Адміністративно-правове регулювання природних монополій в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМІЯ ПРАЦІ І СОЦІАЛЬНИХ ВІДНОСИН

ФЕДЕРАЦІЇ ПРОФЕСІЙНИХ СПІЛОК УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право;

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

ПРИРОДНИХ МОНОПОЛІЙ В УКРАЇНІ

БЛОХІН Максим Сергійович

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України, м. Київ

Захист відбудеться 18 квітня 2011 р. о 11-00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.888.01 в Академії праці і соціальних відносин Федерації професійних спілок України за адресою: 03680, м. Київ, Велика окружна дорога, 3.

З дисертацією можна ознайомитися у Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України за адресою: 03680, м. Київ, Велика окружна дорога, 3.

Автореферат розісланий 16 березня 2011 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Е.Ф. Демський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Більшість секторів ринку може ефективно розвиватися в умовах конкуренції, тому завданням держави є створення умов для її розвитку. В ринковій системі присутні галузі, високі результати яких не можуть бути досягнуті за рахунок конкуренції. До них відносяться в першу чергу сфери діяльності суб'єктів природних монополій: транспортування газу по трубопроводах; послуги з передачі електричної і теплової енергії; залізничні перевезення; послуги транспортних терміналів, портів, аеропортів. Наявність конкуренції в цих галузях себе не виправдовує, а тому в них доцільне існування монополії. Об'єктивність передумов для її виникнення, безальтернативність такої державної монополії детермінують визначення її як "природна".

Необмежена економічна влада, якою володіють господарюючі суб'єкти, створює загрозу зловживання ними своїм винятковим положенням. Це породжує проблему регулювання і контролю їх діяльності з боку держави. Відносини між державою і суб'єктами природних монополій мають величезне значення. Вони впливають на наповнення бюджету країни і збереження соціальної стабільності внаслідок того, що природно-монопольні сфери є, по суті, фундаментом життєзабезпечення. Характер взаємодії держави і природних монополістів не може бути однаковим для всіх періодів розвитку суспільства і тому все повинно здійснюватися в правовій формі.

Правовому регулюванню природних монополій властивий комплексний характер, який здійснюється за допомогою норм різних галузей права (адміністративного, трудового, податкового, цивільного, кримінального). Комплексність покликана реалізувати основну мету правового впливу на природні монополії через досягнення балансу приватних і публічних інтересів у сфері природно-монопольних видів діяльності.

Проблеми адміністративно-правового впливу на природні монополії багато в чому обумовлені причинами як економічного, так і соціального характеру, особливу гостроту вони мають в умовах реформи природних монополій, що проводиться в Україні. Процеси реструктуризації, демонополізації у галузі енергетики, зв'язку, залізничного транспорту визначають необхідність розробки чітких правових механізмів. Вирішити такого роду завдання можна лише за допомогою заснованого на законі державного управління, в основі поряд із самоврядуванням і управлінським розсудом, необхідним у всіх сферах державного управління виступає встановлення комплексного адміністративно-правового режиму природної монополії.

Той факт, що суб'єкти природних монополій функціонують у рамках суворої режимної організації не може викликати сумнівів, однак, правова наука до цього часу не приділяла увагу теоретичним розробкам у сфері аналізу режимів взагалі й адміністративно-правових режимів зокрема. Наслідком цього з'явилася відсутність серйозних комплексних правових досліджень у сфері природних монополій, а отже, розрізненість, безсистемність як правової бази адміністративно-правового режиму, так, найчастіше, і самого державного впливу на природно-монопольні галузі економіки нашої країни.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційної роботи стали наукові праці з теорії управління та адміністративного права таких українських та зарубіжних фахівців як: В.Б. Авер`янов, І.В. Арістова, О.М. Бандурка, Н.І. Бєлоусов, Є.М. Васильєв, Є.В. Додін, В.І. Ерьоменко, С.Є. Жилінський, Н.М. Корчак, М.П.Кучерявенко, В.Н. Лівшиц, С.Б. Мельник, Н.Р. Нижник, О.І. Остапенко, В.О. Паламарчук, Н.П. Тиндик, Г.М. Филюк, В.О. Шамрай та інші.

У загальнотеоретичному змісті основою для розробки поняття адміністративно-правового режиму природних монополій автором були проаналізовані праці ряду фахівців в сфері адміністративного права та теорії державного управління, а саме: Г.В. Атаманчука, І.Л. Бачило, К.І. Бєлякова, В.Т. Білоуса, О.І. Бекетова, О.П. Герасимова, Р.А. Калюжного, А.Т. Ковальчука, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, Д.М. Лук`янця та інших.

Проте науково-практичні розробки у цій сфері не торкнулися належним чином питань розвитку адміністративно-правового регулювання природних монополій, тому необхідним є поглиблення науково-теоретичних засад його здійснення, удосконалення функціонування його організаційно-правового механізму; доцільно систематизувати проблемні питання, що виникають у сфері функціонування адміністративно-правового режиму природних монополій та визначити напрями їх розвитку.

Невирішеність зазначених питань обумовила вибір теми дисертаційної роботи, її актуальність та визначили цільову спрямованість дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до Пріоритетних напрямів наукових досліджень Національного університету біоресурсів і природокористування України та Концепції адміністративної реформи в Україні, Указу Президента України „Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні“ від 22.07.1998 р., № 810/98 та відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2005-2010 роки, затверджених постановою загальних зборів відділень Академії правових наук України від 18 .06. 2004 р., № 20/4-2.

Метою і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у тому, щоб на основі вивчених наукових праць, міжнародного досвіду, чинного законодавства України сформулювати нові науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо удосконалення адміністративно-правового регулювання природних монополій держави.

Для досягнення мети дисертаційної роботи були поставлені та вирішені такі завдання:

-уточнити сутність природної монополії як об'єкту правового регулювання;

-визначити систему адміністративного-правового регулювання природних монополій;

-здійснити аналіз форм адміністративно-правового регулювання;

-провести систематизацію чинного законодавства України у сфері природних монополій;

-надати характеристику адміністративно-правовому режиму природних монополій;

-систематизувати проблемні питання, що виникають у сфері функціонування адміністративно-правового режиму природних монополій;

-визначити напрями розвитку адміністративно-правових режимів в окремих сферах природних монополій;

-обґрунтувати пропозиції щодо розширення адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері природних монополій;

-уточнити сфери адміністративно-правого регулювання природних монополій;

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають під час адміністративно-правового регулювання природних монополій в Україні.

Предмет дослідження - адміністративно-правове регулювання природних монополій в Україні.

Методи дослідження. У дисертаційній роботі використані загальнонаукові та спеціально-наукові методи, за допомогою яких розкрито об'єкт і предмет дослідження, проаналізовано процес адміністративно-правового регулювання природних монополій. Загально-філософський діалектичний метод пізнання, історико-логічний метод були використані для дослідження природної монополії як об'єкту адміністративно-правового регулювання, визначення основних характеристик та аналізу умов її розвитку (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3). За допомогою порівняльно-правового методу проаналізовано вітчизняне, зарубіжне законодавство та досвід адміністративно-правового регулювання досліджуваної сфери (підрозділи 2.1, 2.2, 3.2). Структурно-системний метод застосовувався при здійсненні аналізу об'єкта дослідження та визначенні причин його неефективного розвитку (підрозділи 2.1, 2.3). На основі застосування формально-юридичного й порівняльно-правового методів визначено особливості реформування адміністративно-правового регулювання та розвитку природних монополій (підрозділ 3.1). Компаративний метод використовувався для вироблення рекомендацій та визначення напрямів удосконалення адміністративно-правового регулювання природних монополій (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3).

Нормативну базу дослідження становлять Конституція і закони України, нормативно-правові акти Президента України, Кабінету Міністрів України та відомчі нормативні акти щодо правового забезпечення управління природними монополіями. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні й аналітичні матеріали, звіти про результати діяльності підприємств природних монополій.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація характеризується новою постановкою проблеми адміністративно-правового регулювання природних монополій. Ступінь наукової новизни одержаних результатів характеризується науковими положеннями, висновками і пропозиціями, які виносяться на захист, а саме:

вперше:

-науково визначено поняття адміністративно-правового режиму природних монополій, під яким розуміють комплексний предметний режим нормального функціонування, що представляє собою сукупність адміністративно-правових норм, що регулюють особливі відносини в сфері управління економікою шляхом установлення певного порядку здійснення управлінської діяльності з метою організації ефективного державного управління сферами природних монополій.

удосконалено:

-класифікацію адміністративно-правових режимів, що уточнює практичне значення галузі адміністративного права та включають наступні їх групи: загальну; соціально-економічну; адміністративно-політичну; міжнародних відносин;

-систематизацію адміністративно-правових санкцій за правопорушення у сфері природних монополій, яка спрямована на зосередження в одному нормативно-правовому акті усіх правоохоронних засобів захисту та включає такі, як: анулювання ліцензії на здійснення певного виду господарської діяльності; спонукання суб'єкта природної монополії в судовому порядку до укладення відповідного договору із споживачем; визнання акту державного органу регулювання діяльності суб'єктів природних монополій недійсним у судовому порядку;

набуло подальшого розвитку:

-теоретичні засади адміністративно-правового регулювання природної монополії шляхом уточнення поняття природної монополії як спеціального права, наданого суб'єкту господарювання для здійснення діяльності певного виду в межах одного товарного ринку, що обумовлене ефектом масштабу при виробництві товару, який є незамінним і попит на який не залежить від зміни ціни на нього;

-сутність адміністративно-правового режиму як основної форми адміністративно-правового регулювання, що представляє собою сукупність норм адміністративного права, які містять дозволи, заборони й приписи, що підлягають неухильному дотриманню суб'єктами управління для встановлення визначеного порядку взаємодії суб'єктів адміністративного права в конкретній сфері управлінських відносин і створену з метою оптимізації управлінського процесу;

-систематизація нормативно-правових актів у сфері регулювання природних монополій шляхом виділення чотирьох блоків, серед яких: закони, предметом регулювання яких є виключно природні монополії та діяльність їх суб'єктів; закони, що складають конкурентне законодавство, однак окремі положення яких також застосовні до природних монополій; закони, що регулюють певні сфери природних монополій; закони, що регулюють окремі аспекти господарської діяльності суб'єктів природних монополій або відповідальності за порушення законодавства;

-узагальнення недоліків законодавства про природні монополії серед яких: велика кількість джерел адміністративно-правового регулювання, що ускладнює їхній пошук, узагальнення, аналіз і систематизацію, а отже, і застосування; багаторівневий характер правових актів (закони, укази, постанови, накази, інструкції тощо) з перевагою підзаконних; непогодженість і суперечливість діючих і знову прийнятих актів; підвищений динамізм (швидка мінливість) правової основи регулювання.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дослідження розширює та поглиблює уявлення про можливості розв'язання проблем щодо розвитку адміністративно-правового регулювання природних монополій, а його результати можна використати:

-у науково-дослідницькій сфері - для подальших розробок проблем адміністративно-правового регулювання природних монополій;

-у правотворчій сфері - для підготовки проектів законодавчих та підзаконних актів стосовно регулювання суспільних відносин у сфері природних монополій, що сприятиме підвищенню якості чинних нормативно-правових актів (довідка Рівненського обласного центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій №01-06/143 від 30.06.2010 р.);

-у правозастосовній діяльності - для покращення діяльності посадових осіб органів регулювання природних монополій (довідка Державної податкової інспекції в Обухівському районі Київської області №424/10/04 від 08.02.2011 р.);

-у навчальному процесі - теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються у навчальному процесі при підготовці навчальних посібників, підручників та під час викладання модулів з дисциплін “Адміністративне право”, “Судові і правоохоронні органи”, “Правова охорона природи” (акт впровадження Академії праці і соціальних відносин ФПС України від 22.02.2010 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконане здобувачем самостійно з використанням останніх досягнень теорії та практики застосування адміністративного права. Всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на базі особистих теоретичних і практичних досліджень автора.

Апробація результатів дослідження. Наукове значення основних результатів дослідження та їх практичне застосування обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України, науково-практичних конференціях: “Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку“ (м. Ірпінь, 06 червня 2008 р.); “Стратегія забезпечення сталого розвитку України” (м. Київ, 20 травня 2008 р.); “Трансформація національного законодавства через призму соціально-економічних аспектів розвитку суспільства“ (м. Полтава, 16 квітня 2009 р.).

Публікації. Основні положення і висновки, що сформульовані в дисертації, викладені автором у шести наукових працях, чотири з яких опубліковано в наукових фахових виданнях з юридичних наук, а також матеріалах доповідей на двох наукових конференціях.

Структура дисертації. Структура дисертації обумовлена логікою дослідження, метою і поставленими завданнями. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що вміщують дев`ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (193 найменування). Загальний обсяг роботи становить 177 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; визначено його об'єкт, предмет, мету й завдання, методи дослідження, зв'язок з науковими планами та програмами; розкрито наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації та опублікування.

Розділ 1 “Науково-теоретичні засади адміністративно-правового регулювання природних монополій” складається з трьох підрозділів, у яких уточнено сутність природної монополії як об'єкту правового регулювання, визначено систему адміністративного-правового регулювання природних монополій, проведено аналіз форм адміністративно-правового регулювання.

У підрозділі 1.1 “Сутність природної монополії як об'єкту правового регулювання” зазначено, що природна монополія виступає економіко-правовим явищем, яке традиційно виступає об'єктом державного впливу. Основна його особливість полягає в економічному змісті, якому надана правова форма. Тому повноцінне правове дослідження на цю тему має ґрунтуватися, в першу чергу, на економічних висновках. Інакше будь-які запропоновані конструкції ризикують бути безґрунтовними, відірваними від реальних потреб.

Проаналізовано основні економіко-правові ознаки природної монополії, серед яких: ефект масштабу - тобто задоволення попиту є ефективнішим за відсутності конкуренції (витрати виробництва на одиницю товару істотно знижуються у міру збільшення об'єму виробництва); товари, вироблювані суб'єктами природної монополії, не можуть бути замінені в споживанні іншими товарами; попит на товари, вироблювані суб'єктами природних монополій, у меншій мірі залежить від зміни ціни на цей товар, ніж попит на інші види товарів (нееластичний попит). Враховуючи, що природно-монопольний продукт виступає ресурсом, який необхідний для функціонування і розвитку практично всіх галузей господарювання, запропоновано доповнити перелік ознак природної монополії такою характеристикою, як вироблення економічного блага соціального користування (товар масового споживання). Юридичним наслідком цього виступає законодавчо закріплена гарантія рівної доступності усіх на продукцію суб'єктів природних монополій.

Проведений аналіз науково-практичних підходів до питань природної монополії показав відсутність однозначного її визначення в українському законодавстві та юридичній теорії. Це обумовлено багатогранністю такого явища та складністю охоплення усіх його сторін. Більшість підходів виходять з розуміння її крізь призму категорії "організація", в наслідок чого відбувається змішення понять "природна монополія" і "суб'єкт природної монополії"; як виду господарської діяльності, що приводить до злиття понять "природна монополія" і "сфери діяльності суб'єктів природних монополій"; як стану товарного ринку, що є юридично невизначеним та не дає цілісного уявлення про правову суть природної монополії.

У зв'язку із цим запропоноване власне визначення природної монополії, що знаходить свій правовий вираз як надане суб'єкту господарювання спеціальне право на здійснення діяльності певного виду в межах одного товарного ринку, обумовлене ефектом масштабу при виробництві товару, який є незамінним і, попит на який не залежить від зміни ціни на нього.

При цьому суб'єкт природної монополії має спеціальне право у сфері загальної заборони, створеної державою, яка виражає загальне негативне ставлення до монополізму взагалі і спрямованість державної політики на підтримку та розвиток конкуренції як антипода монополії. Разом з тим, спеціальне право надається самою ж державою і закріплюється юридично.

У підрозділі 1.2 “Теоретичні основи розвитку системи адміністративного-правового регулювання природних монополій” визначено, що система адміністративно-правового регулювання природних монополій включає наступні елементи: встановлення сфер (меж) природно-монопольної діяльності; визначення особливостей правового статусу суб'єктів природних монополій; встановлення правового режиму майнових комплексів, що використовуються суб'єктами природних монополій; закріплення особливостей зобов'язальних правовідносин за участю суб'єктів природних монополій; визначення правового статусу органів, що регулюють діяльність природних монополій, порядок здійснення їхніх повноважень і процедури взаємодії з іншими державними структурами; організаційні й контрольні заходи органів регулювання природних монополій; реалізація заходів державного примусу за порушення вимог законодавства про природні монополії.

При цьому серед цілей адміністративно-правового регулювання природних монополій виділено наступні: 1) досягнення балансу інтересів суб'єктів природних монополій і споживачів їхніх послуг; 2) задоволення потреб споживачів; 3) створення умов для ефективного функціонування суб'єктів природних монополій; 4) відділення природно-монопольних сфер господарювання від конкурентних (потенційно конкурентних); 5) стимулювання конкуренції в галузях діяльності, суміжних із природно-монопольними.

Зазначено, що адміністративно-правове регулювання природних монополій має ґрунтуватися на таких принципах: законності - регулювання й контроль діяльності суб'єктів природних монополій тільки за допомогою легальних засобів і методів, у межах законодавчо встановлених границь; державності - визначення переліку сфер діяльності суб'єктів природних монополій тільки на підставі правового акту державного рівня, вплив на природні монополії різних сфер діяльності за допомогою уніфікованих прийомів і способів; економічної обґрунтованості - ухвалення рішення про віднесення виду діяльності до сфери природної монополії тільки на підставі всебічного економічного аналізу; рівного доступу до товарів суб'єктів природних монополій; винятковості; збереження єдиного економічного простору; неприпустимість стримування економічно обґрунтованого переходу природно-монопольного виду діяльності в розряд конкурентного (потенційно конкурентного); публічності.

У підрозділі 1.3 “Аналіз форм адміністративно-правового регулювання” показано, що адміністративно-правове регулювання спрямоване на реалізацію механізму впливу адміністративного права на суспільні відносини. Формою адміністративно-правового регулювання є поєднання засобів впливу на конкретні регульовані відносини, яке об'єднане загальним порядком їх застосування. При цьому основною формою адміністративно-правового регулювання виступає адміністративно-правовий режим, через який право знаходить своє об'єктивне вираження й досягає регулятивних цілей щодо встановлення певного порядку взаємовідносин між суб'єктами права та забезпечення ефективного здійснення державного управління.

Зазначено що в юридичній науці немає єдиної позиції щодо визначення сутності адміністративно-правового режиму. Автор вважає, що адміністративно-правовий режим є правовою базою управлінського режиму щодо встановлення принципів стосовно конституційних засад, на яких забезпечується досягнення поставлених перед останнім цілей.

Акцентовано увагу на тому, що виступаючи формою адміністративно-правового регулювання, адміністративно-правовий режим являє собою сукупність норм адміністративного права, що містять дозволи, заборони й приписи, які підлягають неухильному дотриманню суб'єктами управління для встановлення визначеного порядку взаємодії суб'єктів адміністративного права в конкретній сфері управлінських відносин і створену з метою оптимізації управлінського процесу.

Запропоновано класифікувати адміністративно-правові режими за наступними групами: загальні адміністративно-правові режими, що лежать в основі всієї системи державного управління (режими державного прогнозування й планування, режим бюджетного регулювання, дозвільна система); адміністративно-правові режими в соціально-економічній сфері (у галузі економіки, соціального захисту, культури, утворення, науки, спорту, природокористування й охорони навколишнього природного середовища); адміністративно-правові режими в адміністративно-політичній сфері (режим державної служби, надзвичайні адміністративно-правові режими, режими в сфері оборони й державної безпеки, внутрішніх справ і юстиції); адміністративно-правові режими в сфері міжнародних відносин.

У розділ 2 “Аналіз стану адміністративно-правового регулювання природних монополій в Україні” здійснено аналіз чинного законодавства України у сфері природних монополій, охарактеризовано адміністративно-правовий режим природних монополій та проведено його оцінку.

У підрозділі 2.1 “Становлення та розвиток законодавства в сфері природних монополій” показано, що правова регламентація природних монополій є однією з форм державного втручання в економіку. Необхідність такого впливу детермінована потребою захисту публічних інтересів, дотриманням соціальних і економічних пріоритетів розвитку держави. Державне регулювання економіки, загалом, являє собою цілеспрямовану діяльність державних органів по організації, керуванню й контролю функціонування господарюючих суб'єктів. Зазначено, що вплив держави на економічні відносини повинне здійснюватися в межах і методах, установлених законодавчо.

Виходячи з того, що однією з особливостей законодавства про природні монополії є великий обсяг і складна структура, тому галузева природа законодавства про природні монополії, відносини, що виникають у зв'язку з його застосуванням, в юридичній науці недостатньо досліджена. Автором здійснено аналіз законодавства про природні монополії й практику його застосування. На основі цього було визначено, що відносини, які складаються в умовах природної монополії, регулюються розгалуженою сукупністю актів різної юридичної чинності й значимості, які запропоновано об`єднати в наступні блоки законів: закони, предметом регулювання яких є виключно природні монополії та діяльність їх суб'єктів (Закон «Про природні монополії»); закони, що складають конкурентне законодавство, однак окремі положення яких також застосовні до природних монополій (закони «Про захист економічної конкуренції», «Про захист від недобросовісної конкуренції», «Про Антимонопольний комітет України»); закони, що регулюють певні сфери природних монополій (закони «Про транспорт», «Про електроенергетику» тощо); закони, що регулюють окремі аспекти господарської діяльності суб'єктів природних монополій або відповідальності за порушення законодавства. До цих законів можна віднести, насамперед, Господарський кодекс України, а також Цивільний кодекс, Кодекс України про адміністративні правопорушення тощо.

У підрозділі 2.2. “Характеристика адміністративно-правовому режиму природних монополій” показано, що на сьогоднішньому етапі розвитку існує корумпована напівкримінальна економіка, розхитана вертикаль влади, глибока криза соціального устрою й системи органів державного управління, яка не здатна впоратись із цим конгломератом проблем. На сьогодні галузеву єдність величезної кількості адміністративно-правових норм простежується лише в окремих наукових дослідженнях.

Таким чином, у зв'язку з визначенням поняття адміністративно-правового режиму принципову важливість набуває теорія державного управління як особливий інститут сучасної юридичної науки. Це пов'язано з тим, що адміністративне право - це, насамперед, право державного управління. У рамках теорії державного управління адміністративно-правовий режим розуміється як особлива форма організації систем і процесів державного управління, за допомогою права закріпляюча його найбільш важливого компонента. Крім того, адміністративно-правовий режим - це ще й основний метод встановлення впорядкованого руху до поставленої мети в зовнішньому середовищі функціонування безлічі систем.

В дисертації визначено основні характеристики адміністративно-правового режиму, серед яких: формалізація моральних норм; встановлення жорсткого інформаційного режиму як усередині системи управління, так і у взаємодії з іншими об'єктами навколишнього середовища; широке використання адміністративного примусу й адміністративної відповідальності, а в окремих випадках і карної відповідальності; використання особливого роду дисциплінарних санкцій; статусне регулювання відносин між учасниками управлінських відносин; використання матеріальних коштів забезпечення управлінських режимів.

В роботі приділено увагу визначенню поняття безпосередньо режиму природних монополій у рамках різноманіття адміністративно-правових режимів. Визначено, що адміністративно-правовий режим природних монополій характеризується багаторівневістю. Основні принципи формування адміністративно-правового режиму природних монополій такі: досягнення балансу інтересів споживачів і суб'єктів природної монополії; винятковість; публічність; взаємна відповідальність; судовий контроль.

Запропоновано авторське розуміння поняття адміністративно-правовий режим природних монополій, під яким слід розуміти комплексний предметний режим нормального функціонування, що представляє собою сукупність адміністративно-правових норм, що регулюють особливі відносини в сфері управління економікою (а саме: відносини, що виникають у зв'язку з виникненням і функціонуванням природних монополій) шляхом установлення певного порядку здійснення управлінської діяльності з метою організації ефективного державного управління сферами природних монополій.

У підрозділі 2.3. “Оцінка функціонування адміністративно-правового режиму природних монополій” встановлено, що природні монополії впливають і на засоби масової інформації, і на політичне керівництво країни. Це зумовлене не тільки природно-економічними особливостями явища природної монополії, але й певними недоліками організації державного впливу на сфери природних монополій.

Обґрунтовано, що сучасний підхід до регулювання природних монополій повинен будуватися на положенні, відповідно до якого природні монополії є складовою частиною «плануючої системи» держави. У сучасній високорозвиненій економіці в неї входять найбільші корпорації. Закони їхнього поводження відрізняються від законів функціонування традиційної ринкової системи, що відіграє в сучасній економіці підлеглу роль. Ринок сам по собі не в змозі не управляти, не контролювати «плануючу систему». Ці функції можуть виконувати тільки держава й суспільство в цілому. Відносно природних монополій такий контроль повинен стосуватися витрат, цін і розподілу прибутку. адміністративний регулювання природний монополія

При цьому реформи природних монополій не повинні зводитися до примітивного їхнього дроблення, руйнування й деградації. Бездумне непрофесійне, науково не обґрунтоване реформування галузей природних монополій може привести винятково до негативних результатів.

Проведено узагальнення переліку проблем функціонування адміністративно-правового режиму природних монополій у два блоки. Перший блок, складають проблеми, що безпосередньо пов'язані зі здійсненням концептуального визначення сутності необхідного державного впливу на сфери природних монополій, це проблема закріплення на державному рівні загальних принципів організації державного управління природними монополіями в Україні. Перший блок проблем містить у собі наступні концептуальні проблеми функціонування адміністративно-правового режиму природних монополій: проблему доцільності включення (виключення) конкретних галузей економіки в число (із числа) сфер природних монополій; проблему закріплення на законодавчому рівні загальних принципів організації державного регулювання природні монополії в Україні; проблему створення ефективної системи суб'єктів державного управління сферами природних монополій; проблему розмежування предметів ведення й повноважень усередині системи суб'єктів державного управління сферами природних монополій, зокрема: між органами різних галузей державної влади; між органами виконавчої влади загальної й спеціальної компетенції; проблему виділення й правового закріплення найбільш ефективних методів державного регулювання природних монополій і форм державного контролю за діяльністю суб'єктів природних монополій.

Другий блок проблем, що існують відносно функціонування адміністративно-правового режиму природних монополій, пов'язаний з ексцесами правотворчості й правозастосування в сфері природних монополій. При цьому мова йде про випадки, коли неефективність правового регулювання викликана недостатньою пропрацьованістю тої або іншої сукупності принципових положень, що визначають загальний напрямок правового регулювання, а неправомірне, найчастіше зловмисне використання наявних адміністративних ресурсів на шкоду ефективності державного регулювання. В цей блок входить не тільки незаконні дії окремих посадових осіб, але й, у цілому, некоректне розуміння й невірне переломлення норм, що закріплюють основи адміністративно-правового режиму.

Виходячи з таких положень, визначено, що існування певних труднощів, викликано недосконалістю державного управління природними монополіями. У цьому зв'язку автором обґрунтовано необхідність розроблення рекомендації в сфері вдосконалювання адміністративно-правового режиму природних монополій.

Розділ 3 “Вдосконалення адміністративно-правового регулювання природних монополій” присвячений обґрунтуванню напрямів розвитку адміністративно-правових режимів в окремих сферах природних монополій та пропозицій щодо розширення адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері природних монополій, уточненню сфер їх адміністративно-правого регулювання.

У підрозділі 3.1. “Напрями розвитку адміністративно-правових режимів в окремих сферах природних монополій” встановлено, що адміністративно-правові режими в окремих сферах природних монополій значно розрізняються між собою в силу об'єктивних економічних особливостей. Виходячи з цього, автором на основі аналізу вторинних адміністративно-правових режимів природних монополій таких, як: електроенергетика та залізничний транспорт, визначено їх особливості.

Досліджено регулювання електроенергетики, яка є однією із центральних проблем в сфері державного регулювання економіки нашої країни. Визначено, сукупність соціальних проблем, які існують на сьогодні в Україні, що обґрунтовує необхідність особливої уваги до балансування інтересів найбільшого українського монополіста й широкого кола споживачів, як побутових, так і промислових. При цьому баланс припускає високий ступінь економічної ефективності самої природної монополії, оскільки потреба в розширенні обсягів виробництва електроенергії, а також якості послуг по її наданню постійно зростає.

Виявлено особливості адміністративно-правового режиму електроенергетики серед яких : спеціальне джерело правового регулювання - Закон України “Про електроенергетику”; визначення специфічних цілей регулювання тарифів на електричну енергію; значні повноваження в сфері режимної організації даної сфери природних монополій мають безпосередньо органи виконавчої влади загальної компетенції; особливе значення цінового регулювання як методу регулювання природної монополії; специфічний компонент режиму - державне регулювання оптового ринку електричної енергії; встановлення особливих правил про неспроможність суб'єктів природної монополії в сфері електроенергетики; особливий режим інвестування в галузь.

Виходячи з цього, зазначено, що реформування адміністративно-правового режиму природної монополії в сфері електроенергетики базується на принципі демонополізації галузі. Однак реформа не має під собою достатньої правової основи, що повинна визначити самі принципи державного управління галуззю, так і гарантії прав громадян у ході реалізації реформи.

Проведено аналіз залізничного транспорту, який є сферою, що відрізняється особливою складністю безпосереднього управління й підвищеною небезпекою. Виділено відповідні особливості адміністративно-правового режиму залізничного транспорту: основи режиму закріплені в Законі України "Про залізничний транспорт"; майно підприємств, установ і об'єкти залізничного транспорту є винятково власністю держави; управління перевізним процесом на залізничному транспорті здійснюється централізовано й відноситься до виняткової компетенції державного органа виконавчої влади в галузі залізничного транспорту; створення, реорганізація, ліквідація та визначення територіальних меж залізниць, призначення і звільнення їх керівників можливі винятково за рішенням Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади в галузі транспорту; специфічні компоненти режиму: режим безпеки залізничних перевезень; режим діяльності залізничного транспорту в особливих умовах.

Запропоновано для вирішення існуючих проблем систему заходів, спрямованих на реформування залізничного транспорту взагалі й системи державного управління їм зокрема. Визначено, що за результатами реформи залізничний транспорт буде організований по моделі, що припускає поділ функцій господарського управління й державного регулювання й організацію залізничного транспорту по видах діяльності. Головне - це формування єдиного господарюючого суб'єкта в сфері залізничного транспорту.

У підрозділі 3.2 “Розширення адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері природних монополій” обґрунтовано необхідність підвищення ролі держави в регулюванні сфери природних монополій стосовно посилення управлінських і контрольних повноважень її органів у тих сферах, в яких діяльність суб'єктів природних монополій може вплинути на публічні інтереси, політичний або соціальний стан в країні. Цим визначено потребу зміщення акцентів щодо методів їх регулювання - від цивільно-правових (диспозитивних) до адміністративно-правових (імперативних). У свою чергу посилення державного впливу на сфери природних монополій припускає підвищення відповідальності органів регулювання природних монополій відносно ефективності господарської діяльності суб'єктів природних монополій і повноти задоволення потреб у продукції природних монополістів.

Виходячи з цього обґрунтовано такі пропозиції з удосконалення адміністративно-правового регулювання природних монополій: встановити відповідальності за порушення законодавства про природні монополії не лише суб'єктів таких монополій або органів, які регулюють їх діяльність, а й посадових осіб органів влади та місцевого самоврядування за невиконання або неналежне виконання рішень органів регулювання природних монополій або за неподання, порушення термінів подання або подання ними завідомо недостовірної інформації; конкретизувати та закріпити в Кодексі України про адміністративні правопорушення положень норми статті 18 Закону України «Про природні монополії» стосовно відповідальності посадових осіб суб'єктів природних монополій. Запропоновано передбачити в Законі України «Про природні монополії» систему адміністративних санкцій за правопорушення у сфері природних монополій, що включає: анулювання ліцензії на здійснення певного виду господарської діяльності; спонукання суб'єкта природної монополії в судовому порядку до укладення відповідного договору із споживачем; визнання акту державного органу регулювання діяльності суб'єктів природних монополій недійсним у судовому порядку.

У підрозділі 3.3 “Уточнення сфери адміністративно-правого регулювання природних монополій” на основі проведеного аналізу встановлено, що одним з проблемних питань адміністративно-правового регулювання природних монополій, яке потребує розв'язання є уточнення сфер діяльності їх суб'єктів, передбачених статтею 5 Закону України «Про природні монополії».

Зазначено, що тлумачення конкретних дій, які вважаються тією або іншою послугою, зокрема послуг портів, аеропортів, транспортних терміналів тощо, то на основі таких майнових комплексів можливе надання різноманітних послуг - інформаційних, диспетчерських, ремонтних, навантажувально-розвантажувальних, вимірювальних, послуг із зберігання вантажів і багажу тощо. Проте Закон містить лише загальне визначення, не конкретизуючи його. Разом з тим відсутня норма, яка б визначала та встановлювала компетенцію державного органу на визначення змісту і різновидів відповідної діяльності для уникнення переобтяжування тексту закону громіздкими переліками. Тому запропоновано передбачити в Законі норму, якою визначити Кабінет Міністрів України у якості правомочного органу на видання відповідного акту.

Автором зазначено, що транспортування нафти, нафтопродуктів по трубопроводах, то надання такого роду послуги неможливе без організації технологічного процесу з передачі нафти, встановлення графіків, об'ємів її здачі, отримання тощо, які також мають природно-монопольних ознаки. Ці функції повинні виконуватися спеціалізованим суб'єктом. Тому пропонується пункт 1 статті 5 Закону України «Про природні монополії» доповнити абзацом наступного змісту: “послуги з координації (оперативно-диспетчерському управлінню) постачань нафти і нафтопродуктів по трубопроводах”.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі теоретичного аналізу наукових праць, чинного законодавства України та узагальнення правозастосовної практики адміністративно-правового регулювання у сфері природних монополій автором сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вдосконалення організаційно-правових засад галузевого управління, зокрема у галузі електроенергетики.

1. Природна монополія є економіко-правовим явищем, яке традиційно виступає об'єктом державного впливу. Основна особливість такого явища полягає в економічному змісті, якому надана правова форма. З позиції правового регулювання природну монополію запропоновано розуміти як спеціальне право, яке надане суб'єкту господарювання на здійснення діяльності певного виду в межах одного товарного ринку, що обумовлене ефектом масштабу при виробництві товару, який є незамінним і, попит на який не залежить від зміни ціни на нього.

2. Система адміністративно-правового регулювання природних монополій включає в себе такі елементи: встановлення сфер природно-монопольної діяльності; визначення особливостей правового статусу її суб'єктів; встановлення правового режиму майнових комплексів, що використовуються такими суб'єктами; закріплення особливостей зобов'язальних правовідносин за участю суб'єктів; визначення правового статусу регуляторних органів; організаційні й контрольні заходи регуляторних органів; реалізація санкцій за правопорушення у сфері природних монополій. Цілями адміністративно-правового регулювання природних монополій є: досягнення балансу інтересів суб'єктів природних монополій і споживачів їх послуг; задоволення потреб споживачів; створення умов для ефективного функціонування суб'єктів природних монополій; відділення природно-монопольних сфер господарювання від потенційно конкурентних; стимулювання конкуренції в галузях, суміжних із природно-монопольними. Принципами адміністративно-правове регулювання природних монополій є: принци законності; державності; економічної обґрунтованості; рівність доступу до продукції; винятковості; збереження єдиного економічного простору; неприпустимість стримування економічно обґрунтованого переходу природно-монопольного виду діяльності в розряд потенційно конкурентного; публічності.

3. Основною формою адміністративно-правового регулювання є адміністративно-правовий режим, через який право знаходить своє об'єктивне вираження й досягає регулятивних цілей щодо встановлення певного порядку взаємовідносин між суб'єктами права та забезпечення ефективного здійснення державного управління. Адміністративно-правовий режим представлено як сукупність норм адміністративного права, що містять дозволи, заборони й приписи, які підлягають неухильному дотриманню суб'єктами управління для встановлення визначеного порядку взаємодії суб'єктів адміністративного права в конкретній сфері управлінських відносин і створену з метою оптимізації управлінського процесу.

Класифікація адміністративно-правових режимів поділяється на групи: загальні, що лежать в основі всієї системи державного управління (режими державного прогнозування й планування, режим бюджетного регулювання, дозвільна система); соціально-економічні (у галузі економіки, соціального захисту, культури, утворення, науки, спорту, природокористування й охорони навколишнього природного середовища); адміністративно-політичні (режим державної служби, надзвичайні адміністративно-правові режими, режими в сфері оборони й державної безпеки, внутрішніх справ і юстиції); міжнародних відносин .

4. Проаналізовано нормативно-правову базу у сфері регулювання природних монополій. Встановлено, що це питання в юридичній науці недостатньо досліджено виходячи з особливостей законодавства про природні монополії якими є: великий обсяг і складна структура. На основі аналізу правової регламентації природних монополій автором систематизовано нормативно-правові акти, серед яких було виділено 4 блоки: закони, предметом регулювання яких є виключно природні монополії та діяльність їх суб'єктів; закони, що складають конкурентне законодавство, однак окремі положення яких також застосовні до природних монополій; закони, що регулюють певні сфери природних монополій; закони, що регулюють окремі аспекти господарської діяльності суб'єктів природних монополій або відповідальності за порушення законодавства. Проведено узагальнення недоліків законодавства про природні монополії серед яких: велика кількість джерел адміністративно-правового регулювання, що ускладнює їхній пошук, узагальнення, аналіз і систематизацію, а отже, і застосування; багаторівневий характер правових актів (закони, укази, постанови, накази, інструкції тощо) з перевагою підзаконних; непогодженість і суперечливість діючих і знову прийнятих актів; підвищений динамізм (швидка мінливість) правової основи регулювання.

5. Зазначено, що нині в Україні існує корумпована напівкримінальна економіка, розхитана вертикаль влади, глибока криза соціального устрою й системи органів державного управління, яка не здатна впоратись із цим конгломератом проблем. Встановлено, що основним методом встановлення впорядкованого руху до поставленої мети в зовнішньому середовищі функціонування безлічі систем є адміністративно-правовий режим. Під адміністративно-правовим режимом розуміють виражену у формі дозволів, заборон і приписань, нормативно закріплену сукупність правил, що підлягають неухильному дотриманню суб'єктами управління, що опосередковує в особливому організаційному прояві об'єктивні закономірності управління й служить підтримці стабільності системи управління в умовах відкритості систем соціального управління для досягнення цілей управління. У цьому сенсі визначено основні характеристики адміністративно-правового режиму та наведено авторське розуміння режиму природних монополій у рамках різноманіття адміністративно-правових режимів.

Запропоновано під адміністративно-правовим режимом природних монополій розуміти комплексний предметний режим нормального функціонування, що представляє собою сукупність адміністративно-правових норм, що регулюють особливі відносини в сфері управління економікою (а саме: відносини, що виникають у зв'язку з виникненням і функціонуванням природних монополій) шляхом установлення певного порядку здійснення управлінської діяльності з метою організації ефективного державного управління сферами природних монополій.

6. Визначено проблеми функціонування адміністративно-правового режиму природних монополій, які можна умовно підрозділити на два блоки: концептуальні, тобто пов'язані з рішенням питання про доцільність державного регулювання природних монополій і про найбільш адекватний ступінь такого регулювання; проблеми, пов'язані з ексцесами існуючого державного регулювання природних монополій у сферах правотворчості й правозастосування, тобто не пов'язані прямо з тими або іншими недоліками правової бази адміністративно-правового режиму природних монополій.

7. На основі дослідження вторинних адміністративно-правових режимів природних монополій, зокрема електроенергетика та залізничний транспорт, визначено їх особливості та запропоновано напрями їх реформування. В сфері електроенергетики реформування адміністративно-правового режиму природної монополії повинне базуватись на принципі демонополізації галузі. Однак зазначено, що така реформа не має під собою достатньої правової основи, яка повинна визначити самі принципи державного управління галуззю, так і гарантії прав громадян у ході реалізації реформи. Визначено, що залізничний транспорт є сферою, яка відрізняється особливою складністю безпосереднього управління й підвищеною небезпекою. Виходячи з цього, розроблена система заходів, спрямованих на реформування залізничного транспорту взагалі й системи державного управління їм зокрема. В ході реформ залізничний транспорт має бути організований по моделі, що припускає поділ функцій господарського управління й державного регулювання й організацію залізничного транспорту по видах діяльності. Головним у реформі є те, що буде сформовано єдиний господарюючий суб'єкт в сфері залізничного транспорту.

8. Обґрунтовано необхідність встановлення відповідальності за порушення законодавства про природні монополії посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування за невиконання або неналежне виконання рішень органів регулювання природних монополій або за неподання, порушення термінів подання або подання ними завідомо недостовірної інформації; конкретизувати та закріпити в Кодексі України про адміністративні правопорушення положень Закону України «Про природні монополії» стосовно відповідальності посадових осіб суб'єктів природних монополій; доповнити Закон України «Про природні монополії» системою адміністративних санкцій за правопорушення у сфері природних монополій, що включає: анулювання ліцензії на здійснення певного виду господарської діяльності; спонукання суб'єкта природної монополії в судовому порядку до укладення відповідного договору із споживачем; визнання акту державного органу регулювання діяльності суб'єктів природних монополій недійсним у судовому порядку. Це дасть змогу зосередити в одному нормативно-правовому акті усі правоохоронні засоби захисту, що застосовуються в сфері природних монополій.