

Аналіз і синтез як загальні логічні прийоми були використані при визначенні елементів структури адміністративної процедури, елементів змісту адміністративної процедурної форми та елементів структури адміністративно-процедурного правового режиму (підрозділи 3.3, 4.1, 4.2, 4.3).

Дослідження від загальних понять до конкретних пронизує всю дисертацію. Саме дедукції як загальному логічному прийому надається перевага. Місце науки адміністративного процедурного права визначається через дослідження таких загальних понять, як „наука”, „теорія науки”, „наукова категорія”, „категоріальний апарат” та „методологія науки”. Місце адміністративного процедурного права в системі права України визначається через дослідження системи права та критеріїв її поділу на галузі, а поняття адміністративної процедури виводиться шляхом аналізу понять „юридична процедура” та „юридичний процес”.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших в українській юридичній науці комплексним дослідженням, що присвячено напрацюванню теоретико-методологічних та наукових засад адміністративного процедурного права як частини адміністративного права.

Так, у результаті дисертаційного дослідження було сформульовано і обґрунтовано низку концептуальних положень, які характеризуються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення. В процесі проведення дослідження вперше:

- визначено науку адміністративного процедурного права як відносно самостійний елемент юридичної науки. Її відносна самостійність проявляється в тому, що наука адміністративного процедурного права, по-перше, хоча і має свій предмет дослідження, розвивається сьогодні як частина науки адміністративного права, по-друге, ґрунтується та враховує у своїх дослідженнях наукові категорії і методологію, запропоновані теорією держави та права, наукою адміністративного права та іншими галузевими процесуальними науками, але вправі мати й розробляти свої наукові категорії і напрацьовувати свою методологію;

- обґрунтовується така обов'язкова ознака адміністративної процедури, як динамічність. Адміністративна процедура як послідовність дій, об'єднаних спільною метою, є поняттям „динамічним”, а от алгоритм (порядок), за яким ця послідовність відбувається, набуває свого виразу у поняттях „статичних”;

- визначено поняття адміністративної процедурної форми як встановленого адміністративно-процедурними нормами порядку, в межах якого здійснюється послідовна діяльність суб'єктів адміністративної процедури та дії інших її учасників;

- сформульовано поняття адміністративно-процедурного режиму як особливого порядку правового регулювання, що має складну структуру, до елементів якої відносяться: цілі, принципи, предмет і метод адміністративно-процедурного правового регулювання, статус суб'єктів, встановлений адміністративним процедурним правом, адміністративно-процедурні гарантії та адміністративно-процедурний правовий стан;

удосконалено:

- категоріальний апарат юридичної науки на підставі аналізу та порівняльної характеристики понять „юридична процедура” та „юридичний процес”, „адміністративна процедура” та „адміністративний процес”;

- критерії щодо побудови елементів структури адміністративної процедури та визначення їх видів;

- елементний склад змісту адміністративної процедурної форми, при якому адміністративна процедурна форма не втрачає методологічних властивостей як наукова категорія;

- предмет та метод адміністративного процедурного права як підгалузі адміністративного права;

набули подальшого розвитку:

- дослідження передумов виникнення та історичного розвитку адміністративно-процедурних і адміністративно-процесуальних норм;

- дослідження впливу загальнопроцесуальної теорії і науки адміністративного права на процес становлення та розвитку наукової думки щодо адміністративного процедурного права;

- дослідження щодо співвідношення понять «адміністративна процедура» і «адміністративний процес» та понять «адміністративна матеріальна норма», «адміністративна процедурна норма» і «адміністративна процесуальна норма»;

- дослідження суб'єктів адміністративного процедурного права.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони мають як науково-теоретичну, так і практичну сферу застосування й використання. Наукова і практична цінність дисертації полягає у тому, що сформульовані наукові положення, висновки й рекомендації можуть бути використані у:

- правотворчій діяльності - для розробки та вдосконалення вітчизняного адміністративно-процедурного законодавства;

- правозастосовчій діяльності - для покращення практичної діяльності державних органів (акт впровадження в діяльність Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 29.10.2010);

- навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін та при підготовці підручників і навчальних посібників (акт впровадження в діяльність економіко-правового факультету Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова від 26.10.2010; акт впровадження в діяльність юридичного факультету Запорізького національного університету від 01.11.10; акт впровадження Запорізького юридичного інституту Дніпропетровського державного університету від 27.09.2010; акт впровадження в діяльність факультету «Фінанси і кредит» Одеського інституту фінансів від 27.10.2010);

- науково-дослідній діяльності - для подальшого розроблення й вирішення теоретико-прикладних проблем адміністративного процедурного права України.

Особистий внесок здобувача в отриманні наукових результатів дисертації полягає в тому, що дослідження виконано здобувачем самостійно з використанням останніх досягнень теорії держави та права, науки адміністративного права і науки адміністративного процедурного права.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення та висновки дисертаційної роботи були оприлюднені в доповідях і повідомленнях на двадцяти чотирьох міжнародних, всеукраїнських і регіональних науково-практичних конференціях та семінарах: «Трансформація ринкових відносин в Україні: організаційно-правові та економічні проблеми» (м. Одеса, 2003 р.); 58-й науковій конференції професорсько-викладацького складу і наукових співробітників Одеського національного університету імені І.І. Мечникова (м. Одеса, 2003 р.); «Сучасні технології менеджменту, моделювання і маркетингового проектування, ефективного впровадження Інтернету: економічний, правовий і психологічний аспект» (м. Одеса, 2004 р.); «Сучасні технології менеджменту, маркетингу, PR: економічний, політичний, правовий і психологічний аспект» (м. Одеса, 2004 р.); 59-й науковій конференції професорсько-викладацького складу і наукових співробітників Одеського національного університету імені І.І. Мечникова (м. Одеса, 2004 р.); «Дні науки «2005» (м. Дніпропетровськ, 2005 р.); «Проблеми розвитку економіки і підприємництва в Україні в контексті міжнародних інтеграційних процесів» (м. Тернопіль, 2005 р.); «Соціально-правові проблеми вдосконалення законодавства України: історія, теорія і практика» (м. Одеса, 2005 р.); «Деліквентна поведінка дітей та молоді: сучасні технології протидії» (м. Одеса, 2006 р.); «Дослідження проблем співвідношення приватноправових та публічно-правових чинників соціально-економічних відносин» (м. Одеса, 2006 р.); «Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення» (м. Сімферополь-Ялта, 2006 р.); «Організаційно-правові засади управлінської діяльності ОВС в умовах європейської інтеграції» (м. Одеса, 2007 р.); 62-й науковій конференції професорсько-викладацького складу і наукових співробітників Одеського національного університету імені І.І. Мечникова (м. Одеса, 2007 р.); «Треті Прибузькі юридичні читання» [«Визначальні тенденції ґенезу державності і права»] (м. Миколаїв, 2007 р.); «Проблеми та перспективи розвитку юридичної науки в Українській державі» (м. Миколаїв - Одеса, 2007 р.); «Право та економіка: генезис, сучасний стан та перспективи розвитку» (м. Одеса, 2008 р.); 63-й науковій конференції професорсько-викладацького складу і наукових співробітників Одеського національного університету імені І.І. Мечникова (м. Одеса, 2008 р.); «Сучасний вимір держави та права» (м. Миколаїв, 2008 р.); «Актуальні проблеми юридичної науки» (м. Хмельницький, 2008 р.); «Конституційно-правове регулювання суспільних відносин: минуле, сучасне, майбутнє» (м. Одеса, 2009 р.); 64-й науковій конференції професорсько-викладацького складу і наукових співробітників Одеського національного університету імені І.І. Мечникова (м. Одеса, 2009 р.); «Проблеми національної державності» (м. Одеса, 2010 р.); «Сучасні технології управління підприємством та можливості використання інформаційних систем: стан, проблеми, перспективи» (м. Одеса, 26-27 березня 2010 р.); «Становлення, функціонування та розвиток правових систем сучасності: проблеми науки і практики» (м. Одеса, 2010 р.).

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі наводяться положення, що розкривають актуальність теми дослідження, проаналізовано ступінь розробки проблеми та показано зв'язок роботи з науковими програмами, планами і темами; визначено мету й завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологічну основу; сформульовано наукову новизну роботи, її теоретичне та практичне значення; дається інформація про апробацію дисертаційної роботи і впровадження її результатів.

Розділ 1 „Становлення та розвиток адміністративного процедурного права” складається з трьох підрозділів, в яких досліджуються особливості історичного розвитку адміністративних процедурних норм в країнах світу та Україні, а також історія розвитку наукової думки щодо адміністративної процедури і адміністративного процесу.

У підрозділі 1.1 „Виникнення та розвиток адміністративних процедурних норм в країнах світу” констатується, що історія становлення адміністративного процедурного права в країнах світу тісно пов'язана з розвитком та становленням адміністративного права.

Адміністративне процедурне право як сукупність адміністративно-процедурних норм з'являється на порівняно пізніх етапах розвитку суспільства, хоча поодинокі факти свідчать про існування певних процедур і на ранніх етапах розвитку людства. Наприклад, за допомогою наявних тоді процедур згладжувались деякі конфліктні ситуації чи застосовувались до правопорушника відповідні примусові заходи.

Аналіз передумов виникнення адміністративного права в країнах світу дозволив здобувачеві безпосередньо визначити передумови виникнення та розвитку адміністративного процедурного права спочатку як інституту адміністративного права і аж до формування відповідної підгалузі. До таких передумов відносяться:

а) розвиток економіки, фінансів, господарства, державного управління, адже забезпечення нормального функціонування держави у відповідних сферах суспільного життя в сучасних умовах неможливе без існування відповідних процедурних та процесуальних норм, а також механізмів щодо їх реалізації;

б) потреба у забезпеченні реалізації суб'єктивних прав і юридичних обов'язків у сфері адміністративного права, адже закріплення за суб'єктом права лише прав та обов'язків, не передбачивши при цьому механізмів їх реалізації за допомогою процедурних та процесуальних норм, буде декларативним і не матиме реального втілення в життя;

в) захист суспільства від небезпеки (стихійні лиха, виникнення епідемій, вчинення правопорушень, збройні конфлікти тощо), адже у сучасному світі правоохоронні органи та інші вповноважені на те органи державної влади не можуть реалізовувати свої повноваження щодо ліквідації наслідків стихійного лиха чи при припиненні протиправного діяння без дотримання відповідних правових процедур;

г) визначення правовим шляхом порядку розгляду спорів, що виникають між громадянами і суб'єктами владних повноважень. В державних органах працюють звичайні люди, яким притаманно час від часу помилятися, робити не завжди обдумані дії та приймати помилкові рішення. При цьому дії та рішення державних службовців можуть порушити чи обмежити права громадян. В цьому випадку громадяни повинні не тільки мати право, наприклад, оскаржити дії державного службовця, а й керуватися при цьому процедурою, передбаченою законодавством;

д) забезпечення законності в сфері публічного управління. Контроль та нагляд, що здійснюють органи державної влади, повинен реалізовуватись через відповідні чітко прописані в чинному законодавстві процедури.

Сучасне уявлення про адміністративне право як галузь права виникло лише тоді, коли в правовій системі достатнє місце зайняли норми, що закріплюють права особи, процедури діяльності органів державної влади та гарантії захисту від адміністративного свавілля. Саме розвиток адміністративних процедурних норм в країнах світу призвів до перетворення поліцейського права в адміністративне право.

Це дає можливість констатувати, що адміністративне процедурне право формується як правовий інститут адміністративного права в період з середини ХІХ до початку ХХ століття. Саме в цей час громадянське суспільство країн Європи вимагає організації всієї державної влади на законодавчій основі, закріплення державних гарантій захисту прав і свобод громадян. В середині ХІХ століття в європейських країнах створюються адміністративні суди, діяльність яких була спрямована на припинення свавілля державних органів.

У підрозділі 1.2 „Ґенеза адміністративно-процедурних норм в Україні” розглядається розвиток адміністративно-процедурних норм через аналіз етапів розвитку адміністративних норм на землях України.

Серед етапів розвитку адміністративних норм в юридичній літературі виділяють такі:

1) часи Київської Русі та Галицько-Волинського князівства;

2) литовсько-польська доба;

3) козацько-гетьманська доба;

4) період з середини XIX століття до 1917 року;

5) період Української народної республіки (1917-1920 рр.);

6) радянський період до 60-х років ХХ століття;

7) радянський період починаючи з 60-х років;

8) період становлення незалежної України.

У зв'язку з тим, що в державах, які існували на землях сучасної України в часи Київської Русі та Галицько-Волинського князівства, не було потреби в централізованому виконанні поліцейських функцій, а розвиток економіки, фінансів та державного управління не сприяв цьому, суттєвого розвитку адміністративних норм не відбувалось. Лише починаючи з козацько-гетьманської доби, коли на землях України поступово припиняють дію Литовський статут і Магдебурзьке право та поширюються норми Зводу законів Російської імперії, починають бурхливо розвиватись матеріальні адміністративні норми. Розвиток адміністративних норм в цей період був обумовлений тим, що держава поступово зосередила свою увагу на державному управлінні та поліцейській регламентації суспільних відносин.

Період з середини XIX ст. по 1917 рік характеризується тим, що бурхливого розвитку набувають не тільки матеріальні адміністративні норми, а й адміністративно-процедурні норми. В цей час в Російській Імперії формується система адміністративної юстиції, а Звід законів Російської Імперії, хоча і не був актом систематизації адміністративно-процедурних норм, містив у собі такі норми.

Короткий період існування Української народної республіки (1917-1920 рр.) не дав можливість реалізуватись багатьом законопроектним роботам, які були спрямовані на регламентацію діяльності органів адміністративної юстиції.

В радянський період до 60-х років ХХ століття велика увага приділялася вдосконаленню порядку оскарження дій державних органів та їх посадових осіб, а також побудові і реформуванню системи органів, які вправі розглядати скарги трудящих. Цей період відзначився таким:

по-перше, була передбачена на законодавчому рівні можливість оскарження громадянами в адміністративному порядку дій посадових осіб, а також детально регламентувалась процедура подачі й розгляду скарг і заяв;

по-друге, було створено спеціальний контрольний орган (Центральне бюро скарг і заяв), основним завданням якого було здійснення контролю за правильним розглядом скарг у відомствах і установах;

по-третє, був прийнятий Адміністративний кодекс УРСР, який став першим у СРСР кодифікованим актом, що містив норми адміністративного та адміністративно-процедурного законодавства.

В радянський період, починаючи з 60-х років, розвиток адміністративно-процедурних норм відзначився тим, що:

1) була вдосконалена процедура накладення на правопорушників адміністративних штрафів;

2) вдосконалено механізм розгляду звернень громадян (були розмежовані такі два види звернень громадян, як заява і пропозиція, передбачалась відповідальність посадових осіб за несвоєчасність розгляду звернень тощо);

3) в Цивільному процесуальному кодексі УРСР передбачалась процедура вирішення справ, що виникають з адміністративно-правових відносин;

4) 7.12.1984 р. був прийнятий Кодекс про адміністративні правопорушення, який систематизував в III-V розділах процесуальні норми щодо притягнення осіб до адміністративної відповідальності.

Бурхливого розвитку набули адміністративно-процедурні норми в період становлення незалежної України. Цей період відзначився:

- прийняттям Конституції України та Закону України „Про судоустрій України” від 7.02.2002 р., в яких було закріплено структуру та повноваження адміністративних судів;

- прийняттям 6.07.2005 р. Кодексу адміністративного судочинства України, який визначив повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства;

- прийняттям Митного кодексу України від 11.07.2002 р., який визначає засади організації провадження у справах про порушення митних правил;

- розвитком адміністративно-процедурних норм щодо прийняття нормативних актів управління (розділ 5 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 р.); щодо реєстраційних процедур (Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців” від 15.05.2003 р); щодо дозвільних процедур (Закон України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” від 1.06.2000 р.); атестаційних процедур (Типове положення про атестацію педагогічних працівників, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 6.10.2010 р.) тощо.

Однак слід відмітити загальні негативні тенденції в розвитку адміністративно-процедурних норм в нашій країні.

По-перше, більшість адміністративних процедур регламентована нормами, що містяться в підзаконних нормативно-правових актах. Це дає можливість їх оперативно змінювати, що не завжди відбувається з урахуванням інтересів осіб, для кого ці процедури передбачені.

По-друге, зазвичай нормативно-правові акти не містять чіткої регламентації адміністративної процедури, а лише обмежуються загальною вказівкою щодо права особи порушити провадження по адміністративній справі й обов'язку посадової особи вирішити цю адміністративну справу.

У підрозділі 1.3 „Сучасний стан наукової думки щодо адміністративної процедури та адміністративного процедурного права” розкривається вплив загальнопроцесуальної теорії та науки адміністративного права на розвиток наукової думки про адміністративну процедуру та адміністративно-процедурне право.

Розвиток наукової думки про адміністративну процедуру та адміністративне процедурне право невід'ємно пов'язаний з розвитком загальнопроцесуальної науки, який складається з чотирьох періодів:

а) період з початку по кінець ХІХ ст., коли уявлення про процесуальну науку ґрунтувалися на уявленнях про цивільний та кримінальний процеси, а також заперечувалась думка щодо існування самостійних наук цивільного процесуального і кримінального процесуального права (В.А. Адамович, Д.Г. Тальберг та ін.);

б) період з кінця ХІХ ст. до 1917 року, коли в науковій літературі з'явилися доктринальні обґрунтування відмінностей між наукою цивільного права та цивільного процесуального права, між наукою кримінального права та кримінального процесуального права (В.М. Гордон, К.І. Малишев, Є.А. Нефедьєв, І.Я. Фойницький та ін.). В цей період з'являються і концепції судового права (М.М. Розін, І.В. Михайловський та ін.);

в) радянський період відзначився полемікою між прихильниками концепції судового права (М.М. Полянський, В.М. Савицький, М.С. Строгович та ін.) та її противниками (Р.Є. Гукасян, В.М. Протасов та ін.), а також розширенням змісту понять „юридичний процес” і „процесуальне право”. При цьому одні науковці обмежилися розширенням юридичного процесу до правозастосовчої діяльності компетентних органів щодо вирішення спорів та застосування заходів примусу (Т.О. Абова, Н.Б. Зейдер, Н.Г. Саліщева та ін.), а інші розширили розуміння юридичного процесу до діяльності щодо застосування матеріально-правових норм (Д.М. Бахрах, О.К. Застрожна, О.Є. Луньов та ін.). Наукова література радянських часів висвітлювала і позицію представників „традиційного” розуміння юридичного процесу, які вважали, що юридичний процес пов'язаний виключно з діяльністю суду щодо вирішення спорів та розгляду справ про правопорушення (М.С. Строгович, Н.О. Чечина та ін.);

г) сучасний розвиток науки процесуального права свідчить про суперечливість наукових поглядів на юридичний процес, юридичну процедуру, процесуальне право та судове право. У працях сучасних науковців набули свого подальшого розвитку і концепція судового права (Е.М. Мурад'ян), і загальнопроцесуальна теорія (О.Г. Лук'янова, В.М. Протасов), і концепція широкого розуміння юридичного процесу (О.В. Фатхутдінова), і концепція вузького традиційного розуміння юридичного процесу (А.Т. Комзюк).

Розвиток наукової думки з питань адміністративного процедурного права невід'ємно пов'язаний і з розвитком науки адміністративного права. До періодів розвитку адміністративного права традиційно відносять чотири періоди: а) період камералістики; б) період поліцейського права; в) радянський період розвитку науки адміністративного права; г) сучасний період розвитку науки адміністративного права. Слід відзначити, що лише у радянський період формується загальновизнане уявлення про загальну частину адміністративного права, яке включає предмет і систему науки адміністративного права, основні принципи державного управління, джерела адміністративного права, адміністративно-правові норми і відносини, органи державного управління, акти державного управління, державну службу, адміністративно-правові положення громадян і організацій. Пізніше до неї стали включати переконання та примус, забезпечення законності в державному управлінні й адміністративний процес. Сьогодні ж слід визнати подвійну природу предмета адміністративно-правового регулювання, яка проявляється у тому, що адміністративне право не тільки встановлює систему прав і обов'язків суб'єктів, а й регулює порядок їх здійснення, закріплюючи відповідні адміністративні процедури. Тому існує нагальна потреба в уточненні змісту адміністративної процедури та її співвідношення з адміністративним процесом .

Розділ 2 „Адміністративне процедурне право і адміністративно-процесуальне право в системі юридичних знань та системі права України: категоріальний апарат” складається з трьох підрозділів, в яких досліджено теоретичні засади адміністративного процедурного права як складової частини адміністративного права, об'єкт, предмет дослідження, методологія, категоріальний апарат та функції адміністративного процедурного права.

У підрозділі 2.1 „Теоретичні засади адміністративного процедурного права як частини адміністративного права” аналізуються теоретичні проблеми, що заважають визначитись з місцем адміністративного процедурного права в системі юридичних знань та системі права України.

Без вагань науку адміністративного процедурного права сьогодні можна розглядати як вид пізнавальної діяльності, спрямованої на узагальнення, систематизацію й переосмислення практичного та теоретичного досвіду, накопиченого у сфері адміністративних процедурних відносин, а також на подальший їх розвиток. Для існування науки адміністративного процедурного права у такому сенсі достатньо мати єдиний предмет дослідження. В науковій літературі достатньо уваги приділено поняттю „адміністративна процедура” і його співвідношенню з поняттями „адміністративний процес”, „адміністративно-процедурні норми” та „адміністративно-процедурні правовідносини” (Е.Ф. Демський, А.Т. Комзюк, О.В. Кузьменко, С.В. Пєтков, В.П. Тимощук і ін.).

Проблеми виникають при намаганні визначити науку адміністративного процедурного права як систему знань про закономірності формування, розвитку та застосування норм адміністративного процедурного права з метою правової організації суспільних відносин, що виникають у процесі управлінської, правоохоронної та правозабезпечувальної діяльності.

Враховуючи зазначене, здобувач робить висновок, що наука адміністративного процедурного права:

- є відносно самостійним елементом юридичної науки. Відносна самостійність науки проявляється в тому, що, по-перше, вона має свій предмет дослідження, але розвивається сьогодні як частина науки адміністративного права, по-друге, вона ґрунтується та враховує у своїх дослідженнях термінологію і методологію, запропоновані теорією держави та права, наукою адміністративного права та іншими галузевими процесуальними науками, але, при цьому вправі мати й розробляти свою наукову термінологію і напрацьовувати свою методологію;

- являє собою вид пізнавальної діяльності, спрямованої на узагальнення, систематизацію й переосмислення практичного та теоретичного досвіду, накопиченого у сфері адміністративних процедурних відносин, а також на подальший їх розвиток;

- знаходиться в процесі перетворення в систему знань про закономірності формування, розвитку та застосування норм адміністративного процедурного права з метою правової організації суспільних відносин, що виникають в процесі управлінської, правоохоронної та правозабезпечувальної діяльності.

Проблемними в юридичній науці залишаються і питання щодо процесів утворення в системі права України галузей права. Так, адміністративно-процесуальне право в спеціальній літературі визначається і як самостійна галузь права (Т.О. Гуржій, Е.Ф. Демський, О.В. Кузьменко та ін.), і як підгалузь адміністративного права (С.В. Ківалов, С.В. Пєтков, Ю.М. Старілов, Ю.О. Тихомиров та ін.), і як правовий інститут адміністративного права (Н.Г. Саліщева). Іноді адміністративно-процедурне право в юридичній літературі розглядається як підгалузь адміністративного права (І.О. Картузова, А.Ю. Осадчий). Це і обумовило, по-перше, дослідження в межах дисертації елементів системи права і критеріїв поділу права на галузі та, по-друге, необхідність визначення місця адміністративного процедурного права в системі права України.

Що є підставою для визнання певної системи правових норм галуззю права та чи можна говорити про адміністративне процедурне право як галузь права? Деякі науковці вважають, що проблема визначення наукових підстав для виділення галузей права до цього часу не вирішена і навряд чи буде вирішена взагалі як наукова проблема в традиційному розумінні (А.В. Поляков).

Сьогодні існує три суттєві перепони, які не дають стверджувати, що адміністративне процедурне право є галуззю права України:

1) відсутні загальновизнані наукові підстави щодо появи нових галузей права, керуючись якими можна було б обґрунтовувати можливість чи неможливість існування самостійної галузі права - адміністративне процедурне право;

2) матеріальні адміністративні норми та адміністративно-процедурні норми тісно взаємопов'язані між собою, тому їх поділ буде іноді проблематичним та штучним;

3) відсутнє достатнє наукове обґрунтування. В юридичній літературі представлені лише розрізнені та суперечливі думки стосовно поняття „адміністративна процедура”, її співвідношення з поняттям „адміністративний процес” та системи адміністративного процедурного права (Т.О. Гуржій, А.Т. Комзюк, О.В. Кузьменко, С.В. Пєтков та ін.)

Зважаючи на те, що адміністративне процедурне право складається з правових інститутів, його слід розглядати сьогодні як підгалузь адміністративного права, що регламентує порядок здійснення адміністративних процедур.

У підрозділі 2.2 „Об'єкт, предмет дослідження та методологія адміністративного процедурного права” зазначається, що у літературі з адміністративного права автори побіжно говорять про наукознавство досліджуючи історичний розвиток науки адміністративного права деякі аспекти предмету і завдань наук адміністративного та адміністративного процесуального права.

Частково такий стан речей пояснюється тим, що до об'єкта і предмета науки адміністративного права науковці не відносять суто наукові питання, хоча в юридичній літературі були спроби обґрунтувати доцільність включення галузевої науки до об'єкта відповідної науки, наприклад, при розгляді об'єкта та предмета науки цивільно-процесуального права (І.В. Решетнікова), при розгляді об'єкта та предмета науки адміністративного процесуального права (Т.О. Гуржій, О.В. Кузьменко). Не виключають можливість включення до предмета науки понять, теорій і концепцій представники теорії держави і права, називаючи її формою внутрішньо-наукової рефлексії (В.М. Протасов).

Така внутрішньо-наукова рефлексія можлива лише тоді, коли існує і використовується третій рівень наукового пізнання, тобто робляться аналітичні узагальнення, які ґрунтуються на аналізі наявних наукових концепцій, гіпотез, вчень та спрямовані на систематизацію і структуризацію накопичених наукових знань. Тому включення до об'єкта галузевих юридичних наук самої галузевої науки, а до предмета галузевих юридичних наук -- категоріального апарату і методів наукового пізнання відповідної науки, вважаємо обов'язковим і необхідним.

Хоча адміністративне процедурне право розглядається в дисертації як підгалузь адміністративного права, слід зазначити, що об'єкт і предмет науки адміністративного процедурного права не збігається і не повинен збігатись з об'єктом і предметом науки адміністративного права. Якщо як об'єкт науки адміністративного права виступає вся сфера адміністративно-правової дійсності, то як об'єкт науки адміністративного процедурного права лише та її частина, що пов'язана з адміністративною процедурно-правовою дійсністю. На підставі цього робиться висновок, що до об'єкта науки адміністративного процедурного права можна віднести: а) нормативний, теоретичний, практичний, історичний, прогностичний та інші значущі аспекти функціонування адміністративного процедурного права як підгалузі адміністративного права; б) адміністративну процедуру як різновид юридичної процедури; в) суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації адміністративних процедурних норм; г) адміністративний процедурний режим; д) механізм адміністративного процедурного регулювання; е) власне науку адміністративного процедурного права.

Предмет не відтворює повністю об'єкт науки, оскільки багато сторін і властивостей об'єкта не вважаються суттєвими та актуальними для цього часу, а інші просто невідомі. У зв'язку з цим здобувач пропонує до предмета науки адміністративного процедурного права віднести такі питання: 1) адміністративне процедурне право як частина адміністративного права України; 2) історія виникнення та розвитку адміністративного процедурного права; 3) категоріальний апарат адміністративного процедурного права; 4) методологія адміністративного процедурного права; 5) предмет та метод адміністративного процедурного регулювання; 6) цілі та принципи адміністративного процедурного регулювання; 7) статус суб'єктів адміністративного процедурного регулювання; 8) адміністративні процедурні норми; 9) адміністративні процедурні відносини; 10) адміністративний процес як різновид адміністративної процедури; 11) адміністративна процедурна форма; 12) структура адміністративних процедур.

В дисертації зазначається, що методологія науки адміністративного процедурного права являє собою систему особливих методів, прийомів, способів дослідження загальних закономірностей становлення та розвитку правових явищ, що складають предмет науки. Серед загальних методів науки адміністративного процедурного права, що широко використовуються при дослідженні адміністративної процедурно-правової дійсності, слід виділити діалектичний та метафізичний методи пізнання. Перший дозволяє розглядати адміністративні процедурно-правові явища у загальному зв'язку та розвитку, другий -- поза процесом розвитку як незмінні явища. Серед основних загальнонаукових методів науки адміністративного процедурного права слід виділити:

- загальні логічні прийоми (аналіз, синтез, індукція, дедукція, абдукція, аналогія), які використовуються для визначення, послідовної аргументації теоретичних позицій та усунення наявних протиріч;

- конкретно-історичний метод, який допомагає дослідити специфіку адміністративного процедурно-правового явища в конкретний історичний період та прослідити динаміку його розвитку;

- системно-структурний метод, який допомагає розглядати адміністративні процедурно-правові явища як взаємопов'язані між собою елементи однієї системи;

- конкретно-соціологічний метод, який допомагає через збір, аналіз та обробку правової інформації за допомогою анкетування, інтерв'ювання, спостереження та інших прийомів отримати дані про адміністративні процедурно-правові явища;

- статистичний метод, який дозволяє отримати кількісні показники адміністративних процедурно-правових явищ, що мають властивість масово повторюватись;

- порівняльно-правовий метод, який припускає співставлення юридичних понять, явищ і процесів адміністративної процедурно-правової дійсності та виявлення між ними подібності чи розходження;

- формально-юридичний метод, за допомогою якого досліджуються правові категорії, юридичні конструкції і законодавча техніка через вивчення зовнішньої та внутрішньої форми адміністративних процедурно-правових явищ. У науці адміністративного процедурного права широко використовуються і такі спеціальні методи, як метод моделювання, математичний та кібернетичний методи. Наприклад, метод моделювання використовується при розробці законопроектів, що містять адміністративно-процедурні норми, математичний метод -- при кваліфікації адміністративних проступків та заміні одного адміністративного стягнення на інше, а кібернетичний метод дозволяє за допомогою системи понять, законів і технічних засобів кібернетики пізнати адміністративні процедурно-правові явища.

У підрозділі 2.3 „Категоріальний апарат та функції адміністративного процедурного права” зазначається, що кожна з юридичних наук має власний понятійний апарат, який відповідає її історично сформованому предметному змісту. Такий власний понятійний апарат зараз розробляється і адміністративно-процедурним правом, адже саме понятійний апарат разом з предметом науки дозволяють ідентифікувати певну науку як таку, відмежувати її від інших наук, визнати відносно самостійною галуззю знання.

Свою систему наукових категорій адміністративне процедурне право обов'язково повинно узгоджувати з науковими категоріями філософії права, теорії держави та права, інших споріднених наук (адміністративного права, кримінально-процесуального права, цивільно-процесуального права та ін.) та напрацьовувати самостійно.

В результаті проведеного дослідження було встановлено, що у формуванні правових понять у науці адміністративного процедурного права використовуються майже всі методи наукового пізнання, але основними з них є діалектичний метод наукового пізнання та такі загальнологічні прийоми, як індукція і дедукція.

В юридичній літературі сьогодні спостерігається ситуація, коли різні за змістом поняття визначаються одним і тим же терміном, наприклад, „адміністративна процедура”, „адміністративне провадження”, „адміністративний процес”, „адміністративна юрисдикційна діяльність” тощо.

Обережно здобувач ставиться і до запозичень наукових категорій правових систем інших країн світу. Такий процес хоча і зближує право і законодавство країн світу, дуже часто не враховує культурних особливостей населення України та знищує традиції в національному праві та юридичній науці.

До ключових понять адміністративного процедурного права здобувач відносить такі: „адміністративна процедура”, „адміністративний процес”, „адміністративне процедурне право”, „адміністративно-процедурний режим” та „адміністративно-процедурна форма”.

Функція - це та діяльність, той вплив, які повинна здійснювати та чи інша система (держава, право, державний орган, наука, теорія тощо) щоб вирішити поставлені перед нею завдання, досягти своїх цілей. З цих позицій можна говорити про теоретико-пізнавальну, евристичну, прогностичну, навчально-виховну та практично-прикладну функції адміністративного процедурного права. Всі вони забезпечують перетворення адміністративного процедурного права в надійну теоретичну базу для вирішення актуальних проблем як в правотворчій, так і правозастосовчій сферах.

Розділ 3 „Співвідношення адміністративної процедури та адміністративного процесу” складається з трьох підрозділів, в яких адміністративний процес розглядається як вид юридичного процесу, адміністративна процедура визначається як вид юридичної процедури та характеризується структура адміністративної процедури.

У підрозділі 3.1 „Адміністративний процес як вид юридичного процесу” аналізуються ознаки та класифікації юридичного процесу, запропоновані в юридичній літературі, визначаються сфери суспільних відносин, які потребують процесуально-правового забезпечення.

В дисертації зазначається, що намагання вчених використовувати в юридичній науці поняття та терміни, запропоновані філософією та філологією, не завжди дає плідні результати, адже юридична наука, як і кожна самостійна наука, має свою специфіку, яка відображається в тому числі і на її категоріальному апараті. Тому спроби автоматично перенести загальносоціальні визначення „процесу” в юридичну науку не завжди є виваженими та результативними. Юридичний процес якраз і є тим науковим поняттям, яке набуло свого специфічного змісту в юридичній науці.

Дослідження такого правового явища, як юридичний процес, не може відбуватись без впливу суб'єктивних факторів (вибір вченим методів наукового пізнання, рівня наукового пізнання, опорних координат, з яких було розпочате дослідження тощо), а тому „юридичний процес”, як категорія юридичної науки, не набув свого однозначного змісту та визначається кожним вченим залежно від тих критеріїв і ознак, які, на думку вченого, повинні його характеризувати. В спеціальній літературі юридичний процес визначають: як юрисдикційну і правоохоронну діяльність органів правосуддя; як юрисдикційну і правоохоронну діяльність уповноважених органів держави і інших суб'єктів; як всю правозастосовчу і правотворчу діяльність компетентних органів; як процес реалізації матеріально-правових норм незалежно від форм такої реалізації; як всю юридична діяльність державних органів (О.Г. Лук'янова).

...