Механізми державного управління міжбюджетними відносинами в Україні

3

Размещено на http://www.allbest.ru/

Класичний приватний університет

УДК 351.9:336.14(477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Механізми державного управління міжбюджетними відносинами в Україні

25.00.02 - механізми державного управління

Семенова Ольга Юріївна

Запоріжжя - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Класичному приватному університеті.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, доцент Монаєнко Антон Олексійович, Класичний приватний університет, проректор з наукової роботи. міжбюджетний економічний політичний

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор Долгальова Олена Вячеславівна, Донецький державний університет управління, професор кафедри менеджменту у невиробничій сфері;

кандидат наук з державного управління, доцент Гончаренко Марина Василівна, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри економічної теорії та фінансів.

Захист відбудеться «19» квітня 2011 р. о 0900 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.03 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б.

Автореферат розісланий «18» березня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Є.О. Коваленко

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Актуальність теми дослідження зумовлена необхідністю теоретичних розробок застосування механізмів державного управління міжбюджетними відносинами в умовах проведення в Україні економічної, адміністративної та політичної реформ. Швидкий розвиток бюджетних відносин держави й громадянського суспільства, безумовно, вимагає формування дієвої системи державного управління. Державне управління є тим інструментом, за допомогою якого можна розподілити повноваження між різними рівнями публічної влади, визначати компетенцію суб'єктів міжбюджетних відносин, забезпечувати правовими засобами баланс їх фінансових інтересів.

Чинне законодавство України в частині регулювання міжбюджетних відносин ще далеке від досконалості, незважаючи на прийняття Бюджетного кодексу України в новій редакції, оскільки не відображає всіх реалій фінансово-бюджетної діяльності держави, містить безліч прогалин та не завжди має конкретні механізми реалізації. Водночас розвиток України передбачає формування таких механізмів державного управління міжбюджетними відносинами, які б сприяли ефективності фінансування державою різних сфер суспільного життя, чіткому перерозподілу бюджетних коштів між різними рівнями бюджетної системи, створенню передумов для забезпечення самостійності місцевих бюджетів.

Поглиблення процесів диференціації регіонів України за показниками соціально-економічного розвитку, прагнення до фінансової самостійності органів місцевого самоврядування, ускладнення методів державного управління економікою та зростання ролі непрямих методів управління макро- і мікроекономічними процесами як у межах країни, так і в межах конкретних регіонів роблять надзвичайно важливим виявлення особливостей державного управління міжбюджетними відносинами в Україні. Особливого значення набуває пошук нових форм державної фінансової політики. Слід поступово відмовитися від регуляторних доходів або, принаймні, істотно обмежити їх використання з метою переходу до реалізації принципу «один податок - один бюджет». Тому очевидна необхідність вивчення сучасних проблем державного управління міжбюджетними відносинами як з теоретичних, так і з практичних позицій.

В Україні проблеми міжбюджетних відносин, їх державного регулювання висвітлено в працях багатьох учених: В. Асадчева, В. Бакуменка, В. Бодрова, С. Буковинського, М. Василишена, Л. Воронової, В. Гейця, М. Гончаренко, А. Дєгтяра, О. Долгальової, О. Дроздовської, О. Іваницької, О. Кириленко, Б. Кваснюка, В. Кравченка, М. Кучерявенка, О. Лилик, І. Луніної, А. Монаєнка, О. Орлюк, Н. Пришви, В. Рибака, І. Розпутенка, С. Слухай та інших.

Проте низка питань у сфері реалізації механізмів державного управління міжбюджетними відносинами не набула належного висвітлення. При всій важливості проведених досліджень, сьогодні в наукових колах не розроблено пропозицій затвердження Стратегії розвитку міжбюджетних відносин в Україні, розвитку інституційного механізму державного управління міжбюджетними відносинами через створення Фонду розвитку місцевих фінансів, не приділено достатньої уваги вивченню шляхів збільшення доходів місцевих бюджетів через міжбюджетні трансферти, законодавчому забезпеченню дотримання фінансової дисципліни.

Важливість проблеми вимагає подальшого дослідження понятійного апарату науки державного управління через визначення дефініцій державного управління міжбюджетними відносинами та вирівнювання бюджетної забезпеченості місцевих бюджетів.

Актуальність проблеми, недостатня її розробленість у науковій літературі, її теоретичне та практичне значення зумовили вибір теми дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано в межах наукових тем Класичного приватного університету: «Механізми державного управління об'єктами та процесами ринкової економіки» (номер державної реєстрації 0109U002113), «Актуальні проблеми розвитку місцевого самоврядування в Україні» (номер державної реєстрації 0110U003965). У рамках виконаних тем особисто здобувачем обґрунтовано та запропоновано основні положення Стратегії розвитку міжбюджетних відносин в Україні, удосконалено науковий підхід до формування інституційного механізму державного управління міжбюджетними відносинами через створення Фонду розвитку місцевих фінансів, сформульовано пропозиції щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування механізмів державного управління міжбюджетними відносинами в Україні, а також формулювання практичних пропозицій щодо їх удосконалення.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі завдання:

- розвинути понятійний апарат науки державного управління у сфері міжбюджетних відносин;

- провести аналіз проблем та розвитку міжбюджетних відносин в Україні;

- обґрунтувати за запропонувати основні положення Стратегії розвитку міжбюджетних відносин в Україні;

- внести пропозиції щодо розвитку інституційного механізму державного управління міжбюджетними відносинами;

- розробити практичні пропозиції щодо вдосконалення правових механізмів державного управління міжбюджетними відносинами через законодавче врегулювання збільшення доходів бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та зміцнення фінансової дисципліни.

Об'єктом дослідження є процес державного управління міжбюджетними відносинами в Україні.

Предметом дослідження є теоретичні та практичні засади формування й розвитку механізмів державного управління міжбюджетними відносинами в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що пропоновані механізми державного управління міжбюджетними відносинами та їх упровадження в практичну діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування дадуть можливість ефективно реалізовувати державну фінансову політику й здійснювати перерозподіл доходів та видатків між різними рівнями бюджетної системи, фінансувати видатки держави, враховуючи нагальні потреби регіонів у фінансовій допомозі з Державного бюджету України, запобігати фінансовим правопорушенням у сфері міжбюджетних відносин.

Методи дослідження. Для перевірки гіпотези дослідження та виконання поставлених завдань використано загальнонаукові та спеціальні методи: аналізу і синтезу - при дослідженні державного управління міжбюджетними відносинами; статистичного аналізу, порівняння та узагальнення - при дослідженні проблем та стану розвитку міжбюджетних відносин в Україні; монографічний метод - для вивчення вітчизняного досвіду реалізації державної політики у сфері міжбюджетних відносин; абстрактно-логічний метод - для теоретичного узагальнення й формулювання висновків та пропозиції.

Методологічною базою дослідження є наукові праці вітчизняних та зарубіжних учених. Інформаційну базу дослідження становлять закони України, нормативно-правові акти Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, статистичні матеріали Рахункової палати України, Державної казначейської служби України та Державного комітету статистики України.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в тому, що:

вперше:

теоретично обґрунтовано та запропоновано Стратегію розвитку міжбюджетних відносин в Україні, яка має бути затверджена Кабінетом Міністрів України та основні положення мають включати напрями удосконалення форм фінансової підтримки місцевих бюджетів з державного бюджету України, вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням державних цільових програм, створення передумов для скорочення бюджетних видатків, посилення зацікавленості місцевих органів державної влади України та органів місцевого самоврядування в збільшенні податкового потенціалу й зростанні власних бюджетних доходів, забезпечення збалансованості місцевих бюджетів;

удосконалено:

науковий підхід до формування інституційного механізму державного управління міжбюджетними відносинами через створення Фонду розвитку місцевих фінансів, суть діяльності якого полягає в активізації процесів фінансового оздоровлення місцевих бюджетів України, сприянні реформуванню бюджетної сфери й бюджетного процесу, стимулюванні економічних реформ, проведенні моніторингу процесів фінансового оздоровлення в регіонах, кредитуванні регіонів за рахунок коштів Фонду та наданні технічної допомоги органам місцевого самоврядування з управління місцевими фінансами шляхом навчання й підготовки кадрів місцевих фінансових органів;

науково-практичний підхід до формування правового механізму державного управління міжбюджетними відносинами через законодавче врегулювання збільшення доходів бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, створення передумов їх фінансової самостійності шляхом внесення змін до ст. 69, 71 Бюджетного кодексу України, суть яких полягає у включенні до доходів цих місцевих бюджетів, які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, 25% від податку з доходів фізичних осіб; зарахуванні податку з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у розмірі: 30% до бюджету Автономної Республіки Крим і обласних бюджетів та 70% - до міських, селищних і сільських бюджетів у разі реєстрації транспортних засобів на відповідній території; збільшенні у 5 разів ставки земельного податку для сільськогосподарських угідь, що не використовуються за цільовим призначенням; зарахуванні до бюджету розвитку бюджетів місцевого самоврядування 10% від податку на прибуток підприємств, а також більш детальної регламентації надходжень до бюджету розвитку місцевих бюджетів;

на підставі Постанови Кабінету Міністрів України „Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів” від 29.11.2006 р. № 1673 науково-практичний підхід до формування правового механізму державного управління міжбюджетними відносинами в частині конкретизації видів порушень законодавства про бюджетну систему України, розміру санкцій за вчинення таких правопорушень залежно від їх суспільної небезпечності, а також внесення відповідних змін до чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення;

набуло подальшого розвитку:

понятійний апарат науки державного управління через визначення дефініції державного управління міжбюджетними відносинами як сукупності заходів центральних і місцевих органів державної влади щодо регламентації та вдосконалення перерозподільних процесів бюджетних коштів, забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, що відбуваються в бюджетній сфері, спрямованих на забезпечення фінансової стійкості адміністративно-територіальних одиниць і збалансування всіх ланок бюджетної системи; визначення дефініції вирівнювання бюджетної забезпеченості місцевих бюджетів як системи перерозподілу фінансових ресурсів, що спрямовуються на зближення можливостей органів місцевого самоврядування надавати населенню бюджетні послуги.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що застосування запропонованих напрямів і механізмів державного управління міжбюджетними відносинами в Україні приведе до створення передумов для ефективної реалізації державної політики у сфері міжбюджетних відносин, розвитку чинного фінансового законодавства України, що сприятиме дотриманню фінансової дисципліни щодо розподілу й використання бюджетних коштів, створенню ефективної системи міжбюджетних відносин та посиленню відповідальності їх суб'єктів за фінансові правопорушення.

Результати досліджень використано в діяльності Запорізької обласної державної адміністрації при формуванні інституційного механізму державного управління міжбюджетними відносинами через створення Фонду розвитку місцевих фінансів (довідка від 16.09.2010 р. № 09-1/32).

Теоретичні положення дисертаційної роботи використовуються в навчальному процесі Класичного приватного університету при викладанні таких дисциплін: «Державне управління», «Державне регулювання економіки», «Державна регіональна політика», «Державні фінанси та бюджетний процес», «Фінансове право», «Проблеми бюджетного права та процесу» (довідка від 04.10.2010 р. № 521).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки, висновки й рекомендації, які винесено на захист, одержано здобувачем самостійно та розкрито в наукових працях.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дисертаційної роботи доповідались та обговорювались на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях та круглих столах: «Актуальні проблеми інноваційно-інвестиційного розвитку економіки України» (м. Харків, 2007 р.), «Наука і вища освіта» (м. Запоріжжя, 2008 р.), «Nowoczesnych naukowych osi№gniкж-2008» (Польща, м. Перемишль, 2008 р.), “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2008 р.), “Формирование инновационной системы экономики и образования в условиях глобализации” (Росія, м. Воронеж, 2008 р.), «Децентралізація державного управління та розвиток місцевого самоврядування в контексті європейської практики» (м. Луцьк, 2008 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 13 наукових праць загальним обсягом 4,75 д. а., з них 6 - у наукових фахових виданнях.

Структура й обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, двох додатків. Загальний обсяг дисертації - 212 сторінок, з яких 9 рисунків займають 8 сторінок, 5 таблиць - 5 сторінок, список використаних джерел (185 найменувань) - 18 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі дисертації обґрунтовано актуальність дослідження, визначено мету й завдання роботи; викладено найбільш вагомі результати, що характеризують наукову новизну дослідження; відображено практичне значення та можливості застосування одержаних результатів.

У першому розділі - «Теоретичні основи державного управління міжбюджетними відносинами в Україні» - визначено поняття міжбюджетних відносин у системі державного управління, досліджено особливості міжбюджетних відносин між органами державної влади та місцевого самоврядування, міжбюджетних відносин між органами місцевого самоврядування.

Суть міжбюджетних відносин полягає у фінансових взаємозв'язках між різними рівнями влади. Вони повинні забезпечувати, по-перше, оптимальний розподіл доходних і видаткових повноважень між рівнями влади й, відповідно, рівнями бюджетної системи; по-друге, вирівнювання бюджетної забезпеченості по всій території країни. Регулювання міжбюджетних відносин є важливою складовою бюджетного регулювання. Воно характеризує процес упорядкування та регламентування розподільних відносин, що виникають між органами влади й управління різних рівнів у бюджетній сфері. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та надання фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.

На нашу думку, державне управління міжбюджетними відносинами - це сукупність заходів центральних і місцевих органів державної влади щодо регламентації та вдосконалення перерозподільних процесів, забезпечення відповідності повноважень на здійснення бюджетних видатків, спрямованих на забезпечення фінансової стійкості адміністративно-територіальних одиниць і збалансування всіх ланок бюджетної системи.

Міжбюджетні відносини - це відносини, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також між органами місцевого самоврядування щодо розподілу функцій, повноважень, сфер відповідальності, здійснення сукупних видатків та формування доходів бюджетів різних рівнів.

Бюджетний кодекс України передбачає таку систему міжбюджетних трансфертів: 1) дотацію вирівнювання; 2) субвенцію; 3) кошти, що передаються до державного та місцевих бюджетів; 4) інші дотації. Серед зазначеного переліку міжбюджетних трансфертів, що застосовуються в нашій державі, Бюджетний кодекс України містить визначення лише двох: дотації вирівнювання та субвенції.

Дотація вирівнювання є міжбюджетним трансфертом на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує. Субвенціями є міжбюджетні трансферти для цільового використання в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції. Бюджетні субсидії є трансфертними платежами, що надаються з державного місцевим бюджетам чи з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих нижчого адміністративного рівня для фінансування цільових видатків, забезпечення збалансованості бюджетів за доходами і видатками та пом'якшення міжрегіональних бюджетних фінансових диспропорцій, з урахуванням соціально-економічного розвитку територіально-адміністративних одиниць. Субвенції використовуються для фінансування конкретних регіональних програм і заходів, затверджених у законодавчому порядку.

Різноманітність учасників, які беруть участь у процесі формування й реалізації міжбюджетних відносин між органами державної влади та місцевого самоврядування, дає нам змогу об'єднати ці відносини в три великі групи: 1) відносини між органом законодавчої влади та органами місцевого самоврядування (стосуються лише норм законів про Державний бюджет, який щорічно ухвалюється Верховною Радою України); 2) відносини між органом виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (виникають під час виконання бюджетів, коли з боку держави виступають, зокрема, Міністерство фінансів України, Державна казначейська служба України, органи державної податкової служби України, Рахункова палата; регулюються переважно підзаконними нормативно-правовими актами); 3) відносини між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (регулюються нормами Закону України „Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.1999 р.).

За допомогою міжбюджетних відносин можна чітко розмежувати видаткові, податкові та інші повноваження органів публічної влади; сформувати й розвинути об'єктивні та прозорі механізми фінансової підтримки місцевих бюджетів, а також підвищити якість управління й контролю за бюджетними коштами на державному та місцевому рівнях. Зважаючи на те, що будь-який бюджет складається з дохідної й видаткової частин, можна стверджувати про існування відносин між державою та органами місцевого самоврядування стосовно формування доходів і видатків. Отже, відносини між бюджетами різних рівнів бюджетної системи України (а точніше, відносини між відповідними органами публічної влади) можна поділити на такі групи: відносини між державним і місцевими бюджетами у процесі формування бюджетних доходів; відносини між державним і місцевими бюджетами у процесі здійснення бюджетних видатків.

Щодо міжбюджетних трансфертів, то, згідно із ч. 1 ст. 97 Бюджетного кодексу України, у державному бюджеті України можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам: 1) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського значення, Автономної Республіки Крим та міст обласного значення; 2) субвенція на здійснення програм соціального захисту; 3) субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень унаслідок надання пільг, установлених державою; 4) субвенція на виконання інвестиційних проектів; 5) інші субвенції.

Важливе значення мають також положення ст. 103 Бюджетного кодексу України, що стосуються надання субвенцій з державного бюджету на компенсацію видатків органів місцевого самоврядування для виконання власних повноважень унаслідок наданих державою податкових пільг. Надання державою податкових пільг суб'єктам господарювання, що зменшують податкові доходи бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень, має супроводжуватися внесенням змін до Закону України “Про Державний бюджет України на відповідний рік”, що передбачають надання субвенції на компенсацію відповідних втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування.

Згідно зі ст. 105 Бюджетного кодексу України, субвенції з державного бюджету України на виконання інвестиційних програм надаються бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя з їхнім подальшим перерозподілом для бюджетів місцевого самоврядування. Зазначені субвенції розподіляються на конкурентних засадах між бюджетами місцевого самоврядування та передбачають фінансову участь бюджету - отримувача субвенції у здійсненні програми чи проекту. Органи місцевого самоврядування, у яких середньорічний фактичний обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, мають пріоритетне право на отримання субвенції на виконання інвестиційних проектів.

Міжбюджетні відносини між органами місцевого самоврядування можуть формуватися вертикально (наприклад, відносини між міською та районною в цьому місті радою) та горизонтально (наприклад, між сільськими бюджетами, між міськими бюджетами). Найчастіше об'єктом цих відносин є міжбюджетні трансферти, а також видатки (тобто розмежування різних видів видатків між бюджетами).

Засади міжбюджетних відносин між районними бюджетами та іншими місцевими бюджетами, трансферти до яких визначаються щорічними законами про Державний бюджет України, регулюються Бюджетним кодексом України, а також спеціальним Законом України „Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань” від 01.07.2004 р. Згідно зі ст. 3 названого Закону, у районному бюджеті можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти: 1) дотація вирівнювання бюджетам місцевого самоврядування; 2) кошти, що передаються до районного бюджету з бюджетів місцевого самоврядування; 3) додаткова дотація на вирівнювання диспропорцій, пов'язаних з нерівномірністю мережі бюджетних установ; 4) інші дотації; 5) субвенції на виконання інвестиційних проектів; 6) інші субвенції.

У бюджеті місцевого самоврядування можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти: 1) дотація вирівнювання з районного бюджету; 2) кошти, що передаються до районного бюджету; 3) субвенції (на утримання об'єктів спільного користування; на ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування; інвестиційні субвенції на будівництво або реконструкцію об'єктів спільного користування; субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їхніх об'єднань; інші субвенції).

Передача прав на здійснення видатків на виконання делегованих державних повноважень до бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їхніх об'єднань може здійснюватися за рішеннями районної або міської (міст республіканського Автономної Республіки Крим чи міст обласного значення) ради з відповідними коштами у вигляді міжбюджетного трансферту. Міська (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) або районна рада може передати кошти на здійснення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, сільській, селищній, міській (міста районного значення) раді у вигляді міжбюджетного трансферту, відповідно, до сільського, селищного, міського (міста районного значення) бюджету. Сільська, селищна, міська (міста районного значення) рада може передати кошти на здійснення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, районній, міській (міста республіканського Автономної Республіки Крим, обласного та районного значення), селищній, сільській раді у вигляді міжбюджетного трансферту, відповідно, до районного, міського (міста республіканського Автономної Республіки Крим, обласного та районного значення), селищного, сільського бюджету.

Міська (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) рада може передати кошти на здійснення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, районній раді у вигляді міжбюджетного трансферту до районного бюджету. Районна рада може передати кошти на здійснення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, міській раді (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) у вигляді міжбюджетного трансферту до міського (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджету.

Передача коштів між місцевими бюджетами здійснюється на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих кожною зі сторін, й укладання договору.

У другому розділі - «Аналіз проблем та розвиток міжбюджетних відносин в Україні» - проаналізовано сучасний стан міжбюджетних відносин в Україні, проведено аналіз структури міжбюджетних відносин та динаміки їх розвитку, досліджено оптимізацію міжбюджетних відносин для держави та її регіонів.

З'ясовано, що за 2009 рік із Державного бюджету України до місцевих бюджетів було перераховано трансфертів на загальну суму 62305,5 млн. грн., у тому числі трансфертів із загального фонду - 56599,4 млн. грн., або 98,8 відсотка плану на рік (у 2008 році виконання річного плану перерахунку трансфертів за загальним фондом дорівнювало 97,8 відсотка). Порівняно з аналогічним періодом 2008 року обсяг перерахованих трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів у 2009 році збільшився на 3102,0 млн. грн., або на 5,2 відсотка. Їх частка у загальній сумі видатків державного бюджету збільшилась до 25,7 відсотка проти 24,5 відсотка у 2008 році, що свідчить про зростання рівня централізації видатків та залежності регіонів. Дотації вирівнювання у 2009 році було перераховано місцевим бюджетам стовідсотково до плану у сумі 33356,3 млн. грн., що більше від аналогічного показника 2008 року на 4545,9 млн. грн., або на 15,8 відсотка.

Питома вага офіційних трансфертів у дохідній частині загального фонду місцевих бюджетів за 2006-2009 рр. у середньому за даними Міністерства фінансів України становила 38,2%, проте їх частка в розрізі бюджетів адміністративно-територіальних одиниць істотно відрізняється. Так, у 2009 році на частку офіційних трансфертів по місту Києву припадає 5,4%, місцеві бюджети Донецької області сформовані за рахунок трансфертів - на 19,5%, Волинської області - на 62,6%.

За 2010 рік із Державного бюджету України до місцевих бюджетів було перераховано трансфертів на загальну суму 78182,6 млн. грн., у тому числі із загального фонду - 72699,7 млн. гривень. Порівняно з аналогічним періодом 2009 року обсяг перерахованих трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів у 2010 році збільшився на 15877,1 млн. грн., або на 25,5 відсотка, що дало змогу забезпечити виплату заробітної плати працівникам установ бюджетної сфери, що утримуються з місцевих бюджетів, у повному обсязі, а також спрямувати близько 2 млрд. грн. на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку регіонів.

У ході наукового пошуку виявлено, що сучасними найгострішими проблемами у сфері міжбюджетних відносин є такі:

1. Невідповідність між зобов'язаннями за видатками місцевих бюджетів та джерелами фінансування. У структурі дохідних джерел місцевих бюджетів частка трансфертів виявляє тенденцію до зростання: з 1998 по 2009 р. вона збільшилася з 14,3% більше ніж у два рази. За цей період в Україні знижувалась частка податкових надходжень місцевих бюджетів з 74,8% у 1998 р. до 43,3% у 2009 р., що також не сприяло зміцненню фінансової самостійності місцевих бюджетів місцевого самоврядування.

2. Слабоврегульованою залишається ситуація у сфері виконання делегованих державних повноважень: незважаючи на існування права передачі обов'язків щодо їх виконання (отже, фінансування) від органів місцевого самоврядування до місцевих адміністрацій, делеговані повноваження стають швидше зобов'язаннями виконавчих органів із необхідністю вжиття заходів щодо мобілізації коштів на їх виконання.

3. Слабкий рівень кореляції між реальними потребами місцевих бюджетів у коштах з державного бюджету та їх відображенням у формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів.

4. Нерівномірне співвідношення „дотація-субвенція” у структурі трансфертів, переважання частки дотацій та субвенцій на соціальний захист. Найбільшу питому вагу в складі трансфертів мають дотації вирівнювання. У 2008 р. їх частка становила 57,1% захищених трансфертів загального фонду і 48,7% усіх трансфертів (для порівняння - 13,9% у 1998 р.).

5. Нормативна неврегульованість забезпечення видатків на соціальні потреби.

Видатки на соціальні потреби не повинні бути видатками місцевого значення, оскільки місцеві органи не можуть впливати на рішення про їх надання чи ненадання. Нині у видатках місцевих бюджетів більше ніж 70% спрямовуються на виконання державних функцій, таких як надання послуг у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, мистецтва, фізичної культури та спорту. Такі видатки враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Відповідно, на виконання власне функцій місцевого розвитку: забезпечення функціонування житлово-комунального господарства, утримання дорожнього господарства, управління комунальним майном, регулювання земельних відносин і фінансування програм природоохоронного значення (тобто видатків, які не враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів) - залишається незначний обсяг коштів. Крім того, місцеві бюджети не одержують коштів, необхідних для утримання об'єктів соціальної інфраструктури, що переходять у комунальну власність.

6. Диспропорції співвідношення обсягів першого та другого кошика доходів місцевих бюджетів. Обсяг трансфертів, який може отримати місцевий бюджет, залежить від того, скільки зібрано коштів (доходів місцевого бюджету), що враховуються при визначенні трансфертів. Відповідно, доходи місцевих бюджетів поділяються на дві групи: 1) доходи, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (перший кошик), або закріплені доходи, із них найбільшу питому вагу мають податок на доходи фізичних осіб та єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва; 2) доходи, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (другий кошик), або власні доходи, з яких найбільша частка припадає на плату за землю, податок з власників транспортних засобів.

7. Неефективна децентралізація бюджетної системи. Відсутній процес формування видаткової частини місцевих бюджетів та децентралізації управління бюджетними коштами як одного із способів перетворення місцевих бюджетів на ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Бюджетна децентралізація передбачає, з одного боку, визначення раціональних обсягів і структури бюджетних повноважень, а з іншого -повне їх забезпечення ресурсною базою.

Трансферти містам та районам обчислюються безпосередньо на центральному рівні. Це, у свою чергу, послаблює позиції обласного рівня в контролі за формуванням та використанням фінансових ресурсів на районному рівні. Більш-менш самостійними у прийнятті відповідного місцевого бюджету є області та міста обласного значення, натомість бюджети місцевого самоврядування залежать від районних органів публічної влади (районної ради та районної державної адміністрації).

Проведений аналіз структури міжбюджетних відносин та динаміки їх розвитку свідчить, що система розподілу доходів за видами бюджетів на сьогодні не відповідає критеріям ефективності, а саме: критерію надання в розпорядження місцевим органам влади тих податків, що є заслугою регіону. Так, наприклад, у м. Київ розташовані головні офіси майже всіх великих підприємств країни. Філіали цих підприємств, що розташовані в регіонах, не мають статусу юридичної особи, тому їх доходи зараховуються на рахунки київських представництв і з них сплачуються 50% податку до бюджету м. Київ.

Реформування системи міжбюджетних відносин передбачає реалізацію таких заходів:

- з метою встановлення відповідності між видатками та доходами місцевих бюджетів: активізувати економічну й господарську діяльність місцевих органів влади на підвладній території з метою збільшення частки власних та закріплених джерел доходів у місцевих бюджетах і зменшення частки трансфертів, а також збільшення загалом кількості регіонів, які не потребують трансфертів із державного бюджету; запровадити державні гарантії фінансового забезпечення виконання делегованих повноважень місцевими органами влади;

- з метою вдосконалення формули розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів внести зміни до формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів щодо використання індексів відносних видаткових потреб, які дадуть змогу враховувати місцеві особливості розвитку, зокрема, густоту населення, рівень екологічного забруднення; спростити показники та окремі формули, що використовуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів; встановити мораторій на внесення змін до формули упродовж одного бюджетного року;

- з метою раціоналізації структури трансфертів забезпечити пріоритетність надання цільових субвенцій, збільшити частку субвенцій на соціально-економічний розвиток, розробити механізм запровадження конкурсних процедур фінансування місцевих програм; застосовувати вибірковий механізм фінансування окремих проектів, ініційованих місцевими органами влади, з наданням переваги тим, які спроможні найшвидше дати економічний ефект і, відповідно, сприяти розвитку інших місцевостей;

- з метою упорядкування механізму забезпечення соціальних видатків встановити жорстку відповідність між фінансуванням видатків, які спрямовані на вирішення питань місцевого значення та не враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, й обсягом власних доходів місцевих бюджетів. Інші видатки доцільно фінансувати за рахунок закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів, що дасть змогу уникати зустрічних фінансових потоків і посилити контроль за використанням коштів та наданням трансфертів; покласти в основу бюджетного вирівнювання нормативи соціальних стандартів надання громадянам послуг.

Під вирівнюванням бюджетної забезпеченості місцевих бюджетів запропоновано розуміти систему перерозподілу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію можливостей органів місцевого самоврядування надавати населенню бюджетні послуги.

У третьому розділі - «Удосконалення механізмів державного управління міжбюджетними відносинами в Україні» - розроблено організаційний механізм державного управління міжбюджетними відносинами, визначено фінансовий механізм державного управління міжбюджетними відносинами, розроблено правові механізми державного управління міжбюджетними відносинами.

Враховуючи проаналізований сучасний стан розвитку міжбюджетних відносин та особливості формування дохідних джерел місцевих бюджетів, ми пропонуємо розробити та затвердити Кабінету Міністрів України Стратегію розвитку міжбюджетних відносин в Україні як одного із організаційних механізмів державного управління міжбюджетними відносинами. Ця Стратегія має забезпечувати: підвищення ефективності використання та управління фінансовими ресурсами бюджетної системи України; вирівнювання можливостей реалізації на всій території країни мінімального рівня встановлених Конституцією України й чинним законодавством соціальних гарантій, фінансування яких повинно здійснюватися з бюджетів усіх рівнів; створення умов для підвищення ефективності соціально-економічного розвитку регіонів.

Така Стратегія має містити основні цілі, принципи й завдання реформування міжбюджетних відносин. До основних напрямів реформування міжбюджетних відносин належать: розподіл видаткових повноважень і відповідальності між органами влади й управління різних рівнів, розмежування дохідних джерел між рівнями бюджетної системи України, створення Державного фонду фінансової підтримки регіонів України, впровадження механізмів інвестиційної підтримки розвитку регіонів через створення фонду регіонального розвитку; оздоровлення місцевих фінансів шляхом стимулювання підвищення доходів і скорочення видатків, надання фінансової допомоги, кокретизація відповідальності учасників міжбюджетних відносин.

З метою вдосконалення наукового підходу до формування інституційного механізму державного управління міжбюджетними відносинами пропонуємо створити Фонд розвитку місцевих фінансів (далі - ФРМФ), метою діяльності якого є активізація процесів фінансового оздоровлення місцевих бюджетів України, сприяння реформуванню бюджетної сфери й бюджетного процесу, стимулювання економічних реформ. Фонд розвитку місцевих фінансів передбачається організувати в складі державного бюджету України. Джерелами утворення ФРМФ будуть кредити міжнародних фінансових організацій, а також інші кошти, що визначаються Урядом України. Кошти ФРМФ виділятимуться органам місцевого самоврядування, а в окремих випадках і великим містам на поворотній основі. Право на отримання цих коштів матимуть регіони й великі міста, що успішно здійснюють заходи з фінансового оздоровлення (відмова від негрошових форм виконання бюджетів, упровадження систем управління державним і муніципальним боргом, реструктуризація заборгованості підприємств і бюджетних зобов'язань, використання конкурсного розподілу державного й муніципального замовлення, ліквідація позабюджетних фондів, не передбачених чинним законодавством).

Розподіл фінансової допомоги місцевим бюджетам здійснюється з кількома етапами. Ми пропонуємо такий механізм надання фінансової допомоги з державного бюджету України місцевим бюджетам.

На першому етапі забезпечується розмежування дохідних джерел консолідованого бюджету адміністративно-територіальної одиниці (району, області тощо). При цьому за точку відліку рекомендується брати фактичне співвідношення між видатками одного місцевого бюджету та видатками іншого місцевого бюджету.

На другому етапі визначається загальний обсяг коштів, що передаються з державного бюджету до місцевих бюджетів. Він встановлюється як різниця між об'єктивно необхідними видатками місцевих бюджетів у планованому році і видатками, які місцеві бюджети можуть забезпечити за рахунок власних доходів.

На третьому етапі визначається обсяг фінансування переданих на місцевий рівень державних повноважень. При делегуванні органам місцевого самоврядування певних повноважень ним одночасно мають передаватися фінансові ресурси для реалізації цих повноважень. Фінансування видатків за переданими повноваженнями здійснюється цільовим чином і не включається в суму коштів, що розподіляються між місцевими бюджетами за допомогою міжбюджетних трансфертів.

На четвертому етапі забезпечується вибір цілей політики міжбюджетного регулювання. Органи місцевого самоврядування повинні сформулювати цілі, на досягнення яких будуть направлені фінансові ресурси з державного бюджету України до місцевого бюджету. Основними з цих цілей можуть бути: вирівнювання бюджетної забезпеченості; стимулювання діяльності місцевих органів влади, спрямованої на підвищення мобілізації доходів до місцевого бюджету; реалізація цільових програм.

На п'ятому етапі досягається вирівнювання подушної бюджетної забезпеченості органів місцевого самоврядування. Першим способом такого вирівнювання є підтягування найбільш незабезпечених органів місцевого самоврядування до рівня, який обмежується обсягом коштів, виділених на вирівнювання. Другим способом вирівнювання є пропорційне скорочення розриву подушної бюджетної забезпеченості органів місцевого самоврядування із заздалегідь визначеним рівнем подушної бюджетної забезпеченості.

На шостому етапі вирішується завдання стимулювання діяльності органів місцевого самоврядування, спрямованої на підвищення доходів. З метою забезпечення зацікавленості органів місцевого самоврядування в зборі податків частина фінансової допомоги повинна розподілятися між органами місцевого самоврядування в порядку стимулювання.

На сьомому етапі слід передбачити спільне фінансування цільових програм органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Для цього в загальному обсязі коштів, що перерозподіляються з державного бюджету України до місцевих бюджетів, рекомендується виділяти частину коштів, за рахунок яких здійснюватиметься фінансування цільових програм. Кошти, що передаються до місцевих бюджетів на фінансування цільових програм, є цільовою фінансовою допомогою і, відповідно, повинні передаватися до місцевих бюджетів не у складі загального трансферту, а у вигляді субвенцій.

Є доцільним законодавчо унормувати саме у Бюджетному кодексі України, а не у законі про Державний бюджет на черговий рік, питання включення до переліку доходів місцевих бюджетів окремих зборів та платежів (плати за придбання торговельних патентів пунктами продажу нафтопродуктів, надходжень коштів від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, коштів від продажу земельних ділянок, що перебувають у державній власності до розмежування земель державної і комунальної власності, окремих штрафів та інших).

З огляду на це ми пропонуємо ухвалити Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо наповнення сільських, селищних та інших місцевих бюджетів», який матиме на меті суттєве підвищення фінансових можливостей місцевого самоврядування, в першу чергу сільських населених пунктів, для їх соціально-економічного розвитку. Законопроект передбачає внесення змін до Бюджетного кодексу України, метою яких є збільшення доходів місцевих бюджетів, насамперед бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань. Основними серед низки запропонованих законодавчих змін є такі: зарахування в повному обсязі до місцевих бюджетів плати за землю; включення до доходів місцевих бюджетів, які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, 25% податку з доходів фізичних осіб, що сплачується (перераховується) на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань; зарахування податку з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у розмірі: 30% до бюджету Автономної Республіки Крим і обласних бюджетів та 70% - до міських, селищних і сільських бюджетів у разі реєстрації транспортних засобів на відповідній території; збільшення у 5 разів ставки земельного податку для сільськогосподарських угідь, що не використовуються за цільовим призначенням; зарахування до бюджету розвитку бюджетів самоврядування 10% податку на прибуток підприємств.

Ухвалення Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо наповнення сільських, селищних та інших місцевих бюджетів» сприятиме соціально-економічному розвитку сільських, селищних та інших населених пунктів.

Крім того, останнім часом, якщо проаналізувати звіти контрольних фінансових органів держави, спостерігаються постійні порушення посадовими особами фінансового законодавства, що призводить до порушення фінансової дисципліни, розкрадання державного майна, використання бюджетних коштів не за цільовим призначенням тощо.

Тому нами запропоновано правові механізми дотримання фінансової дисципліни, які б не давали посадовим особам змоги здійснювати фінансові правопорушення. Зокрема, ми пропонуємо прийняти Закон України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо зміцнення фінансової дисципліни». Метою прийняття цього Закону є зміцнення фінансової дисципліни, запобігання неефективному та нераціональному використанню бюджетних коштів, державного і комунального майна, посилення відповідальності за незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, порушення законодавства з фінансових питань.

Для досягнення зазначеної мети законопроект про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає:

- внести зміни до ст. 38 щодо встановлення строку накладення адміністративного стягнення за порушення законодавства з фінансових питань, бюджетного законодавства та законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти: не пізніше ніж через два місяці з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через один рік з дня вчинення правопорушення;

- ст. 1642 викласти в новій редакції з метою уточнення змісту цих правопорушень та розмежування розміру відповідальності залежно від вчиненого правопорушення;

- ст. 1841 викласти в новій редакції з метою встановлення відповідальності за порушення порядку використання та списання державного та комунального майна;

- доповнити Кодекс ст. 18832 щодо встановлення адміністративної відповідальності посадовим особам за перешкоджання державній контрольно-ревізійній службі у здійсненні державного фінансового контролю з метою реалізації ч. 4 ст. 15 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу”.

Прийняття проекту Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення» сприятиме зміцненню фінансової дисципліни, ефективному та економному використанню державних ресурсів, удосконаленню чинного законодавства, забезпечить посилення відповідальності за незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, порушення законодавства з фінансових питань.

Висновки

У дисертації подано теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання вдосконалення механізмів державного управління міжбюджетними відносинами в Україні. Отримані в процесі дослідження результати підтвердили покладену в його основу гіпотезу, а їх узагальнення дає змогу сформулювати висновки і внести пропозиції, що мають теоретичне й практичне значення.

1. Визначено, що державне управління міжбюджетними відносинами є сукупністю заходів центральних та місцевих органів державної влади щодо регламентації та вдосконалення перерозподільних процесів, забезпечення відповідності повноважень на здійснення відповідних бюджетних видатків, спрямованих на забезпечення фінансової стійкості адміністративно-територіальних одиниць і збалансування всіх ланок бюджетної системи.

2. Під вирівнюванням бюджетної забезпеченості місцевих бюджетів запропоновано розуміти систему перерозподілу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію можливостей органів місцевого самоврядування надавати населенню необхідний обсяг соціальних послуг.

3. Встановлено, що сьогодні найгострішими проблемами у сфері міжбюджетних відносин є: невідповідність між зобов'язаннями за видатками місцевих бюджетів та джерелами фінансування; слабка кореляція між реальними потребами місцевих бюджетів у коштах з державного бюджету та їх відображенням у формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів; нерівномірне співвідношення „дотація - субвенція” у структурі трансфертів, переважання частки дотацій та субвенцій на соціальний захист; нормативна неврегульованість забезпечення видатків на соціальні потреби; диспропорції співвідношення обсягів першого й другого кошика доходів місцевих бюджетів; неефективна децентралізація бюджетної системи. Система розподілу доходів за видами бюджетів досі не відповідає критеріям ефективності, а саме: критерію надання в розпорядження місцевим органам влади тих податків, що є заслугою регіону.

4. Іншими проблемами функціонування системи міжбюджетних відносин є такі: слабоврегульованою залишається ситуація у сфері виконання делегованих державних повноважень, незважаючи на існування права передачі обов'язків щодо їх виконання від органів місцевого самоврядування до місцевих державних адміністрацій, делеговані повноваження стають скоріше зобов'язаннями виконавчих органів з необхідністю вжиття заходів щодо мобілізації коштів на їх виконання; незацікавленість місцевих органів влади в збільшенні частки власних надходжень, через що основна частка доходів місцевих бюджетів формувалася шляхом відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, нормативи яких щорічно змінювалися. Через відсутність стимулів до нарощування дохідної бази бюджетів на місцевому рівні суттєво знижується ефективність функціонування системи міжбюджетного фінансування.

5. Визначено, що об'єктивна необхідність державного управління міжбюджетними відносинами зумовлена наявністю різних фіскальних дисбалансів, спричинених дією природно-кліматичних, історичних, географічних, соціально-демографічних, економічних та багатьох інших факторів. Конфігурація механізмів регулювання міжбюджетних відносин визначається особливостями територіальної організації влади, бюджетно-податкової системи, рівнем її централізації. Під впливом внутрішніх та зовнішніх факторів міжбюджетні відносини зазнають постійних перетворень і потребують вжиття адекватних коригувальних заходів щодо забезпечення ефективності їх функціонування в умовах, що динамічно змінюються. Цього неможливо досягти без застосування комплексного підходу до вирішення ключових завдань системної трансформації управління господарськими процесами на всіх рівнях. Державні програми в Україні містять дещо несистемні та неконкретизовані пропозиції з питань оптимізації міжбюджетних відносин.

6. Теоретично обґрунтовано та запропоновано Стратегію розвитку міжбюджетних відносин в Україні. Розробка та впровадження положень цього документа в практичну діяльність органів державної влади дасть можливість підвищити ефективність використання та управління фінансовими ресурсами бюджетної системи України; вирівняти можливості реалізації на всій території країни мінімального рівня встановлених Конституцією України й чинним законодавством соціальних гарантій, фінансування яких повинно здійснюватися з бюджетів усіх рівнів; створити умови для підвищення ефективності соціально-економічного розвитку регіонів; більш ефективно здійснювати перерозподіл бюджетних коштів між різними рівнями бюджетної системи.