Правові основи публічних фондів органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет державної податкової служби України

УДК 374.73:352:336.14

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Правові основи публічних фондів органів місцевого самоврядування

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Шолкова Тетяна Борисівна

Ірпінь 2011

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. З появою інституту місцевого самоврядування в незалежній Україні почали формуватися основні елементи місцевих фінансів, що призвело до розширення предмета фінансового права та необхідності у визначенні нових понять, категорій. До сьогодні нове розуміння базових категорій фінансового права ще не знайшло закріплення в законодавстві в повному обсязі, понятійний апарат часто носить неоднозначний, а іноді суперечливий характер.

Чинне законодавство не містить визначення таких понять, як: фінансова система місцевого самоврядування, публічні фонди органів місцевого самоврядування, публічні децентралізовані позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування та визначення інших видів публічних фондів органів місцевого самоврядування; відсутня класифікація, ознаки та вимоги щодо їх створення, не дивлячись на те, що ці фонди є матеріальною основою для функціонування органів місцевого самоврядування відповідно до Конституції України; крім того, потребує вдосконалення і система фінансового контролю за функціонуванням таких фондів.

Нормативно-правові акти, що регулюють суспільні відносини щодо функціонування місцевих публічних фондів, не систематизовані, законодавство має багато прогалин і колізій, це сприяє вчиненню правопорушень з боку органів місцевого самоврядування, недотриманню ними принципів бюджетної системи, а відтак, призводить до гальмування економічного розвитку територіальних одиниць та держави в цілому.

У зв'язку з цим набуває великого наукового та практичного значення комплексний аналіз понятійного апарату фінансового права, що використовується при визначенні публічних фондів органів місцевого самоврядування, та аналіз правових основ таких фондів, порядку їх формування, розподілу, управління, використання та контролю, винесення обґрунтованих пропозицій щодо усунення вищезазначених проблем.

Питанням удосконалення апарату фінансового права присвячені фундаментальні праці таких українських вчених, як Є.О. Алісова, А.І Берлача, Л.К. Воронової, С.І. Іловайського, А.А.Нечай, К. В. Павлюк, Н.Ю. Пришви, В.М. Поповича, Т.М. Реви, праці російських вчених Є.Ю. Грачової, Л.Л. Гервагена, Т.Ф. Єфремової, М. Кавеліна, М.В. Карасьової, В.М.Родіонової, Н.І. Хімічевої та праці українських вчених фінансистів О.Д. Василика, В.В. Зайчикової, О.Р. Романенко, О.П. Кириленко тощо.

Проблеми формування, розподілу та використання публічних фондів органів місцевого самоврядування також досліджувались у працях таких українських вчених, як О.О. Дмитрик, О.Б. Заверухи, В.І. Кравченко, О.А. Музики-Стефанчук, Т.О. Мацелик, А.С. Нестеренко, Ц.Г. Огонь, О.П. Рябченко, Т. Рябчук та інших, російських вчених О.А. Гришанова, А.А. Трофімова, а також зарубіжних вчених Е. Ведуна, Р. Хадека, Р. Зоді та інших. Але у зазначених працях комплексно не розглядалися проблеми вдосконалення понятійного апарату, класифікації та систематизації всіх видів публічних фондів органів місцевого самоврядування.

Питання вдосконалення фінансового контролю розглядалися у працях українських вчених В. Білоуса, Ф. Бутинця, М. Голованя, І. Іванової, Л. Касьяненко, А. Мамишева, Л. Савченко, М. Шутова, Л. Шашкевича, Л. Юхименко та інших; російських вчених С. Шохіна, Ю. Вороніна, С. Бобира тощо. Кожна з зазначених робіт має велику науково-практичну цінність, але багато проблемних питань щодо правового регулювання функціонування публічних фондів органів місцевого самоврядування залишаються недостатньо вивченими, тому що розглядалися лише окремі їх аспекти, цілісного дослідження не проводилось. Ряд досліджень проводились до прийняття Конституції України, Бюджетного кодексу України та інших законів, що призвело до необхідності перегляду їх основних положень та висновків.

Усе вищевикладене й зумовило вибір теми дисертаційного дослідження та свідчить про його актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота є складовою частиною науково-дослідних робіт Національного університету ДПС України по виконанню комплексної теми кафедри фінансового права: „Актуальні проблеми теорії і практики фінансового процесуального права” (держ. реєстр. номер 0105U001247).

Тема дисертаційної роботи обрана з урахуванням заходів, що проводяться в Україні, які знайшли своє відображення у Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, затвердженої Постановою КМУ від 21.07.2006 р., № 1001 (розд. 4 (ч. 1, 3); 5 (ч. 2, 3, 6)) та у Державній програмі економічного і соціального розвитку України на 2010 рік, затвердженої Законом України від 20.05.2010 р., № 2278-VI (пп.1.6.3; 1.6.4; 2.1.1; 6.1; 6.2).

Деякі напрями дослідження відповідають Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року, схваленої Розпорядженням КМУ від 24.05.2005 р., N 158-р та і т.п., в якій визначені пріоритетні напрямки реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю в Україні.

Тема дисертаційного дослідження затверджена вченою радою Національного університету ДПС України від 24.02.2005 року, (протокол № 7), розглянута координаційним бюро відповідного відділення Академії правових наук України і має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювань і доцільності дослідження за спеціальністю 12.00.07.

Метою дисертаційного дослідження є напрацювання та обґрунтування пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання відносин щодо формування, розподілу, управління та використання публічних фондів органів місцевого самоврядування та фінансового контролю за цими процесами.

Для досягнення поставленої мети у дисертаційному дослідженні вирішуються завдання:

- вдосконалити понятійний апарат фінансового права, який використовується при врегулюванні суспільних відносин в сфері функціонування публічних фондів органів місцевого самоврядування;

- окреслити ознаки публічних фондів органів місцевого самоврядування;

- запропонувати вимоги за умови дотримання яких органам місцевого самоврядування можна було б повернути право на створення публічних централізованих цільових позабюджетних фондів;

- дати визначення поняттям „публічні фонди органів місцевого самоврядування” та „спеціальний фонд бюджету місцевого самоврядування”;

- розробити класифікацію публічних фондів органів місцевого самоврядування, запропонувати норми, які б закріплювали її в законодавстві України;

- сформулювати пропозиції до законодавства що закріплює порядок формування, розподілу, управління, використання публічних фондів органів місцевого самоврядування;

- проаналізувати види фінансового контролю, правовий статус та повноваження контролюючих органів, стан законодавства в сфері здійснення фінансового контролю за функціонуванням публічних фондів органів місцевого самоврядування та зробити пропозиції щодо його вдосконалення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час формування, розподілу, управління і використання публічних фондів органів місцевого самоврядування в Україні, а також здійснення фінансового контролю за рухом коштів у цих фондах.

Предметом дослідження є правові основи публічних фондів органів місцевого самоврядування.

Методи дослідження обрані з урахуванням поставленої мети та завдань дослідження, його об'єкта і предмету. В основу дисертаційного дослідження покладено комплекс загальнонаукових та спеціальних методів пізнання. Безпосередньо у роботі були використані загальнонаукові методи, а саме: гносеологічний метод сприяв дослідженню видів публічних фондів, їх ознак (1.2; 2.3); завдяки аналізу була виявлена структура фінансової системи органів місцевого самоврядування, здійснено аналіз існуючих публічних фондів органів місцевого самоврядування, вимоги щодо створення та значення цих фондів у формуванні місцевих фінансів (2.1; 2.2; 2.3). За допомогою синтезу було зроблено узагальнення зарубіжного та вітчизняного досвіду для вироблення пропозицій щодо функціонування фінансової системи місцевого самоврядування (1.2; 2.1; 2.2).

Також були використані спеціальні методи, а саме: за допомогою логіко-семантичного методу поглиблено та доопрацьовано понятійний апарат фінансового права (1.1; 1.2; 2.3), використання соціологічного методу (анкетування) допомогло отримати та обробити дані анкетування працівників органів місцевого самоврядування, державних адміністрацій, контролюючих фінансових органів на місцях та населення відповідних населених пунктів (1.2.2; 2.2.2; 2.2.3), історико-правовий метод допоміг простежити історичні закономірності розвитку видів публічних фондів органів місцевого самоврядування, сформулювати сучасне визначення базових понять фінансового права (1.1; 1.2; 2.3), системно-аналітичний метод дозволив зробити теоретичне узагальнення наукових концепцій, пропозицій провідних вітчизняних та зарубіжних учених присвячених функціонуванню фондів органів місцевого самоврядування та порядку здійснення фінансового контролю за цими процесами (1.1; 2.3).

Нормативно-інформаційними джерелами дисертаційного дослідження є національне законодавство: Конституція України, Бюджетний кодекс України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Господарський кодекс України, рішення місцевих рад певних адміністративно-територіальних одиниць та інші підзаконні нормативно-правові акти, практика країн ЄС та СНД, наукова і довідникова література.

Емпіричну основу дослідження склало вивчення практики функціонування місцевих фондів в Україні, зарубіжних країнах а також дані, отримані під час проведення анкетування населення, працівників органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій та контролюючих фінансових органів в деяких містах України (опитано 410 респондентів).

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація за обраною темою є комплексним дослідженням проблем правового регулювання публічних фондів органів місцевого самоврядування, що здійснене у вітчизняній науці вперше. У даній роботі сформульовані висновки, нові наукові положення і рекомендації щодо вирішення вище зазначених питань як в теорії, так і в законодавстві, зокрема:

вперше:

- визначено ознаки публічних фондів органів місцевого самоврядування та сформульовані пропозиції про їх закріплення в законодавстві;

- окреслено обов'язкові вимоги, за умови дотримання яких, необхідно повернути право органам місцевого самоврядування на створення публічних централізованих цільових позабюджетних фондів;

- сформульовано критерії для виокремлення зі складу місцевого бюджету фондів, яким доцільно надати статус публічних централізованих цільових позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування з метою досягнення максимальної економічної ефективності від їх функціонування, але за умови, що ці критерії будуть використовуватися при визначенні фонду у сукупності;

- визначено поняття: „спеціальний фонд бюджету місцевого самоврядування це публічний централізований бюджетний фонд грошових коштів, що має спеціальний статус, який у своїй структурі об'єднує централізовані та децентралізовані цільові фонди коштів, що утворюються з метою фінансування конкретних важливих публічних потреб, актуальних саме для конкретної адміністративно-територіальної одиниці. Функціонування кожного окремого фонду, що входить до його структури, здійснюється за рішенням ради органів місцевого самоврядування та у відповідності до Бюджетного кодексу України і є об'єктом публічного фінансового контролю”;

удосконалено:

- понятійний апарат фінансового права, а саме, визначення понять: „публічні фінанси”, „публічні фінансові ресурси”, „фонди грошових коштів”, „публічні фонди органів місцевого самоврядування”, „публічні централізовані цільові бюджетні фонди органів місцевого самоврядування”, „публічні централізовані цільові позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування” та „комунальний фінансовий контроль”;

- критерії розмежування понять: „бюджет”, „фінанси”, „фінансові ресурси” і „фонди органів місцевого самоврядування”;

- критерії розмежування централізованих та децентралізованих фондів;

- класифікацію публічних фондів органів місцевого самоврядування;

- класифікацію доходів та видатків місцевих бюджетів;

дістало подальшого розвитку:

- визначення поняття „публічні децентралізовані позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування”, на основі чого запропоновано внести зміни до п.9 ст. 13 БКУ (ред. від 08.07.2010 р.), визначивши, що „створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами, крім тих, що передаються у господарське відання іншим господарюючим суб'єктам, не допускається”;

- структура органів фінансового контролю на місцях: доведено доцільність утворення Комунальної рахункової палати на рівні області та визначені джерела фінансування цього органу;

- пропозиція про створення Єдиного всеукраїнського порталу місцевого самоврядування (у мережі Інтернет) для здійснення громадського контролю у сфері публічних місцевих фінансів;

- пропозиція про розробку та прийняття Фінансового кодексу України;

- норми проекту Кодексу місцевого самоврядування в Україні;

- пропозиція про створення єдиної Концепції фінансового контролю.

Практичне та теоретичне значення одержаних результатів. Результати одержані під час дисертаційного дослідження, висновки та пропозиції можуть бути використані:

· у законотворчій діяльності - при подальшому вдосконалені Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», проекту Муніципального кодексу України, проекту Закону України «Про фінансовий контроль», проекту Закону України «Про комунальну власність» та інших нормативно-правових актів (акт впровадження № 3 від 28. 05. 2010 р.);

· у навчальному процесі - при викладанні навчальної дисципліни „Фінансове право”, спецкурсів „Проблеми теорії фінансового права”, „Фінансовий контроль в Україні” і таке інше (акт впровадження №1706/01-12 від 08. 06. 2010 р.);

· у практичній діяльності - при формуванні, розподілі, управлінні, використанні публічних фондів органів місцевого самоврядування та контролі на кожній із зазначених стадій (акт впровадження № 01-14/2267 від 27. 05. 2010 р.);

· у науково-дослідній сфері - при підготовці підручників, посібників, а також відповідних розділів науково-практичних коментарів фінансового законодавства;

· у системі підвищення кваліфікації органів місцевого самоврядування, працівників органів фінансового контролю на місцях.

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження обговорювалися на засіданні Вченої ради Національного університету ДПС України. Окремі положення дисертації і результати дослідження доповідались автором на 8-ми міжнародних та 4-х всеукраїнських науково-практичних конференціях таких як: Міжнар. наук.-практ. конф. «Розвиток наукових досліджень 2005» (Полтава, 7. 11. 05 р.); Междун. науч.-практ. конф.РФ „ 2-я всероссийская конференция „Державенские чтения” (Москва, 9-10. 11. 06 р.); Міжнар. наук.-практ. конф. «Актуальні питання сучасних державотворчих та правотворчих процесів» (Запоріжжя, 28. 04. 10 р); VII Міжнар. наук.-практ. конф. «Актуальні питання реформування правової системи України» (Луцьк, 4-5. 06. 10 р.); Всеукр. практ. конф.«Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення» (Полтава, 17-18. 11. 06 р.); Наук.-практ. конф. «Податкова політика України та механізм її реалізації в Податковому кодексі» (Ірпінь, 23-24. 05. 05 р.); Наук.-практ. конф. «Актуальні проблеми муніципального управління» (Київ, 15. 12. 06 р.).

Публікації. Основні результати дослідження висвітлено у 16 друкованих працях, у тому числі - в 7 статтях у наукових фахових виданнях та у 9 збірниках матеріалів і тез науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, 2-х розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Її повний обсяг становить 207 сторінок, обсяг основного тексту 189 сторінки, 12 додатків та список використаних джерел із 167 найменувань.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається стан наукової розробки проблеми, з'ясовується зв'язок роботи з науковими планами та програмами, розкриваються мета, завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна розвитку та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані про їх апробацію та публікації.

Перший розділ „Теоретико-правове визначення публічних фондів органів місцевого самоврядування” складається з двох підрозділів, в яких розкриваються проблеми понятійного апарату фінансового права, що використовується при врегулюванні суспільних відносин, пов'язаних з функціонуванням публічних фондів органів місцевого самоврядування. Розглянуто еволюцію розвитку фінансів і фінансової системи органів місцевого самоврядування та доведено, що публічні фонди органів місцевого самоврядування є об'єктом фінансового права.

У підрозділі 1.1 „Публічні фонди органів місцевого самоврядування як об'єкт фінансового права” досліджується категорія „публічні фонди органів місцевого самоврядування” та суміжні поняття фінансового права. Робиться висновок про порушення принципів нормотворення, законів логіки та невиправдану термінологічну синонімічність у чинному законодавстві та правовій літературі з питань публічних фондів органів місцевого самоврядування. Так, при визначенні понять, часто відсутні їх основні ознаки (ст.2, ст.13 Бюджетного кодексу України (далі - БКУ), зустрічається підміна або ототожнення нетотожних понять (наприклад, при вживанні термінів: „публічні фінанси”, „державні фінанси”; „місцеві фінанси”, „фінансові ресурси”, „фонди грошових коштів”, „місцеві бюджети” та ін). Зроблено висновок, що сьогодення вимагає удосконалення існуючої термінології та понятійного апарату фінансового права.

На основі етимологічного та історичного дослідження запропоновано визначення поняття „фонди органів місцевого самоврядування”, визначені ознаки, що дозволяють відокремити його від суміжних понять „фінанси”, „фінансові ресурси”, „грошові кошти”.

Автором було проаналізовано ознаку „публічність”, що дало змогу визначити поняття „публічні фонди органів місцевого самоврядування” як фонди грошових коштів, які: 1) утворюються органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень з метою забезпечення публічних потреб населення відповідної територіальної одиниці; 2) акумулюються на спеціалізованому рахунку у відповідній фінансово-кредитній установі; 3) утворюються, розподіляються, управляються, використовуються виключно на підставі правових норм імперативного характеру з додержанням принципів відкритості і прозорості та 4) щодо яких здійснюється публічний фінансовий контроль на всіх зазначених етапах функціонування.

Запропоновані авторські визначення понять „бюджет відповідного рівня бюджетної системи України”, „бюджет місцевого самоврядування”, „спеціальний фонд місцевого бюджету”, „фонд розвитку місцевого бюджету” та запропоновано закріпити їх у ст. 2 БКУ (ред. від 08.07. 2010 року).

У підрозділі 1.2 „Види публічних фондів органів місцевого самоврядування та їх місце в фінансовій системі України” автор визначає види публічних фондів органів місцевого самоврядування та особливу увагу приділяє публічним централізованим цільовим позабюджетним фондам органів місцевого самоврядування, створення яких на сьогодні заборонене законодавством України. Автор приходить до висновку про необхідність повернення права органам місцевого самоврядування на створення даних фондів, обґрунтовуючи позицію тим, що економічна доцільність та ефективність існування такого виду фондів підтверджується міжнародною практикою. Крім того, потреба у таких фондах в Україні підтвердилась результатами соціологічного дослідження, проведеного автором роботи серед працівників органів місцевого самоврядування та територіальних відділень державних органів.

Але перш ніж повернути право на утворення публічних централізованих цільових позабюджетних фондів органам місцевого самоврядування, автор пропонує виконати ряд обов'язкових вимог, що сприятиме прозорому їх функціонуванню і отриманню максимального економічного та соціального ефекту для адміністративно-територіальної одиниці.

Сьогодні у юридичній літературі ведуться дискусії щодо доцільності утворення тих чи інших публічних фондів (чи віднесення вже існуючих фондів) у централізованій чи децентралізованій формі. При визначенні форми фонду автор пропонує враховувати: 1) форми утворення фондів (держ. ( місц.) бюдж. чи фонди підприємств); 2) суб'єкта створення фонду; 3) методи регулювання щодо утворення, розподілу, управління та використання фонду; 4) наявність податкових надходжень та надходжень від загальнообов'язкових зборів та платежів; 5) масштаби задоволення суспільних потреб; 6) наявність підприємницької функції у суб'єкта-власника фонду або суб'єкта, якому надано повноваження щодо розпорядження коштами цього фонду.

Запропоновано наступні авторські визначення:

- публічний централізований фонд - це публічний фонд коштів, який функціонує з метою задоволення публічних потреб населення держави чи адміністративно-територіальної одиниці та функціонує на підставі імперативно-правових норм з додержанням принципів плановості, строковості, обов'язковості, джерелом формування якого є податки, збори, обов'язкові платежі, є об'єктом публічного фінансового контролю на всіх стадіях свого функціонування, суб'єкт управління фонду не здійснює підприємницьку діяльність;

- публічний децентралізований фонд - це публічний фонд коштів підприємства, установи, організації, діяльність яких направлена на забезпечення потреб населення держави, адміністративно-територіальної одиниці чи її частини, джерелом надходження таких фондів є кошти (дотації, субвенції), що надаються отримувачам бюджетних коштів, доходи від господарської діяльності юридичних осіб, які повністю або частково є державною чи комунальною власністю. Такі фонди є об'єктом публічного контролю, а їх функціонування регулюються як імперативними, так і диспозитивними правовими нормами.

В результаті проведеного дослідження автором зроблений висновок про те, що фонди комунальних підприємств, установ та організацій є публічними децентралізованими позабюджетними фондами органів місцевого самоврядування, існування та функціонування яких передбачено в Конституції України, Господарському кодексі України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». У той же час, виходячи з п.9. ст.13 БКУ (ред. від 08. 07. 2010), створення таких фондів не допускається. Для усунення існуючої юридичної колізії автор пропонує вдосконалити законодавство шляхом внесення змін до п.9 ст. 13 БКУ, та викласти її у такій редакції: „Створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається, крім випадків, коли такі фонди передані у господарське відання іншим господарюючим суб'єктам”.

Спираючись на запропоноване визначення, автор пропонує наступну класифікацію публічних фондів органів місцевого самоврядування: 1) за ступенем концентрації коштів фонди поділяються на: а) централізовані; б) децентралізовані; 2) за організаційно-правовою формою: а) фонди, які знаходяться у оперативному управлінні спеціалізованих юр. осіб; б) фонди, які акумулюються на спеціальних рахунках органів місцевого самоврядування; 3) за призначенням: а) фонди загального призначення; б) цільові фонди; 4) по відношенню до місцевого бюджету виділяються: а) бюджетні фонди; б) позабюджетні.

У підрозділі автор приходить до висновку, що сьогодні органи місцевого самоврядування мають право на створення фондів, які і складають фінансову систему місцевого самоврядування:

1) місцевий бюджет, який є публічним централізованим фондом органів місцевого самоврядування, що в свою чергу, поділяється на:

а) загальний фонд (публічний централізований бюджетний фонд);

б) спеціальний фонд (публічний централізований цільовий бюджетний фонд);

2) фонди підприємств, установ, організацій комунальної власності (публічні децентралізовані позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування).

Виходячи з вищевикладеного, автор дає визначення поняттю: фінансова система місцевого самоврядування - це підсистема фінансової системи держави, що являє собою сукупність централізованих і децентралізованих публічних фондів органів місцевого самоврядування, за допомогою яких задовольняються публічні потреби населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, функціонування яких регулюється імперативними правовими нормами та які є об'єктом публічного фінансового контролю.

Обґрунтовується необхідність доопрацювання та удосконалення існуючого фінансового законодавства шляхом розробки та прийняття єдиного нормативно-правового акту у вигляді Фінансового кодексу України, норми якого б визначили, систематизували та уніфікували понятійний апарат фінансового права з метою ліквідації колізій і прогалин чинного законодавства.

Другий розділ „Особливості правового регулювання утворення, розподілу, управління, використання та контролю публічних фондів органів місцевого самоврядування” складається з трьох підрозділів та шести підпунктів, в яких розкриваються особливості формування та функціонування всіх видів публічних фондів місцевого самоврядування та стан фінансового контролю.

Підрозділ 2.1 „Джерела формування публічних фондів органів місцевого самоврядування в сучасній Україні та їх правове визначення” складається з трьох підпунктів, в кожному із яких приділена увага конкретному виду публічних фондів, стан визначення в законодавстві їх джерел та особливостей формування.

У підпункті 2.1.1 „Правове закріплення порядку формування загального фонду місцевого бюджету” автор досліджує правове визначення поняття „доходи бюджетів місцевого самоврядування”. Чинний БКУ (в ред. від 08. 07. 2010 р.) такого визначення не містить. Пропонується визначати „доходи бюджетів місцевого самоврядування як визначені законами України та рішеннями відповідної ради, обов'язкові платежі (податкового та неподаткового характеру), міжбюджетні трансферти, інші грошові надходження з джерел, дозволених законодавством, що акумулюються у бюджеті органів місцевого самоврядування”. Пропонується закріпити це визначення у БКУ та у Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні”.

Нова редакція БКУ також не містить чітку систематизацію доходів бюджетів місцевого самоврядування. Автор пропонує наступну класифікацію видів доходів місцевих бюджетів: 1) в залежності від економічної природи: а) податки, збори та обов'язкові платежі; неподаткові платежі; б) кошти від операції з капіталом; в) трансферти; 2) в залежності від виду повноважень, на виконання яких спрямовуються кошти бюджету: а) доходи на виконання власних повноважень; б) доходи на виконання делегованих повноважень; 3) в залежності від способу акумуляції коштів: а) власні доходи; б) закріплені доходи; в) регульовані доходи; 4) в залежності від суб'єкта, що сплачує кошти до бюджету: а) доходи, отримані від юридичних осіб; б) доходи, отримані від фізичних осіб; в) змішані доходи.

Аналізуючи види доходних джерел місцевих бюджетів, визначених у чинній редакції БКУ, автор приходить до висновку щодо відсутності критеріїв визначення та принципів закріплення тих чи інших джерел доходів за загальним та спеціальним фондом бюджету. Автор обґрунтовує критерії розмежування доходних джерел загального та спеціального фондів. У новій редакції БКУ (що набрала чинності з 01.01.2011 р.) запропоновані автором пропозиції враховано частково (акт впровадження № 3 від 28. 05. 2010 р.), тому автор пропонує подальше вдосконалення статей 64, 66, 68, 69, 71 БКУ.

У підпункті 2.1.2 „Особливості формування спеціального фонду місцевого бюджету” розкриваються особливості правового статусу спеціального фонду місцевого бюджету, а саме: 1) створення цього фонду не є обов'язковим; 2) складовими цього фонду є відокремлені централізовані цільові фонди: бюджет розвитку та сукупність цільових централізованих фондів коштів, кожний з яких має свою особливу природу утворення, та децентралізовані фонди - фонди бюджетних установ. Особлива увага у підрозділі приділяється аналізу цільових фондів місцевих бюджетів, які виникли внаслідок зміни їх статусу з „позабюджетних” на „бюджетні” відповідно до норм п.8. ст.13 БКУ, ст.65 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” в ( ред. від 06.09.2005 р.)

У підрозділі міститься аналіз 8-ми рішень місцевих рад різних територіальних одиниць України щодо затвердження місцевих бюджетів. В результаті аналізу автор приходить до висновку, що цільові бюджетні фонди, що утворюються органами місцевого самоврядування поділяються на дві групи:

1) фонди, які утворюються незалежно від місця розташування територій, кількості населення, соціально-економічної інфраструктури та інших факторів (прикладом є бюджет розвитку, територіальні дорожні фонди);

2) фонди, які утворюються лише за певних обставин, що є актуальними виключно для конкретної території (наприклад, демографічний стан території, її географічне положення, особливі екологічні обставини та інше).

Виходячи з вище наведеного, автором, запропоновано доповнити ст. 2 БКУ (в ред.. від 08.07.2010 р.) визначенням поняття „публічні цільові централізовані бюджетні фонди органів місцевого самоврядування - це публічні фонди, що входять до складу спеціального фонду місцевого бюджету, утворюються з метою задоволення визначених публічних потреб населення певної адміністративно-територіальної одиниці. Порядок формування, розподілу, затвердження, управління та використання таких фондів визначається положенням про ці фонди, що затверджується відповідною радою місцевого самоврядування; положення та звіт про функціонування цих фондів підлягають обов'язковому оприлюдненню і є об'єктом публічного фінансового контролю”.

У підпункті 2.1.3 „Формування децентралізованих публічних фондів органів місцевого самоврядування” автор досліджує правові режими фондів комунальних юридичних осіб і пропонує наступне визначення: „публічні децентралізовані позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування - це публічні фонди підприємств, установ і організацій комунальної форми власності, створені органами місцевого самоврядування шляхом прийняття відповідного рішення з метою забезпечення публічних потреб населення адміністративно-територіальної одиниці. Формування, розподіл, управління, використання цих фондів регулюються як імперативними правовими нормами, так і диспозитивними і є об'єктом публічного фінансового контролю”.

Аналіз формування доходних джерел таких фондів свідчить про розгалужену, несистематизовану нормативно-правову базу, що регулює діяльність комунальних юридичних осіб і містить численні прогалини. Автор виділяє наступні групи децентралізованих фондів комунальних юридичних осіб:

1) фонди бюджетних установ (школи, лікарні і т.д.), які формуються за рахунок бюджетів відповідного рівня на основі кошторисно-бюджетного фінансування, але також можуть формуватися за рахунок власних надходжень згідно з Постановою КМУ від 17. 05. 2002 р., N 659 та ст. 13 БКУ (ред. від 08. 07. 2010 р.). У юридичній літературі висловлюються різні погляди щодо доцільності надання бюджетним установам права на отримання додаткових „власних” надходжень. Ряд авторів вважає, що існування таких джерел перетворює „неприбуткові бюджетні організації” на прибуткові комерційні юридичні особи. Автор аналізує відмінності правової та економічної природи основних джерел доходів прибуткових та неприбуткових юридичних осіб і робить висновок щодо різної економічної та юридичної природи „прибутків” та „доходів”;

2) фонди комерційних комунальних підприємств. Ці підприємства мають подвійну природу, оскільки утворюються з метою надання публічних послуг населенню відповідної території та для отримання прибутку. Тому їх фонди наповнюються з двох джерел: кошти, отримані внаслідок господарської діяльності, та кошти, отримані з відповідних бюджетів. Основна проблема формування цих фондів полягає в економічно необґрунтованих тарифах на комунальні послуги. Внаслідок цього майже 70% комунальних підприємств є збитковими і дотуються за рахунок відповідних бюджетів місцевого самоврядування. Тому при правовому регулюванні визначення тарифів необхідно виходити із економічної доцільності, ефективності, прибутковості роботи комунальних підприємств.

У підпункті 2.2.1 „Розподіл і використання загального фонду місцевого бюджету” автор аналізує види видатків, які формуються на основі публічних потреб населення певних територій. Робиться висновок про недосконалість бюджетної класифікації видатків. Так, у ст.10 нової редакції БКУ відсутнє визначення видів видатків, передбачених у статтях 82, 86, 88-93 БКУ. Пропонується удосконалити ст. 10 БКУ шляхом визначення наступних класифікаційних критеріїв публічних видатків: 1) ступінь значущості публічних потреб, які задовольняються (ст. 82 БКУ); 2) рівень бюджету, з якого фінансуються публічні потреби (ст. 86 БКУ); 3) вид повноважень, що фінансується (ст.92, 93 БКУ); 4) взаємозв'язок із обсягами міжбюджетних трансфертів (ст.88-91 БКУ); 5) види фондів, кошти яких використовуються на покриття видатків: а) видатки, що фінансуються з загального фонду бюджету; б) видатки, що фінансуються зі спеціального фонду бюджету. Урахування зазначених критеріїв при здійсненні класифікації видатків забезпечить комплексний підхід та системність у плануванні та контролі за видатками всіх видів.

Аналіз правового режиму використання коштів загального фонду місцевих бюджетів свідчить про його неповну відповідність принципам субсидіарності і ефективності, що призводить до економічно неефективних видатків. Прикладом останнього є утримання за рахунок коштів бюджетів районів, в яких проживає менше, ніж 80 - 100 тис. осіб, районних лікарень. Наслідком є неефективне використання бюджетних коштів. За даними Міністерства охорони здоров'я на початок 2009 року вакантними були майже 50 000 лікарських посад, у 374 сільських лікарських амбулаторіях жодна лікарська посада не була заміщена. Світова практика та Всесвітня організація охорони здоров'я доводять, що фінансування роботи повноцінних лікарень вторинної медичної допомоги є економічно ефективним, якщо така лікарня обслуговує регіон, що має понад 100 тис. населення. Отже, при плануванні видатків необхідно враховувати реальні потреби населення, а також економічну ефективність та доцільність майбутніх публічних видатків. Одним із важливих інструментів останнього є використання програмно-цільового методу бюджетування. Нова редакція БКУ дозволила використовувати цей метод при плануванні видатків місцевих бюджетів п.3 ч.2 ст.10 та ст. 20 БКУ. Але ефективне застосування цього методу потребує розробки та прийняття підзаконних нормативно-правових актів та актів методологічного характеру.

У підпункті 2.2.2 „Правові особливості порядку розподілу і використання спеціального фонду місцевого бюджету” проведено аналіз правових режимів розподілу і використання публічних цільових централізованих бюджетних фондів органів місцевого самоврядування (бюджету розвитку, територіальних дорожніх фондів, фондів охорони НПС та інші). Зроблено висновок про недостатність правого регулювання цих фондів, відсутність відповідних кодів бюджетної класифікації зазначених фондів. У підрозділі запропоновано критерії, що дозволять виокремити зі складу спеціального фонду бюджету окремі фонди з наділенням їх статусом централізованих цільових позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування для збільшення економічної доцільності та ефективності їх функціонування. публічний фонд місцевий самоврядування

Підпункт 2.2.3 „Позабюджетні децентралізовані публічні фонди органів місцевого самоврядування” присвячений дослідженню порядку розподілу та використання коштів цього виду фондів. Правове регулювання такого порядку визначено у чисельних несистематизованих нормативно-правових актах, що видаються різними відомствами та службами. Проведене автором соціологічне опитування показало, що послуги, які надають розпорядники зазначених фондів (бюджетні установи, комерційні комунальні підприємства), не відповідають якості та повноті яка гарантується державою, а утворення, управління та використання таких фондів є економічно неефективним. Робиться висновок про необхідність подальшого вдосконалення правових режимів функціонування таких фондів.

У підрозділі 2.3 „Правове регулювання фінансового контролю в сфері функціонування публічних фондів органів місцевого самоврядування” аналізується система та стан законодавства в сфері фінансового контролю за місцевими фінансами. Робиться висновок про недієвість існуючої системи фінансового контролю. З метою її вдосконалення пропонується:

1) розробити Концепцію публічного фінансового контролю, у якій було б визначено всі види публічного фінансового контролю, а також визначені: мета, завдання, суб'єкти та об'єкти кожного виду контролю;

2) для підвищення ефективності публічного фінансового контролю на місцевому рівні пропонується створити Комунальні рахункові палати обласного рівня визначити чітко її повноваження, порядок взаємодії з іншими органами та відповідальність. Для забезпечення їх функціонування пропонується створити публічний централізований цільовий позабюджетний фонд Комунальної рахункової палати та визначити наступні джерела наповнення цього фонду, це на нашу думку мають бути відповідно визначені відсотки від: а) прибутку комунальних підприємств; б) власних коштів бюджетних установ; в) відсоток місцевих податків і зборів; г) плати за землю; д) надходжень з податку на нерухомість; ж) доходів, отриманих органами місцевого самоврядування за розпорядження тимчасово вільними коштами; з) гранти, дарунки, благодійні внески.

3) для здійснення громадського фінансового контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування запровадити обов'язковий Єдиний всеукраїнський портал місцевого самоврядування (в мережі Інтернет), який би відображав визначені законодавством статистичні дані по кожній територіальній одиниці щодо звітності про діяльність відповідного органу, його плани та аналіз фінансового стану, показники функціонування всіх місцевих публічних фондів та інше;

4) систематизувати та уніфікувати законодавство і понятійний апарат в сфері фінансового контролю.

Висновки

У результаті дисертаційного дослідження, на основі аналізу чинного законодавства, наукової літератури, вітчизняної та зарубіжної практики, автором було сформульовано низку пропозицій, висновків та рекомендацій, спрямованих на вирішення наукового завдання і досягнення поставленої мети дисертаційного дослідження, а саме:

1. Необхідно уніфікувати і систематизувати понятійний апарат фінансового права, оскільки при визначенні понять допускається порушення принципів чистоти термінології, логічної побудови та інших принципів нормотворення, в зв'язку з цим автором зроблені пропозиції щодо їх усунення, зокрема пропонується прийняти Фінансовий кодекс України.

2. Запропоновано визначення поняття „фонди органів місцевого самоврядування”, було визначено ознаки, що дозволяють відмежувати це поняття від суміжних понять, а саме: 1) закріплення правового статусу фонду в нормативно-правових актах; 2) наявність окремого спеціалізованого рахунку у відповідній фінансово-кредитній установі; 3) визначення мети створення фонду; 4) законодавче визначення джерел доходу фонду; 5) встановлення чітко визначеного порядку розподілу, управління та використання коштів фонду на суворо визначені цілі; та 6) здійснення фінансового контролю.

3. Пропонується визначати „публічні фонди органів місцевого самоврядування - як фонди коштів, які створюються органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень з метою забезпечення публічних потреб населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, кошти яких акумулюються на спеціалізованому рахунку у відповідній фінансово-кредитній установі, які функціонують на засадах відкритості і прозорості та щодо яких визначений порядок формування, розподілу, управління, використання і контролю в нормативно-правових актах імперативного характеру і є об'єктами публічного фінансового контролю на всіх стадіях свого функціонування”.

4. Пропонується авторське визначення таких понять як: „публічні централізовані цільові бюджетні фонди органів місцевого самоврядування”, „публічний спеціальний фонд бюджету місцевого самоврядування”, „фонд розвитку бюджету місцевого самоврядування”, „публічні централізовані цільові позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування” та „публічні децентралізовані позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування”; „фінансова система місцевого самоврядування“, „доходи місцевого бюджету”, „публічний фінансовий контроль”, „комунальний фінансовий контроль”. Запропоновано внести відповідні зміни до БКУ, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з метою їх узгодження та подолання прогалин і колізій чинного законодавства.

5. Розроблена класифікація публічних фондів органів місцевого самоврядування, що діють на сьогодні в Україні.

6. Сформульовано ряд вимог за умови дотримання яких необхідно повернути органам місцевого самоврядування право на створення публічних централізованих цільових позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування, а саме необхідно: 1) уніфікувати і систематизувати законодавство, яке визначає статус публічних централізованих цільових позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування, порядок їх формування і функціонування. Відповідні правові норми можуть бути закріплені в Кодексі про місцеве самоврядування в Україні; 2) затвердити на законодавчому рівні класифікацію публічних фондів місцевого самоврядування, визначити джерела їх наповнення та цільове призначення; 3) вести їх загальний реєстр на рівні держави; 4) визначити порядок здійснення всіх видів публічного фінансового контролю за утворенням, розподілом, управлінням та використанням таких позабюджетних фондів (з внесенням відповідних змін у проект Закону України «Про фінансовий контроль в Україні»); 5) визначити систему контролюючих суб'єктів і наділити їх чітко визначними функціями щодо здійснення фінансового контролю за рухом коштів у таких фондах; 6) визначити порядок звітування перед громадськістю щодо функціонування публічних централізованих цільових позабюджетних фондах органів місцевого самоврядування; 7) встановити юридичну відповідальність за порушення правових режимів функціонування таких фондів; 8) розробити типове положення про публічні централізовані цільові позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування.

7. Зроблені пропозиції до бюджетної класифікації щодо вдосконалення розділу „спеціальний фонд місцевого бюджету”, а саме: 1) при утворенні цільового фонду присвоювати йому відповідний код бюджетної класифікації; 2) виокремити доходи та видатки кожного цільового фонду із загального обсягу доходів і видатків бюджету та присвоїти їм відповідні коди бюджетної класифікації, які б відповідали виду фонду для можливості проведення громадського фінансового контролю за формуванням та використанням коштів такого фонду; 3) зобов'язати місцеві ради приймати положення, що регламентує функціонування всіх наявних публічних централізованих цільових фондів, із чітким визначенням: мети створення, порядку формування, стратегічних планів, принципів, методології розподілу і використання коштів даного фонду та порядку здійснення публічного фінансового контролю.

8. Запропонована авторська класифікація доходів та видатків місцевих бюджетів та відповідні зміни до БКУ.

9. Зроблено висновок про те, що фонди комунальних юридичних осіб є позабюджетними публічними децентралізованими фондами органів місцевого самоврядування. Тому запропоновано внести зміни до п.9 ст. 13 БКУ (ред. від 08.07.2010 р.), виклавши його у такій редакції: „Створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається, крім випадків, коли такі фонди передані у господарське відання іншим господарюючим суб'єктам”.

10. Доцільно виокремити зі складу спеціального фонду бюджету окремих фондів з наділенням їх статусом публічних централізованих цільових позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування. Автором були визначені критерії, за допомогою яких можна здійснювати таке відмежування, а саме: 1) в залежності від мети створення: а) фонди для задоволення загальнодержавних потреб; б) фонди, орієнтовані на задоволення місцевих потреб (які характерні саме для цієї АТО); 2) за характером суб'єкту: а) фонди з невизначеним „суб'єктом - бенефіціаром” (які задовольняють потреби всього населення АТО); б) фонди з визначеним „суб'єктом - бенефіціаром” (кошти яких використовувати лише на визначену категорію осіб); 3) за наявності прямого зв'язку між внесками та виплатами: а) фонди, розмір виплат з яких розраховується з урахуванням обсягів внесків, що робилися до фонду; б) фонди, розмір виплат з яких не враховує обсяг зроблених внесків. Виходячи з цього, до публічних централізованих цільових позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування пропонується віднести фонди, метою створення яких є задоволення особливих місцевих потреб та /або які мають прямий зв'язок між внесками та виплатами, а також мають чітко визначеного суб'єкта-бенефіціара.

11. Автором запропоновано прийняти Кодекс про місцеве самоврядування в Україні, який повинен поєднати у собі норми для комплексного врегулювання діяльності суб'ктів комунальної форми власності в усіх сферах їх функціонування, фінансову систему АТО, чітко визначав суб'єктів таких відносин, права та обов'язки, види комунальних юридичних осіб, правові режими їх функціонування, встановлював чітку відповідальність за їх фінансову діяльність.

12. Для вирішення нагальних проблем в сфері фінансового контролю за місцевими фінансами запропоновано створення Комунальних рахункових палат обласного рівня та позабюджетних централізованих цільових публічних фондів для їх роботи, визначено вимоги щодо їх утворення та можливі джерела надходження.

13. Дано авторське визначення поняттю «комунальний фінансовий контроль» - це вид публічного фінансового контролю, який виражається у діяльності уповноважених державних органів, відповідних структурних підрозділів, громадських організацій та інших осіб усіх форм власності, що спрямований на забезпечення законності, фінансово-бюджетної дисципліни, ефективності, доцільності, раціональності формування, розподілу, управління та використання публічних фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.

14. Запропоновано розробити Концепцію публічного фінансового контролю, у якій визначити всі види публічного фінансового контролю: державний, місцевий, громадський, а також визначити мету публічного фінансового контролю, завдання органів здійснення такого контролю, суб'єкти та об'єкти кожного виду контролю.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Шолкова Т. Б. Місцеві бюджети, як публічний фонд грошових коштів: теоретичний аспект / Т. Б. Шолкова // Підприємство, господарство і право. - 2006. -№ 4. - С. 114-118.

2. Шолкова Т. Б. Роль місцевих податків і зборів у забезпеченні самостійності адміністративно-територіальних одиниць. / Т. Б. Шолкова // Науковий вісник Ужгородського університету. - 2007. - № 8. - С. 324-326.

3. Шолкова Т. Б. Теоретико - правові проблеми регулювання фінансової діяльності органів місцевого самоврядування. / Т. Б. Шолкова // Юридична Україна. - 2008. - № 10. - С. 32-37.

4. Шолкова Т.Б. Значення публічних позабюджетних фондів коштів органів місцевого самоврядування у забезпеченні соціальних гарантій населення / Т. Б. Шолкова // Юридична Україна. - 2007. - № 3. - С. 33-37.

5. Шолкова Т. Б. Адміністративна відповідальність за податкові правопорушення / Т. Б. Шолкова //Науковий вісник Національної академії ДПС України. - 2007. - № 2 (37). - С. 186-192.

6. Шолкова Т. Б. Правове регулювання фінансового контролю публічних фондів органів місцевого самоврядування / Т. Б. Шолкова // Південноукраїнський правовий часопис Одеського університету ВС. - 2010. - № 3. - С. 30-34.

7. Шолкова Т.Б. Основні проблеми фінансового забезпечення та перспективи розвитку місцевого самоврядування в Україні / Т. Б. Шолкова // Південноукраїнський правовий часопис Одеського університету внутрішніх справ. - 2010.- № 1.- С. 13-15.

8. Шолкова Т. Б. Реформування податкового законодавства - основна умова ефективного формування дохідної частини місцевих бюджетів : матеріали наук. -практ. конф. [“Податкова політика України та механізми її реалізації в Податковому кодексі”], (Ірпінь, 23-24 трав. 2005 р.) / Національна академія ДПС України. - 2005. - С. 319 - 322.

9. Шолкова Т. Б. Адміністративно-територіальна реформа: проблеми та перспективи проведення : материалы междун. науч.-практ. конф. [“Развитие научных исследований 2005”], (Полтава, 7-9 нояб. 2005 г.). - Полтава. : Изд-во «ІнтерГрафіка», 2005. - Т. 3. - С. 103 - 106.

10. Шелковая Т. Б. Экономико-правовые последствия присоединения Украины к Всемирной торговой организации для регионов и страны в целом : материалы 2-х Всеросc. науч.-практ. конф. [“Державинские чтения”], (Москва, 9-10 нояб. 2006 г.) : сб. ст:.- Кн. 3: Проблемы административного и финансового права / отв. ред. Б.В. Россинский. - М. : РПА МЮ РФ, 2007. - С. 370 - 374.

11. Шолкова Т. Б. Актуальные проблемы формирования, распределения и использование средств местных бюджетов органами местного самоуправления : материалы Общеросс. науч.-практ. конф. [“Актуальные проблемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов”], (Москва, 8-9 декаб. 2006 г.) - М.: РПА МЮ РФ, 2006. - С. 359 - 364.

12. Шолкова Т.Б. Прогалини фінансового законодавства в сфері регулювання публічних фондів органів місцевого самоврядування : матеріали Міжн. наук.-практ. конф. [“Актуальні питання сучасних державотворчих та правотворчих процесів”], (Запоріжжя, 28 квіт. 2010 р) : - Запоріжжя. : Запорізька МГО «Істина», 2010. - Ч. З. - С. 60 - 61.

13. Шолкова Т.Б. Організаційно-правові проблеми фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування в Україні : зб. наук. ст. за матеріалами VII Міжн. наук.-практ. конф. [“Актуальні питання реформування правової системи України”], (Луцьк, 04-05 лип. 2010 р.), - Луцьк : Волинська обласна друкарня, 2010 - С. 321 - 323.

...