Адміністративно-правове забезпечення житлово–комунального господарства в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІОРЕСУРСІВ І ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ УКРАЇНИ

12.00.07 - Адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правове забезпечення житлово-комунального господарства в Україні

Буханевич Олександр Миколайович

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України

Науковий керівник -

доктор наук з державного управління, професор Шамрай Василь Олександрович,

завідувач кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент

Проценко Тарас Олександрович,

Державний науково-дослідний інститут Міністерства внутрішніх справ України, начальник

кандидат юридичних наук, доцент

Кофлан Василь Михайлович,

Івано-Франківський фінансово-комерційний кооперативний коледж імені С. Граната, директор

Захист відбудеться «18» лютого 2009 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.004.16 у Національному університеті біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ, вул. Героїв Оборони, 15. корп. 3, кім. 65

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ, вул. Героїв Оборони, 13. корп. 4, кім. 28

Автореферат розісланий «14» січня 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої радиО.В. Артеменко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Питання правового забезпечення житлово-комунального господарства в Україні є одним з найбільш актуальних у сучасній правовій науці через недостатній рівень вивчення специфіки ринкових відносин в житлово-комунальному господарстві, необхідність впровадження нових підходів до управління в даній сфері та теоретичного осмислення й оцінки результатів реформи, що дасть змогу визначити як позитивні здобутки, так й проблемні моменти в ході її проведення з метою подальшого вирішення на основі формування сприятливих регуляторних умов.

Розвиток ринкової, соціально орієнтованої економіки вимагає нових підходів до регулювання такої важливої сфери як житлово-комунальна, через яку реалізуються інтереси кожної людини. Ця надзвичайно важлива галузь надає фізичним і юридичним особам необхідні житлово-комунальні послуги та забезпечує життєдіяльність усієї суспільної системи. У сфері житлово-комунального господарства України функціонує близько 5 тис. підприємств і організацій, експлуатується майже 25 % основних засобів, задіяних в економіці держави, зайнято 5 % працездатного населення. Разом із тим, незважаючи на потужний потенціал, житлово-комунальне господарство перебуває у кризовому стані. Не створено передумов для забезпечення стабільного розвитку галузі, покращання якості житлово-комунального обслуговування. Не повною мірою вирішується питання відшкодування тарифами вартості житлово-комунальних послуг (рівень відшкодування послуг водопостачання - 94,5 %, водовідведення - 92,9 %, теплопостачання - 82,9 %, з утримання житла - 89,2 %). На підприємствах житлово-комунального господарства не забезпечена своєчасна виплата заробітної плати працівникам.

Очевидно, що стан і специфіка житлово-комунального господарства, його функціонування на сучасному етапі вимагають нових підходів до реформування. І оскільки ця сфера, безпосередньо пов'язана з добробутом населення, задоволенням його потреб життєзабезпечення, головною задачею держави зараз є досягнення рівноваги між інтересами держави і людини, зняття соціальної напруженості, досягнення кінцевої мети - підвищення якості життя людей.

Саме під таким кутом зору в дисертації аналізувалися теоретико-методологічні розробки представників вітчизняної і зарубіжної науки, які працюють, передусім, в галузях адміністративного права, теорії управління, загальної теорії держави та права, зокрема: В. Авер'янова, В. Білоуса, Ю. Битяка, І. Голосніченка, В. Колпакова, А. Комзюка, Т. Кравцова, В. Курила, Н. Нижник, Т. Проценка, О. Рябченко, В. Шамрая та інші.

До дослідження проблем регулювання у сфері житлово-комунального господарства звертались в основному вчені економісти, окремі фахівці адміністративного права та практики, зокрема: С. Дорогунцов, В. Ніколаєв, Н. Олійник, Г. Онищук, В. Пустовойтов, М. Пухтинський, К. Рабенхорст, О. Костусев, Л. Кузьменко, О. Мельник, Т. Строкань, Г. Семчук, Р. Сиротяк, М. Федуняк та інші.

Проте, науково-практичні розробки у сфері житлово-комунального господарства не торкнулися особливостей правового забезпечення. Недостатньо проаналізовано правові засади реформування і розвитку галузі, а також негативні фактори у цій сфері. Недостатньо ефективно використовується податковий інструментарій регулювання. Потребують удосконалення адміністративно-правові умови розвитку житлово-комунального господарства.

Невирішеність зазначених питань зумовили вибір теми, її актуальність та сформували цільову спрямованість дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до плану Комплексного наукового проекту “Актуальні проблеми організації і функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні” (номер державної реєстрації 0105U002565) Національного аграрного університету, у розробці якого дисертант брав безпосередню участь.

Мета і завдання дослідження. Науково-теоретичне обґрунтування напрямів удосконалення правового забезпечення житлово-комунального господарства на основі аналізу нормативно-правової бази України та узагальнення правозастосовної практики суб'єктів господарювання житлово-комунальної сфери.

Для досягнення мети дисертаційної роботи були поставлені та вирішені такі завдання:

уточнити сутність житлово-комунального господарства як об'єкту правового регулювання;

визначити особливості правового забезпечення житлово-комунального господарства; адміністративний комунальний господарство податок

дослідити діяльність підприємств житлово-комунального господарства в сучасних умовах господарювання;

проаналізувати правові засади реформування і розвитку житлово-комунального господарства;

розглянути податковий інструментарій регулювання розвитку житлово-комунального господарства;

здійснити аналіз негативних факторів у сфері житлово-комунального господарства;

розробити нормативно-методичні засади реформування та розвитку житлово-комунального господарства;

обґрунтувати механізм спеціального порядку сплати податку на додану вартість підприємствами житлово-комунального господарства;

удосконалити адміністративно-правові умови розвитку житлово-комунального господарства.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що формуються при здійсненні адміністративно-правового забезпечення житлово-комунального господарства в Україні.

Предмет дослідження - науково-теоретичні джерела, вітчизняна та зарубіжна нормативно-правова база, а також практика правового забезпечення управлінської діяльності у сфері житлово-комунального господарства в Україні.

Методи дослідження. У дисертаційній роботі використані загальнонаукові та спеціально-наукові методи, за допомогою яких розкрито об'єкт і предмет дослідження, проаналізовано процес адміністративно-правового забезпечення житлово-комунального господарства. Загально-філософський діалектичний метод пізнання, історико-логічний метод були використані для дослідження житлово-комунального господарства як об'єкту адміністративно-правового регулювання, визначення основних характеристик та аналізу умов його розвитку (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3). За допомогою порівняльно-правового методу проаналізовано вітчизняне, зарубіжне законодавство та досвід адміністративно-правового забезпечення досліджуваної сфери (підрозділи 1.1, 2.2, 3.2). Структурно-системний метод застосовувався при здійсненні аналізу об'єкта дослідження та визначенні причин його неефективного розвитку (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). На основі застосування формально-юридичного й порівняльно-правового визначено особливості правового забезпечення реформування та розвитку житлово-комунального господарства (підрозділи 1.2, 2.1). Компаративний метод використовувався для вироблення рекомендацій та визначення напрямів удосконалення правового забезпечення житлово-комунального господарства (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3).

Нормативну базу роботи становлять Конституція і закони України, нормативно-правові акти Президента України, Кабінету Міністрів України та відомчі нормативні акти щодо правового забезпечення житлово-комунального господарства. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні й аналітичні матеріали, звіти про фінансові результати діяльності підприємств житлово-комунальної сфери, дані аналітичного бухгалтерського і податкового обліку за звітні роки.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що у дисертаційній роботі:

вперше:

запропоновано для підприємств житлово-комунального господарства формування механізму спеціального порядку сплати податку на додану вартість, виходячи з принципу загальноприйнятої аналогії застосування спеціального режиму оподаткування, який включає визначення суб'єктів господарювання-платників податку, особливості його обліку з урахуванням цільового використання, диференційованого визначення ставок оподаткування, особливості використання сум податкового кредиту, що спрямовано на зменшення податкового тиску на підприємства й громадян шляхом зменшення рівня непрямих податків і забезпечення зростання орієнтованості держави на соціальні інтереси через підпорядкування податкової системи принципу соціальної справедливості;

удосконалено:

нормативно-методичні засади реформування та розвитку житлово-комунального господарства шляхом обґрунтування пропозицій щодо внесення змін до Закону України “Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки”, які спрямовані на підвищення ефективності функціонування суб'єктів господарювання житлово-комунальної сфери й сприятимуть якісному покращенню ситуації в житлово-комунальному господарстві;

систему заходів мінімізації впливу негативних факторів у житлово-комунальному господарстві для формування сприятливих адміністративно-правових умов, що визначають межі, форми і методи регуляторного впливу держави на діяльність підприємств житлово-комунального господарства;

набула подальшого розвитку:

класифікація основних джерел негативних факторів у сфері житлово-комунального господарства в контексті правового забезпечення ефективного розвитку суспільних відносин;

систематизація основних характеристик житлово-комунального господарства як об'єкту адміністративно-правового регулювання на основі дослідження житлово-комунального господарства у поєднанні з житловим фондом.

Практичне значення одержаних результатів. Наукові розробки в частині реформування та розвитку житлово-комунального господарства впроваджуються в господарську діяльність підприємств комунальної власності територіальних громад сіл, селищ та міст Хмельницької області (довідка Хмельницької обласної ради № 1508/01-15 від 02.07.2008 р.). Отримані наукові результати закріплено в пропозиціях щодо вдосконалення чинного законодавства, спрямованого на адміністративно-правове забезпечення житлово-комунального господарства України. Відповідні авторські пропозиції щодо внесення змін до законодавчих актів України були використані Міністерством з питань житлово-комунального господарства України (довідка № 8/20-1585 від 10.11.2008 р.).

Значення цього дослідження для правотворчої практики України вбачається в тому, що його висновки сприяють підвищенню якості існуючих нормативно-правових актів та їх використанню у правовому забезпеченні діяльності суб'єктів господарювання у житлово-комунальній сфері.

Теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються у навчальному процесі в Національного університету державної податкової служби України при викладанні модулів “Адміністративне право”, “Фінансове право”, “Податкове право” (акт про впровадження від 03.06.2008 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно. Сформульовані у дисертації положення, висновки, пропозиції, рекомендації обґрунтовані дисертантом на підставі особистих досліджень у результаті опрацювання та аналізу наукових, нормативних та статистичних джерел.

Апробація результатів дослідження. Положення і висновки дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданні кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України. Результати дисертаційного дослідження використовувалися у навчальному процесі. Наукове значення основних результатів дослідження та їх практичне застосування обговорювалися на науково-практичних конференціях: “Державна політика розвитку цивільної авіації ХХІ століття: економічний патріотизм і стратегічні можливості України” (м. Київ, 7-8 лютого 2008 р.); “Стратегія забезпечення сталого розвитку України” (м. Київ, 20 травня 2008 р.); на міжнародному управлінському форумі “Управління сьогодні та завтра” (м. Хмельницький, 15-16 травня 2008 р.); на міжнародній науково-практичній конференції “Макроекономічне регулювання інвестиційних процесів та впровадження стратегії інновативно-інноваційного розвитку в Україні“ (м. Київ, 23-24 жовтня 2008 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження викладено у 4 наукових статтях, що опубліковані у фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України, та у тезах доповідей на двох науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить сторінок, список використаних джерел складається із 191 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі розкрито сутність і стан досліджуваної проблеми; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його наукову новизну; встановлено практичну користь одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації та опублікування.

Розділ 1. “Науково-теоретичні основи адміністративно-правового забезпечення житлово-комунального господарства” складається з трьох підрозділів, у яких здійснено аналіз теоретико-методологічних засад функціонування житлово-комунального господарства, визначено особливості його правового забезпечення, здійснено аналіз адміністративно-правових умов у житлово-комунальному господарстві.

У підрозділі 1.1. “Житлово-комунальне господарство як об'єкт адміністративно-правового регулювання” зазначено, що в умовах різноманітності форм господарювання виникає потреба ефективного правового забезпечення житлово-комунального господарства, особливо підгалузей, які належать до природних монополій. Автор наголошує, що житлово-комунальне господарство належить до сфери управління органів державної влади та місцевого самоврядування. При цьому, участь держави полягає в нормативному регулюванні, координації, контролі й забезпеченні прав й законних інтересів суб'єктів управління, визначенні пріоритетів в структурній політиці, ліцензуванні, реєстрації тощо. Являючись об'єктом правового регулювання, житлово-комунальне господарство складається з комплексу галузей й видів діяльності, що забезпечують життєво необхідні потреби споживачів.

Поняття монополії пов'язано з поняттям мінімального ефективного розміру фірми. Природна монополія є підприємством, мінімальний ефективний розмір якого дуже великий, отож поява в галузі двох чи більше конкурентів економічно не виправдана. В роботі визначено низку серйозних негативних наслідків природної монополії: виробнича неефективність; неефективність розподілу ресурсів; зменшення суспільного добробуту. Виходячи з цього для усунення перелічених недоліків існування природної монополії необхідним є правове забезпечення її регулювання. Методи правового регулювання природних монополій передбачають контроль за рівнем і структурою цін (тарифів), обсягом пропозиції продукції на ринку, рівнем доходів природного монополіста (у формі прибутку, комісійних тощо), бар'єрами входу (виходу) на ринок (з ринку), якістю продукції (послуг), правилами безпеки, фінансовою структурою і структурою власності регульованої компанії тощо.

Вивчення наукових праць і нормативно-правових актів щодо регулювання діяльності природних монополій, зокрема у сфері житлово-комунального господарства, дозволило виявити, що в сучасних умовах багато питань залишаються ще недостатньо врегульованими й потребують доповнення та аналітичного обґрунтування свого вирішення. Тому на сучасному етапі особливої ваги набуває регулювання обсягів випуску та якості продукції природних монополій. У цьому контексті існує необхідність розробки нормативно-правового акта щодо запровадження систем управління якістю послуг у сфері житлово-комунального господарства де провідна роль має належати ліцензуванню та податковим інструментам як ефективним важелям правового забезпечення регуляторної політики у сфері діяльності природних монополій у житлово-комунальному господарстві.

На відміну від попередніх досліджень житлово-комунальне господарство розглядається як сукупність підприємств та організацій, які забезпечують обслуговування та утримання житлового фонду (управління будинками, житлово-експлуатаційні контори, ремонтно-будівельні управління) та надають комунальні послуги.

За результатами аналізу наукової літератури було визначено основні характеристики житлово-комунального господарства:

- житлово-комунальне господарство відрізняється від інших галузей перш за все характером виробництва і реалізації. Його підприємства виробляють в основному неоднорідну продукцію (послуги);

- житлово-комунальне господарство надає переважно послуги, а не виробляє товари, а отже, належить до виробничої і невиробничої інфраструктури;

- житлово-комунальне господарство забезпечує життєдіяльність міського та сільського населення, оскільки в менш розвиненій і складній формі воно наявне і в сільських населених пунктах;

- комплексність галузі характеризується великою кількістю підгалузей, що входять до її складу.

На основі визначених характеристик було доведено, що житлово-комунальне господарство як об'єкт правового регулювання являє собою комплекс взаємопов'язаних підгалузей, які представлені природними монополіями, що забезпечують утримання, експлуатацію, ремонт житлового фонду й інженерної інфраструктури населених пунктів, послуги якого мають місцевий характер виробництва і споживання, відрізняються їх незамінністю, співпадінням процесу виробництва та споживання й потребують відповідного регуляторного впливу на основі юридичних норм для забезпечення сталого розвитку у відповідності із суспільними потребами.

У підрозділі 1.2. “Особливості правового забезпечення житлово-комунального господарства” здійснено аналіз правового забезпечення у сфері житлово-комунального господарства. Встановлено, що ця сфера регулюється такими видами нормативно-правових актів: Законами України, Указами Президента України, постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України, наказами, інструкціями, положеннями Міністерства з питань житлово-комунального господарства України та іншими. Суб'єкти господарювання житлово-комунальної сфери мають ряд особливих прав і обов'язків, які обумовлюються їх сферою діяльності та визначають особливості їх правового статусу. Зазначено, що особливі права і обов'язки суб'єктів житлово-комунального господарства як виконавців і виробників житлово-комунальних послуг передбачені в ст. 21 та 22 Закону України “Про житлово-комунальні послуги”. Крім того, Законом України “Про питну воду та питне водопостачання” від 10.01.2002 р. № 2918 визначено правові, економічні та організаційні засади функціонування системи питного водопостачання, спрямовані на гарантоване забезпечення населення якісною та безпечною для здоров'я людини питною водою. В ст. 25 Закону України “Про теплопостачання” визначені права і обов'язки теплогенеруючої, теплотранспортної та теплопостачальної організацій. Сфери діяльності суб'єктів природних монополій та суміжні ринки визначаються в ст. 5 та 6 Закону України „Про природні монополії” від 20.04.2000 р. № 1682. Державний контроль за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції у сферах природних монополій здійснюється Антимонопольним комітетом України відповідно до його компетенції. Зазначені особливості мають бути враховані при здійснені реформування та розвитку житлово-комунального господарства.

У підрозділі 1.3. “Аналіз адміністративно-правових умов розвитку житлово-комунального господарства” зазначено, що ця важлива соціальна сфера, яка повинна надавати населенню понад 40 видів комунальних послуг, перебуває у кризовому стані. Про що свідчить той факт, що в аварійному стані перебувають 33,3 % водопровідно-каналізаційних мереж, зношеність основних фондів сягає 62,2 %, втрати питної води складають 36,9 %. Теплопостачальними підприємствами всіх форм власності та відомчою підпорядкування експлуатується більше 27 тисяч котелень, на яких 25 % котлів встановлено понад 20 років тому. Інвентарний парк рухомого складу міського електротранспорту в цілому по Україні на 87 % відпрацював нормативний термін експлуатації та підлягають списанню. У державному бюджеті України на 2007 р. вперше було передбачено субвенцію місцевим бюджетам на заходи з енергозбереження у сумі 700 млн. гривень. Але освоєння коштів регіонами було недостатнім і склало 87,4 %. Найгірший стан освоєння визначений щодо оснащення інженерних вводів багатоквартирних житлових будинків засобами обліку.

Фінансово-економічний стан підприємств житлово-комунального господарства у 2007 р. залишився нестабільним. За рік підприємства галузі отримали збитки у сумі близько 1,8 млрд. гривень. Не створено передумов для забезпечення стабільного розвитку галузі, покращання якості житлово-комунального обслуговування. Не повною мірою вирішується питання відшкодування тарифами вартості житлово-комунальних послуг. На підприємствах житлово-комунального господарства не забезпечена своєчасна виплата заробітної плати працівникам галузі. Таке становище не тільки порушує права і законні інтереси громадян-споживачів послуг, які надають підприємства житлово-комунального господарства, а й створює сприятливе середовище для різних зловживань, продукування корупції, тіньових схем тощо.

Виходячи з аналізу наведеної проблемної ситуації, що склалася в житлово-комунальному господарстві, автором зазначено, що необхідна розробка науково обґрунтованих адміністративно-правових умов управління економічними процесами в сфері житлово-комунального господарства, спрямованого на створення організаційно-правової інфраструктури подолання кризових явищ, детінізації відносин і на цій основі розвитку житлово-комунального господарства. Реалізація зазначених завдань потребує відповідного наукового забезпечення оптимального співвідношення ринкової саморегуляції, державного, громадського управління та місцевого самоврядування у сфері виробництва та реалізації послуг у житлово-комунальному господарстві. Тобто необхідно проаналізувати діяльність державних органів, які здійснюють управлінську діяльність, органів місцевого самоврядування, громадського управління, споживачів послуг і суб'єктів господарювання у сфері житлово-комунального господарства. Це дозволить створити збалансований адміністративно-правові умови управління, спрямовані на формування належних економічних умов, які робили б невигідним функціонування суб'єктів житлово-комунального господарства поза легальною економічною діяльністю, сприяли б на цій основі подоланню кризового стану й динамічному розвитку житлово-комунального господарства. У зв'язку з цим, на нашу думку, необхідно дослідити та класифікувати джерела та способи тіньових проявів, визначити перспективу удосконалення правового регулювання, розробити правові засади створення комплексної системи розвитку відносин у сфері житлово-комунального господарства.

Отже, пріоритетною метою регулювання житлово-комунального господарства повинно бути створення комплексної організаційно-правової інфраструктури, спрямованої на стимулювання економічної діяльності та протидію тіньовим проявам, що передбачає насамперед чітко визначений понятійний апарат, досліджений правовий статус державних органів, уповноважених на здійснення державного регулювання житлово-комунального господарства.

Розділ 2. “Аналіз адміністративно-правового забезпечення житлово-комунального господарства в Україні” присвячений аналізу правових засад реформування й розвитку житлово-комунального господарства, податкового інструментарію регулювання його розвитку, організаційно-правової діяльності у сфері житлово-комунального.

У підрозділі 2.1. “Правові засади реформування і розвитку житлово-комунального господарства” проведений аналіз чинного законодавства щодо правових, організаційних та фінансових основ функціонування житлово-комунального господарства, на підставі якого встановлено, що рівень законодавчого забезпечення розвитку галузі не відповідає вимогам наукових принципів.

Досліджуючи стан правового забезпечення розвитку галузі, було визначено, що на сьогодні основним нормативно-правовим актом у цій сфері є Закон України “Про загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки” від 24.06.2004 р. Законом було затверджено Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства України, метою якої було підвищення ефективності та надійності функціонування житлово-комунального господарства, забезпечення його сталого розвитку для задоволення потреб населення і господарського комплексу в житлово-комунальних послугах відповідно до встановлених нормативів і національних стандартів.

Дослідження показали, що через слабкий контроль, неналежну організацію виконання Загальнодержавної програми станом на початок 2007 р. із 53 заходів Програми, терміном реалізації яких визначено 2004-2006 рр., було виконано лише 19. В дисертаційній роботі визначено основні причини через які відсутні позитивні зрушення у житлово-комунальному господарстві:

- відсутність контролю (відповідно до Загальнодержавної програми, організацію її виконання на державному рівні має здійснювати центральний орган виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства та інші центральні органи виконавчої влади в межах своїх повноважень. Проведене дослідження засвідчило, що організацію виконання програми на державному рівні здійснював здебільшого лише центральний орган виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства. Інші центральні органи виконавчої влади (Міністерство економіки, Міністерство фінансів, Міністерство палива і енергетики, Міністерство юстиції, Міністерство праці та соціальної політики, Держкомстат, Державна податкова адміністрація України, Держспоживстандарт, Держпідприємництво, Антимонопольний комітет, НКРЕ) свої функції щодо організації виконання Програми або не виконували взагалі, або ж виконували їх безсистемно);

- недосконалість структури обласних державних адміністрацій з точки зору реалізації державної політики реформування та розвитку житлово-комунального господарства (тільки у 16 регіонах в структурі місцевих органів виконавчої влади створено окремі управління житлово-комунального господарства. Лише у 5 із цих регіонів у складі структурних підрозділів з питань житлово-комунального господарства створено окремі відділи реформування житлово-комунального господарства);

- несформованість інтегрованої інформаційно-аналітичної системи, яка б дала змогу в автоматичному режимі зводити всю інформацію щодо реформування житлово-комунального господарства до єдиної бази даних та забезпечувати її обробку/аналіз відповідно до поставлених завдань (так було визначено, що інформація, яка подається місцевими органами виконавчої влади, є надзвичайно важливим джерелом даних щодо того, що зроблено на місцях в рамках виконання завдань Загальнодержавної програми. Разом з тим, запропонована для надання інформації форма є дуже громіздкою, вона не містить кількісних та якісних показників, які могли бути основою для аналізу результатів виконання Програми. Якість інформації, яка подається, різними регіонами суттєво відрізняється за рівнем наповнення, оскільки деякі з регіонів підходять до цього питання певною мірою формально. Процедура зведення та узагальнення отриманої інформації для її подальшого аналізу, а також використання при прийнятті управлінських рішень носить фрагментарний, безсистемний характер).

Виходячи з цього, назріла нагальна потреба у відновленні роботи Міжвідомчої комісії з реалізації реформи житлово-комунального господарства і виконанні нею функцій організаційного забезпечення виконання програми та контролю за ходом її виконання; у новій редакції Програми не доцільно передбачати створення регіональних комісій з реформування житлово-комунального господарства; доцільно забезпечити обов'язковість розробки регіональних, районних, міських та селищних програм реформування і розвитку житлово-комунального господарства.

Впродовж 2004-2007 рр. жодного разу не переглядалися та не коригувалися основні завдання центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо реалізації Загальнодержавної програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 рр. відповідно до наявних фінансових і матеріальних можливостей.

Шляхом впровадження організаційних та нормативно-правових заходів не забезпечено беззбиткового функціонування підприємств житлово-комунального господарства. Фінансове забезпечення І етапу виконання Програми та заходів, передбачених на 2007 р., з Державного бюджету України становило лише 16,7 % від запланованої суми.

Доведено, що ефективність впровадження Програми буде залежати від того, наскільки цілісною буде система моніторингу реформування житлово-комунального господарства. Запропоновані в роботі заходи, мають бути спрямовані на забезпечення широкої громадської підтримки державної політики реформування та розвитку житлово-комунального господарства.

У підрозділі 2.2. “Аналіз податкового інструментарію регулювання житлово-комунального господарства” здійснено аналіз фінансово-економічної та організаційно-правової діяльності підприємств житлово-комунального господарства. Підприємства цієї галузі є платниками податку, які продають теплову енергію, включаючи її транспортування, надають послуги водопостачання, водовідведення, чи надають послуги, вартість яких включається до складу квартирної плати чи плати за утримання житла фізичним особам, бюджетним установам, не зареєстрованим платниками цього податку, а також житлово-експлуатаційним конторам, квартирно-експлуатаційним частинам, товариствам співвласників житла, іншим подібним платникам податку, які здійснюють збір коштів від зазначених покупців з метою подальшого їх перерахування продавцям таких послуг у компенсацію їх вартості одночасно застосовують загальновстановлений і касовий спосіб визначення бази оподаткування операцій з продажу таких товарів (послуг) і обліку податку на додану вартість.

Так, на основі аналізу, було визначено, що застосування декількох методів визначення бази оподаткування та відсутність єдиної методики розподілу сум призводить до значних відхилень від достовірної суми податкового кредиту, яка повинна бути відображена в податковій декларації. Зазначене призводить до нарахування пені, штрафних санкцій та, в свою чергу, погіршення і викривлення результатів фінансово-господарської діяльності цих підприємств.

Зазначено, що ці методи визначення податку на додану вартість підприємств житлово-комунального господарства не відповідають сучасним умовам господарювання, що пов'язано з несвоєчасною сплатою споживачами отриманих послуг, необхідністю здійснення розрахунків з постачальниками за енергоносії, що зумовлює неможливість підприємств своєчасно виконати свої зобов'язання перед бюджетом. В першу чергу підприємства намагаються погасити свої зобов'язання перед постачальниками (за отриманий газ та електроенергію), бо несвоєчасна сплата рахунків може привести до відмови постачальників надавати ці послуги.

Аналізуючи податок на додану вартість, який є одним з видів непрямого податку на споживання, дисертант застосовує метод зіставлення вітчизняної практики із аналогічним у закордонній системі, де ПДВ часто називають податком з продаж, податком з обігу, а деколи використовують термін “універсальний акциз”.

Визначено, що серед непрямих податків в Україні найважливішим є податок на додану вартість (ПДВ). Його частка у доходах бюджету значно вища, ніж у високорозвинених країнах. Висока питома вага ПДВ обґрунтована тим, що в умовах економічної кризи, інфляції, зниження рівня доходів, зростання масштабів тіньової економіки цей податок найкраще виконує фіскальну функцію. Вперше ПДВ було запроваджено у Франції в 1954 р. Згідно Директиви Ради ЄС 2006/112 від 28.11.2006 р. про спільну систему податку на додану вартість в ЄС діє зворотній механізм нарахування зобов'язань щодо ПДВ, який також називають «переміщенням податку» (Reverse charge mechanism of VAT Or Tax shift), що функціонує паралельно з традиційною системою. Зворотній механізм передбачає стягнення ПДВ на місці споживання товару, замість місця виробництва та має на меті боротьбу з шахрайствами з ПДВ. На даний момент цей механізм вже діє в ЄС для широкого кола послуг (консультаційні, рекламні, ліцензійні, фінансові, кадрові, агентські тощо), де переважають численні малі фірми, які обслуговують великі компанії. Тому концентрування сплати ПДВ в останніх є більш надійним. Світова практика свідчить про ефективність зворотного механізму, що підтверджується поступовим витісненням старого механізму оподаткування ПДВ.

У підрозділі 2.3. “Організаційно-правова діяльність у сфері житлово-комунального господарства” обґрунтовано необхідність визначення та дослідження наявних “однопрофільних”, “різнопрофільних” та “різнорівневих” негативних факторів у сфері житлово-комунального господарства; прогнозування виникнення факторів у майбутньому і усвідомити технологію та причинний склад виникнення, суб'єктний комплекс, рівень небезпеки, потужність кожного або їх структурних сегментів і встановити пріоритети у розробці заходів їх локалізації залежно від тенденції розвитку, рівня небезпеки для суспільства, викликаної існуванням відтворювально-прогресуючих джерел тіньової економіки у сфері житлово-комунального господарства та відсутністю належної уваги до цієї проблеми. До того ж кризовий стан у сфері житлово-комунального господарства, вказує на необхідність термінового застосування цілеспрямованих і системних заходів, які були б націлені на нівеляцію негативних проявів у сфері виробництва і реалізації житлово-комунальних послуг: на аналіз не тільки суб'єктів, що безпосередньо реалізують політику держави у цій сфері, але й органів громадського управління, створення сприятливих економічних, організаційних і правових умов для ефективного розвитку галузі.

На засадах екстраполяції було виявлено джерела та охарактеризовано негативні фактори у сфері житлово-комунального господарства. Так, дисертант визначає, що негативні фактори у сфері житлово-комунального господарства мають державно-управлінський, економіко-правовий характер, які виникають внаслідок девіантної поведінки суб'єктів виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг або службових осіб органів державного, громадського управління та місцевого самоврядування при виконанні регуляторних, реєстраційно-дозвільних і контрольних функцій.

Спираючись на визначене поняття, автором класифіковано основні джерела негативних факторів, що мають місце у сфері житлово-комунального господарства за такими ознаками:

I. Група джерел негативних факторів державно-управлінського характеру: (пов'язані з неефективним управлінням економічними процесами з боку державних органів; пов'язані з неефективним проведенням адміністративної реформ, незавершеністю розподілу державної та комунальної власності, приватизаційних процесів у комунальній сфері; пов'язані з неефективним контролем за діяльністю виробників та надавачів житлово-комунальних послуг з боку громадськості; що витікають із правопорушень, пов'язаних з державними реєстраційно-дозвільними і контрольними функціями службових осіб органів державного управління та місцевого самоврядування; що витікають з адміністративних деліктів).

II. Група джерел негативних факторів економічного характеру: (що витікають з фінансово-господарських правопорушень у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг; що витікають із легітимних видів фінансово-господарської діяльності житлово-комунальних підприємств, пов'язаних з псевдолегальним капітало- і документообігом; що витікають із виробництва та реалізації певних житлово-комунальних послуг, щодо яких встановлені відповідні організаційно-правові вимоги).

Наведені групи джерел негативних факторів продукують значний протиправний потенціал як у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг, так і в цілому державного регулювання фінансово-господарської діяльності.

Розділ 3. “Напрями удосконалення адміністративно-правового забезпечення житлово-комунального господарства в Україні” присвячений обґрунтуванню нормативно-методичних засад реформування та розвитку житлово-комунального господарства, формуванню механізму спеціального порядку сплати податку на додану вартість підприємствами галузі та адміністративно-правових умов розвитку житлово-комунального господарства.

У підрозділі 3.1. “Нормативно-методичні засади реформування та розвитку житлово-комунального господарства” викладено нормативно-методичні засади щодо реформування та розвитку житлово-комунального господарства з позиції нормопроектної техніки. Зокрема, проаналізовано коло суспільних відносин, які регулюються Законом України “Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки”; визначено термін його дії; визначені суб'єкти вказаних правовідносин. Здійснено також обґрунтування структури змін даного закону та необхідність узгодження його положень з положеннями інших законів у сфері правового забезпечення житлово-комунального господарства. Визначено, що такі зміни мають передбачати: по-перше, оновлення даних щодо стану житлово-комунального господарства із відповідною деталізацією проблем підгалузей, визначенням джерел їх фінансування й створення сприятливого інвестиційного клімату; по-друге, доповнення способів залучення іноземних інвестицій, розширення заходів щодо громадського контролю, прозорості та участі громадян у прийнятті рішень з питань реформування та розвитку житлово-комунального господарства, інформування громадян органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень щодо основних принципів та завдань державної політики у сфері житлово-комунального господарства; по-третє, включення додаткових завдань і заходів щодо залучення інвестицій та співпраці з міжнародними фінансовими установами, а також забезпечення широкої громадської підтримки державної політики реформування та розвитку житлово-комунального господарства на основі використання нормативно-правового, науково-технічного, організаційного забезпечення, моніторингу та фінансового забезпечення; по-четверте, необхідність правового забезпечення регулювання відносин у сфері житлово-комунального господарства, зокрема щодо впровадження нових ефективних механізмів фінансування розвитку галузі та визначення стратегічно важливих напрямків співпраці з міжнародними фінансовими інституціями, проведення гармонізації національних стандартів та інших нормативно-правових актів у сфері житлово-комунального господарства до вимог Європейського Союзу; проведення науково-технічних досліджень з питань тарифної політики, проведення систематичних соціологічних досліджень щодо якості та рівня житлово-комунального обслуговування, вивчення громадської думки щодо основних пріоритетів реформування житлово-комунального господарства; по-п'яте, визначення чітких умов та критеріїв виділення коштів Державного бюджету відповідно до завдань Програми для забезпечення збільшення обсягів фінансових ресурсів на реалізацію передбачених заходів; по-шосте, конкретизувати перелік очікуваних результатів на основі кількісних та якісних показників.

Загалом слід зазначити, що розроблені пропозиції не змінюють коло суспільних відносин, які регулюються чинним на сьогоднішній день законом, проте, від результатів його впровадження залежить функціонування суб'єктів господарювання, що виробляють та/чи надають житлово-комунальні послуги. Результати впровадження безпосередньо вплинуть на якісне покращення ситуації в житлово-комунальному господарстві.

У підрозділі 3.2. “Запровадження механізму спеціального порядку сплати податку на додану вартість підприємствами житлово-комунального господарства” за результатами фінансово-економічного та організаційно-правового аналізу діяльності підприємств житлово-комунального господарства визначено про наявність кризового стану у цій галузі національного господарства, що зумовлено несвоєчасністю перегляду й встановлення тарифів на рівні, який не відшкодовує економічно-обґрунтовані витрати, відсутністю або недієздатністю механізму коригування тарифів для врахування інфляційних процесів. Як результат, рівень капітальних вкладень в комунальну інфраструктуру міст є дуже незначним, про що свідчить загальна статистика зносу основних засобів. Більш того, в існуючих умовах оподаткування більшість з них мають значну кредиторську заборгованість по розрахунках з бюджетом.

Для ефективного розв'язання цієї проблемної ситуації автором обґрунтовано необхідність внесення змін до чинного Закону України “Про податок на додану вартість” від 03.04.1997 р. № 168 щодо формування механізму спеціального порядку сплати податку на додану вартість підприємствами житлово-комунального господарства, виходячи з принципу загальноприйнятої аналогії застосування спеціального режиму оподаткування для підприємств сільського господарства. Запропонований механізм передбачає:

визначення суб'єктів господарювання-платників податку на додану вартість, які можуть обрати спеціальний режим оподаткування за ознакою належності до основних сфер міської інфраструктури, що визначають характер і рівень міського середовища. Зміни розповсюджуються виключно на підприємства, що надають послуги з централізованого постачання холодної та гарячої води, водовідведення, централізованого опалення, надання послуг, вартість яких включається до складу плати за утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, а також. постачання теплової енергії;

визначення особливостей механізму спеціального режиму оподаткування. В податковому обліку, при визнанні таких сум капітальними трансферами, такі суми не будуть визнаватися валовими доходами з метою оподаткування податком на прибуток. Суми ПДВ, що залишаються у розпорядженні підприємств, є капітальними трансферами, які мають цільовий напрям використання, за порушення якого передбачено відповідальність у вигляді стягнення даних коштів до Державного бюджету України в безспірному порядку. Водночас від'ємна різниця між сумою ПДВ, одержаною від покупців підприємством, що надає, передбачені житлово-комунальні послуги, та сумою ПДВ, сплаченою ними постачальникам, по операціях, що підпадають під дію норм спеціального режиму оподаткування зараховується на зменшення податкових зобов'язань наступних звітних періодів із зазначеного виду діяльності;

визначення ставок оподаткування податком на додану вартість. У зв'язку з тим, що підприємства теплопостачання мають більшу питому вагу податкового кредиту з ПДВ, ніж підприємства водопостачання, водовідведення та житлово-експлуатаційні контори було запропоновано диференційовані ставки оподаткування операцій. На підставі аналізу фінансово-економічних показників діяльності підприємств обґрунтовано розміри ставок податку - 15 % й 12 % відповідно, що зумовлено особливостями їх господарської діяльності;

особливості використання сум податкового кредиту з податку на додану вартість. Обов'язковою нормою є встановлення порядку цільового використання коштів ПДВ, які не підлягають сплаті до бюджету і повністю залишається у розпорядженні підприємства для використання на придбання та поліпшення основних засобів, впровадження енергозберігаючих технологій й інших інновацій. Для забезпечення контролю цільового використання коштів суб'єктами спеціального режиму оподаткування разом з спеціальною декларацією з ПДВ за відповідний звітний період може подаватися довідка про цільове використання сум ПДВ за попередній звітний період за формою, визначеною податковим органом.

Запровадження таких змін спрямовано на забезпечення зменшення рівня непрямих податків, сприятиме зростанню орієнтованості держави на соціальні інтереси і зумовлює підпорядкування податкової системи принципу соціальної справедливості, що зменшує податковий тиск як на підприємства, так і на кожного громадянина.

У підрозділі 3.3. “Формування адміністративно-правових умов розвитку житлово-комунального господарства” на основі аналізу негативних факторів, що впливають на відносин у житлово-комунальному господарстві сформувати систему заходів їх мінімізації шляхом вдосконалення адміністративно-правових умов, що визначають межі, форми і методи регуляторного впливу держави на діяльність підприємств житлово-комунального господарства.

Адміністративно-правові умови розвитку житлово-комунального господарства розглянуто як встановлений адміністративним правом порядок регулювання житлово-комунальних відносин у державі, що включає систему органів-суб'єктів державного та громадського управління, місцевого самоврядування, їх організаційну, функціональну та правову інфраструктуру, спрямований на ефективну реалізацію функцій управління в цілях розвитку житлово-комунального господарства.

Доведено, що саме системний підхід до вирішення проблем розвитку житлово-комунального господарства дозволить мінімізувати прояви негативних факторів та сприятиме подоланню кризових явищ. Такий системний підхід знайшов своє відображення у комплексній системі розвитку відносин у сфері житлово-комунального господарства, який полягає у впровадженні організаційних і правових заходів, а також у формуванні організаційно-правової інфраструктури розвитку відносин у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг. До числа таких заходів належать:

удосконалення механізму регулювання тарифів на житлово-комунальні послуги шляхом запровадження методології реформованого обліку у відповідності до Закону України “Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні” для забезпечення достовірності облікової інформації та надійності фінансової звітності, запровадження механізму коригування витрат у сфері централізованого теплопостачання та перегляду існуючого механізму коригування витрат у сфері водопостачання та водовідведення у відповідності до п. 12 Порядку формування тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення, перегляду структури тарифу з урахуванням рівня соціально-економічного розвитку, природних особливостей відповідного регіону та технічних можливостей суб'єкта господарювання на основі економічно обґрунтованих витрат, перегляду методики розрахунку технологічних нормативів використання води на підприємствах водопровідно-каналізаційного господарства, передбачивши застосування граничного рівня зростання норматив з метою стимулювання реконструкції та модернізації мереж. При формуванні тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкової території запропоновано враховувати технічний стан, рівень облаштування та благоустрою будинків, тому доцільним буде закріплення у ст. 26 Закону України “Про житлово-комунальні послуги” порядку, в якому потрібно зазначити, що істотними умовами договору є вичерпний перелік житлово-комунальних послуг, тарифи та їх складові на кожну з цих послуг і загальна вартість послуг на кожен будинок зокрема;

впровадження системи корпоративного управління житлово-комунальним господарством для організації та удосконалення системи оцінки, уникнення й мінімізації можливих ризиків. З цією метою необхідно забезпечити чітке законодавче розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та державної влади щодо комунального майна (із закріпленням за останніми виключно контрольно-наглядових повноважень за дотриманням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України), визначити статус територіальної громади як носія корпоративних прав, створити прозору модель управління житлово-комунальними підприємствами, розробити чіткий і прозорий механізм вибору орендаря чи концесіонера;

вдосконалення механізму фінансування видатків, передбачених у Державному бюджеті України на оплату житлово-комунальних послуг, діючої системи соціального захисту населення та системи контролю щодо цільового використання бюджетних коштів шляхом налагодження обміну інформацією між Міністерством праці і соціальної політики України, МВС України, Мінжитлокомунгоспом України щодо уточнення пільгових категорій населення та громадян, які мають право на отримання субсидій, розроблення та затвердження єдиного порядку щодо розрахунку потреби у коштах на фінансування програм соціального захисту населення з обов'язковим урахуванням пропозицій місцевих органів влади;

запровадження кількісних та якісних стандартів надання житлово-комунальних послуг, а також порядку перерахунку плати за послуги у разі погіршення цих показників;

обов'язкове наукове, а відповідно, й організаційно-правове забезпечення подальшого впровадження ринкових відносин та фінансово-господарських інструментів у галузі;

створення науково-теоретичної бази щодо побудови превентивних механізмів організаційно-правового забезпечення інфраструктури розвитку економіки у сфері житлово-комунального господарства;

створення необхідних інформаційно-аналітичних та контрольних баз даних, необхідних для мінімізації ризиків та попередження зловживань у житлово-комунальному господарстві;

створення сприятливих умов для залучення приватних інвестицій у розвиток галузі;

вдосконалення правового регулювання інноваційної діяльності у житлово-комунальній сфері у рамках проведення державно-правових експериментів на основі нових принципів регулювання, які можуть бути основою при удосконаленні правового забезпечення галузі щодо сприяння впровадженню сучасних технологій, здатних суттєво підвищити рівень та якість житлово-комунальних послуг, економному використанню ресурсів.