Теоретико-методологічне обґрунтування прийняття рішень в державному управлінні: оцінка якості

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

УДК 35.078.008.1

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНЕ ОБҐРУНТУВАННЯ ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ: ОЦІНКА ЯКОСТІ

Половцев Олег Валентинович

Донецьк - 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України (м. Донецьк)

Науковий консультант: доктор соціологічних наук, професор Бурега Валерій Васильович, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України, завідувач кафедри соціології управління

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор Серьогін Сергій Михайлович, Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Дніпропетровськ), директор;

доктор наук з державного управління, професор Дзюндзюк Вячеслав Борисович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Харків), професор кафедри політології та філософії;

доктор наук з державного управління, доцент Халецька Аліна Анатоліївна, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України (м. Донецьк), професор кафедри загального та адміністративного менеджменту.

Захист відбудеться «19» вересня 2011 року о 12.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України за адресою: 83015, м. Донецьк, пр. Б. Хмельницького, 108, ауд. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163а.

Автореферат розісланий „17” серпня 2011 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Я.С. Клейнер



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В сучасних умовах стрімкого суспільного розвитку, складних соціально-економічних процесів і політично-адміністративних реформ в Україні проблеми підвищення якості державного управління в органах влади всіх рівнів набули особливої актуальності.

Процес управління фактично являє собою постійний повторюваний процес прийняття і реалізації рішень. Державне управління в Україні здійснюється недостатньо ефективно, оскільки на даний час не існує чіткої методології оцінки якості прийнятих рішень. А застосування врахувально-звітної системи є фактичною втратою обмеженого державного ресурсу та часу. Тому виникає необхідність розробки підходів до підвищення ефективності державного управління, що мають зосереджуватись на удосконаленні механізмів державного управління, зокрема, процесів прийняття управлінських рішень в аспекті оцінювання якості рішень і якості управління.

Концептуальні засади функціонування механізмів державного управління активно опрацьовані провідними вітчизняними та зарубіжними дослідниками: Г. Астаповою, Г. Атаманчуком, В. Бакуменком, І. Булєєвою, Н. Діденко, В. Дорофієнко, П. Єгоровим, О. Єрьоменко-Григоренком, О. Ковалюком, В. Коломийчуком, О. Коротич, М. Кругловим, А. Кульманом, М. Лесечком, Ю. Лисенком, В. Малиновським, О. Машковим, Н. Мойсеєвим, Н. Нижник, О. Оболенським, Г. Одінцовою, Р. Рудніцькою, З. Рум'янцевим, О. Поважним, Л. Юзьковим.

Однак, якщо загальні засади механізмів державного управління розроблені на достатньому рівні, то питання оцінювання якості рішень в механізмах управління є малодослідженими. Підходи до встановлення критеріїв та процедур оцінювання якості в державному управлінні запропоновані в роботах дослідників і практиків І. Адізеса, Е. Ведунга, Д.Гвішіані, Л. Далберга, А. Дєгтяря, А. Дрюмо, К. Ісакссона, Г. Клагса, Д. Коупера, Д. Ламарка, А. Матесона, К. Олкері, І. Сумма, Р. Теннера, С. Трози, В. Троня.

Різним практичним аспектам реалізації державного управління в сучасних умовах присвячено значну кількість наукових досліджень В. Авер'янова, О. Амосова, В. Буреги, Г. Губерної, М. Корецького, В. Князєва, М. Семьюельса, С. Серьогіна, Дж. Скенлена, Ю. Тихомирова, А. Халецької, О. Черниш.

Проблема покращення роботи державних органів у багатьох випадках зводиться до оцінювання ефективності праці службовців апарату, зміни їх чисельності, витрат часу тощо. Але за такого розгляду проблеми поза увагою залишається удосконалення процесів прийняття рішень і самого механізму управління. Актуальність і недостатнє дослідження даної проблеми обумовлює необхідність теоретико-методологічного обґрунтування засобів розв'язання задач державного управління, які б давали можливість оцінювати ефективність прийнятого рішення в державному управлінні щодо можливих втрат та спроектувати максимально ефективну траєкторію його реалізації із урахуванням наявних ризиків і невизначеностей.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційні дослідження виконувались у відповідності до науково-дослідних робіт проведених в Донецькому державному університеті управління за темою: “Соціально-гуманітарні аспекти державного управління” (2006-2010 рр., № держреєстрації 0106U005128).

У межах цієї науково-дослідної роботи особисто автором було досліджено соціологічні аспекти механізмів державного управління та розроблено нові підходи до оцінювання і вибору напрямів та програм вирішення соціально-гуманітарних проблем в галузі державного управління.

Мета і завдання дослідження. Метою роботи є теоретико-методологічне обґрунтування процесів підготовки, прийняття і реалізації рішень у державному управлінні на основі аналітичних процедур та інформаційних технологій, спрямованих на підвищення якості рішень та оптимізацію державного управління.

Для досягнення мети в роботі були поставлені такі завдання:

дослідити функціонування механізмів державного управління в Україні і за кордоном, запропонувати методологію розв'язання задач державного управління, спрямовану на підвищення якості рішень та удосконалення механізмів державного управління;

спроектувати методичні підходи до моделювання і прогнозування розвитку фінансово-економічних процесів на державному рівні, що здатні забезпечити отримання якісних коротко- та середньострокових прогнозів;

побудувати адекватні закономірності процесів прийняття рішень в державному управлінні;

ідентифікувати логіко-ймовірнісні моделі ризиків неефективного державного управління;

спроектувати універсальний метод розв'язання задач розподілу ресурсів, що забезпечить прийняття рішень з достатнім рівнем якості;

сконструювати аналітичну критеріальну базу оцінювання якості оптимальних рішень, які приймаються у державному управлінні;

синтезувати процедуру формування оптимальних рішень на основі моделей процесів управління з використанням аналітичних критеріїв якості;

узагальнити процедуру формування інтегрованих експертних оцінок;

вдосконалити функціональну структуру системи підтримки прийняття рішень для розв'язання задач державного управління;

упорядкувати множину критеріїв якості моделей, прогнозів та рішень;

класифікувати фактори ризиків неефективного державного управління;

систематизувати підходи до встановлення критеріїв оцінювання якості в державному управлінні.

Об'єктом дослідження дисертаційної роботи є процеси державного управління і умови забезпечення оптимального функціонування його механізмів. державне управління рішення інформаційний

Предметом дослідження є теоретико-методологічні засади підготовки, прийняття та реалізації рішень на основі механізмів державного управління, а також аналітичне й інформаційне забезпечення процесів прийняття рішень.

Методи дослідження. Методологічним підходом дисертаційного дослідження є системний підхід, що передбачає комплексний аналіз процесів і механізмів державного управління та існуючих методів розв'язання теоретичних і практичних задач державного управління. Усі явища, пов'язані з процесом прийняття рішень в державному управлінні, розглядаються й аналізуються у взаємозв'язку та взаємозалежності відповідно до методу синтезу наукового дослідження.

Крім того в дисертації використані як загальнонаукові, так і спеціальні методи дослідження, зокрема: систематизація і узагальнення - для адекватного оцінювання взаємозв'язків у розвитку соціальних і економічних систем державного управління; ретроспективний аналіз і статистичне моделювання - для виявлення системи закономірностей процесів державного управління; факторний аналіз - для визначення і кількісної оцінки впливу факторів ризику на якість управлінських рішень; метод зіставлень та порівняльний аналіз - для формування процедур контролю якості рішень; економіко-математичне моделювання - для удосконалення критеріальної бази управлінських рішень; метод експертних оцінок - для проектування методу розподілу ресурсів в державному управлінні; а також методи логічного узагальнення результатів при формуванні висновків

Системний аналіз та поєднання методів емпіричного і теоретичного дослідження застосовується також при вивченні способів, методів і важелів управління.

Інформаційною базою дослідження стали роботи вітчизняних і закордонних науковців, в яких наведені фундаментальні положення й розробки підходів до оцінювання якості рішень в механізмах державного управління, результати впровадження за кордоном програм оцінювання якості роботи державних структур, нормативні акти України щодо процедури погодження рішень в державному управлінні.

Дисертаційне дослідження структуровано в двох рівнях: емпіричний рівень, на якому накопичуються і аналізуються факти щодо методів аналізу та розв'язання задач державного управління, теоретичний - на якому здійснюється синтез накопичених знань у запропоновану методологію.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в теоретичному обґрунтуванні наукових засад прийняття рішень в державному управлінні з необхідним рівнем якості. Найбільш важливі наукові результатами дисертації містяться в таких положеннях:

вперше:

запропоновано методологію розв'язання задач державного управління, яка відрізняється комплексним використанням методів моделювання, прогнозування, оптимального управління та інформаційних технологій та дає змогу приймати об'єктивні й обґрунтовані рішення в державному управлінні з визначеною якістю;

спроектовано методичні підходи до моделювання і прогнозування розвитку фінансово-економічних процесів на державному рівні, які на відміну від існуючих забезпечують високий рівень формалізації постановок задач і отримання високоякісних (за точністю) коротко- та середньо-строкових прогнозів;

побудовано систему закономірностей процесів державного управління із застосуванням спроектованих методичних підходів, яка здатна адекватно відображати функціональні залежності у процесах державного управління та може бути використана як основа для прийняття оптимальних рішень в державному управлінні;

удосконалено:

ідентифікацію логіко-ймовірнісних моделей ризиків неефективного державного управління, які відрізняються прозорістю визначення і простотою врахування впливу факторів ризику неефективного управління;

метод розв'язання задач розподілу ресурсів, який передбачає урахування експертних оцінок, є універсальним до застосування в галузі державного управління і забезпечує заданий рівень якості рішень;

аналітичну критеріальну базу оцінювання якості рішень в державному управлінні, сутність якої на відміну від існуючих полягає у чіткій чисельній інтерпретації альтернативних варіантів рішень, що дозволяє формалізувати процес вибору кращого рішення та відстежити процес реалізації прийнятих рішень;

процедуру формування оптимальних рішень в державному управлінні, яка надає можливість використання аналітичних критеріїв якості і отримання на їх основі оптимальних оцінок стану керованого об'єкту державного управління в умовах впливу випадкових збурень та наявності похибок у даних;

дістало подальший розвиток:

процедура формування інтегрованих оцінок експертної групи за рахунок застосування методів забезпечення належної якості експертного оцінювання;

функціональна структура системи підтримки прийняття рішень за допомогою ґрунтування структури системи підтримки прийняття рішень (СППР) на основі нових методів і моделей розв'язання задач державного управління;

упорядкування множини критеріїв якості моделей, прогнозів та рішень за допомогою представлення їх у числовій формі, що забезпечує спрощення автоматизованого використання відповідних критеріїв;

класифікація факторів ризиків неефективного державного управління через врахування умов невизначеностей, в яких відбувається державне управління;

систематизація підходів до встановлення критеріїв оцінювання якості в державному управлінні за допомогою аналізу реалізованих урядових програм щодо встановлення критеріїв оцінювання якості управління в інших країнах.

Практичне значення одержаних результатів. У результаті виконаного дисертаційного дослідження створено методологію розв'язання задач в державному управлінні з контролем рівня якості прийнятих рішень, яка придатна для розв'язання прикладних задач в багатьох галузях державного управління.

На основі запропонованої методології розроблено та реалізовано архітектуру комп'ютерної системи підтримки прийняття рішень, яка придатна для застосування на всіх рівнях державного управління, зокрема, в міністерствах, відомствах та організаціях, що займаються розв'язанням актуальних задач державного управління.

Теоретичні і практичні результати роботи є корисними для застосування у навчальному процесі технічних та гуманітарних університетів.

Результати дисертації впроваджено і показали свою практичну придатність та ефективність на різних рівнях державного управління: у підкомітеті з питань міжнародної економічної політики Комітету Верховної Ради України з питань економічної політики (довідка від 24.06.2010); у структурних підрозділах Херсонської обласної державної адміністрації (Акт про впровадження № 58-525-154/9-11/3 від 03.02.2011); Управлінні економічного розвитку, Управлінні соціальної політики та інших підрозділах Херсонської міської ради (довідка № 68-01 від 10.03.2010, довідка № 1-13-47 від 12.03.2010 та Акт впровадження результатів 1-13-46 від 12.03.2010); Управі району Коптєво Уряду Москви (Акт про впровадження результатів від 09.03.2011).

Результати дослідження використано в навчальному процесі Донецького державного університету управління під час викладання навчальних дисциплін «Стратегічне управління» і «Стратегічний менеджмент» (Довідка № 01-12/497 від 28.04.2011), а також у Вищому навчальному закладі «Університет економіки та права «Крок» при розробці курсу «Макроекономічна політика і моделювання» (Акт про використання № 09/11 від 18.03.2011).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійно виконаною науковою працею, в якій викладено науковий підхід автора до теоретико-методологічного обґрунтування процесів прийняття рішень в державному управлінні. Всі наукові положення і результати, які складають основний зміст роботи та у сукупності розв'язують важливу наукову проблему підвищення якості рішень, що приймаються в державному управлінні, автором розроблені і отримані самостійно. З наукових праць, виконаних у співавторстві, у дисертації використано лише ті ідеї та положення, які запропоновані особисто автором. Внесок автора в опубліковані колективні роботи конкретизований у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні положення роботи з метою апробації поточних результатів досліджень доповідались і обговорювались на міжкафедральних семінарах Донецького державного університету управління та на таких конгресах і міжнародних конференціях: „Українське Причорномор'я у конкурентному економічному просторі (конкурентноздатність товарів і виробників в умовах глобалізації)”, Феодосія, 22-25.09.2005; „Сучасні суспільні проблеми у вимірі соціології управління”, Донецьк, 2006-2011; „Соціально-економічні напрямки розвитку регіонів в контексті сучасних процесів міжнародної інтеграції”, Херсон (16-18.2006); „Розвиток продуктивних сил України: від В.І. Вернадського до сьогодення”, Київ, 20.03.2009; „Соціологія у ситуації соціальних невизначеностей”, Харків, 15-17.10.2009; Інформаційні технології в наукових дослідженнях і навчальному процесі, Луганськ, 18-19.11.2009; „Інтелектуальні системи прийняття рішень та проблеми обчислювального інтелекту”, Євпаторія, 18-22.05.2009; „Інтелектуальні системи прийняття рішень та проблеми обчислювального інтелекту”, Євпаторія, 17-21.05.2010; „Системний аналіз та інформаційні технології”, Київ, 25-29.05.2010; „Державна політика щодо місцевого самоврядування: стан, проблеми, перспективи”, Херсон, 7-9.10.2010; „Реформування державного управління та державної служби: теорія та практика”, Львів, 22.10.2010.

Публікації. Основні положення і результати дисертаційного дослідження опубліковано в 34 друкованих наукових працях, з них 6 - у наукових журналах, 16 - у збірниках наукових праць, 10 - у матеріалах конференцій; 2 монографії, одна з яких одноосібна, та 1 навчальний посібник. Загальний обсяг публікацій 78,9 д.а., з яких особисто автору належить 39,6 д.а.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційна робота складається з вступу, переліку умовних позначень, шести розділів, висновків, списку використаних джерел і чотирьох додатків. Повний обсяг роботи становить 425 сторінок друкованого тексту. Матеріали дисертації містять 40 рисунків на 39 сторінках, 23 таблиці на 22 сторінках та 4 додатки на 79 сторінках. Список використаних джерел нараховує 243 найменування, які наведено на 29 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі “Методологічне дослідження механізмів державного управління” показано, що державне управління в Україні здійснюється недостатньо ефективно, тому що на даний час не існує адекватної і зрозумілої методології побудови моделей процесів державного управління, які є основою для прийняття рішень, та оцінки якості прийнятих рішень. А застосування врахувально-звітної системи є фактичною втратою обмеженого державного ресурсу та часу.

Державне управління фактично є постійним повторюваним процесом прийняття і реалізації рішень. Тому зусилля щодо підвищення ефективності державного управління доцільно зосереджувати на удосконаленні механізмів державного управління, зокрема, процесів прийняття управлінських рішень.

У результаті дослідження методів запровадження програм оцінювання державного управління у Великобританії, Швеції, Фінляндії і Росії виявлено, що вони носять в основному звітний характер, зосереджені на впливі порівняльної статистики на громадськість, не дозволяють приймати рішення заданого рівня якості і тому не можуть стати основою для суттєвого підвищення ефективності механізмів державного управління. Крім того, показано, що оцінювання результатів діяльності державних органів може не реалізуватись в практичній площині. Певні рішення в процесі державного управління вже прийняті і не можуть бути скасовані через результати оцінювання чи корегування рішень, що вже реалізуються.

Встановлено, що здебільшого державне управління в Україні здійснюється за принципом реактивного управління „за відхиленням”. При цьому відстежується відхилення від заданого або бажаного стану. Принцип активного управління „за збуренням”, при якому відстежуються параметри впливів і на основі прогнозування визначаються можливі наслідки цих впливів, застосовується вкрай рідко у зв'язку з недостатнім опрацюванням проблеми розпізнавання кризових ситуацій на ранній стадії їх можливого виникнення. Внаслідок цього втрачається певна кількість матеріальних і фінансових засобів - вони спрямовуються на ліквідацію „авральних” ситуацій. Контур адаптивного прийняття рішень, який забезпечував би оцінювання рішень і управління належної якості, в системі державного управління практично не спостерігається. Підтвердженням цього є, наприклад, те, що зміни в державних установах здійснювалися і здійснюються, як правило, за принципом скорочення кількості працівників без належного врахування впливу таких змін на кінцевий результат діяльності цих установ. Якщо такого адаптивного контуру не існує, то це призводить до того, що якість управління залежить від того, наскільки вправно володіє мистецтвом управління його керівна ланка.

Визначено, що задача підвищення якості прийнятих управлінських рішень належить до класу задач, які не можуть бути розв'язані в межах однієї дисципліни, а потребують спільного комплексного використання досягнень низки наукових напрямів: теорії державного управління, філософії, менеджменту, соціології, психології, економіки, математики, інформаційних технологій та інших. Беручи до уваги складність, широкий спектр та різноплановість напрямів державного управління, його задач і функцій необхідно використовувати міждисциплінарний підхід до його дослідження. Таким міждисциплінарним підходом з високим рівнем аналізу є системний аналіз.

На підставі системного аналізу процесів прийняття рішень в державному управлінні доведена необхідність створення методології розв'язання задач державного управління, яка б давала можливість оцінювати якість прийнятого рішення щодо можливих втрат та спроектувати оптимальну траєкторію його реалізації із врахуванням наявних ризиків та випадкових впливів на керовані процеси. Під якістю рішень в державному управлінні розглядається сукупність властивостей управлінського рішення, які відповідають потребам успішного розв'язання задачі та досягнення цілей управління.

Запропоновано оптимізувати прийняття рішень в механізмі державного управління за допомогою розробки і інтеграції в механізм управління контролю та інформаційно-аналітичної підтримки процесу прийняття рішень. Для цього в роботі запропоновано створення методології розв'язання задач державного управління, яка реалізована на основі інформаційних технологій обробки даних у комп'ютерній системі підтримки прийняття рішень та забезпечує досягнення цілей роботи - підвищення якості і оптимізацію рішень в державному управлінні (рис.1). Методологія забезпечує виконання процесу державного рівня по наступних етапах:

аналіз ситуації, яка склалась у вибраному об'єкті державного управління - галузі або у певному напрямі державної діяльності, з метою визначення оцінки поточного стану об'єкта; ідентифікація проблеми та формулювання задачі прийняття рішення;

збір даних та експертної інформації стосовно попереднього розвитку об'єкта державного управління для побудови коректної моделі статики або динаміки його функціонування, яка відображає причинно-наслідкові зв'язки між вхідними та вихідними змінними цього об'єкта; перевірка адекватності моделі за допомогою відповідних критеріїв якості;

застосування побудованої моделі для обчислення оцінок прогнозів стосовно подальшого функціонування об'єкта, а також альтернативних керуючих впливів, які забезпечать виконання вимог до параметрів та змінних об'єкта; при цьому якість оцінок прогнозів та керуючих впливів забезпечується відповідними множинами критеріїв якості; прогнозування за допомогою моделі та експертів майбутнього стану об'єкта після реалізації запропонованих обчислених керуючих впливів; вибір кращого альтернативного варіанту рішення.

Всі етапи цього процесу реалізуються особами, що приймають рішення, за допомогою СППР, яка містить базу знань і даних, а також процедури обробки даних, побудови моделі, обчислення оцінок прогнозів і керуючих впливів. Така система за допомогою зворотного зв'язку оцінює якість прийнятих рішень, тобто аналізує результати їх реалізації і на основі розбіжностей із запланованими рівнями показників виконує корегування рішень та впливів.

Рис.1. Структурно-логічна схема вдосконалення процесу функціонування механізму державного управління



Крім того, і це є основною перевагою, система підтримки прийняття рішень на основі побудованих моделей і прогнозів динаміки керованого об'єкта державного управління передбачає оцінювання якості рішень до моменту їх реалізації - ще на етапі прийняття, та в разі необхідності оперативне корегування рішень для забезпечення належної якості. Оптимальність рішень забезпечується використанням аналітичних показників якості та методичними підходами до створення адекватних математичних моделей, запропонованих у роботі.

У другому розділі “Розробка методології розв'язання задач прийняття рішень в державному управлінні” створена нова методологія розв'язання задач державного управління, яка відрізняється від відомих системним підходом до розв'язання задач та ґрунтується на комплексному використанні сучасних методів математичного моделювання, прогнозування, оптимального управління та інформаційних технологій (рис. 2).



Рис.2. Схема розв'язання задач державного управління

Підвищення якості управлінських рішень в методології забезпечується за допомогою того, що на кожному кроці виконується контроль якості процесу прийняття рішень, і використовують розроблені в дисертації аналітичні критерії оцінювання якості оптимальних рішень.

Першим етапом методології є вибір процесу, що описує динаміку об'єкта державного управління, аналізу його поточного стану, існуючих моделей та існуючих підходів до управління об'єктом. Такими процесами можуть бути, наприклад: трансформування власності, структуризація галузі промисловості, підвищення продуктивності та рівня зайнятості населення, зниження рівня інфляції та витрат на виробництво і таке інше.

Встановлено, що формалізація процесів державного управління є основою для їх оптимізації, тому далі виконується етап побудови моделі процесу на основі використання статистичних даних. Окремої уваги заслуговує попередня обробка даних, яка спрямована на так зване кондиціювання - підвищення якості даних, для забезпечення належного розв'язання задачі оцінювання параметрів моделей. Ключовим моментом в побудові моделі є оцінювання структури моделі. З метою підвищення ступеня адекватності моделювання процесів державного управління для одного процесу оцінюють декілька моделей-кандидатів, а потім вибирають з них кращу модель за допомогою множини статистичних параметрів якості моделі.

Найбільш популярними на сьогодні методами моделювання і прогнозування розвитку процесів довільної природи є такі: методи регресійного аналізу, експертні методи, метод групового врахування аргументів, ймовірнісні методи та деякі інші.

Враховуючи те, що ефективне державне управління неможливе без прогнозування розвитку процесу, то після побудови моделі запропоновано перевірити можливість її застосування до розв'язання задач прогнозування за допомогою множини критеріїв якості прогнозів. Це обумовлено тим, що при існуванні широкого спектру методів прогнозування, що використовуються в різних галузях державного управління, наприклад, економіці, фінансах та соціальній сфері, лише деякі з них забезпечують високоякісні прогнози в конкретних випадках їх застосування. Найбільш придатними для прогнозування реальних процесів державного управління, яким властиві умови невизначеностей та ситуації ризику, є ймовірнісні методи, нечітка логіка і нейронні мережі. За своєю природою ці методи близькі до способів моделювання ситуацій та прийняття рішень людиною, а тому їх застосування при розв'язанні задач державного управління можуть дати значний позитивний ефект. У багатьох випадках кращих результатів прогнозування можна досягти за рахунок усереднення або комбінування за допомогою вагових коефіцієнтів оцінок прогнозів, одержаних за допомогою різних методів.

Далі відбувається багатоетапне формування управлінської стратегії керування об'єктом державного управління, що ґрунтується на основі аналітичного та експертного підходів, які є взаємодоповнюючими з точки зору аналізу даних, моделювання процесів та формування альтернативних варіантів рішень.

Спочатку виконується етап постановки задачі оптимального керування і вибору методу керування вибраним процесом державного управління. Це можуть бути високоефективні сучасні методи оптимального, адаптивного та змішаного керування. Вибір методу керування у значній мірі залежить від типу процесу та створеної на попередньому етапі моделі. Популярними методами оптимального керування є, на сьогодні, такі: варіаційне числення, принцип максимуму Понтрягіна, динамічне програмування, узагальнений метод множників Лагранжа, метод на основі розв'язку рівняння Ріккаті та деякі інші. Важливу роль у досягненні ефективного управління процесом відіграє коректна постановка задачі оптимального керування, яка складається з таких елементів: (1) математична модель високого ступеня адекватності процесу; (2) обмеження та початкові умови для змінних та (3) критерій оптимальності.

Наступними є етапи вибору моделі в сенсі керування об'єктом, визначення альтернативних варіантів рішень за допомогою аналітичних і експертних процедур, та етап вибору кращих альтернатив за допомогою аналітичних критеріїв якості рішень. Чисельні критерії якості максимізуються або мінімізуються в процесі обчислення керуючих впливів. Простим чисельним критерієм якості управління може бути такий, що мінімізує витрати на досягнення поставленого завдання. Крім того, показниками якості можуть бути значення змінних, на які накладаються обмеження. Наприклад, можна максимізувати об'єм випуску продукції в галузі при обмеженні на рівень безробіття. Дотримання введеного обмеження представляє собою числовий показник якості і вказує на досягнення поставленої мети управління.

При незадовільній якості прийнятого рішення етапи вибору моделі та формування альтернативних варіантів рішень може бути виконаний повторно.

Далі виконується етап керування об'єктом державного управління, в якому фактично відбувається реалізація вибраного рішення в умовах наявності ризиків.

Розв'язання задачі оптимального керування дозволяє визначити кращі із можливих траєкторій розвитку процесу, що характеризує динаміку об'єкта державного управління.

Показано, що структура методології відповідає принципам системного аналізу, які передбачають ієрархічність аналізу, врахування у моделі збурень та похибок вимірів різного характеру, застосування оптимізаційних процедур у явному вигляді та генерування альтернативних рішень за допомогою взаємодоповнюючих процедур. Створена методологія спрямована на розробку інформаційної комп'ютерної системи підтримки прийняття рішень в державному управлінні, яка суттєво відрізняється від відомих системним підходом до розв'язання задач державного управління і універсальністю застосування до широкого класу задач управління державного рівня. Основними перевагами запропонованої методології розв'язання задач державного управління є:

прийняття математично обґрунтованих, тобто об'єктивних рішень;

побудова математичних моделей керованих об'єктів державного управління за допомогою інтегрованого використання статистичних даних та експертних оцінок;

врахування можливих ситуацій ризику;

побудова коротко- та середньострокових прогнозів динаміки процесів в державному управлінні з прийнятною точністю;

забезпечення оперативного оцінювання якості рішення за допомогою множини аналітичних критеріїв на всіх етапах формування рішення.

Абсолютна перевага розробленої методології полягає у тому, що вона дозволяє формувати об'єктивні і обґрунтовані рішення в державному управлінні з визначеною якістю.

У розділі спроектовані оригінальні методичні підходи до моделювання і прогнозування розвитку процесів на державному рівні, які забезпечують отримання якісних коротко- та середньострокових прогнозів та є складовою частиною запропонованої методології розв'язання задач державного управління. Методичні підходи відрізняються від існуючих прозорістю та формалізацією всієї процедури моделювання, можливістю оцінювання структур і параметрів декількох альтернативних моделей-кандидатів. Для оцінювання параметрів моделей різних структур запропоновано використати лінійні та нелінійні методи, зокрема узагальнений метод найменших квадратів і метод максимальної правдоподібності. Побудовані моделі служать основою для формування рішень стосовно вибраних управлінських задач.

У розділі узагальнено визначення структури моделі, яка включає п'ять таких елементів:

вимірність (число рівнянь, які утворюють модель);

порядок - максимальний порядок диференціальних або різницевих рівнянь, які утворюють модель;

нелінійність та її тип (нелінійності відносно змінних або параметрів);

час затримки (лаг) стосовно входу та його оцінка;

зовнішнє збурення процесу та його тип (детерміноване або випадкове).

Показано, що вибір, тобто оцінювання, структури моделі є ключовим моментом у її побудові.

Описані в розділі спроектовані методичні підходи до моделювання і прогнозування розвитку процесів та об'єктів керування у державному управлінні складаються з таких етапів.

Виконання поглибленого аналізу процесу, для якого будується модель, на основі спеціальних літературних джерел, експертних оцінок протікання процесу, дослідження вимірів (статистичних даних) вхідних і вихідних змінних, представлених часовими рядами, та іншої доступної інформації.

Попередня обробка експериментальних даних з метою їх наближення до форми, яка є найбільш придатною для подальшого оцінювання параметрів математичних моделей.

Аналіз статистичних даних на можливу наявність нелінійностей та нестаціонарностей за допомогою множини статистичних критеріїв.

Коректне оцінювання структури моделей-кандидатів за допомогою виконання таких процедур:

обчислення та аналіз елементів кореляційної матриці для часових рядів залежної та незалежних змінних з метою визначення екзогенних змінних, які необхідно включити у модель;

обчислення автокореляційної функції залежної змінної з метою визначення оцінки порядку авторегресійної частини моделі;

оцінювання характеристики інших елементів структури математичної моделі.

Вибір методу чи методів оцінювання параметрів вибраних структур математичних моделей-кандидатів і обчислення векторів їх параметрів. Найчастіше це метод найменших квадратів, метод максимальної правдоподібності та їх модифікації (рекурсивні та нелінійні).

Вибір кращої з оцінених моделей-кандидатів за допомогою множини статистичних критеріїв якості моделі, які охоплюють фактично всі характеристики моделі. Так, коефіцієнт множинної детермінації характеризує інформативність моделі, статистика Дарбіна-Уотсона - ступінь автокорельованості похибок, статистика Стьюдента характеризує ступінь значущості оцінок коефіцієнтів моделі, а статистика Фішера свідчить про адекватність побудованої моделі в цілому.

На основі запропонованих методичних підходів будується модель, яка не залежить від знань та досвіду експерта, що забезпечує високий рівень об'єктивності моделювання та адекватності моделі конкретній ситуації. Коректність висновків підтверджується високими значеннями критеріїв якості (адекватності) побудованих математичних моделей і прогнозів. Тобто кожний етап підготовки рішення (попередня обробка даних, побудова моделі, оцінювання прогнозу і формування альтернатив) супроводжується використанням відповідної множини критеріїв якості.

Доведено, що створені методичні підходи до моделювання придатні для використання в якості основи для постановки і розв'язання задач оптимального керування та можуть бути застосовані в системі підтримки прийняття рішень при розв'язанні задач прийняття рішень та управлінні процесами на державному рівні.

Третій розділ “Оцінка якості рішень і контроль у державному управлінні” присвячений дослідженню критеріальної бази для задач державного управління та конструюванню аналітичних чисельних критеріїв для оцінювання якості рішень.

На основі системного аналізу розглянуті сучасні методи прийняття рішень, які можуть бути успішно застосовані для розв'язання управлінських задач на державному рівні. Показано, що існує широкий спектр методів державного управління, які ґрунтуються на різних концепціях, методах та моделях, що охоплюють можливі варіанти та умови функціонування процесів, вибраних для управління. Зокрема, задачі управління можуть бути сформульовані у детермінованій та стохастичній постановках, а для їх формального опису застосовані методи аналітичного, нечіткого (лінгвістичного) та імовірнісного моделювання. Встановлено, що не всі методи дають можливість управляти процесами, які містять невизначеності різних типів, таких як структурні, статистичні і параметричні, що характерно для процесів державного управління. Невизначеності - це такі елементи або сторони функціонування процесу державного управління, які трудно піддаються математичному моделюванню.

Показано, що невизначеності можуть бути спричинені і пов'язані з такими факторами:

неповнота статистичних даних про розвиток процесів державного управління - недоступність або відсутність даних;

якість даних незадовільна для побудови адекватної моделі процесу (наприклад, дані про макроекономічні показники держави, що поступають з різних державних джерел можуть суттєво відрізнятись);

відсутність необхідної і коректної інформації про структуру промисловості (або сільського господарства) деякого регіону чи галузі;

малий обсяг даних - наявні дані, наприклад, короткі часові ряди про розвиток вибраного регіону, не дають можливості обчислити високоякісні оцінки параметрів математичних моделей, необхідні для прогнозування та прийняття рішень.

Виявлено, що боротись з невизначеностями дають можливість такі методи прийняття рішень:

методи на основі експертних оцінок;

теорія перспективних рішень - різновид методу експертних оцінок;

коректно сформульовані методи оптимального керування на основі математичних моделей;

методи на основі теорії нечіткої логіки;

ймовірнісно-статистичні методи (наприклад, процедури байєсівського аналізу даних).

Досліджено, що в основі вирішення проблеми покращення процесів державного управління, зокрема, суспільно-політичних і соціально-економічних процесів в державі, та у більш широкому сенсі проблеми підвищення якості прийняття рішень в державному управлінні лежить глобальна проблема побудови системи індикаторів контролю та критеріїв якості рішень державного управління. Критеріальна база повинна відбивати властивості систем та процесів прийняття рішень в державному управлінні та сприяти поліпшенню методів побудови моделей, прогнозів та прийнятих на їх основі рішень.

Сконструйовані аналітичні чисельні критерії, які ґрунтуються на одночасній мінімізації витрат на керування об'єктом державного управління, тобто витрат на реалізацію рішень, та мінімізації відхилень фактичних значень показника якості управління об'єктом від запланованого рівня на кожному кроці керування (рис. 3):

,

де вектор вхідних керуючих впливів; вектор стану об'єкта державного управління (вектор вихідних величин); матриці вагових коефіцієнтів. Наведений критерій мінімізується шляхом вибору (обчислення) вектора керуючих впливів . Перший член в квадратних дужках мінімізує витрати на енергію управління, а другий мінімізує похибку між фактичними і запланованими значеннями вектора стану об'єкта державного управління.



Рис.3. Схема досягнення цілей управління в державному управлінні

Доведено, що головною перевагою таких критеріїв є можливість оцінювання якості рішень ”в динаміці”. В розділі запропоновано метод вибору вагових матриць лінійного квадратичного закону управління. Така задача, як правило, розв'язується експертним шляхом за допомогою підбору значень вагових матриць. В розділі синтезовано об'єктивний метод вибору, який ґрунтується на використанні моделі керованого об'єкта державного управління і не потребує експертних знань.

Сформульовано послідовність оцінювання якості рішень в умовах, коли управлінський процес протікає під впливом випадкових збурень та наявності похибок статистичних даних. Така послідовність дій забезпечує оцінювання невідомих статистичних параметрів випадкових впливів на керований процес.

Досліджено функцію контролю в державному управлінні як систематичний процес відстеження за реалізацією рішення та досягненням цілей за допомогою оцінювання вчинених дій та керуючих впливів для ліквідації небажаних відхилень від плану. Проаналізовано та запропоновано підхід до побудови cистеми показників - індикаторів на основі критеріїв якості рішень і процесу управління, що може бути застосований на всіх рівнях управлінської ієрархії в державному управлінні.

У четвертому розділі “Аналіз та врахування ризиків у державному управлінні” ідентифіковано моделі ризиків в державному управлінні.

Показано, що прийняте рішення реалізується у процесі керування вибраним об'єктом державного управління в умовах ризику. Рішення фактично виконує роль об'єктивного обґрунтованого керуючого впливу на керований об'єкт і визначає всі подальші процедури для приведення об'єкта державного управління до бажаного стану. На етапі реалізації рішень наявні в задачі ризики спричиняють відхилення результату дій від запланованих показників, тому в схемі керування передбачено корегування керуючих впливів за результатами оцінки якості рішень (рис. 4).

Рис.4. Схема керування об'єктом державного управління

У розділі систематизовано ризики та класифіковано фактори ризиків в галузі державного управління, що надає можливість побудови сценаріїв розвитку подій для окремих ситуацій, визначення порогів сталості процесу керування за допомогою імітаційного моделювання, підвищення якості управління.

Визначено, що рішенням, яке приймається в умовах ризику, є таке, результати якого невизначені, але відома ймовірність настання кожного результату. Ймовірність результатів альтернатив визначається об'єктивно за допомогою математичних методів або шляхом статистичного аналізу за умов наявності достатніх для статистичної достовірності даних. У багатьох випадках немає достатньої інформації для об'єктивної оцінки ймовірності. У такій ситуації особа, що приймає рішення, може вдаватись до використання суджень про можливості здійснення альтернатив з тією або іншою суб'єктивною або передбачуваною ймовірністю.

Запропоновано та показано використання методів ймовірнісного аналізу та методу дерева рішень. Метод ймовірнісного аналізу надає можливість визначити розподіл ймовірностей значень цільової величини та сформувати основу для пошуку кращого (прийнятного) рішення. За допомогою методу дерева рішення можливе визначення певного оптимального рішення та наступних за ним рішень із урахуванням можливих станів оточуючого середовища та ймовірностей їх настання. Найбільшу корисність цей метод проявляє при розв'язанні багатостадійних проблем прийняття рішень в державному управлінні, коли рішення, що приймаються в кожний момент часу, суттєво залежать від рішень, що прийняті раніше, та визначають сценарії розвитку подій в майбутньому.

Наведено приклади застосування методів коректив та методу аналізу чутливості. Метод коректив дозволяє враховувати ненадійність очікувань, невизначеність природи, стратегічну та комбінаторну невизначеності. Метод аналізу чутливості виявляється придатним для розкриття ситуаційної, статистичної та стратегічної невизначеностей. Використання лінгвістичного підходу на основі нечіткої логіки до формального опису невизначених, неточних і ненадійних факторів дозволяє розкривати інформаційну, ситуаційну, стратегічну і комбінаторну невизначеності, які спричиняють наявність ризиків в задачах державного управління. Зазначені методи не мають недоліків, властивих іншим існуючим методам, зокрема, не потребують визначення розподілу стохастичних залежностей та урахування великої кількості варіантів.

Запропоновано весь комплекс ризиків, наявних у певній задачі державного управління, розглядати як ризик неуспіху в досягненні поставлених цілей управління - ризик неефективного управління, який фактично характеризує ризик втрати якості управління.

Ідентифіковано логіко-ймовірнісні моделі ризику неефективного державного управління. На рис. 5 проілюстровано приклад структурної моделі ризику втрати якості державного управління регіоном, що включає управління матеріальними, соціальними, екологічними та кадровими ресурсами регіону. Критерії моделі якості розділені на дві категорії: - можливості та - результати.

Категорія можливостей визначається за оцінками по таких критеріях: - роль керівництва в організації робіт; - використання потенціалу працівників; - планування і стратегія в області якості; - використання ресурсів; - застосування сучасних технологій.

Категорія результатів визначається за оцінками по критеріях задоволення різних зацікавлених осіб: - службовців; - фінансистів; - споживачів; - суспільства в цілому.

Рис.5. Структурна модель ризику втрати якості державного управління регіоном

Групою експертів надаються оцінки якості управління за кожним із критеріїв - , - у балах і обчислюються відношення оцінок до максимально можливих значень за прийнятим стандартом оцінки якості. При цьому очевидним стає недоопрацювання при управлінні за кожним із критеріїв та напрямів діяльності. Позитивну або негативну динаміку в якості управління можна простежити за допомогою порівняння значень оцінок за критеріями по періодах, наприклад, по роках. Відносна оцінка якості управління розглядається як імовірність якості управління за даним критерієм, а відмінусована від одиниці показує ризик втрати якості управління.

У розділі запропоновано процедури арифметичного додавання оцінок за критеріями, що поширені в стандартах оцінки якості, замінити логічним додаванням ймовірностей подій-критеріїв (у відносних вагах). Логічна модель ризику втрати якості державного управління з логічними зв'язками АБО виглядає таким чином:

.

Ймовірнісна модель ризику втрати якості державного управління регіоном може бути представлена так:

У роботі розроблено логіко-ймовірнісні моделі ризику неефективного державного управління за функціями, за галузями управління, для обмеженої множини станів, для державної взаємодії, при досягненні однієї чи групи цілей та інші. Встановлено, що окремі локальні логіко-ймовірнісні моделі ризику неефективного управління в галузі державного управління доцільно об'єднувати в комплексну модель управління ризиками державного управління.

Показано, застосування логіко-ймовірнісних моделей для процесу керування станом керованого об'єкту державного управління, наприклад, регіону чи галузі, з рухом з початкового стану до заданого кінцевого по обраній програмній траєкторії і корекцією стану у випадку відхилення від траєкторії (рис. 6).

Рис. 6. Схема траєкторії стану керованого об'єкта державного управління

У такій інтерпретації процесу керування об'єктом державного управління використовуються наступні поняття:

- етапи процесу керування об'єктом (наприклад, роки);

- контрольовані параметри та ризики;

- керуючі впливи та стратегічні рішення;

- корегуючі впливи для повернення стану на програмну траєкторію в разі відхилення від неї.

Пропонується наступна схема керування об'єктом і управління ризиками в галузі державного управління, що складається з логічно замкнутої послідовності таких процедур:

прогнозування неефективності (неуспіху) управління, що спричинена параметрами , тобто виходом значень параметрів з коридору допустимих значень;

моделювання та розподіл ресурсів, що потребують контрольовані параметри , керуючі впливи і коригувальні впливи ;

розробка програми розвитку процесу чи системи з визначенням значень контрольованих параметрів , керуючих впливів і корегувальних впливів на етапах ;

обробка інформації і прийняття рішень про вибір коригувальних впливів ;

уточнення моделей для визначення значень параметрів , , , ресурсів для параметрів , , і втрат у випадку неможливості реалізації цих параметрів.

Задача оптимізації за статистичними даними формулюється як задача визначення оптимальних ваг параметрів, що впливають на якість управління Y. В задачі вводяться критерії - припустиме значення параметра якості і ризик одержати його менше значення. Керування ризиком здійснюється, виходячи зі значень ваг і внесків подій-градацій у «хвіст» розподілу параметра якості Y. Такі задачі відрізняються великою обчислювальною складністю і можуть бути розв'язані за допомогою спеціально розроблених систем підтримки прийняття рішень в державному управлінні.

Доведено, що переваги логіко-імовірнісного підходу управління ризиками в задачах прийняття рішень в державному управлінні полягають у чіткості та однозначності кількісного оцінювання ризику і його впливу на якість рішень, широких практичних можливостях при аналізі впливу елементів системи на її стійкість, а також у можливості застосування критерію ризику неефективного управління при формуванні і прийнятті рішень.

У п'ятому розділі “Розробка методу розв'язання задач розподілу ресурсів у державному управлінні” на основі запропонованої в роботі методології розв'язання задач спроектовано універсальний метод розв'язання задач розподілу ресурсів, яка забезпечить прийняття рішень з достатнім рівнем якості (рис. 7). Метод ґрунтується на теорії нечіткої логіки та характеризується універсальністю застосування.

Доведено, що оптимальне розв'язання задач розподілу ресурсів є найактуальнішою проблемою в державному управлінні, оскільки важливим фактором управління в загалі та особливо державного управління є раціоналізація та спрямування наявних ресурсів за призначенням; планування ресурсів необхідне для конкретизації стратегічної лінії державного сектору та дозволяє визначити необхідність змін в інших напрямах державної роботи.

Рис. 7. Схема розв'язання задач розподілу ресурсів в державному управлінні

Ресурси держави складаються з матеріальних ресурсів, до яких входять природні ресурси, наявні активи, запаси, кошти, підприємства, устаткування тощо; та з інших ресурсів, до яких входять час, професійних рівень службовців, досвід керівництва, соціально-економічний стан в державі. До них можна добавити імідж держави на світовій арені та її позиції в різних галузях світового виробництва. Проаналізовано фактори властиві задачам розподілу ресурсів в сучасних умовах України, зокрема встановлені такі чинники як нестійкість, мінливість та глобальні перетворення.

Першим етапом методу розподілу ресурсів є формулювання задачі розподілу ресурсів. Визначається, які ресурси необхідно розподілити, умови та обмеження розподілу, наявний обсяг ресурсів та можливі кандидати на одержання ресурсів.

Задача розподілу ресурсів може бути сформульована таким чином. Існує певний фіксований обсяг ресурсів, які призначені для розподілу. Є множина альтернатив - кандидатів на використання цих ресурсів. Загальний обсяг необхідних ресурсів для всіх кандидатів може перевищувати наявний обсяг. Необхідно із множини всіх кандидатів вибрати деякі, задоволення яких ресурсами забезпечить найбільш раціональне використання наявного обсягу ресурсів.

...