Малозначність правопорушення як підстава звільнення від адміністративної відповідальності

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.95

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

МАЛОЗНАЧНІСТЬ ПРАВОПОРУШЕННЯ ЯК ПІДСТАВА ЗВІЛЬНЕННЯ ВІД АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

Рєзнік Сергій Олександрович

Дніпропетровськ - 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент, Макушев Петро Васильович Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, декан юридичного факультету

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент Бевзенко Володимир Михайлович, Херсонський юридичний інститут ХНУВС, заступник начальника інституту з наукової роботи - начальник відділу організації наукової роботи

кандидат юридичних наук Комісаров Олександр Григорович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, докторант кафедри адміністративної діяльності ОВС.

Захист відбудеться «26» лютого 2011 р. о 1000 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 08.727.02 Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою : 49005, м. Дніпропетровськ, пр. Гагаріна, 26.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (м. Дніпропетровськ, проспект Гагаріна, 26).

Автореферат розісланий «25» січня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради С.М. Школа

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Гуманізація суспільства є невід'ємним етапом розвитку України як соціальної правової держави, якій притаманне удосконалення адміністративно-правового захисту прав і свобод людини. Зокрема, відбувається реформування галузі адміністративного права, його основних інститутів, створено національну систему адміністративного судочинства, вживаються заходи для підвищення ефективності діяльності органів адміністративної юрисдикції.

Впровадження конституційного принципу індивідуалізації юридичної відповідальності у адміністративно-деліктній сфері реалізується шляхом закріплення у законодавстві можливості звільнення особи від адміністративної відповідальності при малозначності правопорушення (ст. 22 КУпАП).

Судова статистика свідчить, що кількість осіб, звільнених судами від адміністративної відповідальності за малозначністю правопорушення із застосуванням усного зауваження на адресу правопорушника, відповідно до ст. 22 КУпАП, щорічно складає значний відсоток: від 1,9 до 6,1 % (2003 р - 2,6 %, 2004 р. - 2,4 %, 2005 р. - 2,5 %, 2006 р. - 1,9 %, 2007 р. - 1,8 %, 2008 р. - 1,53 %, 2009 р. - 5,2 %, за 1 півріччя 2010 р. - 5,7 %). Незважаючи на значний обсяг випадків застосування ст. 22 КУпАП, ця норма не містить ознак малозначності адміністративного правопорушення, віддаючи встановлення підстав звільнення від відповідальності на розсуд органу, уповноваженого вирішувати справу. Це створює передумови для прийняття несправедливого суб'єктивного рішення. Зазначена ситуація обумовлена відсутністю формалізованих ознак малозначності діяння як у науці адміністративного права, так і в матеріалах узагальнення судової практики щодо застосування ст. 22 КУпАП. Зазначене свідчить про недосконалість врегулювання процедури звільнення від адміністративної відповідальності при малозначності правопорушення, відсутність єдиного підходу в судовій системі щодо застосування ст. 22 КУпАП, наявні можливості для прийняття упереджених рішень, затягування процесу притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності через оскарження недостатньо аргументованих постанов.

Виявлені недоліки у діяльності органів адміністративної юрисдикції при застосуванні ст. 22 КУпАП, необхідність проведення наукового аналізу стану правового регулювання процесу звільнення від адміністративної відповідальності на підставі малозначності правопорушення та потреба в розробці пропозицій щодо удосконалення відповідної норми адміністративного законодавства свідчать про актуальність обраної теми дослідження.

Науково-теоретичним підґрунтям для виконання дисертації стали праці науковців, що досліджували природу адміністративної відповідальності в цілому та окремих інститутів адміністративно-деліктного права, зокрема, таких як: Л.С. Анохіна, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, С.Т. Гончарук, І.П. Голосніченко, В.В. Доненко, Є.В. Додін, О.Л. Жильцов, Л.В. Коваль, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, О.В. Кузьменко, О.С. Літошенко, О.В. Негодченко, Д.В. Приймаченко, Д.М. Лук'янець, О.І. Остапенко, О.П. Рябченко, Н.В. Хорощак, В.К. Шкарупа та деяких інших. Крім цього, були проаналізовані роботи фахівців із загальної теорії права, кримінального права та інших галузевих юридичних наук, що стосуються визначення ступеня суспільної небезпеки протиправних діянь та звільнення від юридичної відповідальності за їх малозначністю.

Незважаючи на достатню актуальність окресленої проблеми, монографічних досліджень щодо звільнення особи від адміністративної відповідальності у зв'язку з малозначністю діяння в Україні не проводилося.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до Плану заходів щодо реалізації Концепції реформування кримінальної юстиції України, затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 1153-р. від 27 серпня 2008 р., Наказу МВС України № 755 від 05 липня 2004 р. «Про затвердження Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр.» та п. 17.17 Наказу МВС України № 347 від 29 липня 2010 р. «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 років».

Дисертація є складовою частиною річних планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ і його підрозділів. Тема дисертації затверджена Вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ 02.02.2007 р. (протокол № 2) та внесена до переліку тем дисертаційних досліджень з проблем держави і права на 2007 р., розглянутих та схвалених відділенням Академії правових наук України (п. 449).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертації полягає у з'ясуванні сутності та особливостей інституту звільнення від адміністративної відповідальності у зв'язку з малозначністю діяння, узагальненні практики його застосування та розробці науково обґрунтованих рекомендацій для удосконалення відповідних норм адміністративно-деліктного законодавства та діяльності органів адміністративної юрисдикції.

Реалізація цієї мети зумовила необхідність вирішення завдань, спрямованих на: звільнення відповідальність малозначність діяння

виявлення сучасних підходів до розуміння малозначності діяння як підстави для звільнення особи від адміністративної відповідальності;

визначення основних ознак малозначності адміністративного правопорушення та формулювання дефініції цієї категорії;

розроблення критеріїв визначення малозначності адміністративного правопорушення та проведення їх характеристики;

вивчення стану правозастосовної практики щодо звільнення особи від адміністративної відповідальності у зв'язку з малозначністю діяння, виявлення помилок та прогалин;

здійснення характеристики процедури звільнення особи від адміністративної відповідальності у зв'язку з малозначністю діяння як етапу провадження у справах про адміністративні правопорушення;

розроблення пропозицій щодо удосконалення законодавства України про звільнення особи від адміністративної відповідальності у зв'язку з малозначністю діяння та практики його застосування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при звільненні особи від адміністративної відповідальності.

Предметом дослідження є малозначність правопорушення як підстава звільнення від адміністративної відповідальності.

Методи дослідження. У дисертації використовується сукупність методів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати правові явища в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. Використання історико-правового методу дозволило простежити ґенезу наукових підходів до формулювання поняття «малозначність правопорушення» (підрозділ 1.1). За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.2, 2.2). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження особливостей дискреційних повноважень уповноважених осіб щодо звільнення особи за малозначністю правопорушення, ознак малозначності різних видів адміністративних правопорушень, а також відокремлення цієї підстави звільнення від адміністративної відповідальності від інших та від обставин, що виключають адміністративну відповідальність чи пом'якшують її (підрозділи 1.2, 1.3, 2.2). Системно-структурний - дозволив охарактеризувати процес застосування ст. 22 КУпАП як підстави звільнення від адміністративної відповідальності та визначити основні етапи алгоритму дій суду, органу чи посадової особи, що уповноважені вирішувати питання про притягнення до адміністративної відповідальності (підрозділ 2.1). Методи класифікації і групування застосовувалися для виявлення найпоширеніших груп правопорушень, що найчастіше визнаються малозначними, а також для розробки критеріїв визначення правопорушення малозначним за окремими методами (підрозділи 1.3, 2.3). За допомогою статистичного і документального аналізу було виявлено основні тенденції застосування ст. 22 КУпАП та недоліки правового регулювання порядку звільнення правопорушника від відповідальності (підрозділ 1.4, 2.2). Анкетування використано для з'ясування проблем, що виникають під час застосування ст. 22 КУпАП та виявлення перспективних напрямків удосконалення цього інституту (підрозділи 1.1, 1.2, 2.3).

Нормативною основою дослідження є Конституція та закони України, підзаконні акти, що визначають порядок та підстави звільнення особи, що вчинила правопорушення, від адміністративної відповідальності через його малозначність. Для розробки пропозицій щодо вдосконалення інституту малозначності адміністративного правопорушення як підстави звільнення від адміністративної відповідальності використовувалися проекти Кодексу України про адміністративні проступки та Кодексу України про кримінальні проступки, окремі нормативні акти зарубіжних держав (Російської Федерації, Азербайджанської республіки, Республіки Білорусь, Республіки Казахстан, Литовської Республіки, Федеративної Республіки Німеччини).

Емпіричною базою дослідження є дані судової статистики щодо застосування ст. 22 КУпАП за 2004-2009 рр., більше 800 рішень судів загальної юрисдикції, за якими правопорушники були звільнені від адміністративної відповідальності через визнання малозначним адміністративного правопорушення у зв'язку із застосуванням ст. 22 КУпАП, за 2006-2009 рр.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень інституту звільнення особи від адміністративної відповідальності у зв'язку з малозначністю правопорушення, а також у тому, що розроблено систему заходів щодо підвищення ефективності реалізації відповідної групи адміністративно-деліктних норм.

У роботі сформульовано низку наукових положень, висновків, пропозицій, що відображають її наукову новизну. Зокрема:

вперше:

- визначено малозначне правопорушення як діяння, що хоча й має формальні ознаки адміністративного правопорушення, але є вчиненим із необережності або за обставин, що пом'якшують відповідальність, при цьому не є шкідливим для державного або громадському порядку, за своїм способом вчинення та наслідками не завдає або не може завдати фізичним та юридичним особам шкоди розміром вище за передбачену законодавством за таке правопорушення мінімальну санкцію;

- запропоновано способи визначення малозначності окремих видів правопорушень за допомогою: 1) формування таблиць співвідношення показників граничних розмірів доходів окремих соціальних груп населення і завданої шкоди; 2) розробки формули, що дозволить врахувати співвідношення мінімальної зарплати, прожиткового мінімуму, пенсії, неоподатковуваний мінімум, середнє податкове навантаження на дохід фізичної особи, реальний дохід постраждалого в Україні та розмір завданої шкоди; 3) вирахування і обґрунтування загальної граничної для усіх правопорушень суми, нижче якої завдана шкода буде тягти за собою визнання правопорушення малозначним для суспільства і держави та буде підставою для звільнення від відповідальності; 4) розробки та обґрунтування переліку дій, що будуть визнаватись малозначними правопорушеннями; 5) складення переліку адміністративних правопорушень, щодо яких не може бути застосовано положення ст. 22 КУпАП;

- виявлено групи правопорушень, щодо яких недоцільно застосовувати малозначність як підставу звільнення від адміністративної відповідальності: 1) правопорушення, які містять у формулюванні еквіваленти терміна «малозначний», наприклад, «дрібний» (зокрема, ст. 173 КУпАП «Дрібне хуліганство»); 2) в описанні об'єктивної сторони яких використовується чітке поняття, що тлумачиться однозначно (приміром, ст. 181-1 КУпАП «Заняття проституцією»); 3) при описанні яких законодавець застосовує термін «злісне»; 4) за які адміністративним законодавством передбачено усі види санкцій, визначені у ст 24. КУпАП, крім попередження та штрафу (до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян);

удосконалено:

- формулювання ознак малозначності адміністративного правопорушення як підстави звільнення від адміністративної відповідальності, до переліку яких віднесено: перевищення санкцією статті особливої частини КУпАП, що передбачає відповідальність за таке протиправне діяння, розміру завданої шкоди; спосіб вчинення такого діяння не призводить і не може призвести до заподіяння істотної шкоди фізичним чи юридичним особам, суспільству або державі; відсутність вимоги потерпілого відшкодувати шкоду, завдану таким правопорушенням, у судовому порядку; незначний розмір доходів, одержаних протиправним шляхом; відсутність умислу або мета та мотив вчинення правопорушення обумовлюються скрутними життєвими обставинами чи матеріальним становищем; співвідношення вчиненого протиправного діяння із моральними засадами суспільства, загальними показниками економічного благополуччя населення в країні, постраждалих від правопорушення та самого правопорушника засновується на справедливому та неупередженому розсуді уповноваженого органу чи особи;

- алгоритм дій посадових осіб та органів, уповноважених розглядати справи про застосування малозначності як підстави звільнення від адміністративної відповідальності з урахуванням наявності ознак, складу та особливостей адміністративного правопорушення обставин, що виключають, пом'якшують та обтяжують адміністративну відповідальність, судової практики, галузевого законодавства та визначено його основні етапи;

дістало подальшого розвитку:

- обґрунтування зміни сучасного підходу науки адміністративного права до інституту малозначності: від традиційного, як підстави звільнення від адміністративної відповідальності, до новітнього - як до складової принципу індивідуалізації адміністративної відповідальності;

- порівняльна характеристика інституту малозначності за вітчизняним та іноземним адміністративним законодавством, а також в адміністративному та кримінальному праві України;

- перелік ознак малозначності адміністративного правопорушення як таких його кількісних та якісних характеристик об'єктивних і суб'єктивних ознак, що виключають шкідливість діяння;

- підхід щодо визначення ролі галузевої регламентації процесу притягнення до адміністративної відповідальності за окремі групи правопорушень для визначення критеріїв їх малозначності;

- узагальнення судової практики застосування ст. 22 КУпАП та пропозиція його оформлення у відповідну постанову Верховного Суду України, що визначатиме методику виявлення ознак малозначності адміністративного правопорушення судами за матеріалами справи;

- практика застосування особами, уповноваженими вирішувати справи про адміністративні правопорушення, таких спеціальних принципів притягнення до адміністративної відповідальності при застосуванні інституту малозначності за ст. 22 КУпАП, як індивідуалізація адміністративного стягнення, об'єктивність та неупередженість, презумпція невинуватості, відповідності провини і покарання (принцип пропорційності);

- пропозиції щодо змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, інших нормативно-правових актів та проекту Кодексу України про адміністративні проступки, спрямованих на конкретизацію ознак малозначності адміністративного правопорушення.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані у:

- правотворчості - для удосконалення правових актів, що регулюють порядок звільнення від адміністративної відповідальності за малозначністю діяння (лист комітету з питань правової політки Верховної Ради України, вих. № 10- 19/ 14-47 від 19.04.2010 р.);

- правозастосовчій діяльності - для підвищення об'єктивності та обґрунтованості рішень судів, уповноважених органів (посадових осіб) щодо застосування такої підстави звільнення від адміністративної відповідальності, як малозначність правопорушення (Акт впровадження в діяльність Дніпропетровського окружного адміністративного суду № 97 від 18.05.2010 р.);

- навчальному процесі - під час проведення занять із навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес» та «Адміністративна відповідальність» у вищих навчальних закладах, а також при проведенні курсів підвищення кваліфікації суддів (Акт впровадження в навчальний процес Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 07.09.2010 р.);

- науково-дослідній сфері - для подальших наукових досліджень у галузі адміністративного та адміністративно-деліктного права щодо застосування такої підстави звільнення від адміністративної відповідальності, як визнання правопорушення малозначним (акт впровадження в наукову діяльність Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 05.10.2010 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження доповідались на засіданнях кафедр адміністративного права і адміністративного процесу, адміністративної діяльності органів внутрішніх справ та загальноправових дисциплін Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, а також були оприлюднені на науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми правоохоронної діяльності» (Дніпропетровськ, 2008); Актуальні проблеми протидії правопорушенням та злочинам у сфері громадської безпеки (Дніпропетровськ, жовтень 2009 р.) та «Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави» (Одеса, 2010).

Публікації. Основні положення та висновки дисертації викладено у чотирьох статтях, опублікованих у виданнях, що визначені ВАК України як фахові з юридичних наук, а також у трьох тезах доповідей.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів, що включають сім підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 280 сторінок, з яких: 226 - основний зміст, 30 - додатки. Список використаних джерел налічує 240 найменувань і займає 24 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; вказано на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету, завдання дослідження, його об'єкт та предмет, використані методи, нормативну та емпіричну основи; сформульовано основні теоретичні положення, які обумовлюють наукову новизну, визначено практичне значення одержаних результатів та їх апробацію.

Розділ 1. «Теоретичні засади звільнення особи від адміністративної відповідальності у зв'язку із малозначністю правопорушення» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Сучасні підходи до розуміння малозначності діяння як підстави для звільнення особи від адміністративної відповідальності» розглянуто вітчизняні та іноземні законодавчі позиції щодо основних ознак досліджуваного явища; проведено порівняння різних наукових підходів до змісту малозначності правопорушення як підстави звільнення від адміністративної відповідальності; виокремлено основні історичні етапи становлення інституту малозначності правопорушення як підстави звільнення від адміністративної відповідальності; здійснено характеристику аналогічних інститутів в інших галузях права та їх співвідношення.

Розглянуто становлення інституту малозначності правопорушення як підстави звільнення від адміністративної відповідальності в правовій науці.

З'ясовано, що на сучасному етапі розвитку науки адміністративного права існує два основні підходи до розуміння малозначності правопорушення: класичний підхід, за яким малозначність правопорушення розглядається суто як підстава звільнення від адміністративної відповідальності, повторюючи при цьому позицію законодавця (О.М. Бандурка) та новітній підхід до малозначності як до складової принципу індивідуалізації адміністративної відповідальності (С.Г. Стеценко, Н.В. Хорощак).

Застосування інституту малозначності регламентується значною кількістю правових норм вітчизняного законодавства, що регулює діяльність органів внутрішніх справ України, Міністерства надзвичайних ситуацій України, Національного банку України, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, законодавства про оподаткування, митного законодавства тощо.

У підрозділі 1.2. «Зміст поняття «малозначність діяння» у законодавстві України про адміністративну відповідальність» з'ясовано ознаки малозначності адміністративного правопорушення шляхом вивчення судової практики, іноземного законодавчого досвіду та теорії малозначності злочинів як підстави звільнення від кримінальної відповідальності.

Досліджено зміст вітчизняних правових норм, що регламентують визначення малозначності протиправного діяння та особливостей застосування цього інституту при звільненні від адміністративної відповідальності, а також відповідних актів деяких зарубіжних країн, а саме: Азербайджанської республіки, Російської Федерації, Республіки Казахстан, Республіки Білорусь. Встановлено однаковий рівень законодавчої розробки ознак інституту малозначності правопорушення як підстави звільнення від адміністративної відповідальності в Україні та у зазначених країнах пострадянського простору.

Здійснено порівняльну характеристику інститутів малозначності діяння як підстави звільнення від відповідальності в кримінальному та адміністративному праві та з'ясовано їх особливості.

Доведено, що поняття малозначності вчиненого правопорушення повинно узгоджуватись із загальними показниками економічного благополуччя населення в країні у цілому, певної територіальної громади, постраждалих від правопорушення та самого правопорушника.

З'ясовано, що деякі джерела узагальнення вітчизняної судової практики вказують на таку ознаку малозначності, як перевищення санкцією статті особливої частини КУпАП, що передбачає відповідальність за це протиправне діяння, розміру завданої шкоди.

Обґрунтовується важливість такої ознаки малозначного правопорушення, як спосіб вчинення зазначеного діяння, який не призвів до заподіяння і не міг призвести до заподіяння істотної шкоди фізичній чи юридичній особі, суспільству або державі.

Однією з головних ознак малозначності адміністративного правопорушення визначено завдання незначної шкоди. Наголошено на проблемах визначення інших складових шкоди, що може бути завдана малозначним правопорушенням, а саме моральної та фізичної шкоди, при визначенні яких необхідно запозичувати механізми, напрацьовані цивільним процесуальним та кримінально-процесуальним законодавством.

Доведено, що при з'ясуванні малозначності адміністративного правопорушення необхідно враховувати волю потерпілих осіб, що повинні самостійно вирішувати, чи потребують вони відшкодування завданих збитків чи правопорушення для них є малозначним і вони не будуть звертатися до суду з позовом про відшкодування завданих збитків.

Обґрунтовується, що співвідношення вчиненого протиправного діяння із моральними засадами суспільства, загальними показниками економічного благополуччя населення в країні, постраждалих від правопорушення та самого правопорушника з метою з'ясування його малозначності засновується на справедливому та неупередженому розсуді уповноваженого органу чи особи.

Зроблено висновок, що малозначним є таке діяння, вчинення якого не призвело до заподіяння шкоди або заподіяло шкоду меншу за покарання, встановлене санкцією статті, що передбачає відповідальність за нього.

У підрозділі 1.3. «Критерії визначення малозначності адміністративного правопорушення та їх характеристика» розглянуто ознаки, на основі яких відбувається оцінка малозначності правопорушення як підстави звільнення від адміністративної відповідальності в теорії адміністративного права та судовій практиці.

При прийнятті рішення про закриття справи через визнання правопорушення малозначним обов'язковий є розгляд усіх елементів складу адміністративного правопорушення, що робиться в двох цілях: для з'ясування наявності елементів складу правопорушення, а також обставин, що можуть вплинути на його малозначність.

Розглянуто елементи складу адміністративного правопорушення, інші підстави звільнення від адміністративної відповідальності та обставини, що пом'якшують адміністративну відповідальність з метою виявлення критеріїв визначення малозначності адміністративного правопорушення та його розмежування із зазначеними інститутами.

Проведений аналіз судових рішень дозволив дисертанту визначити такі найпоширеніші підстави для аргументації звільнення правопорушника від адміністративної відповідальності через визнання малозначним вчиненого ним адміністративного правопорушення: щире каяття винного (26,0 %); вчинення правопорушення особою вперше, або особою, яка раніше не притягалась до адміністративної відповідальності (12,6 %); тяжкий матеріальний стан (4,9 %); порушення усунено на момент розгляду справи (3,5 %); є утриманці (1,5 %). Водночас у 62,7 % постанов судів застосування ст. 22 КУпАП та звільнення від адміністративної відповідальності не було аргументовано.

Для з'ясування малозначності протиправного діяння пропонується враховувати не тільки співвідношення розміру завданої шкоди із майновим становищем потерпілого та правопорушника, але й витрати на процедури, що будуть проводитись державними органами для притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності, співвідношення розміру завданої шкоди із майновою санкцією статті КУпАП та рівнем суспільної користі від притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності.

Запропоновано основні підходи до визначення критеріїв малозначності адміністративного правопорушення як підстави звільнення від відповідальності. Розглядається можливість складення переліку адміністративних правопорушень, щодо яких пропонується не застосовувати положення ст. 22 КУпАП.

У підрозділі 1.4. «Стан правозастосовчої практики щодо звільнення особи від адміністративної відповідальності у зв'язку з малозначністю діяння» розглянуто судову практику з приводу застосування ст. 22 КУпАП; виявлено основні категорії справ, що найчастіше закриваються за вказаною підставою; з'ясовано недоліки практичного застосування інституту малозначності як підстави звільнення від адміністративної відповідальності.

При вивченні судової практики звільнення правопорушників від адміністративної відповідальності було виокремлено групи адміністративних правопорушень, які суддями найчастіше визнавались як малозначні. Більшість правопорушень було зафіксовано у галузі транспорту, шляхового господарства, зв'язку - 41,3 %; на другому місці - правопорушення в галузі торгівлі, громадського харчування, сфери послуг, фінансів і підприємницької діяльності - 19,9 %; третє місце посіли правопорушення у сфері встановленого порядку управління - 14,5 %; четверте - займають правопорушення у сфері охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури - 9,4 %; п'яте - правопорушення у галузі охорони праці і здоров'я населення - 7,9 %.

Серед найрізноманітніших формулювань резолютивних частин постанов найпоширенішими підставами для аргументації звільнення правопорушника від адміністративної відповідальності через визнання малозначним вчиненого ним правопорушення в судових рішеннях є такі: 1) використання обставин, що пом'якшують адміністративну відповідальність (переважно щире каяття винного), як ознак малозначності правопорушення; 2) використання необґрунтованої стверджувальної фрази «правопорушення є малозначним»; 3) застосування ст. 22 КУпАП до правопорушень, що вчинені особою вперше, або особою, як раніше не притягалась до адміністративної відповідальності; 4) визначення суддею, що правопорушенням не було завдано ніякої шкоди державним та суспільним інтересам; 5) відсутність будь-якої аргументації. Як правило, висновки суддів щодо малозначності діяння обґрунтовувалися наявністю пом'якшуючих обставин, зокрема, щирим каяттям винного, вчиненням адміністративного правопорушення уперше, а також вiдсутнiстю суспільної шкоди від вчиненого діяння правопорушника та наявністю доказів, якi підтверджують зазначене.

В результаті такого обґрунтування суддями своїх рішень явно прослідковується неодностайність у застосуванні ст. 22 КУпАП, виникають сумніви у справедливості значного відсотка винесених рішень про звільнення від адміністративної відповідальності та створюються передумови для їх оскарження.

Єдиною закономірністю при прийнятті рішення суддею про закриття справи через визнання правопорушення малозначним є обов'язковий розгляд ним усіх елементів складу адміністративного правопорушення.

Результати вивчення рішень судів у справах про адміністративні правопорушення, що були закриті за ст. 22 КУпАП при визнанні правопорушення малозначним, свідчать про те, що на практиці шанси бути звільненими від адміністративної відповідальності є найбільшими в осіб, що вчинили адміністративні правопорушення із такими характеристиками їх складів, як основні, на відміну від кваліфікованих; формальні, на відміну від матеріальних; особисті, на відміну від службових; однозначні, на відміну від альтернативних, а також ті, в діях яких містяться обставини, що пом'якшують адміністративну відповідальність, на відміну від тих, що обтяжують.

Розділ 2. «Провадження у справах про звільнення від адміністративної відповідальності у зв'язку з малозначністю правопорушення» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Звільнення особи від адміністративної відповідальності у зв'язку з малозначністю діяння як етап провадження у справах про адміністративні правопорушення» розглянуто зміст, принципи, стадії, особливі риси провадження у справах про адміністративні правопорушення, в яких застосовується інститут малозначності правопорушення як підстава звільнення від відповідальності, особливості правового статусу уповноважених на розгляд цих справ органів та специфіку провадження за окремими категоріями справ.

Основною стадією, на якій відбувається аналіз складу правопорушення та виявлення ознак його малозначності, є стадія розгляду справи про адміністративне правопорушення по суті й винесення постанови у справі. Звільнення правопорушника від адміністративної відповідальності проводилось, як правило, у судах першої інстанції (99,5 %).

У результаті вивчення судової практики щодо основних видів правопорушень, за які правопорушники звільняються від адміністративної відповідальності через застосування ст. 22 КУпАП, визначено основні органи та їх посадові особи, що уповноважені складати протоколи, за якими найчастіше виносяться постанови про закриття провадження у зв'язку із зазначеною підставою, а саме: 1) органи внутрішніх справ; 2) спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики; 3) Державна прикордонна служба України; 4) органи рибоохорони; 5) органи мисливського господарства; 6) спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади в галузі екології та природних ресурсів; 7) військова інспекція безпеки дорожнього руху, Військова служба правопорядку у Збройних Силах України; 8) посадові особи органів залізничного транспорту; 9) Головна державна інспекція України з безпеки судноплавства; 10) Державна податкова служба; 11) виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад; 12) представники громадських організацій або органів громадської самодіяльності: члени громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону; 13) слідчий, особа, яка провадить дізнання, прокурор або уповноважена ним особа з числа працівників прокуратури. Серед структур, що виступають ініціаторами розгляду справ, за якими виноситься постанова про звільнення від адміністративної відповідальності за ст. 22 КУпАП, лідирують ОВС - 28,5 %, на другому місці - ДАІ / ДПС з показником у 23,7 %, третє місце займає ДПІ, що ініціювала майже 20 % справ.

Законодавець, визначивши підстави для того, щоб не складати протокол про адміністративне правопорушення, запровадив спрощений процес притягнення винної особи до адміністративної відповідальності. Таким чином, опосередковано можна вважати, що ознаками малозначності адміністративного правопорушення є передбачена в законодавстві можливість накласти і стягнути штраф або оформити попередження на місці вчинення правопорушення.

Процесуальними ознаками малозначності адміністративного правопорушення визначено такі: 1) правопорушення, за яке передбачено розмір штрафу, що не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; 2) особа, що вчинила правопорушення, не оспорює допущене порушення і адміністративне стягнення, що на неї накладається; 3) процедурними документами передбачено, що штраф накладається і стягується, а попередження оформлюється на місці вчинення правопорушення; 4) загальний чи скорочений строк розгляду справи про адміністративне правопорушення.

Розглянуто повноваження державних органів, що вирішують справи про адміністративні правопорушення, щодо застосування ст. 22 КУпАП, виявлено найактивніші з них у закритті провадження за цією підставою.

Для того, щоб на етапі розгляду справи про будь-яке адміністративне правопорушення та вирішення її по суті достеменно з'ясувати про наявність чи відсутність ознак малозначності адміністративного правопорушення і винести рішення про закриття справи на підставі визнання правопорушення малозначним, запропоновано алгоритм дій судді чи посадової особи, органів, уповноважених притягувати до адміністративної відповідальності правопорушників. Алгоритм передбачає дії компетентних органів та їх посадових осіб, спрямовані на: 1) з'ясування з матеріалів справи усіх ознак адміністративного правопорушення, з'ясування виду його складу, виокремлення основних елементів складу; 2) перевірку на наявність у матеріалах справи ознак кількох складів правопорушень, з можливістю визначення перспективи застосування ст. 22 КУпАП до усіх чи до деяких із них; перевірку на відсутність обставин, що виключають адміністративну відповідальність; 3) перевірку на наявність у матеріалах справи підстав для закриття провадження, ознак інших підстав звільнення від адміністративної відповідальності; 4) з'ясування наявності чи відсутності обставин, що обтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення чи пом'якшують її; 5) визначення кола норм спеціального законодавства, що були порушені, а також вивчення галузевих актів, у яких названі конкретні правопорушення як «незначні», «дрібні», «малозначні»; 6) вивчення судової практики з аналогічних справ; 7) перевірку того, чи не перевищує розмір завданої шкоди санкцію статті особливої частини КУпАП, що передбачає відповідальність за це протиправне діяння; 8) перевірку способу вчинення правопорушення; 9) з'ясування розміру доходів, одержаних протиправним шляхом, які повинні бути незначними (до 0,2 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян); 10) перевірку мети та мотиву вчинення правопорушення, що повинні обумовлюватися скрутним матеріальним становищем чи обставинами, що пом'якшують відповідальність за адміністративне правопорушення; 11) співвіднесення вчиненого протиправного діяння із моральними засадами суспільства, загальними показниками економічного благополуччя населення в країні, постраждалих від правопорушення та самого правопорушника; 12) аргументування в рішенні підстави застосування ст. 22 КУпАП для звільнення правопорушника від адміністративної відповідальності із зазначенням ознак малозначності правопорушення та окремо - підстав, що пом'якшують відповідальність і в свою чергу підтверджують можливість застосування цього інституту адміністративного права.

Дотримання судами та органами, що уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, зазначеного алгоритму дій дозволить не тільки з більшим ступенем вірогідності з'ясувати підстави застосування ст. 22 КУпАП, уникнути наступного оскарження рішення, але й скоротити строки провадження.

При вирішенні питання про застосування ст. 22 КУпАП для звільнення правопорушника від адміністративної відповідальності через визнання діяння, вчиненого ним, малозначним уповноважені особи поряд з загальними принципами застосування адміністративних стягнень повинні керуватись наступними спеціальними принципами: індивідуалізації адміністративного стягнення, об'єктивності та неупередженості, презумпції невинуватості, відповідності провини і покарання.

У підрозділі 2.2. «Оцінка малозначності діяння органом (особою), яка приймає рішення про звільнення від адміністративної відповідальності» розглянуто питання, що стосуються тлумачення правових норм при застосуванні інституту малозначності адміністративного правопорушення та розсуду органів, уповноважених вирішувати справи про адміністративні правопорушення.

З'ясовано, що при застосуванні ст. 22 КУпАП уповноважені посадові особи найчастіше використовують обмежене тлумачення, оскільки законодавець, формулюючи цю норму, вжив занадто загальні фрази, навіть не визначивши ознаки малозначності протиправного діяння.

При прийнятті рішень у справах про притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності та застосування ст. 22 КУпАП як підстави звільнення від адміністративної відповідальності особливу роль відіграє адміністративний розсуд. Суть розсуду полягає у вольовому співвіднесенні доцільності й законності, що є певним рівнем свободи в діяльності, яка не обмежується лише застосуванням права, а має також місце в процесі нормотворчості, тобто може здійснюватися за допомогою аналогії права. Через відсутність визначення законодавцем ознак малозначності адміністративного правопорушення та відсутність документів, узагальнюючих судову практику застосування ст. 22 КупАП, уповноважені органи провадять особливий різновид діяльності на власний розсуд, застосовуючи цю підставу звільнення від адміністративної відповідальності.

Факторами, що впливають на розсуд особи, яка уповноважена вирішувати питання про адміністративну відповідальність і застосовує ст. 22 КУпАП як підставу звільнення від адміністративної відповідальності, є такі: рівень професійної підготовки; досвід попередньої роботи; рівень професійної правосвідомості; її морально-вольові та інтелектуальні якості; обставини, що виникають у зв'язку із ситуацією; обставини, що пов'язані з особою правопорушника; обставини, що не пов'язані із процесом, наприклад, суспільна думка.

Віднесення законодавцем на розсуд уповноваженого органу або його посадових осіб можливості звільняти правопорушників від адміністративної відповідальності може мати прояв у таких негативних наслідках, як: 1) викривлення характеру оціночної діяльності такої уповноваженої особи; 2) зневага до процесуальної форми провадження у справах про адміністративні правопорушення; 3) прийняття рішення під впливом зацікавлених осіб.

Наявність у правових нормах терміна «державний орган» означає, що йдеться про прийняття рішення, як правило, колегіально, тобто передбачається, що індивідуальний розпорядчий документ підписується кількома особами. У такому разі дія негативних суб'єктивних чинників, про які зазначалося вище, зменшується. Завдяки необхідності колегіального розгляду справи про адміністративне правопорушення у адміністративному процесі збільшується шанс формування оптимального розсуду компетентного органу та прийняття на підставі нього законного рішення.

Дисертант доводить, що складності при застосуванні ст. 22 КУпАП виникають також через недоліки у правовому статусі відповідних уповноважених державних органів та їх посадових осіб.

Спираючись на авторську концепцію, здобувач стверджує, що процес створення уніфікованих правил визначення малозначності для всіх адміністративних правопорушень на даному етапі розвитку вітчизняного законодавства є вкрай ускладненим через значну кількість суб'єктів, що мають право застосовувати інститут малозначності як підставу для звільнення від адміністративної відповідальності і до того ж функціонують в усіх сферах суспільного життя.

У підрозділі 2.3. «Шляхи удосконалення законодавства України про звільнення особи від адміністративної відповідальності у зв'язку з малозначністю діяння та практики його застосування» розглянуто пропозиції щодо внесення змін до КУпАП з метою уточнення ознак малозначності адміністративного правопорушення та спрощення процесу застосування ст. 22 цього кодексу.

Для покращення рівня правового регулювання інституту малозначності пропонується внести зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення, доповнивши його визначенням малозначного адміністративного правопорушення та передбачити можливість уповноваженого органу вжити заходів до притягнення винної особи до дисциплінарної чи цивільної відповідальності. Аналогічні пропозиції розроблені і для проекту Кодексу України про адміністративні проступки.

Пропонується усім уповноваженим органам розробити та внести до відомчих підзаконних нормативно-правових актів, що визначають порядок складення адміністративних протоколів та порядок розгляду справ про вчинені адміністративні правопорушення, критерії малозначності підвідомчих їм правопорушень та спрощені процедури звільнення правопорушників від адміністративної відповідальності, з можливістю притягнення їх до інших видів відповідальності меншої юридичної сили. Пропонується у зазначених документах передбачити випадки спрощеної процедури застосування ст. 22 КупАП, що передбачає можливість не складати протокол про адміністративне правопорушення при явній наявності ознак його малозначності та оголошувати зауваження на місці його вчинення.

Наголошується на необхідності проведення узагальнюючої аналітичної роботи щодо практики застосування ст. 22 КУпАП та розробки за її результатами постанови Верховного суду України «Про практику застосування судами України статті 22 КУпАП» для судових органів, уповноважених вирішувати справи про адміністративні правопорушення, а також методичних рекомендацій щодо застосування малозначності адміністративного правопорушення як підстави звільнення від адміністративної відповідальності для інших уповноважених органів.

Обґрунтовується необхідність розробки загальнодержавної спеціальної програми попередження малозначних протиправних діянь, що обумовлено її економічною обґрунтованістю. Оскільки за малозначними адміністративними правопорушеннями проводиться повноцінне провадження у справі, то держава несе матеріальні витрати без їх компенсації з боку винної особи, тому що останній оголошується тільки усне зауваження. Накопичення таких витрат у сукупності із можливою незначною шкодою, що все ж таки завдається державі, суспільству, фізичним чи юридичним особам у будь-якому вигляді, призводять до значних економічних втрат для державного бюджету.

ВИСНОВКИ

Дисертація присвячена розв'язанню актуального наукового завдання, що полягає у загальнотеоретичній характеристиці інституту малозначності правопорушення як підстави звільнення від адміністративної відповідальності та обґрунтуванні інституційно-правових змін у цій сфері. Вирішення цього наукового завдання стає можливим завдяки використанню історико-правового, логіко-семантичного, порівняльно-правового, системно-структурний та інших методів дослідження. Системний аналіз сучасного стану та основних тенденцій застосування ст. 22 КУпАП як підстави звільнення від адміністративної відповідальності, статистичних даних та результатів соціологічного дослідження дозволив виявити значні прогалини правового регулювання та практики правозастосування інституту малозначності. Розв'язання даної проблеми тісно пов'язане з процесом реформування законодавства, а результати здійсненого автором науково-теоретичного дослідження можуть бути основою цього процесу з огляду на мету та завдання роботи.

У результаті дисертаційного дослідження сформульовано ряд висновків, авторських визначень та рекомендацій, запропоновано зміни і доповнення до чинного законодавства, спрямовані на більш ефективне регулювання адміністративних деліктних відносин, що виникають при звільненні особи від відповідальності через малозначність вчиненого правопорушення.

1. Ознаки малозначності адміністративного правопорушення, як підстави звільнення від адміністративної відповідальності визначено як такі його кількісні та якісні характеристики об'єктивних і суб'єктивних ознак, що виключають шкідливість діяння.

2. Основними ознаками малозначності адміністративного правопорушення є: 1) перевищення санкцією статті особливої частини Кодексу України про адміністративні правопорушення, що передбачає відповідальність за це протиправне діяння, розміру завданої шкоди або такі види стягнень, як попередження та штраф (до 3 н.м.д.г.), чи заходи впливу, що застосовуються до неповнолітніх; 2) спосіб вчинення такого діяння не призвів до заподіяння і не міг призвести до заподіяння істотної шкоди фізичній чи юридичній особі, суспільству або державі; 3) врахування волі потерпілих осіб, що повинні самостійно вирішувати, чи потребують вони відшкодування завданої шкоди чи правопорушення для них є малозначним і вони не будуть звертатися до суду з позовом про відшкодування завданої шкоди; 4) розмір доходів, одержаних протиправним шляхом, є незначним; 5) мета та мотив вчинення правопорушення обумовлюються скрутним матеріальним становищем чи обставинами, що пом'якшують відповідальність за адміністративне правопорушення; 6) співвідношення вчиненого протиправного діяння із моральними засадами суспільства, загальними показниками економічного благополуччя населення в країні, потерпілих від правопорушення та самого правопорушника засновується на справедливому та неупередженому розсуді уповноваженого органу чи особи; 7) наявність обставин, що пом'якшують адміністративну відповідальність (в основному щире каяття винного); 8) правопорушення вчинене особою вперше або особою, як раніше не притягалась до адміністративної відповідальності; 9) правопорушенням не було завдано ніякої шкоди державним та суспільним інтересам; 10) якщо процедурними документами передбачено, що штраф накладається і стягується, а попередження оформлюється на місці вчинення правопорушення; 11) загальний чи скорочений строк розгляду справи про адміністративне правопорушення.

3. Малозначним правопорушенням є діяння, що містить формальні ознаки адміністративного правопрушення, але вчинене з необережності або за обставин, що пом'якшують відповідальність, є нешкідливим для державного або громадському порядку, за своїм способом вчинення та наслідками не завдає або не може завдати фізичним та юридичним особам шкоди розміром вище, ніж законодавством передбачено мінімальну санкцію за таке правопорушення.

4. Основними підходами до визначення критеріїв малозначності адміністративного правопорушення як підстави звільнення від відповідальності є: 1) складання таблиці співвідношення показників граничних розмірів доходів окремих соціальних груп населення завданої шкоди; 2) розробка формули, що дозволить врахувати співвідношення загальнодержавної мінімальної зарплати, прожиткового мінімуму, пенсії, неоподатковуваний мінімум, середнє податкове навантаження на дохід фізичної особи, реальний дохід потерпілого та розмір завданої шкоди; 3) вирахування та обґрунтування загальної граничної для всіх правопорушень суми, нижче якої завдана шкода буде тягти за собою визнання правопорушення малозначним для суспільства і держави та буде підставою для звільнення від відповідальності; 4) розробка та обґрунтування переліку дій, що будуть визнаватись малозначними правопорушеннями, в тому числі відомчих переліків малозначних правопорушень.; 5) складання переліку адміністративних правопорушень, щодо яких взагалі не може бути застосовано положення ст. 22 КУпАП.

5. На підставі вивчення судової практики виокремлено групи адміністративних правопорушень, які судами найчастіше визнавались малозначними: у галузі транспорту, шляхового господарства, зв'язку; в галузі торгівлі, громадського харчування, сфери послуг, фінансів і підприємницької діяльності; у сфері встановленого порядку управління; у сфері охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури; у галузі охорони праці і здоров'я населення та ін.

6. За результатами аналізу судових постанов у справах про адміністративні правопорушення виявлено, що при застосуванні ст. 22 КУпАП, судді припускалися таких помилок: 1) використання обставин, що пом'якшують адміністративну відповідальність (в основному щире каяття винного) як ознак малозначності правопорушення; 2) використання необґрунтованої стверджувальної фрази «правопорушення є малозначним»; 3) застосування ст. 22 КУпАП через те, що цей вид правопорушення вчинений особою вперше або особою, яка раніше не притягалась до адміністративної відповідальності; 4) через формальний склад вчиненого правопорушення; 5) відсутність будь-якої аргументації застосування ст. 22 КУпАП.

7. Пропонується внести такі зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення:

7.1) ст. 22 КУпАП Доповнити абзацами другим, третім та четвертим такого змісту:

«Малозначним адміністративним правопорушенням є діяння, яке, хоча й має формальні ознаки адміністративного правопорушення, але вчиненене з необережності або за обставин, що пом'якшують відповідальність, не є шкідливим для державного або громадського порядку, за своїм способом вчинення та наслідками не завдає або не може завдати фізичним та юридичним особам шкоди розміром вище, ніж законодавством передбачено мінімальну санкцію за таке правопорушення