Організаційні форми роботи представницьких органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

"ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО"

УДК 342:352.075.1

Спеціальність 12.00.02. - конституційне право; муніципальне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ОРГАНІЗАЦІЙНІ ФОРМИ РОБОТИ ПРЕДСТАВНИЦЬКИХ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Семко Світлана Олегівна

Харків - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного будівництва Національного університету "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого", Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України.

Науковий керівник доктор юридичних наук, доцент Любченко Павло Миколайович, Національний університет "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого", професор кафедри державного будівництва.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Барабаш Юрій Григорович, Національний університет "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого", проректор з навчальної роботи;

кандидат юридичних наук, доцент Воронов Марк Миколайович, Харківський національний університет імені В.Н. Каразіна, завідувач кафедри конституційного, муніципального і міжнародного права юридичного факультету.

Захист відбудеться 15 червня 2011 р. о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.04 в Національному університеті "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого" (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого" за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70).

Автореферат розісланий 14 травня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.П. Колісник

Анотації

Семко С.О. Організаційні форми роботи представницьких органів місцевого самоврядування. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - Конституційне право; муніципальне право. - Національний університет "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого", Україна, Харків, 2011.

Дисертація присвячена аналізу сутності, видів та значення організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування. В роботі вивчається історичний розвиток регулювання організаційних форм, узагальнюється національний та зарубіжний досвід їх правової регламентації, аналізується вітчизняна практика правового регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування. місцевий рада самоврядування

Досліджено проблемні питання сесійної діяльності місцевих рад, організаційні форми роботи постійних та тимчасових комісій місцевих рад, особливості регламентації форм діяльності органів самоорганізації населення. Особливу увагу приділено основним напрямкам удосконалення нормативно-правового регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна громада, представницькі органи місцевого самоврядування, організаційні форми, сесія, засідання, правове регулювання, муніципальне управління.

Семко С.О. Организационные формы работы представительских органов местного самоуправления. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук за специальностью 12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право. - Национальный университет "Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого", Украина, Харьков, 2011.

В диссертации проведен анализ сущности, видов и значения организационных форм работы представительских органов местного самоуправления. Рассмотрены в комплексе понятия "организация", "форма", "представительные органы", исследованы формы деятельности субъектов публичной власти. Форма деятельности субъектов публичной власти является внешним выражением однородных действий, операций, процедур, что осуществляют органы публичной власти, их структурные подразделения и должностные лица для реализации закрепленных за ними функций и компетенции.

Особое внимание уделено существующим в научной литературе классификациям форм работы органов публичной власти и предложена авторская классификация организационных форм работы представительных органов местного самоуправления. Предлагается их разделять на: а) внутренне-организационные и внешне-организационные; б) коллективные и индивидуальные, в) основные и вспомогательные; г) общие и специфические (специальные, конкретные); д) очередные, внеочередные и чрезвычайные (неотложные); е) организационные формы правоустанавливающего, правоисполнительного и правоохранительного характера.

В работе проведена периодизация развития правовой регламентации организационных форм органов самоуправления. Анализ нормативной регламентации организационных форм работы местных советов и органов самоорганизации населения свидетельствует, что от этого в значительной мере зависит развитие представительной демократии на уровне громад и местного самоуправления в целом. Исходя из результатов исследования, автор приходит к выводу о необходимости оптимального баланса между законодательным и локально-правовым регулированием организационных форм работы представительных органов. При этом государство должно оставаться доминирующим субъектом и обеспечивать не только создание инструментальной системы публично-правового управления, но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов демократии, верховенства права, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Для совершенствования работы местных советов в Украине чрезвычайно полезным является опыт нормативного регулирования организационных форм работы представительных органов местного самоуправления зарубежных стран. В частности, могут быть заимствованными такие положения: а) обязанность предоставления советом ресурсной базы для работы депутатских объединений в представительных органах, избранных на пропорциональной основе; б) урегулирование работы координационного совета, в который входят представители депутатских фракций; в) закрепление положения о невозможности вынесения вопроса на рассмотрение пленарного заседания без его предварительного рассмотрения на заседании постоянной комиссии; г) закрепление обязанности включения в протокол заседания постоянной комиссии не только результата голосования большинством по вопросу, но и высказанных отдельных и альтернативных мыслей и оглашение их на пленарном заседании; д) закрепление положения о том, что протокол предыдущего пленарного заседания раздается депутатам вместе с материалами на следующей сессии и его утверждение ставится на голосование первым.

Понятие "сессия" должны трактоваться как определенный промежуток времени, на протяжении которого проходят заседание постоянных комиссий, пленарные заседания местных советов, осуществляются определенные действия должностными лицами, направленные на подготовку, рассмотрение и принятие решений уполномоченными субъектами местного самоуправления. Использование понятия "сессия" в работе местных советов является необходимым, ведь, учитывая, что депутаты местных советов работают на общественных началах, для них этим термином определяется период, на протяжении которого они работают в совете и его органах.

Содержание полномочий постоянных комиссий определяет спектр применения возможных форм и методов работы. Выбор формы, в рамках которой постоянные комиссии осуществляют ту или другую работу, обусловлен конкретными объективными и субъективными факторами. Кроме того, постоянные комиссии, применяя избранную форму, выходят из предоставленной им действующим законодательством компетенции, реальных организационно-правовых и материальных возможностей.

Диссертантом изучены формы деятельности органов самоорганизации населения, которые им определяются как совокупность однородных действий, процедур по реализации их компетенции в правовых и организационных рамках. Сегодня органы местного самоуправления, в том числе и представительные, развиваются по законам бюрократической организации, которая руководствуется в своей деятельности принципами государственного администрирования. Несовершенство процедурной организации деятельности представительных органов, которая в значительной мере досталась в наследство из советских времен, отрицательно отображается на эффективности функционирования института местного самоуправления в целом.

Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная громада, представительные органы местного самоуправления, организационные формы, сессия, заседания, правовое регулирование, муниципальное управление.

Semko S. Organizational forms of functioning of representative local self-government bodies.- Manuscript.

Thesis for obtaining a scientific degree of Candidate of Legal Sciences on speciality 12.00.02 - Constitutional Law; Municipal Law. - National University "Law Academy of Ukraine named by Yaroslav Mudry". - Kharkiv, 2011.

The work is devoted to analysis of essence, kinds and significance of organizational forms of functioning of representative local self-government bodies. In the work the historical development of the law regulation of organizational forms is researched, national and international experience of law regulation is summarized, national practice of law regulation of organizational forms of representative local self-government bodies is analyzed.

The problematic questions of local councils' sittings, organizational forms of permanent and temporary commissions functioning, particular issues of law regulation of organizational forms of self-organizations bodies functioning are researched.

Key words: local self-government, territorial community, representative local self-government bodies, organizational forms, sessions, sittings, law regulation, municipal authority

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. В умовах становлення в Україні демократичної правової державності зростає значення процесуального забезпечення діяльності органів публічної влади, в тому числі й представницьких органів місцевого самоврядування. Безсистемність та неузгодженість правових актів, які регламентують організаційні форми роботи органів місцевого самоврядування ведуть до численних колізій у чинному законодавстві, які є підґрунтям муніципально-правових конфліктів.

Правове регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування в Україні переважно не має чіткого наукового обґрунтування. При цьому багато питань процедурного характеру продовжують регулюватися, спираючись на радянську доктрину місцевого управління. Отже, успадковані недоліки правового регулювання радянського періоду стримують розвиток місцевого самоврядування в Україні. І хоч поступово законодавство у цій сфері удосконалюється, проте цей процес не має системного характеру, подекуди існують концептуальні суперечності, а тому проблематика організаційних форм роботи потребує глибоких наукових досліджень.

Актуальність дослідження організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування зумовлюється також необхідністю подолати наявну суперечність між потребою застосування нових форм діяльності органів місцевого самоврядування, що відповідали б кращим світовим стандартам, та відсутністю належного теоретико-методологічного і науково-прикладного їх обґрунтування, адже практично відсутні роботи, в яких би цілісно й комплексно аналізувалися процедурні аспекти діяльності місцевих рад.

Безперечно необхідно відмітити, що сучасна юридична наука приділяє достатньо уваги вивченню основоположних засад функціонування інститутів публічної самоврядної влади. Зокрема, теоретико-правові проблеми місцевого самоврядування, засади організації і діяльності представницьких самоврядних органів досліджувались в роботах В.Б. Авер'янова, М.О. Баймуратова, О.В Батанова, Ю.Г. Барабаша, Ю.П. Битяка, В.І. Борденюка, М.П. Воронова, М.М. Воронова, В.М. Кампа, А.Р. Крусян, П.М. Любченка,О.В. Марцеляка, Н.М. Мироненко, Н.В. Мішиної, Н.Р. Нижник, Н.М. Оніщенко, Р.С. Павловського, В.Ф. Погорілка, О.В. Приєшкіної, М.П. Орзіха, В.Ф. Сіренка, А.О. Селіванова, С.Г. Серьогіної, К.Є. Солянніка, Ю.М. Тодики В.Л. Федоренка, О.Ф. Фрицкого, В.М. Шаповала, В.Д. Яворського та ін. Праці зазначених вчених стали науково-теоретичною основою даного дисертаційного дослідження.

Однак, незважаючи на наявність великого переліку наукових праць, присвячених проблемам місцевого самоврядування як соціального феномену, інституту громадянського суспільства й самостійної підсистеми публічної влади, фактично поза увагою дослідників залишилися питання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування, чим і зумовлено вибір теми, визначення мети і завдань дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане в межах цільової комплексної програми "Права людини та проблеми організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування в умовах становлення громадянського суспільства" №0106u002285. Тема дисертації затверджена вченою радою Національного університету "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого", протокол №4 від 21 грудня 2007 року

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі досягнень науки конституційного та муніципального права, комплексного аналізу норм чинного законодавства України та практики його застосування, порівняльного аналізу регламентації організації та діяльності представницьких органів зарубіжних країн розробити сучасну науково обґрунтовану концепцію правового регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування, з орієнтацією на задоволення нагальних потреб муніципальної практики, усунення факторів, що стримують розвиток локальної демократії, сформулювати пропозиції щодо подальшого удосконалення законодавства в цій сфері. Для досягнення цієї мети було поставлено такі завдання:

- проаналізувати сучасний стан наукових досліджень у сфері організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування;

- сформулювати власне науково обґрунтоване визначення поняття "організаційні форми";

- з'ясувати особливості організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування, що якісно відрізняють їх від інших форм діяльності органів публічної влади;

- здійснити наукову класифікацію організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування в Україні;

- встановити особливості правової регламентації організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах;

- з'ясувати особливості історичного розвитку правової регламентації організаційних форм діяльності владних суб'єктів на муніципальному рівні та розробити періодизацію;

- визначити зміст нормативного регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування в Україні та дослідити співвідношення у цій сфері загальнодержавного та локального регулювання;

- з'ясувати специфіку практики ініціювання, підготовки та проведення сесій місцевих рад в Україні, особливості регламентації відповідних процесів у локальних правових актах та оцінити їх регулятивну роль;

- систематизувати організаційні форми роботи постійних комісій місцевих рад;

- встановити організаційні форми роботи органів самоорганізації населення;

- на підставі проведеного аналізу виявити недоліки нормативно-правового регулювання організаційних форм, сформулювати пропозиції щодо вдосконалення правового забезпечення організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі організаційних форм діяльності представницьких органів місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є організаційні форми роботи представницьких органів місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої в роботі мети застосовувався широкий спектр філософських, загальнонаукових та спеціальних методів науки конституційного та муніципального права. На всіх етапах дослідження методологічною основою був діалектичний підхід, що дозволило всебічно розкрити закономірності становлення та еволюції організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування, перспективи їх подальшого розвитку (п.п. 1.1., 1.2., 2.4.). Порівняльно-правовий метод використовувався для аналізу доктринальних та нормативних позицій національного та зарубіжного законодавства відносно становлення та розвитку організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування і можливості залучення іноземного досвіду в Україні (п. 1.3.). Формально-юридичний метод склав основу аналізу окремих нормативних положень на законодавчому та локальному рівні регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування. Формально-логічний метод використовувався для визначення основних понять у цій сфері відносин й формулювання пропозицій щодо підвищення ефективності сесійної діяльності місцевих рад (підрозділи 1.1, 2.1. - 2.3). Історичний метод застосовувався при дослідженні генезису правового регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування, тенденцій їх розвитку у дореволюційний, радянський і сучасний періоди (п. 1.2.). З використанням статистичного методу вивчалися кількісні та якісні показники організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування, їх зміни в залежності від рівня місцевих рад (підрозділи 2.1. - 2.4.). У роботі над всіма структурними підрозділами дисертації використовувалися системно-функціональний метод при розгляді системи організаційних форм роботи, визначення їх ролі для представницьких органів місцевого самоврядування; моделювання і прогнозування для формулювання пропозицій і рекомендацій щодо подальшого удосконалення організаційних форм роботи місцевих рад, їх органів та органів самоорганізації населення; соціологічний метод було використано при детальному аналізі практичної діяльності представницьких органів місцевого самоврядування та нормативно-правової основи, для з'ясування тенденцій та перспектив подальшого розвитку організаційних форм роботи вказаних суб'єктів в Україні (підрозділи 2.1. - 2.4.) Застосування цих методів дало можливість комплексно й всебічно розглянути організаційні форми роботи представницьких органів місцевого самоврядування.

Нормативну та емпіричну базу дисертаційного дослідження складають нормативно-правові акти України, інших держав, акти органів місцевого самоврядування, матеріали практики роботи місцевих рад України, довідкові видання, офіційні статистичні дані, опубліковані в пресі та розміщені в Глобальній мережі Інтернет.

Наукова новизна одержаних результатів.

Уперше:

- визначено організаційні форми роботи представницьких органів місцевого самоврядування як сукупність конкретних дій, заходів, що здійснюються місцевими радами та органами самоорганізації населення, які складають систему визначених процедур, що передбачені нормативно-правовими актами або вироблені практикою діяльності відповідних органів, посадових осіб, характеризують їх місце й роль у системі представницьких органів місцевого самоврядування, направлені на організацію роботи ради, її органів, депутатів, органів самоорганізації населення з метою ефективного виконання їх функцій і повноважень для вирішення питань місцевого значення;

- виділено п'ять основних етапів генезису регулювання організаційних форм самоврядних представницьких органів на території України й конкретизовані їх характерні особливості:

1-й етап (від найдавніших часів до XV ст.) - регулювання організаційних форм роботи самоврядних органів переважно звичаєвим правом;

2-й етап (XVI - XVII ст.) - розвиток нормативної регламентації організаційних форм роботи органів самоврядування;

3-й етап (XVIII - початок XX ст.) - детальна регламентація процедури діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, як складової загальної тенденції поступової демократизації управлінських процесів у суспільстві;

4-й етап (початок XX ст. - кінець XX ст.) - радянський період регулювання організаційних форм роботи місцевих органів влади з метою забезпечення централізації управління в процесі розбудови соціалістичної держави;

5-й етап (кінець XX ст. - донині) - етап критичного переосмислення та розвитку правового регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування з метою підвищення їх ефективності функціонування в процесі вирішення питань місцевого значення в інтересах територіальних громад;

- обґрунтовано, що нормативно-правове закріплення вичерпного переліку організаційних форм роботи представницьких органів може стримувати подальший розвиток місцевого самоврядування, адже життя територіальних громад настільки багатогранне, що змушує постійно вести пошук нових організаційних форм роботи місцевих рад та їх органів з метою підвищення ефективності їх функціонування;

- сформульовано основні вимоги до організаційних форм діяльності представницьких органів місцевого самоврядування: вони мають відповідати потребам суспільного розвитку, його об'єктивним закономірностям, бути науково обґрунтованими, враховувати досягнення науки і техніки, ґрунтуватися на сучасних теоретичних розробках проблем, що потребують нормативного вирішення, відповідати принципам місцевого самоврядування;

- пропонується у Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" закріпити за місцевими радами обов'язок чітко встановити терміни скликання чергових сесій (наприклад, другий четвер кожного місяця, третя середа другого місяця кожного кварталу тощо). У випадку, коли виникає необхідність в період між черговими сесіями провести додаткову сесію - має скликатися позачергова сесія з дотриманням усіх вимог чинного законодавства щодо оприлюднення інформації про її скликання, забезпечення можливості ознайомитися з матеріалами. У разі надзвичайних ситуацій, коли виникають виняткові, екстраординарні, особливі випадки (стихійне лихо тощо), сесія має скликатися за скороченою процедурою;

- пропонується на законодавчому рівні закріпити, що право члена територіальної громади бути присутнім на пленарному засіданні місцевої ради може обмежуватися лише за відсутності вільних місць або, відповідно до закону, в інтересах нерозголошення конфіденційної інформації про особу, державної чи іншої таємниці, що охороняється законом;

- пропонується викласти частину 10 статті 46 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" в новій редакції, в якій закріпити, що не сесію, а "пленарне засідання сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у разі, якщо мала місце його невмотивована відмова або неспроможність скликати сесію, - секретар ради; пленарне засідання районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою статті 46 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" пленарне засідання відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради";

Удосконалено:

- класифікацію організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування, які пропонується поділяти на: а) внутрішньоорганізаційні та зовнішньоорганізаційні; б) колективні та індивідуальні, в) основні та допоміжні; г) загальні й специфічні (спеціальні, конкретні); д) чергові, позачергові та надзвичайні; е) організаційні форми правовстановлюючого, правовиконавчого і правоохоронного характеру;

- формулювання поняття "сесія" у сфері місцевого самоврядування, яке трактується як певний проміжок часу, протягом якого проходять конкретні заходи (пленарні засідання місцевих рад, засідання постійних комісій), здійснюються певні дії посадовими особами, спрямовані на вироблення, розгляд і прийняття певних рішень уповноваженими суб'єктами місцевого самоврядування;

- підходи до врегулювання взаємовідносин органів самоорганізації населення й місцевих рад: пропонується закріпити обов'язок останніх інформувати відповідні органи самоорганізації населення про проекти своїх рішень, які зачіпають інтереси населення чи інтереси жителів села, селища, міста, що проживають на території діяльності цього органу, а також створювати умови для вільного доступу представників органів самоорганізації населення на засідання, на яких планується розгляд таких питань.

Набули подальшого розвитку:

- поняття "форма діяльності суб'єктів публічної влади", яку пропонується визначати як зовнішнє вираження однорідних дій, операцій, процедур, які здійснюють органи публічної влади, їх структурні підрозділи й посадові особи для реалізації закріплених за ними функцій і компетенції;

- положення щодо підготовки й проведення сесій місцевих рад, з метою встановлення такого порядку обговорення й затвердження правових актів, який би забезпечував активну й ефективну участь у ньому членів територіальної громади, об'єднань громадян, підприємницьких структур, депутатів, максимальне врахування громадської думки;

- класифікація засідань місцевих рад, які пропонується поділяти на: а) пленарні, урочисті, а також такі, що можуть проводитися у формі слухань; б) чергові й позачергові; в) відкриті й закриті: г) виїзні та спільні;

- обґрунтування необхідності розробки асоціаціями представницьких органів місцевого самоврядування методичних рекомендацій, зразків документів та матеріалів щодо проведення перших сесій новообраних місцевих рад у зв'язку з суттєвим оновленням депутатського корпусу;

- підходи щодо порядку підготовки й проведення чергових, позачергових, відкритих, закритих, звичайних, виїзних, спільних засідань постійних комісій;

- положення щодо регулювання на законодавчому рівні питання про обов'язковість рішень органів самоорганізації населення, прийнятих у межах їх компетенції;

- теза про необхідність захисту інтересів меншості через удосконалення організаційних форм діяльності представницьких органів місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів полягає:

- у науково-дослідній сфері одержані результати дисертаційного дослідження можуть бути використані для подальшого опрацювання теоретичних засад місцевого самоврядування, розробки концепції функціонування представницьких органів місцевого самоврядування, вирішення проблем правового регулювання їх організаційних форм роботи;

- у нормотворчій сфері сформульовані пропозиції та висновки можуть враховуватися при удосконаленні нормативно-правового регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування, розробці відповідного законодавства, зокрема нової редакції Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", а також з метою удосконалення локально-правового регулювання зазначених питань в нормативно-правових актах, що видаються уповноваженими суб'єктами системи місцевого самоврядування;

- у навчальному процесі - у викладанні навчальних дисциплін "Конституційне право України", "Муніципальне право України", "Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні" та підготовці підручників, навчальних посібників, навчально-методичних рекомендацій з цих дисциплін;

- у правовиховній сфері - для підвищення рівня правової культури посадових осіб місцевого самоврядування, муніципальних службовців, депутатів місцевих рад.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення, сформульовані в дисертації, доповідалися й обговорювалися на міжнародних і регіональних науково-практичних конференціях: "Суспільство і політичні інститути в умовах трансформації та реформ: XXI Харківські політологічні читання" (м. Харків, 2008 р.), "Сучасні проблеми юридичної науки" (м. Харків, 2008 р.), "Осінні юридичні читання" (м. Харків, 2008 р.), "Проблеми державного будівництва та місцевого самоврядування на сучасному етапі" (м. Харків, 2009 р.), "Проблеми реформування місцевого самоврядування України в контексті наближення до європейських стандартів" (м. Харків, 2009 р.), на засіданнях постійної комісії з питань місцевого самоврядування, гласності та депутатської діяльності Харківської міської ради, робочої групи з підготовки проекту регламенту Харківської міської ради VI скликання, членом яких є дисертант.

Публікації. Основні положення, висновки, пропозиції, сформульовані в дисертації, знайшли відображення в 8 наукових публікаціях, серед яких 3 статті, опубліковані у фахових наукових виданнях, 5 тез доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена її метою та завданнями дослідження та складається зі вступу, двох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 239 сторінок, із них основного тексту - 200 сторінок. Список використаних джерел включає 201 найменування.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається її зв'язок з науковими програмами, мета і завдання, об'єкт, предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів роботи, публікації, структура та обсяг дисертації.

Розділ 1 "Організаційні форми роботи представницьких органів місцевого самоврядування: теоретично-правові аспекти" складається з чотирьох підрозділів, в яких досліджуються питання сутності, видів та значення організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування, їх історичного розвитку, узагальнюється національний та зарубіжний досвід їх правової регламентації, аналізується вітчизняна практика правового регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.1 "Організаційні форми роботи представницьких органів місцевого самоврядування: сутність, види, значення" розглянуті існуючі в науковій літературі підходи до визначення організаційних форм роботи органів публічної влади в цілому і представницьких органів місцевого самоврядування зокрема. Детально аналізуються поняття "організація", "форма", "представницькі органи".

Форма діяльності суб'єктів публічної влади визначається як зовнішнє вираження однорідних дій, операцій, процедур, які здійснюють органи публічної влади, їх структурні підрозділи й посадові особи для реалізації закріплених за ними функцій і компетенції.

У дисертації запропоновано авторську класифікацію організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування. Пропонується їх поділяти на: а) внутрішньо-організаційні та зовнішньо-організаційні; б) колективні та індивідуальні, в) основні та допоміжні; г) загальні й специфічні (спеціальні, конкретні); д) чергові, позачергові та надзвичайні (невідкладні); е) організаційні форми правовстановлюючого, правовиконавчого і правоохоронного характеру.

Визначено основні ознаки, що характеризують організаційні форми роботи представницьких органів місцевого самоврядування: а) це сукупність конкретних дій, заходів, що здійснюються місцевими радами та органами самоорганізації населення; б) складають систему чітко визначених процедур, що передбачені нормативно-правовими актами або вироблені практикою діяльності відповідних органів, посадових осіб; в) характеризують їх призначення й роль у системі представницьких органів; д) направлені на організацію роботи ради, її органів, депутатів, органів самоорганізації населення, ефективне виконання представницькими органами своїх функцій і повноважень для вирішення питань місцевого значення.

У підрозділі 1.2 "Історичний розвиток організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування" досліджується генезис регулювання організаційних форм роботи самоврядних представницьких органів, які функціонували на українських землях, конкретизуються їх характерні особливості.

Проведено періодизацію розвитку правової регламентації організаційних форм роботи самоврядних органів. Перший період (від найдавніших часів до XV ст.) характеризувався тим, що регулювання організаційних форм роботи самоврядних органів здійснювалося переважно звичаєвим правом.

Протягом другого періоду (XVI-XVII ст.) з'являються перші спроби нормативної регламентації організаційних форм роботи органів самоврядування. Економічний розвиток обумовлює становлення вільних громад, самоврядність яких виникає i розвивається шляхом надання містам окремих грамот-привiлеїв, а згодом набувають розвитку торговельно-промислові традиції та звичаї, норми магдебурзького права.

Для третього періоду (XVIII - початок XX ст.) характерним є посилення деталізації нормативного регулювання процедури діяльності представницьких органів місцевого самоврядування. В цей час українські землі входили до складу різних держав (Австро-Угорщини та Російської імперії), чим і зумовлені різні підходи щодо правової регламентації організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування.

Четвертий період (початок XX ст. - 90 роки XX ст.) охоплює час радянської практики регулювання організаційних форм роботи місцевих органів влади. Звичайно, ідея місцевого самоврядування, що передбачає децентралізацію влади, організаційну і фінансову автономність органів місцевого самоврядування, суперечила доктрині соціалістичної держави, тому навряд чи ради "радянського зразка" можна назвати самоврядними органами, однак в цей період були напрацьовані та розроблені положення, які застосовуються і в теперішній час.

П'ятий період (90 роки XX ст. - донині) - це етап критичного переосмислення та розвитку правового регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування з метою підвищення ефективності їх функціонування в процесі вирішення питань місцевого значення в інтересах територіальних громад.

У підрозділі 1.3 "Нормативно-правове регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування" проведено аналіз сучасного стану правової регламентації організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування.

Регламентація організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування здійснюється нормативно-правовими актами різної юридичної сили. Базові положення, що стосуються організаційних форм роботи органів місцевого самоврядування, містить Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" та інші законодавчі акти. Водночас, більш детальне закріплення організаційних форм їх роботи містять локальні акти, такі як статути територіальних громад, регламенти та інші підзаконні нормативно-правові акти місцевих рад.

Обгрунтовується необхідність оптимального балансу між законодавчим локально-правовим регулюванням організаційних форм роботи представницьких органів. При цьому держава має залишатися домінуючим суб'єктом, як така, що покликана забезпечити не лише створення інструментальної системи публічно-правового управління, але й підтримання її ефективного функціонування на основі принципів демократії, верховенства права, захисту прав і свобод людини і громадянина. Розвитку місцевого самоврядування більше відповідала б відмова від повторення законодавчих приписів у локальних нормативно-правових актах, а регламентація внутрішньої організації місцевих рад з урахуванням специфіки їх діяльності в селі, селищі, місті, районі, області.

У підрозділі 1.4 "Порівняльно-правовий аналіз організаційних форм роботи місцевих рад в Україні та зарубіжних країнах" в аспекті раціоналізації управлінських процесів й наближення до європейських стандартів, розглянуто досвід правового регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування у зарубіжних країнах.

Рівень нормативно-правової регламентації організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування в різних країнах суттєво відрізняється. У країнах Європи законодавча регламентація організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування більш детальна, ніж в інших країнах, що значною мірою зумовлено багатовіковими традиціями розвитку цього інституту. Зокрема, це не лише регламентація засідання ради, постійних, тимчасових та слідчих комісій (комітетів), а й конференції голів комісій та голів депутатських груп, семінари, засідання депутатських фракцій і груп тощо.

Досвід нормативного регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування зарубіжних країн є надзвичайно корисним для використання при вдосконаленні нормативної бази роботи місцевих рад в Україні. Зокрема, можуть бути запозиченими у практику роботи місцевих рад в Україні та закріплені на нормативному рівні такі положення: а) обов'язок надання радою ресурсної бази для роботи депутатських об'єднань у представницьких органах, обраних на пропорційній основі; б) введення такої організаційної форми роботи як координаційна рада, до якої входять представники депутатських фракцій; в) закріплення положення про неможливість винесення питання на розгляд пленарного засідання без його попереднього розгляду на засіданнях постійних комісій; г) закріплення обов'язкового включення до протоколу засідання постійної комісії не тільки результату голосування більшістю з питання але і висловлених окремих і альтернативних думок, та подальше виголошення їх на пленарному засіданні; д) закріплення положення про те, що протокол попереднього пленарного засідання роздається депутатам разом із матеріалами на наступній сесії і його затвердження голосується першим питанням.

Розділ 2 "Загальна характеристика організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування" складається з чотирьох підрозділів, в яких досліджуються проблемні питання сесійної діяльності місцевих рад, організаційні форми роботи постійних та тимчасових комісій місцевих рад, особливості регламентації форм діяльності органів самоорганізації населення й основні напрямки удосконалення нормативно-правового регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.1 "Сесійна діяльність місцевих рад" аналізується практика використання поняття "сесія" для характеристики організаційних форм діяльності місцевих рад в Україні. Такий підхід є традиційним з радянських часів, однак сьогодні він потребує перегляду. Поняття "сесія" має трактуватися як певний проміжок часу, протягом якого проходять засідання постійних комісій, пленарні засідання місцевих рад, здійснюються певні дії посадовими особами, спрямовані на вироблення, розгляд і прийняття рішень уповноваженими суб'єктами місцевого самоврядування. Використання поняття "сесія" в роботі місцевих рад є необхідним, адже, враховуючи, що депутати місцевих рад працюють на громадських засадах, для них цим терміном визначається період (проміжок часу), протягом якого вони працюють у раді та її органах.

Для подолання практики ототожнення поняття "сесія" і "пленарне засідання", необхідно внести зміни до чинного законодавства, де закріпити, що початком сесії варто вважати день, з якого починається проведення засідань постійних комісій, на яких розглядаються питання порядку денного сесії, а не день, коли проводиться пленарне засідання.

На законодавчому рівні необхідно встановити окремо вимоги щодо повноважності пленарних засідань і окремо - щодо засідань постійних комісій, а не щодо повноважності сесій. Тому частину 11 ст. 46 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" необхідно викласти в такій редакції: "Пленарне засідання ради є повноважним, якщо в ньому бере участь більше половини депутатів від її загального складу".

На законодавчому рівні слід врегулювати порядок реалізації права члена територіальної громади бути присутнім на пленарному засіданні місцевої ради та її органів. Це право може обмежуватися лише за відсутності вільних місць або згідно закону в інтересах нерозголошення конфіденційної інформації про особу, державної чи іншої таємниці, що охороняється законом. Рішення про відмову членам територіальної громади у допуску на засідання постійних комісій, пленарних засідань місцевих рад, не пов'язане з організаційними чи технічними причинами, повинно оформлюватися відповідним рішенням уповноваженого органу чи посадової особи і повідомлятися громадянину не пізніше, ніж за один день до початку сесії (засідання).

Підрозділ 2.2 "Організаційні форми роботи постійних та тимчасових комісій місцевих рад" присвячено вивченню проблем їх правової регламентації. Аналіз положень про постійні комісії місцевих рад свідчить про недосконалість регулювання їх діяльності і часто перефразоване цитування положень закону і регламентів. Констатуючи недостатню нормативну урегульованість роботи постійних комісій слід відзначити, що чинним законодавством їм надана значна автономія у визначенні власних організаційних форм діяльності.

Функції та компетенція постійних комісій реалізуються у межах засідань (чергові й позачергові, відкриті та закриті, виїзні, спільні), засідань утворюваних ними підкомісій чи робочих груп, через діяльність голови комісії, його заступника, секретаря комісії та окремих депутатів, які виконують певні доручення цього органу та ведуть індивідуальну роботу, беручи участь у засіданнях комісії, готуючи доповіді та досліджуючи матеріали роботи цих органів.

Поширення практики заміни засідань профільних постійних комісій їх спільними засіданнями криє в собі небезпеку позбавлення депутатів можливості глибокого дослідження питань порядку денного сесії, їх детальної експертизи, кваліфікованої дискусії. Проведення спільного засідання усіх чи більшості постійних комісій фактично нічим не відрізняється від пленарного засідання місцевої ради. Тобто відбувається підміна однієї організаційної форми роботи іншою. У законодавстві про місцеве самоврядування слід закріпити положення, які б визначали, що спільне засідання можуть проводити не більше двох (трьох) постійних комісій місцевої ради. Подібні уточнення щодо спільних засідань комісій, більш чітке закріплення процедури їх проведення необхідні для того, щоб запобігти використанню такої організаційної форми роботи з метою нехтування вимогами відкритого колективного кваліфікованого обговорення питань порядку денного сесії місцевої ради.

У підрозділі 2.3 "Особливості організаційних форм роботи органів самоорганізації населення" розглянуто форми участі населення у вирішенні питань місцевого значення.

Організаційна діяльність є важливим елементом функціонування органів самоорганізації населення, оскільки саме завдяки їй забезпечується реалізація їх повноважень. Аналіз практики діяльності цих органів і законодавства, що регламентує їх діяльність, дає можливість дійти висновку, що організаційні форми їх діяльності поділяються умовно на два види - внутрішньо організаційні і організаційно-масові. Перші пов'язані з вирішенням питань стосовно створення органу (зокрема, визначення дати проведення зборів по його виборах, підготовка до їх проведення), розподілу обов'язків серед його членів, проведення зборів населення, засідань, підготовки, прийняття і проведення у життя його рішень, перевірки й контролю їх виконання та ін. Організаційно-масова (організаторська) робота реалізується у зовнішній діяльності будинкових, вуличних, квартальних комітетів тощо, що організують населення, яке проживає на їх території, об'єднують його, мобілізують на виконання завдань, що стоять перед цими органами.

Відсутність чіткої регламентації окремих організаційних аспектів діяльності органів самоорганізації населення призводить до виникнення конфліктних ситуацій як всередині самих органів самоорганізації населення, так і в процесі їхньої взаємодії з іншими суб'єктами. З урахуванням принципів взаємовідносин органів самоорганізації населення з місцевими радами, їх органами, з жителями, які його сформували, вважаємо, що право вносити пропозиції до порядку денного засідання органу самоорганізації населення повинні мати окрім членів органу самоорганізації населення також місцеві ради, їх виконавчі органи, постійні комісії місцевих рад, жителі, які проживають на відповідній території.

У підрозділі 2.4 "Основні напрямки вдосконалення нормативно-правового регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування" розглядаються підходи до оновлення законів та підзаконних правових актів у цій сфері.

Удосконалення правового регулювання організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування має здійснюватися з урахуванням таких чинників: по-перше, носити антибюрократичну направленість (полегшувати участь членів територіальних громад в роботі місцевих рад, їх структурних підрозділів - це стосується ініціювання розгляду питань радами та їх органами, участі у підготовці проектів актів, організації громадського обговорення проектів актів, присутності на засіданнях комісій, місцевих рад, органів самоорганізації населення); по-друге, пріоритетом має бути відмова від принципів державного адміністрування, надання державних послуг органами місцевого самоврядування в процесі реалізації ними делегованих повноважень по суті вбудовує їх в загальний механізм державної влади й орієнтує на забезпечення інтересів держави, а не територіальних громад; по-третє, всі організаційні форми роботи представницьких органів місцевого самоврядування мають постійно оцінюватися на предмет їх вигідності для територіальної громади й ефективності для громадян (ускладнення процедури роботи представницьких органів, збільшення вартості їх утримання має бути економічно обґрунтованим й орієнтованим виключно на інтереси населення); по-четверте, на часі перехід від управляючої до регулюючої моделі організації діяльності представницьких органів місцевого самоврядування (тобто рада в меншій мірі має безпосередньо приймати управлінські рішення індивідуального характеру, а більше зосереджуватися на виробленні стратегічних планів розвитку громад, нормативно-правовому регулюванні відносин у процесі надання публічних послуг тощо).

Висновки

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у з'ясуванні сутності, юридичної природи і значення організаційних форми представницьких органів місцевого самоврядування, виявленні можливостей для більш ефективного їх застосування в умовах демократизації суспільно-політичного життя в Україні. Автором сформульовано нове визначення організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування та викладено нові підходи щодо їх правового регулювання на законодавчому та локальному рівнях. Результатами дисертаційного дослідження є система теоретичних позицій та практичних рекомендацій, найважливішими з яких є такі:

1. Організаційні форми роботи представницьких органів місцевого самоврядування у всіх можливих проявах, які можуть розкрити їх кінцеву сутність, зміст та призначення складають єдину цілісність. Так, діяльність представницького органу, ради чи органу самоорганізації населення може бути спрямованою у двох напрямках - на упорядкування і забезпечення внутрішньої роботи (проведення засідань комісій, пленарних засідань, персональна робота голови та секретаря) та на взаємодію з населенням, підприємствами, установами, організаціями (робота зовнішнього спрямування - робота депутатів у виборчих округах за дорученням ради, участь у загальних зборах громадян, у підготовці й проведенні громадських слухань, міжнародне співробітництво).

2. Перелік організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування не може бути вичерпним, адже життя громад настільки багатогранне, що змушує постійно вести пошук нових організаційних форм роботи представницьких органів з метою підвищення ефективності їх функціонування, а тому нормативно-правове закріплення вичерпного переліку організаційних форм їх роботи може стримувати подальший розвиток місцевого самоврядування.

3. Організаційні форми роботи представницьких органів місцевого самоврядування - це сукупність конкретних дій, заходів, що здійснюються місцевими радами, їх органами, депутатами та органами самоорганізації населення, які виражаються у системі чітко визначених процедур, що передбачені нормативно-правовими актами або вироблені практикою діяльності відповідного органу, посадової особи, характеризують щоденну діяльність представницьких органів, направлені на організацію роботи ради, її органів, депутатів, органів самоорганізації населення з метою ефективного виконання представницькими органами своїх функцій і повноважень для вирішення питань місцевого значення.

4. Від рівня нормативної регламентації організаційних форм роботи місцевих рад, їх органів та посадових осіб, органів самоорганізації населення значною мірою залежить розвиток представницької демократії на рівні громад і місцевого самоврядування в цілому. Процедурне оформлення дій місцевої ради, спрямованих на реалізацію її функцій, здійснюється у формі закріплення основних правил і меж, безумовне виконання яких забезпечує законність роботи органу, забезпечення принципу демократичності і прозорості, спрямованості його діяльності в інтересах громади.

5. Основні процедурні питання роботи представницьких органів, які мають ключове значення для розвитку інституту місцевого самоврядування, мають вирішуватися на рівні закону, а більш детальне закріплення організаційних форм їх роботи безумовно має здійснюватися переважно в локальних правових актах місцевих рад. Розвитку місцевого самоврядування сприятиме детальніша регламентація внутрішньої організації місцевих рад з урахуванням специфіки їх діяльності в селі, селищі, місті, районі, області й відмова від практики перенесення законодавчих приписів у локальні нормативно-правові акти.