Адміністративно-правовий механізм протидії корупції в органах внутрішніх справ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський національний університет внутрішніх справ

УДК 342.9:343.353:351.74

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Адміністративно-правовий механізм протидії корупції в органах внутрішніх справ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Алфьоров Сергій Миколайович

Харків - 2011

Дисертацією є рукопис корупція юридичний правовий

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий консультант:

доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України, академік НАПрН України Бандурка Олександр Маркович, Харківський національний університет внутрішніх справ, ректор.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України Гаращук Володимир Миколайович Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», професор кафедри адміністративного права;

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України Конопльов В'ячеслав В'ячеславович, Одеський державний університет внутрішніх справ, перший проректор;

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України Олефір Віктор Іванович, Відкритий міжнародний університет розвитку людини «УКРАЇНА», проректор з наукової роботи - керівник департаменту науково-дослідної та міжнародної діяльності.

Захист відбудеться 23 червня 2011 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 20 травня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Л.В. Могілевський

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. В ст. 1 Конституції України її проголошено суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Проте, якщо суверенною і незалежною Україну сьогодні можна назвати, то щодо характеристики її як соціальної, правової та демократичної держави існують певні сумніви. Україна, скоріше, стоїть на шляху розбудови правової держави, стикаючись при цьому з численними проблемами. Однією з найнебезпечніших є корупція, якою пронизані практично всі суспільні відносини, усі гілки державної влади. Корупція постійно видозмінюється, розвивається, пристосовується до нових умов. З'являються нові форми проявів корупції, виникають нові аспекти суспільних відносин, де такі прояви стають нормою. При цьому негативним чинником у протидії корупції є нестабільність національного антикорупційного законодавства: втратив чинність Закон України «Про боротьбу з корупцією» і наразі триває прийняття нового пакета антикорупційних законів. Корупція викривляє ціннісні орієнтації, перешкоджає нормальному функціонуванню органів державної влади та державного апарату в цілому. В таких умовах протидія корупції є найпершим завданням, успішне виконання якого сприятиме розбудові справді правової держави.

Одним із найбільш негативних наслідків корупції в Україні є те, що нею вражені самі органи, покликані протидіяти їй. Зокрема це стосується органів внутрішніх справ (далі - ОВС), у яких корупція паралізує не тільки весь процес протидії їй в інших органах державної влади, але й взагалі зводить нанівець законність та правопорядок у країні. Так, за даними судової статистики, адміністративні стягнення за вчинення корупційних правопорушень у 2005 році накладено на 3,9 тис. осіб, з яких кожен п'ятнадцятий - працівник ОВС України; у 2006 році з 4,1 тис. таких осіб працівників ОВС України - майже кожен чотирнадцятий; у 2007 році з 2,8 тис. осіб - майже кожен сімнадцятий; у 2008 році з 4,7 тис. осіб - майже кожен чотирнадцятий. У 2009 році до адміністративної відповідальності за вчинення корупційних діянь притягнуто 224 працівники міліції, а протягом 8 місяців 2010 року - 130 працівників міліції. Звідси випливає, що протидія корупції в державі повинна розпочинатись із протидії корупції в ОВС.

Проблемам протидії корупції в сучасній українській науці приділено чимало уваги. Значний внесок у їх дослідження зробили, зокрема такі вітчизняні вчені як Л. В. Багрій-Шахматов, В. М. Гаращук, Д. Г. Заброда, О. Г. Кальман, З. Р. Кисіль, М. В. Маринюк, О. А. Мартиненко, М. І. Мельник, Ю. П. Мірошник, О. П. Нагорний, Є. В. Невмержицький, І. С. О. Нуруллаєв, С. С. Рогульський, О. В. Терещук, О. В. Ткаченко, Р. М. Тучак, С. А. Шалгунова та ін. Окремо слід звернути увагу на дослідження, проведене О. В. Ткаченком, - «Адміністративно-правові засади протидії корупції в органах внутрішніх справ». Це дослідження, хоча і присвячене питанням протидії корупції в органах внутрішніх справ, все ж не охопило усієї сукупності важливих питань, оскільки було здійснене на рівні кандидатської дисертації. До того ж з моменту його проведення відбулися суттєві зміни у законодавчому врегулюванні протидії корупції. Окремі питання діяльності ОВС, забезпечення законності та дисципліни в них, а також управління в ОВС були висвітлені в наукових працях О. М. Бандурки, В. П. Ворушила, В. М. Гаращука, О. М. Гусєва, В. В. Конопльова, Н. П. Матюхіної, О. М. Музичука, В. І. Олефіра, В. П. Пєткова, О. Ю. Синявської, К. Б. Шевченка та ін. Важливими для проведення дослідження є також наукові розробки із загальної теорії адміністративного права таких вчених як В. Б. Авер'янов, Ю. П. Битяк, В. В. Зуй, Г. Г. Забарний, С. В. Ківалов, В. К. Колпаков, Т. О. Коломоєць, А. Т. Комзюк, Д. М. Лук'янець, В. Я. Малиновський, О. Ю. Оболенський, О. І. Остапенко, І. М. Пахомов, Ю. М. Старилов та ін.

Більшість із запропонованих науковцями пропозицій знаходять своє відображення в законодавчих та підзаконних актах, програмних документах, концепціях тощо. Проте рівень корупції в Україні не тільки не зменшується, але й суттєво збільшується з кожним роком. Тому нагальною є потреба у проведенні суттєвих змін в організації роботи в цьому напрямку. Найпершою серед таких є розроблення цілісного механізму протидії корупції. Такий механізм повинен утворюватись з окремих комплексних механізмів протидії корупції в тих сферах, які в сучасних умовах найбільше потребують вжиття першочергових заходів щодо протидії корупції. Саме такими є органи внутрішніх справ, ефективна протидія корупції в яких забезпечить дотримання законності не тільки в ОВС, але й у державі в цілому. Ефект від суттєвого зменшення корупції в ОВС неможливо переоцінити, оскільки саме від цього правоохоронного органу залежить якість виконання законів, притягнення до відповідальності правопорушників.

Таким чином, важливість протидії корупції в ОВС, недостатня розробленість теоретичних положень щодо її організації та здійснення, недосконалість правового регулювання у цій сфері обумовлюють актуальність та важливість глибокого і всебічного наукового дослідження адміністративно-правового механізму протидії корупції в ОВС, а також його розвитку й удосконалення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п.п. 1.1, 2.5, 2.7 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р.; п. 31 Додатку 2, п. 2 Додатку 4 та п.108 Додатку 6 до наказу Міністерства внутрішніх справ України від 29.07.2009 р. «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 років; п.п. 1.3, 3.1 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 12 грудня 2005 р.; п.п. 6.13, 13.1 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2011-2014 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 27 грудня 2010 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу особливостей правового регламентування та практики протидії корупції в ОВС виробити концепцію адміністративно-правового механізму протидії їй, а також визначити шляхи його удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

? визначити поняття та ознаки корупції як правової категорії;

? уточнити соціально-правову небезпеку корупції в Україні у сучасних умовах державотворення;

? з'ясувати завдання, функції та принципи діяльності щодо протидії корупції в органах внутрішніх справ;

? визначити форми та методи діяльності щодо протидії корупції в ОВС;

? уточнити поняття правового статусу працівника ОВС та з'ясувати значення його законодавчого закріплення для протидії корупції;

? охарактеризувати права та обов'язки працівника ОВС як основи його правового статусу та розробити шляхи забезпечення їх реалізації;

? охарактеризувати правообмеження працівників ОВС та їх значення для протидії корупції;

? встановити особливості юридичної відповідальності працівників ОВС;

? визначити суб'єктів протидії корупції в ОВС;

? розкрити та охарактеризувати організаційно-правові заходи протидії корупції в ОВС;

? охарактеризувати заходи адміністративного примусу в механізмі протидії корупції в ОВС;

? сформулювати рекомендації щодо удосконалення практики діяльності щодо протидії корупції в ОВС;

? окреслити зарубіжний досвід протидії корупції в діяльності поліції та визначити можливість його використання в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері протидії корупції в ОВС.

Предмет дослідження становить адміністративно-правовий механізм протидії корупції в ОВС.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми нерозривно та комплексно. У роботі використовувались також окремі методи наукового пізнання. За допомогою історико-правового методу наукового пізнання проведено дослідження розвитку нормативно-правового забезпечення протидії корупції в Україні та процес розвитку вивчення сутності корупції як суспільного явища (підрозділи 1.1, 1.2). За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, надано характеристику адміністративно-правовому механізму протидії корупції в ОВС (підрозділи 1.2, 2.2, 3.1, 4.2), визначено форми та методи протидії корупції в ОВС (підрозділ 2.3). За допомогою документального аналізу та статистичного методу визначено соціально-правову небезпеку корупції в Україні (підрозділ 1.3.), завдяки методам класифікації, системно-структурному та системно-функціональному з'ясовано особливості адміністративно-правової діяльності із протидії корупції в ОВС у загальному механізмі протидії корупції в державі (підрозділ 2.1), досліджено організаційно-правові заходи протидії корупції в ОВС (підрозділ 4.2), заходи адміністративного примусу в механізмі протидії корупції в ОВС (підрозділ 4.3), визначено суб'єктів протидії корупції в ОВС (підрозділ 4.1), а також вивчено та проаналізовано права та обов'язки, правообмеження й особливості відповідальності працівників ОВС (підрозділи 3.2, 3.3, 3.4). Порівняльно-правовий та структурно-логічний методи використовувались для визначення напрямків удосконалення адміністративно-правового механізму протидії корупції в ОВС (підрозділи 5.1-5.3).

Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають засади протидії корупції як у цілому в державі, так і в ОВС, зокрема. Дисертант звертався також до законодавства зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання протидії корупції можна вважати успішним і придатним для використання в Україні. Інформаційну та емпіричну базу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності щодо організації заходів запобігання та протидії корупції в ОВС, політико-правова публіцистика, довідкові видання та статистичні матеріали. Проведено анкетування 300 осіб рядового та начальницького складу райвідділів м. Запоріжжя та Запорізької області, усне опитування працівників ГУМВС України в Запорізькій та Харківській областях щодо обізнаності із проблемою корупції в ОВС, впливу різних факторів на вчинення корупційних дій, соціологічне опитування 586 громадян на предмет відомих фактів корупції в ОВС, ставлення до них та дій у випадку отримання інформації про корупційне правопорушення, яке вчиняється працівниками ОВС.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень науки адміністративного права дослідити проблемні питання адміністративно-правового регулювання протидії корупції в ОВС та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. У результаті проведеного дослідження вироблено концепцію адміністративно-правового механізму протидії корупції в ОВС, сформульовано низку нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

? доведено, що основою адміністративно-правового механізму протидії корупції в ОВС має стати правовий статус працівника ОВС, оскільки саме він зумовлює особливості такого механізму і відмінності від інших механізмів протидії корупції в інших державних органах;

? розкрито поняття корупційного правопорушення, що вчиняється працівником ОВС: це прийняття управлінського рішення, яке характеризується незаконністю, необґрунтованістю або незабезпеченістю гласністю (відкритістю) підготовки та прийняття, що стосується широкого загалу як працівників органів внутрішніх справ, так і громадян, працівником ОВС з метою одержання неправомірної вигоди або внаслідок прийняття (вимагання, обіцянки, пропозиції) такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно внаслідок обіцянки (пропозиції) чи надання неправомірної вигоди працівнику ОВС або на його вимогу іншим фізичним чи юридичним особам та пов'язане із протиправним використанням наданих йому службових повноважень та пов'язаних з цим можливостей;

? запропоновано диференційовано підходити до встановлення обмеження на зайняття іншою оплачуваною трудовою діяльністю працівникам ОВС. Критерієм такої диференціації має виступати характер виконуваних функцій та завдань працівником ОВС. Обґрунтовано, що посади, пов'язані із безпосереднім виконанням правоохоронних функцій, потребують такої заборони, для інших працівників, що не беруть участь у правоохоронній діяльності, заборона на зайняття іншою трудовою діяльністю має визначатися доцільністю та обсягом закріплених за посадою завдань;

? сформульовано пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового механізму протидії корупції в ОВС, в якому виділено такі напрямки: вдосконалення нормативно-правового забезпечення, вдосконалення організаційного забезпечення, до складу якого входить матеріально-технічне, кадрове, фінансове, інформаційне, управлінське забезпечення;

вдосконалено:

? визначення поняття корупції, яка розуміється як використання особою наданих їй службових повноважень та пов'язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття (вимагання, обіцянки, пропозиції) такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка (пропозиція) чи надання неправомірної вигоди такій особі або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних з цим можливостей;

? визначення поняття «адміністративно-правовий механізм протидії корупції в ОВС» як системи правових засобів, які інтегровані та організовані таким чином, що дозволяють уповноваженим суб'єктам послідовно та ефективно здійснювати діяльність із протидії корупції в ОВС за допомогою заходів організаційно-правового характеру та заходів адміністративного примусу;

? перелік суб'єктів, що здійснюють протидію корупції в ОВС, до якого віднесено: 1) суб'єкта, що здійснює координацію, спрямовує, визначає та контролює діяльність із протидії корупції в ОВС, - Міністерство внутрішніх справ України; 2) суб'єктів, що наділені правом виявляти, фіксувати та розслідувати корупційні правопорушення в ОВС: органи прокуратури, СБУ, підрозділи СВБ ГУБОЗ України; 3) суб'єктів, які в процесі виконання функцій в ОВС своєю діяльністю сприяють протидії корупції: керівники всіх рівнів; підрозділи кадрового забезпечення; колегії МВС; інспекції з особового складу і створені на їх основі постійно діючі мобільні групи для проведення перевірок стану дисципліни та законності серед особового складу органів внутрішніх справ; куратори підрозділів і служб; 4) суб'єктів, які сприяють протидії корупції в межах інших покладених на них функцій та завдань;

дістали подальшого розвитку:

? з'ясування особливостей проявів корупції в ОВС, її різновидів, сфер діяльності ОВС, у яких вчиняються корупційні правопорушення, зокрема серед сфер діяльності, в яких вчиняються корупційні правопорушення працівниками ОВС, крім вже визначених процесуальної, службово-функціональної, інформаційної, надання послуг, перебування у трудових відносинах на незаконних підставах, сприяння здійсненню певної правомірної діяльності, сприяння здійсненню протиправної діяльності, виділено ще таку як зайняття підприємницькою діяльністю через близьких родичів та членів сім'ї;

? визначення причин та передумов корупції в ОВС, серед яких виокремлено загальні та особливі, останні, в свою чергу, розподілено на об'єктивні та суб'єктивні;

? розкриття наслідків корупції в ОВС, серед яких визначальним та найголовнішим негативним наслідком визнано підрив підвалин законності в державі, знищення закону та права як регулятора суспільних відносин, висування на перший план замість закону неформальних відносин та політики сили;

? характеристику заходів організаційно-правового характеру протидії корупції в ОВС, до яких віднесено: 1) організаційні заходи, спрямовані на виявлення причин та умов корупції; 2) організаційні заходи, спрямовані на усунення причин та умов корупції; 3) організаційні заходи щодо вироблення стратегічних, тактичних та методологічних завдань діяльності щодо протидії корупції в ОВС; 4) організаційні заходи, спрямовані на створення умов для правомірного функціонування служб та підрозділів ОВС, виконання працівниками ОВС своїх обов'язків в межах та на підставі закону;

? визначення особливостей застосування заходів адміністративного примусу до працівників ОВС, у зв'язку з чим наголошено на тому, що заходи відповідальності працівників ОВС на сьогодні не є ефективними, тому що: 1) не дотримується принцип невідворотності відповідальності; 2) виявити корупційне правопорушення серед працівників ОВС досить складно, оскільки вони добре обізнані із порядком виявлення таких правопорушень; 3) корпоративна солідарність негативно впливає на стан протидії корупції в ОВС; 4) дії, які раніше у національному законодавстві визначались як корупційні правопорушення та діяння, не давали чіткого уявлення, що слід відносити до корупції, що зумовлювало прийняття рішення уповноваженою особою стосовно притягнення до відповідальності працівника ОВС на власний розсуд;

? визначення тих заходів із зарубіжного досвіду протидії корупції в поліції, які є доцільними для врахування при розробленні та вдосконаленні означеної діяльності в ОВС України, до яких віднесено: достатнє фінансове та матеріально-технічне забезпечення ОВС; забезпечення застосування заходів відповідальності до обох сторін корупційного правопорушення; забезпечення неухильного дотримання принципу відповідальності працівниками ОВС; захист осіб-інформаторів, що повідомляють про випадки корупції; реформування принципів просування по службі в ОВС; підвищення соціального захисту працівників ОВС; підняття рівня довіри громадян до ОВС та налагодження взаємодії між населенням та ОВС.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані:

у науково-дослідній сфері ці результати, які в сукупності становлять концепцію адміністративно-правового механізму протидії корупції в ОВС, можуть бути основою для подальшого розроблення проблем забезпечення законності в діяльності органів внутрішніх справ;

у сфері правотворчості висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для удосконалення чинних і розроблення проектів законодавчих та підзаконних актів, що буде сприяти поліпшенню правового регулювання діяльності із протидії корупції в ОВС;

у правозастосовній діяльності використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність суб'єктів протидії корупції в ОВС;

у навчальному процесі матеріали дисертації знайдуть застосування під час підготовки підручників та навчальних посібників з дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ» та «Управління в ОВС», вони вже використовуються у ході проведення занять із зазначених дисциплін у Харківському національному університеті внутрішніх справ. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених за участю автора.

Апробація результатів дисертації. Основні положення й висновки даної роботи знайшли відбиття в наукових публікаціях автора дисертації, а також у доповідях на наукових та науково-практичних конференціях: «Удосконалення діяльності ОВС України з попередження й розкриття злочинів та інших правопорушень» (Запоріжжя, 2 листопада 2007 р.), «Захист прав і свобод особи у кримінальному судочинстві України» (Запоріжжя, 18 травня 2007 р.), «Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні» (Запоріжжя, 30 травня 2008 р.), «Актуальні проблеми розкриття та розслідування злочинів у сучасних умовах» (Запоріжжя, 31 жовтня 2008 р.), «Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні» (Запоріжжя, 23 квітня 2010 р.), «Захист прав, свобод та законних інтересів особи на досудових стадіях кримінального судочинства України» (Херсон, 29-30 квітня 2010 р.), «Проблеми реформування національного законодавства в умовах адміністративної реформи» (Київ, 31січня 2011 р.,), «Правові засоби забезпечення та захисту прав людини : вітчизняний та зарубіжний досвід» (Луганськ, 21-22 квітня 2011 р.) та ін. Результати дисертаційного дослідження обговорювались також на теоретичних і наукових семінарах і «круглих столах» Харківського національного університету внутрішніх справ та Запорізького юридичного інституту ДДУВС. Теоретичні доробки використовуються дисертантом у процесі викладання навчальної дисципліни «Адміністративне право України», зокрема, при читанні лекцій і проведенні семінарських занять.

Публікації. Основні результати дисертації відображено в одноосібній монографії, 24 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях з юридичних наук, та в 9 тезах за результатами наукових доповідей і повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації складається зі вступу, п'яти розділів, що містять 16 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 444 сторінки. Список використаних джерел складається із 401 найменування і займає 41 сторінку.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, окреслюються мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані, що свідчать про особистий внесок здобувача в їх одержання, апробацію результатів дослідження та публікації.

Розділ 1 «Загально-правова та соціальна характеристика корупції на сучасному етапі розвитку українського суспільства» присвячено визначенню сутності, поняття та соціальної небезпеки корупції в Україні.

У підрозділі 1.1 «Проблеми визначення сутності корупції» відзначається, що сутність корупції досі є предметом дискусій. Важливим кроком уперед у вивченні корупції є те, що науковцями визнано її комплексний характер, що, відповідно, зумовлює необхідність комплексного підходу у визначенні заходів протидії цьому явищу.

Визначено особливі ознаки корупції в Україні. Встановлено, що позитивним кроком у розробленні механізму протидії та запобігання корупції є визнання того факту, що корупція не зводиться суто до використання свого службового становища всупереч інтересам служби в обмін на отримання матеріальної винагороди. Врахування нематеріальної заінтересованості в діях корупціонерів наповнює абсолютно новим змістом явище корупції та надає можливості застосувати більш дієві заходи для подолання корупції в Україні. Разом із тим заперечувати доцільність економічного (матеріального) підходу до розкриття сутності корупції абсолютно немає сенсу, оскільки частина форм проявів корупції все ж має на меті саме економічне підґрунтя, а деякі із нематеріальних інтересів корумпованого державного службовця виступають лише опосередкуванням матеріальної заінтересованості, зокрема коли певна отримана перевага чи благо у результаті потенційно може принести матеріальні дивіденди особі, що вчиняє корупційне правопорушення. Економічний інтерес виступає стимулюючим чинником для вчинення корупційних дій, але все ж він є не єдиним, а одним із визначальних та рушійних.

Наголошується, що корупція є таким суспільним явищем, яке охоплює декілька правопорушень різного роду та характеру, окремі з яких поступово вкорінюються у свідомості громадян як нормальні, властиві суспільним відносинам між людьми, поведінкові аспекти. Саме тому відстежити момент, коли корупція «може стати» та «вже стала» масовим соціальним явищем, досить складно, оскільки вона постійно збагачується новими формами у своїх проявах, а деякі її елементи зростаються з нормами життя і вже перестають бути аномальними та аморальними, перетворюючись на логічні прояви суспільних відносин. Тому обґрунтовується, що протидія корупції має розпочинатися із підняття моральних цінностей на якісно новий рівень, що може виправдовувати деякі категоричні та навіть жорсткі заходи.

Доведено, що криміналізувати корупцію недоцільно з огляду на те, що це поняття є комплексним і корупція має своїм проявом не тільки злочинні дії, але й адміністративні правопорушення, деякі цивільні та конституційні правопорушення (внаслідок чого в науці йде мова про адміністративну, кримінальну, цивільну та конституційну відповідальність за корупційні діяння), а деякі корупційні дії взагалі не підпадають під дію норм права, але викликають моральний осуд з боку оточуючих.

У підрозділі 1.2 «Корупція як правова категорія: поняття та ознаки» аналізуються різні нормативно-правові акти як національного, так і міжнародного характеру на предмет визначення в них корупції, з'ясовуються недоліки проекту нового Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні» щодо визначення вказаної категорії.

Відзначається, що розкриття сутності корупції як правового явища обумовлюється двома застереженнями. По-перше, надання конкретного визначення корупції як правової категорії не є «панацеєю» від вчинення корупційних дій і не надає додаткових підстав для притягнення винних осіб до відповідальності. По-друге, правове визначення корупції має містити найбільш загальні, але конкретні ознаки дій, що є за своєю суттю корупційними, має чітко відображати форми актів корупційних дій у реальному їх прояві, а також, зважуючи на те, що правове визначення корупції з'єднує всі ланки державно-правового механізму протидії та запобігання корупції, воно повинно відображати мету розроблення такого механізму, тобто враховувати ті суттєві ознаки, які саме й руйнують суспільні відносини, громадський порядок та перешкоджають нормальному функціонуванню державного апарату. Обов'язково мають бути враховані міжнародні надбання в галузі розкриття та характеристики корупції як правового явища. Зазначається, що проблемою законодавчого визначення та регулювання протидії корупції сьогодні є вжиття різноманітних термінів, які не є узгодженими між собою, ускладнюють розуміння об'єкта, проти якого спрямовані всі дії, створюють плутанину в юридичній термінології. Обов'язково слід уникати вживання конкретно визначених законодавством термінів як узагальнюючих, що призводить до неузгодженості та проблем у подальшому їх застосуванні.

Позитивно відзначено спробу законодавця навести порядок у вживанні термінів, які безпосередньо стосуються корупції. Доведено, що корупція в правовому аспекті являє собою збірне поняття, яке охоплює усю сукупність правопорушень, що містять ознаки корупції. Такі правопорушення можуть бути розділені на види залежно від відповідальності, яка настає за вчинення відповідного правопорушення із ознаками корупції: адміністративні, кримінальні, цивільні та дисциплінарні. Корупційні правопорушення кримінального характеру є найбільш небезпечними серед інших таких правопорушень. Окрім видів, існують ще й форми корупційних правопорушень. Формою корупції є конкретно визначені законом зовнішньо виражені в поведінці осіб, які за законом віднесені до суб'єктів корупційних правопорушень, акти, що містять ознаки корупції. Тобто для кожного виду корупційних правопорушень існують чітко визначені форми їхнього прояву, перелічені у відповідних законах, кодексах. Разом із тим корупція як явище суспільне може пристосовуватися до змін в житті, приймати інші форми, які не є визначеними та закріпленими в законодавстві.

Зауважено, що законодавець робить прогресивні кроки у напрямку протидії корупції, однак не всі існуючі наразі правопорушення, які містять ознаки корупції, визначені як такі у вказаних законах (наприклад, політичні корупційні дії). Тому очевидною є необхідність збереження загального поняття корупції на даному етапі протидії їй. Водночас відзначається необхідність його корегування з прийняттям до уваги відповідних міжнародних стандартів у цій сфері, але із обов'язковим урахуванням особливостей прояву корупції в Україні.

Надається визначення корупції та неправомірної вигоди з урахуванням проведеного аналізу міжнародних актів. Надається тлумачення норм проекту нового антикорупційного Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні».

У підрозділі 1.3 «Соціально-правова небезпека корупції в Україні у сучасних умовах державотворення» вивчаються негативні наслідки корупції для суспільства.

Негативними наслідками корупції визнаються: соціальні, політичні, економічні, морально-психологічні, міжнародні та адміністративні. Приміром, особливість останніх полягає в тому, що корупція пошкоджує систему управління суспільством, державою, суспільними відносинами; зводить нанівець надбання сучасності у сфері розвитку держави та відносин між державою і громадянином; перешкоджає розвиткові української держави, зводячи її до стану аморфності та нестабільності; нищить суспільство як систему, розбиваючи його на окремі елементи, що поодинці не здатні ефективно функціонувати та протистоять один одному, втрачається єдність народу та нації в державі, наслідком чого є загальне послаблення держави як суспільного утворення та підвищення ризику втручання в її розвиток іноземних держав. Обґрунтовано, що корупція загрожує національній безпеці України, оскільки пошкодження адміністративних основ суспільства внаслідок природної наявності потреби у регулюванні та управлінні будь-якими системами зумовлює підвищений інтерес до можливості управління нею і її ресурсами з боку інших держав.

Однією із найбільш небезпечних ознак корупції в Україні названо те, що вона набула широкого поширення і в тих органах, що визначені законодавством як спеціально уповноважені для запобігання та протидії їй. У таких умовах ефект від застосування заходів протидії корупції загалом у державі може бути досягнутий лише за умов забезпечення законності в діяльності правоохоронних органів. Потребується комплексний підхід до розроблення заходів протидії в органах, покликаних виявляти та запобігати корупції, серед яких і органи внутрішніх справ України.

Розділ 2 «Методологічні засади діяльності щодо протидії корупції в органах внутрішніх справ» присвячено визначенню засад, принципів, форм та методів протидії корупції в ОВС.

У підрозділі 2.1 «Діяльність щодо протидії корупції як напрямок реалізації державної політики» розкриваються мета та завдання діяльності щодо протидії корупції, аналізуються заходи, які вживаються з метою запобігання корупції, в межах державної антикорупційної політики.

Визначено, що метою протидії корупції є: зменшення обсягів та сфер поширення корупції; зменшення рівня суспільної небезпечності різних форм проявів корупції; істотне зменшення впливу корупційної злочинності на економічні, політичні, правові та інші соціальні процеси.

До завдань діяльності щодо протидії корупції в рамках реалізації державної антикорупційної політики віднесено такі: 1) з'ясування сутності корупції, її форм та проявів в сучасний період, відстеження тенденцій до зміни форм та пристосування корупції до існуючих економічних та правових умов; 2) визначення причин та передумов корупції; 3) з'ясування суб'єктів корупційної діяльності, визначення груп «ризику», тобто суб'єктів, чия корупційна діяльність може створювати найбільшу суспільну небезпеку; 4) визначення сфер, у яких вчинення корупційних дій потребує негайного зменшення та запобігання внаслідок суспільної значущості цих галузей суспільного життя; 5) формування реальної та досяжної антикорупційної політики; 6) послідовну організацію та впровадження планів і програм із заходів протидії корупції на всіх рівнях державної влади із обов'язковим фактичним контролем за їхньою реалізацією; 7) вдосконалення антикорупційного законодавства в комплексі, а також вдосконалення в цілому нормативно-правової бази в державі, особливо тієї, що стосується визначення прав та обов'язків державних службовців різних рівнів, обмежень для них та відповідальності; 8) збільшення ризику настання негативних наслідків для осіб, що вступають у корупційні відносини, як через посилення юридичної відповідальності, так і шляхом піднесення громадської свідомості на такий рівень, коли б на корупційні дії суспільство реагувало моральним осудом, зневагою, недовірою, для чого потребується проведення ідеологічної роботи в суспільстві, піднесення духовних цінностей; 9) використання досвіду інших країн, які успішно протидіють корупції, а також об'єднання зусиль із ними щодо запобігання та протидії корупції в Україні.

Доведено, що найбільш доцільним та прийнятним для України є адміністративний метод протидії корупції, завдяки якому сьогодні можливе зупинення темпів зростання корупції. Обґрунтовано, що в Україні наразі відсутній комплексний, єдиний, цілеспрямований та систематизований механізм протидії корупції. Визначальним недоліком існуючої антикорупційної діяльності визначено зосередження держави на антикорупційному законодавстві, планах, програмах, тоді як не меншої уваги потребує моральна сторона та ідеологічна робота, тобто важливим чинником протидії корупції сьогодні має стати громадськість, її думка та її діяльність. Окрім того, доцільним є врахування наукових розробок, серед яких є достатня кількість обґрунтованих пропозицій щодо визначення напрямів протидії корупції. Оптимальним для побудови цілісного та ефективного механізму протидії корупції визначено диференціювання діяльності із протидії корупції, що полягає у розробленні конкретних механізмів протидії корупції в кожній зі сфер державної служби, які насамперед потребують першочергового викорінення корупції (правоохоронні органи, суди, прокуратура) з тим, щоб враховувати всі особливості їхньої діяльності та визначити специфіку протидії корупції саме в них.

У підрозділі 2.2 «Завдання, функції та принципи діяльності щодо протидії корупції в органах внутрішніх справ» на підставі вивчення причин та передумов, а також проявів корупції в ОВС робиться висновок щодо завдань, функцій та принципів протидії корупції в ОВС.

Визначено, що корупція в ОВС: 1) може бути зовнішньою та внутрішньою. Під час зовнішньої корупції співробітники ОВС вступають у контакти із особами, які не є працівниками ОВС та від яких отримують матеріальну чи іншу винагороду за вчинення чи невчинення певних дій. Такі корупційні дії можуть проявлятися як у формі тих складів, що передбачені чинним КК України, які містять ознаки корупції, так і в інших формах, наприклад у формі чинення перешкод громадянам у правомірному отриманні ними послуг, які працівники зобов'язані за законом їм надавати. Внутрішня корупція відбувається всередині органів внутрішніх справ між працівниками. У такому разі основою діяльності працівників ОВС стають не нормативно-правові положення, а особисті стосунки, домовленості, матеріальна заінтересованість. Ці форми корупції можна простежити при просуванні по службі, розподілі санітарно-курортних путівок, отриманні чергових звань, преміюванні, розподілі службових завдань та навантаження підлеглих; 2) може бути організованою та ситуативною. Організована корупція за суб'єктами її вчинення може бути внутрішньоорганізованою (тобто організована та запланована кількома працівниками ОВС) та індивідуально організованою (запланована та реалізується одним співробітником ОВС). Ситуативна корупція характеризується вчиненням корупційних дій як одним працівником ОВС, так і декількома, але вона не є заздалегідь запланованою, а вчиняється у зв'язку зі сприятливими для цього обставинами, тобто «по ситуації»; 3) може вчинятися в таких сферах діяльності працівників ОВС: процесуальній; службово-функціональній; інформаційній; надання послуг; перебування у трудових відносинах на незаконних підставах; сприяння здійсненню певної правомірної діяльності; сприяння здійсненню протиправної діяльності; зайняття підприємницькою діяльністю через близьких родичів та членів сім'ї; 4) найбільш характерними проявами корупції в ОВС є: перевищення влади або службового становища, зловживання владою або службовим становищем та хабарництво. Особливістю корупції в ОВС є те, що вчинення корупційних дій співробітниками ОВС завжди пов'язано з їхнім правовим статусом, незалежно від того, вчиняються ці дії в робочий чи позаробочий час. Корупційним правопорушення, якщо воно вчинене в позаслужбовий час, буде вважатися лише якщо для його скоєння особою було використано спеціальну атрибутику, яка явно вказувала на статус співробітника ОВС.

Зазначено, що принципи антикорупційної діяльності в ОВС є аналогічними загальним принципам антикорупційної діяльності, оскільки це є єдиний механізм, який має пронизуватися єдиними принципами.

У підрозділі 2.3 «Форми та методи діяльності щодо протидії корупції в ОВС» зазначається, що визначальним та найголовнішим негативним наслідком корупції в ОВС є підрив підвалин законності в державі, знищення закону та права як регулятора суспільних відносин, висування на перший план замість закону неформальних відносин та політики сили. Протидія корупції в ОВС може здійснюватися як в рамках загального механізму забезпечення законності в органах внутрішніх справах, так і бути предметом окремої діяльності, спрямованої суто проти корупційних проявів у вказаному органі.

Зазначається, що забезпечення законності в ОВС можливе шляхом: по-перше, реформування системи ОВС, створення в ній атмосфери безумовного виконання закону; по-друге, належного нормативно-правового забезпечення діяльності ОВС, чіткого визначення правового статусу працівника ОВС, його прав та обов'язків; по-третє, дотримання службової дисципліни працівниками ОВС; по-четверте, постійного контролю за діяльністю працівників ОВС та дотриманням ними вимог законів; по-п'яте, невідворотністю суворої та підвищеної відповідальності за недотримання працівниками положень законів.

Особлива увага приділяється контролю (державному, внутрішньовідомчому, громадському) за забезпеченням законності в ОВС як методу діяльності щодо протидії корупції в цих органах.

Обґрунтовано, що діяльність з протидії корупції в ОВС дає певні позитивні результати, однак загалом ця діяльність не є системною, узгодженою, комплексною та чітко скерованою на управлінському рівні. Саме тому потребується впорядкування цієї діяльності за допомогою цілісного адміністративно-правового механізму.

Розділ 3 «Визначення правового статусу працівників ОВС як елементу механізму протидії корупції в цих органах» присвячений вивченню поняття та особливостей правового статусу працівників ОВС.

У підрозділі 3.1 «Поняття правового статусу працівника ОВС та значення його законодавчого закріплення для протидії корупції» аналізується сутність поняття «правовий статус», визначаються його складові елементи, а також надається визначення правовому статусу працівника ОВС. Підкреслюється необхідність законодавчого закріплення правового статусу працівника ОВС, оскільки адміністративно-правовий механізм протидії корупції в ОВС характеризує основоположні засади такої протидії, звідси правовий статус виступає основою, базисом цього механізму, який саме і зумовлює особливості такого механізму і відмінності від інших механізмів протидії корупції в інших державних органах. Зазначається, що серед динамічних форм запобігання корупції мають бути усталені форми та заходи, що утворюють каркас зазначеного механізму та забезпечують його послідовний розвиток. Важливу роль в розбудові такого каркасу має відігравати насамперед правовий статус працівника ОВС, оскільки саме ним обумовлюється визначення кола тих повноважень та характер того службового становища, яким особа отримує можливість скористатися.

Дається визначення поняття правового статусу працівника ОВС, під яким пропонується розуміти сукупність прав та обов'язків, обмежень та заборон, відповідальності, встановлених законодавством України та гарантованих державою, які обумовлюються займаною посадою у відповідному структурному органі (службі, підрозділі) органів внутрішніх справ та спрямовані на досягнення завдань та функцій ОВС.

У підрозділі 3.2 «Права та обов'язки працівника ОВС як складова його правового статусу та шляхи забезпечення їх реалізації» аналізуються закріплені за працівниками ОВС права та обов'язки, проводиться їх класифікація, робиться висновок про необхідність розроблення Закону України «Про службу в органах внутрішніх справ». Визначено, що права та обов'язки державного службовця окреслюються компетенцією державного органу, в якому він працює. Компетенція правоохоронного органу в абсолютному своєму значенні поширюється на працівника ОВС, а в тій його частині, що відповідає займаній посаді в конкретному підрозділі, структурній одиниці ОВС, розширюється та стає спеціальною. Посада в структурному підрозділі, частині ОВС конкретизує права, обов'язки, владні повноваження працівника ОВС. Посадові повноваження доповнюють службові повноваження, що змістовно пов'язані із завданнями та функціями органу внутрішніх справ.

Доведено, що чітка регламентація прав та обов'язків працівника ОВС сприяє зведенню можливостей використання свого службового становища до мінімуму, оскільки максимально вичерпно визначає можливу та необхідну поведінку посадової особи. У ситуації, коли численні акти видає МВС України, а також наявними є різні відомчі нормативно-правові акти, що певним чином регулюють сферу прав та обов'язків громадян, внаслідок їхньої чисельності та розпорошеності, несистематизованості й неструктурованості, а також відсутності єдиного узагальнюючого документа, що містив би перелік всіх прав та обов'язків працівника ОВС, унеможливлюється реалізація зазначеного в ст. 57 Конституції України права на знання своїх прав та обов'язків.

Визначено, що однією з ключових проблем вчинення корупційних правопорушень є недостатнє усвідомлення правопорушником того, що він є особливим суб'єктом, на якого покладаються певні зобов'язання, і що він своїми діями не тільки компрометує себе, але й ставить під сумнів репутацію всієї правоохоронної системи. Тобто особа не сприймає себе як таку, що наділена особливим правовим статусом та є представником державного озброєного правоохоронного органу. Обґрунтовано, що сприятиме виправленню цієї ситуації вимога про фіксацію в усіх нормативно-правових актах, які визначають правовий статус працівників органів та підрозділів системи МВС, повного переліку спеціальних прав та обов'язків, оскільки саме через них відбувається відображення виконуваних державним службовцем посадових функцій.

У підрозділі 3.3 «Правообмеження працівників ОВС та їх значення для протидії корупції» з'ясовується сутність правообмежень, їх значення для протидії корупції, аналізуються правообмеження працівників ОВС, пов'язані зі службою в цьому правоохоронному органі.

Зазначається, що крім прав та основних обов'язків, владних повноважень особа, що вступає на службу в органи внутрішніх справ, наділяється рядом обмежень та заборон реалізації певних прав, що зумовлюються специфікою виконуваних державних завдань. Частиною адміністративно-правового механізму протидії корупції виступають не тільки самі обмеження та заборони, встановлені для працівників ОВС під час їх службової діяльності, але й безпосередньо діяльність зі встановлення таких обмежень. Встановлюючи обмеження для працівників ОВС, законодавець посилює їхню відповідальність перед державою та суспільством, водночас тим самим, у разі їх дотримання, запобігаючи притягненню до відповідальності. Встановлення таких заборон та обмежень сприяє доброчесній та неупередженій роботі працівника ОВС з тим, щоб усунути можливості використання свого службового становища у власних інтересах чи інтересах третіх осіб. Обмеження та заборони не тільки доцільні, але й необхідні для запобігання можливості працівниками ОВС використовувати своє службове становище у власних інтересах чи в інтересах третіх осіб. Обґрунтовано, що механізм встановлення цих обмежень та їх забезпечення потребує удосконалення, про що свідчить проведений аналіз положень чинних нормативно-правових актів. Вносяться пропозиції з удосконалення встановлення обмежень для працівників ОВС.

У підрозділі 3.4 «Особливості юридичної відповідальності працівників ОВС» визначаються сутність та особливості юридичної відповідальності працівників ОВС.

Зазначається, що працівники ОВС несуть кримінальну, дисциплінарну, матеріальну та у визначених законом випадках адміністративну відповідальність. З'ясовано особливості адміністративної відповідальності для даної категорії державних службовців. У разі вчинення особою рядового чи начальницького складу ОВС адміністративного проступку за загальним правилом передбачається заміна одного виду юридичної відповідальності на інший (дисциплінарну), що в науковій літературі одержало назву субститутної відповідальності, що обумовлюється особливостями служби, правового статусу працівників ОВС, а отже, і специфікою юридичної відповідальності за порушення правових норм, які охороняються адміністративними санкціями. Підкреслюється, що недоліком застосування такого методу сьогодні є відсутність у КУпАП та Дисциплінарному статуті визначення механізму заміни зазначених видів відповідальності одного іншим, хоча він має певні особливості і потребує чіткого врегулювання.

Специфікою дисциплінарної відповідальності визнаються заходи дисциплінарного впливу, які застосовуються до порушників і які поділено на: 1) заходи дисциплінарного впливу, які не змінюють правового статусу порушника дисципліни і не пов'язані безпосередньо з негативними для нього матеріальними наслідками, так звані «моральні стягнення»; 2) заходи дисциплінарного впливу, які змінюють правовий стан правопорушника і тягнуть за собою негативні матеріальні та моральні наслідки; 3) виключний (надзвичайний) захід дисциплінарного стягнення - звільнення з органу внутрішніх справ.

Зазначається, що корупційні дії працівник ОВС вчиняє під час прийняття управлінського рішення. Взявши за основу виділені В. В. Конопльовим види правопорушень, за які працівника ОВС може бути притягнуто до юридичної відповідальності у сфері прийняття таких рішень, надано загальне визначення корупційного правопорушення, що вчиняється працівником ОВС.

Розділ 4 «Зміст адміністративно-правового механізму протидії корупції в ОВС» присвячено визначенню суб'єктів протидії корупції в ОВС, аналізу організаційно-правових заходів та заходів адміністративного примусу в механізмі протидії корупції в ОВС.

У підрозділі 4.1 «Суб'єкти протидії корупції в ОВС» визначено суб'єктів, які здійснюють діяльність щодо протидії корупції.

Відповідно до такого критерію як обсяг повноважень та ступінь участі суб'єкта в адміністративно-правовому механізмі протидії корупції виділено таких суб'єктів протидії корупції в ОВС: 1) суб'єкт, що здійснює координацію, спрямовує, визначає та контролює діяльність із протидії корупції в ОВС; 2) суб'єкти, що наділені правом виявляти, фіксувати та розслідувати корупційні правопорушення в ОВС; 3) суб'єкти, які в процесі виконання своїх функцій в ОВС своєю діяльністю сприяють протидії корупції; 4) суб'єкти, які сприяють протидії корупції в межах інших покладених на них функцій та завдань.

До суб'єктів, які сприяють протидії корупції в ОВС у межах інших покладених на них функцій та завдань, віднесено таких суб'єктів антикорупційної діяльності: органи та осіб, наділених адміністративними повноваженнями щодо виявлення, припинення, розслідування корупційних правопорушень, у тому числі щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення, - спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції; органи та осіб, наділених повноваженнями щодо координації, спрямування, законодавчого забезпечення антикорупційної діяльності; органи та осіб, наділених повноваженнями щодо сприяння спеціально уповноваженим органам у сфері протидії корупції та за якими закріплюється прямий обов'язок щодо припинення корупційних правопорушень та повідомлення про них спеціально уповноваженим органам.

Підкреслюється недоцільність створення окремого спеціального органу, який буде виявляти та розслідувати корупційні правопорушення в Україні. Зроблено висновок, що тих суб'єктів, які уповноважені протидіяти корупції в Україні Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні», цілком достатньо. Перелік суб'єктів, які уповноважені запобігати та протидіяти корупції в ОВС, теж не потребує доповнення. На сьогодні необхідне вдосконалення правового та організаційного забезпечення, підвищення ефективності та результативності їхньої діяльності, а не створення нових органів та нагромадження нових структур. При цьому відзначається, що в Законі України «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні» недосконало визначені суб'єкти запобігання та протидії корупції, перелік є несистематизованим та потребує уточнень.