Організаційна культура як фактор підвищення якості муніципального управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління

Національна академія державного управління при Президентові України

Сергієнко Елла Олексіївна

УДК 352. 07:658.3

ОРГАНІЗАЦІЙНА КУЛЬТУРА ЯК ФАКТОР ПІДВИЩЕННЯ ЯКОСТІ МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

25.00.04 - місцеве самоврядування

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

ДНІПРОПЕТРОВСЬК - 2011



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник -	доктор наук з державного управління, професор Шаров Юрій Павлович, Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри менеджменту та управління проектами.
Офіційні опоненти:	доктор наук з державного управління, доцент ВАСИЛЬЄВА Олександра Іллівна, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом;
	кандидат наук з державного управління ВОРОНА Петро Васильович, Полтавський університет економіки і торгівлі Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України, доцент кафедри управління персоналом та економіки праці.

Захист відбудеться 7 червня 2011 р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.866.01 у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29, к. 104.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29).

Автореферат розісланий 6 травня 2011 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В. М. Дрешпак

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Нова парадигма публічного управління базується на запозиченні передових підходів менеджменту, що передбачає, насамперед, орієнтацію на клієнта-громадянина, підвищення якості надання публічних послуг, роботу в умовах конкурентного середовища, застосування ідеології корпоратизму тощо. Запровадження концепції належного врядування (good governance) дає розуміння того, що суспільство може себе зорганізувати на засадах горизонтальних зв'язків, які виключають використання механізмів примусу і прямого тиску, а суспільні інститути, бізнес і громадськість усвідомлюють свої права, інтереси, прагнуть гарантій рівності та соціальної й економічної справедливості. Усе це зумовлює втілення не лише нових підходів до управління, а й нової організаційної культури. Особливого значення це набуває на базовому рівні місцевого самоврядування, де муніципальне управління - управлінська професійна діяльність у системі місцевого самоврядування - безпосередньо стикається з вимогами громадян.

Сьогодні якість муніципального управління залежить від здатності органу муніципального управління підпорядковувати діяльність інтересам громади, використання в діяльності ринкових підходів, забезпечення високої якості публічних послуг, налагодження партнерських відносин у трикутнику «влада-бізнес-громада», забезпечення відкритості влади й співучасті громадян в управлінні, постійного вдосконалення менеджменту та розвитку персоналу органу муніципального управління. Корпоративний характер муніципального утворення мотивує розвиток якісно нових відносин у громаді, яка розглядається специфічною корпорацією, в межах якої здійснюється формування спільної власності та встановлення балансу між індивідуальними і колективними інтересами, між економічними та соціальними цілями, перехід до партнерських відносин і розширення меж співпраці. Це вимагає змін традиційної культури взаємодії громадян і місцевої влади, формування оновленої організаційної культури муніципального управління.

З огляду на запровадження в Україні принципів сучасної парадигми публічного управління проблема його демократичності, якості, результативності й ефективності знаходиться в полі уваги провідних українських і зарубіжних вчених і досліджується у наукових працях В. Бакуменка, К. Богомаза, В. Вакуленка, О. Васильєвої, П. Ворони, Н. Драгомирецької, В. Дрешпака, І. Коліушка, Т. Конті, В. Куйбіди, О. Лазора, В. Мартиненка, А. Мельник, Г. Монастирського, Т. Мотренка, Н. Нижник, Д. Осборна, О. Петренко, М. Пухтинського, С. Серьогіна, В. Сороко, Ю. Сурміна, В. Удовиченка, І. Хожило, Ю. Шарова.

Практично до початку 80-х років минулого сторіччя організаційна культура не розглядалася як стратегічний фактор успіху організацій, а її дослідженню не приділялося достатньої уваги. У даний час активно виявляється інтерес до вивчення цього феномена. Теоретичні основи організаційної культури висвітлені у працях таких дослідників, як Г. Атаманчук, В. Веснін, О. Віханський, К. Камерон, Р. Куїнн, В. Лапідус, М. Магура, В. Маслов, А. Наумов, Ю. Палєха, Т. Соломанідіна, А. Співак, Е. Шеїн, Г. Хаєт, Г. Хофштеде. Окремі проблеми щодо змісту організаційної культури в державному управлінні та місцевому самоврядуванні висвітлено в роботах О. Антонової, О. Бабича, О. Бобровської, В. Воронкової, Л. Воронько, Б. Гаєвського, В. Єганова, Ш. Єсимової, І. Ібрагімової, В. Князєва, Н. Липовської, А. Ліпенцева, Т. Маматової, М. Нинюк, О. Оболенського, О. Окіса, Л. Пашко, Ж. Писаренко, М. Пірен, В. Пожалюка, Г. Райта, А. Рачинського, В. Ребкала, М. Рудакевич, Н. Сорокіної, В. Тертички, С. Яромич.

Проте, сьогодні вчені фокусують увагу головним чином на описі та поясненні організаційної культури. Ще не знайшло належного обґрунтування дослідження підходів до формування організаційної культури муніципального управління, її впливу на якість муніципального управління, не вирішені повною мірою питання діагностики стану організаційної культури і можливостей її зміни відповідно до викликів часу. Отже, актуальність роботи зумовлюється наявністю проблеми, яка полягає в протиріччі між нагальною потребою формування організаційної культури як стратегічного чинника якісного динамічного муніципального управління та недостатньою відпрацьованістю науково-практичних підходів та інструментарію реалізації даної потреби.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана на кафедрі менеджменту та управління проектами Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України в межах науково-дослідної роботи за участю автора дисертації як виконавця таких тем «Методологічне забезпечення програмування розвитку публічних інституцій та якості їх діяльності» (державний обліковий номер 0108U003405), «Розробка підходів і механізмів забезпечення якості муніципальної управлінської діяльності» (державний обліковий номер 0208U006141). У цих дослідженнях автором обґрунтовано особливості використання організаційної культури як стратегічного інструменту підвищення якості муніципального управління.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є наукове обґрунтування й практична реалізація підходу до формування організаційної культури муніципального управління як фактора підвищення його якості.

Для досягнення поставленої мети передбачається вирішити такі завдання:

проаналізувати сучасні тенденції публічного управління, які пов'язані з реалізацією реформ, визначити фактори якісного муніципального управління;

з'ясувати співвідношення понять «організаційна культура», «корпоративна культура», «організаційна культура державного управління», виокремити поняття організаційної культури муніципального управління, надати його авторське визначення;

діагностувати сучасний стан організаційної культури в органах муніципального управління та за результатами дослідження визначити проблемні аспекти і орієнтири бажаного стану організаційної культури;

дослідити сучасні виклики публічного управління з позицій формування передумов зміни організаційної культури муніципального управління;

обґрунтувати концепцію організаційної культури муніципального управління;

запропонувати підхід до формування організаційної культури муніципального управління та засоби щодо її інституціоналізації.

Об'єктом дослідження є соціокультурне середовище здійснення муніципального управління.

Предметом дослідження є організаційна культура муніципального управління як фактор підвищення його якості.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що організаційна культура муніципального управління, сформована з урахуванням викликів і тенденцій сучасного публічного управління, сприяє забезпеченню належної якості муніципального управління, перетворенню муніципальних владних і сервісних установ на «підприємства» з надання публічних послуг населенню.

Методи дослідження. Під час виконання дисертаційної роботи використані методи теоретичного та емпіричного дослідження. Системний підхід є методологічною основою всієї дисертаційної роботи й використовується для вирішення більшості завдань дослідження. Методи порівняння та аналогії, аналізу й синтезу застосовані окремо або комплексно під час визначення предмета дослідження, узагальнення досягнень і невирішених питань формування організаційної культури муніципального управління, для удосконалення понятійно-категоріального апарату предметної сфери дослідження. У роботі також використано метод експертного опитування, який дав можливість діагностувати сучасний стан організаційної культури в органах муніципального управління. Методи формалізації використані у процесі дослідження і розробки концепції організаційної культури муніципального управління. З метою визначення рівнів зрілості організаційної культури та розробки підходу до формування організаційної культури в органах муніципального управління використані методи групування та класифікації.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні актуального наукового завдання обґрунтуванні й практичній реалізації підходу до формування організаційної культури муніципального управління як фактора підвищення його якості. У результаті наукового дослідження за темою дисертаційної роботи

уперше:

науково обґрунтовано концепцію організаційної культури муніципального управління, зміст якої забезпечує синергію цінностей, визначених проведеним автором дослідженням, що систематизовані в координатах «зовнішній фокус/внутрішній фокус - гнучкість/стабільність» на глибинному рівні та їх рефлексію на рівні проголошуваних цінностей та поверхневому рівні;

запропоновано підхід до формування організаційної культури муніципального управління, який базується на реалізації таких блоків, як «навчання через діяльність», «управління знаннями», «вимірювання результату та заохочення»;

удосконалено:

засоби інституціонального оформлення організаційної культури муніципального управління через розробку відповідних настанов, що відображають системні вимоги та рекомендації для органів муніципального управління, які базуються на визначенні стадій зрілості організаційної культури за допомогою використання запропонованих критеріальних ознак;

підхід щодо діагностики стану організаційної культури муніципального управління через застосування інструменту Organizational Culture Assessment Instrument (ОСАІ), адаптованого до специфіки муніципального управління;

дістали подальшого розвитку:

розкриття факторів впливу організаційної культури на якість муніципального управління з урахуванням тенденцій сучасного публічного управління;

понятійно-категоріальний апарат предметної сфери дослідження, а саме: сформульоване авторське визначення поняття «організаційна культура муніципального управління», під яким розуміється адаптована до умов муніципального управління сукупність суспільних цінностей та уявлень, норм професійної публічно-управлінської поведінки, що є похідними від усвідомлення місії муніципального управління, базуються на орієнтації всієї діяльності на клієнта-громадянина, зумовлюють здатність персоналу до змін і перетворення органу управління в «підприємство» з надання якісних послуг населенню;

використання ключових характеристик демократичних концепцій сучасного публічного управління як передумов для визначення вимог і орієнтирів щодо змін організаційної культури муніципального управління.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в роботі концептуальні положення, висновки та рекомендації щодо формування організаційної культури муніципального управління мають практичне спрямування та можуть бути враховані під час формування організаційної культури в органах муніципального управління. Запропоновані в дисертації наукові розробки прийнято до розгляду та застосовано в діяльності управління внутрішньої політики Дніпропетровської міської ради (акт про впровадження від 17.01.2011 р.) та Солонянської районної ради Дніпропетровської області (довідка про впровадження від 14.04.2011 р. № 02-10-280/0/2-11), що дозволило удосконалити якість надання публічних послуг з урахуванням потреб територіальної громади, поліпшити орієнтованість персоналу на якісне обслуговування різних категорій споживачів.

Отримані в дисертації науково-практичні результати досліджень використовуються в навчальному процесі під час підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (довідка про впровадження від 26.01.2011 р. № 03/1-1-03/1-52), зокрема, відображені у навчальному посібнику «Управління змінами в публічному адмініструванні» для слухачів магістерських програм галузі знань «Державне управління», зокрема, за спеціальністю «Публічне адміністрування».

Особистий внесок здобувача. Основні положення та результати дисертаційного дослідження отримані автором самостійно. У надрукованій спільно з Т. Маматовою статті «Оцінювання організаційної культури як інструмент системи надання якісних послуг органами державного контролю» автором визначені особливості діагностики організаційної культури за допомогою інструменту оцінки організаційної культури ОСАІ. У статті «Зміни організаційної культури публічних інституцій при впровадженні підходу «Lean», підготовленій з тим самим співавтором, здобувачем охарактеризовані основні положення концепції «Ощадливе управління» («Lean») та сформовано матрицю оновлених «конкуруючих цінностей TQM» в умовах інтеграції принципів «Lean». Під час роботи над колективними навчальним посібником «Управління змінами в публічному адмініструванні» автором написано розділ 9, де визначено роль і показано напрями формування сучасної організаційної культури муніципального управління.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні результати проведених досліджень, висновки і рекомендації, що викладені в дисертаційній роботі, доповідалися й були схвалені на регіональних науково-практичних конференціях «Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України» (Дніпропетровськ, 2008, 2009); міжнародній науково-практичній конференції «Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід» (Київ, 2008); науково-практичних конференціях «Теорія та практика державної служби» (Дніпропетровськ, 2008, 2009); міжнародній науково-практичній конференції «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (Одеса, 2008); міжнародній науково-практичній конференції «Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій» (Львів, 2009); другій міжнародній конференції «Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій» (Суми, 2009); ІІІ регіональній науково-практичній конференції «Проблеми управління соціальним і гуманітарним розвитком» (Дніпропетровськ, 2009); міжнародній науково-практичній конференції «Галузь науки «Державне управління»: історія, теорія, впровадження» (Київ, 2010); науково-практичній конференції «Менеджмент-орієнтовані підходи до здійснення змін у публічному управлінні» (Дніпропетровськ, 2010).

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи опубліковані в 16 наукових працях, серед них: 4 статті в наукових фахових виданнях (2 у співавторстві), 11 публікацій у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій, 1 навчальний посібник (у співавторстві).

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг 228 сторінок, у тому числі 168 сторінок основного тексту. У роботі вміщено 25 рисунків, з них 2 - на окремих сторінках, 24 таблиці, з них 1- на окремій сторінці. Список використаних джерел (295 найменувань) - на 36 сторінках. Додатки - на 24 сторінках.



Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначені мета, завдання, об'єкт та предмет дослідження, наведена характеристика використаних методів дослідження, сформульовані основні положення наукової новизни та практичне значення одержаних результатів, а також наведено відомості про їх апробацію і публікацію.

У першому розділі - «Теоретичні аспекти формування організаційної культури муніципального управління» - досліджуються сучасні тенденції розвитку публічного управління, вплив організаційної культури на якість муніципального управління; викладено теоретичні аспекти організаційної культури.

Показано, що в останні десятиріччя в розвинутих країнах проводяться реформи, пов'язані зі становленням нової парадигми публічного управління і втіленням відповідних змін, а саме - управління з орієнтацією на ціннісні чинники, а не на бюрократичні правила і норми. Доведено, що існує стійкий взаємозв'язок реформ публічного управління, які базуються на спрямуванні на запити і потреби клієнта-громадянина, зі змінами організаційної культури публічних установ.

Для визначення організаційної культури муніципального управління автором проаналізовано співвідношення понять організаційної та корпоративної культури, організаційної культури державного управління.

Проведений теоретичний аналіз дав можливість уточнити сутність поняття організаційної культури, напрями та критерії вивчення організаційної культури, виокремити її основні елементи. Організаційна культура розглядається як набір найважливіших уявлень, що сприймаються членами організації і дістають вираження в заявлених цінностях, які визначають орієнтири поведінки та дій людей. Спираючись на аналіз наукових праць, автор визначив, що цінності, які поділяються персоналом організації, є основним елементом організаційної культури. Іншими елементами культури визнаються норми та правила, що відображаються в моделях поведінки.

Аналіз літературних джерел свідчить про виокремлення із загального поняття організаційної культури визначення корпоративної культури як культури корпорацій. Корпорація - це своєрідна форма організації, створена на основі спільної власності, управління якою здійснюється з метою реалізації спільних економічних інтересів для одержання прибутку від господарської діяльності. Це додає певних особливостей організаційній культурі в корпораціях. Ураховуючи, що муніципальне утворення може розглядатися як специфічна корпорація, далі цьому питанню буде приділена особлива увага. Іншим можливим входом на визначення організаційної культури муніципального управління є дослідження специфіки організаційної культури державного управління, яка, крім усвідомлення сукупності цінностей, передбачає прийняття державними службовцями певних норм діяльності та правил поведінки, що є наслідком служіння народові та державі.

Зазначене надало можливість сформувати авторську позицію стосовно поняття «організаційна культура муніципального управління», під якою розуміється адаптована до умов муніципального управління сукупність суспільних цінностей та уявлень, норм професійної публічно-управлінської поведінки, що є похідними від усвідомлення місії муніципального управління, базуються на орієнтації всієї діяльності на клієнта-громадянина, зумовлюють здатність персоналу до змін і перетворення органу управління в «підприємство» з надання якісних послуг населенню.

Проведений аналіз сучасних тенденцій розвитку публічного управління дозволив виокремити ключові характеристики муніципального управління, які мають інтегровано визначити його якість в сучасних умовах (рис. 1). До них можна віднести такі виклики демократизованого суспільного середовища, як необхідність здійснення керованого розвитку з орієнтацією діяльності влади на громадянина, застосування ринкових підходів і створення конкурентного середовища з метою надання якісних публічних послуг, оцінювання діяльності управлінців за кінцевим соціально-визначеним результатом з урахуванням думки громадян, підзвітність влади громадськості, формування колективних інтересів і налагодження співробітництва у трикутнику «влада-громадськість-бізнес», становлення соціальної відповідальності тощо. При цьому зазначено, що реалізація відповідних змін вимагає оновлення змістовного наповнення організаційної культури муніципального управління як стратегічного фактору забезпечення його якості, опрацювання підходів до її формування та інституціоналізації.

У другому розділі «Обґрунтування концепції організаційної культури муніципального управління» здійснено діагностування організаційної культури органів муніципального управління; досліджено сучасні виклики публічного управління з позицій формування передумов зміни організаційної культури муніципального управління; обґрунтовано концепцію організаційної культури муніципального управління.

Вихідним моментом формування нової організаційної культури муніципального управління є діагностика її існуючого стану.

Рис. 1 - Фактори підвищення якості муніципального управління



Дослідженням було охоплено близько 100 посадових осіб органів місцевого самоврядування Запорізької, Кіровоградської, Донецької та Дніпропетровської областей. З цією метою було адаптовано інструмент оцінювання організаційної культури OCAI К. Камерона і Р. Куінна до специфіки муніципального управління. Основу інструменту складає модель конкуруючих цінностей. Вона базується на проекції організаційної культури в координатах вимірів «зовнішній фокус/внутрішній фокус» - «гнучкість/стабільність», які, перетинаючись, утворюють квадранти, що характеризують чотири «ідеальних» типи організаційних культур: бюрократичну, кланову, адхократичну та ринкову. Стрижневі цінності кожного континууму, за якими виноситься судження про організацію, заперечують одне одного, звідси термін «конкуруючі».

У результаті дослідження встановлено, що в органах муніципального управління переважає бюрократичний тип організаційної культури з орієнтацією на внутрішні комфорт і стабільність, недостатність уваги до проблем клієнта-громадянина, відсутність прагнень до адаптивності та гнучкості організації, застосування ринкових підходів, неготовність до роботи в умовах конкурентного середовища. Отримані результати емпірично підтверджують запропоновані у дисертації на підставі теоретичного аналізу необхідність упровадження змін організаційної культури муніципального управління та потребу у визначенні відповідних вимог.

З метою визначення передумов зміни організаційної культури муніципального управління проаналізовано виклики сучасного публічного управління.

Результати здійсненого аналізу особливостей концепції корпоратизму свідчать, що запровадження корпоративних засад муніципального управління надає можливість розглядати територіальну громаду як своєрідну корпорацію, де члени - співвласники комунальної власності - реалізують спільні інтереси, серед яких соціальні часто переважають. Світовий досвід свідчить, що на корпоративних засадах через мотивовані форми громадської участі в управлінні досягається ефективна взаємодія місцевої влади, територіальної громади, бізнесу. Отже, йдеться про зміни організаційної культури муніципального управління, що базуються на розгляді членів громад як активних суб'єктів стратегічної діяльності з розвитку муніципального утворення, на визнанні переваг консолідації зусиль людей, мотивації їх співучасті в реалізації цілей, які поєднують індивідуальні інтереси з колективними.

Загальною тенденцією, характерною для сьогоденної України, є впровадження сучасних моделей управління на засадах якості на муніципальному рівні, одним із головних положень яких є те, що органи муніципального управління існують, перш за все, для того щоб надавати послуги громадянам. Тому дуже важливими стають питання формування системи забезпечення якості публічних послуг. Одним із здобутків управління на засадах якості, на наш погляд, є концепція «Ощадливого управління» («Lean»), основна ідея якої полягає у розгляді будь-якої дії в організації з погляду створення цінності для споживача.

Крім того, організаційна культура муніципального управління має врахувати такі виклики публічного управління: концепції належного урядування (процес колективного вироблення та реалізації стратегічних рішень на основі механізмів консенсусу формування й узгодження політики та координації дій ключових учасників) і соціальної відповідальності (відповідно до якої організації враховують інтереси суспільства, беручи на себе відповідальність за наслідки своєї діяльності); адхократії (зменшення заформалізованості діяльності, гнучкі організаційні структури на матричній основі, контрактінг і проектний підхід). На підставі дослідження ключових змістовних ознак, представлених у зазначених концепціях, визначено коло основоположних цінностей, які мають бути враховані під час формування концепції організаційної культури муніципального управління.

Обґрунтовано концепцію організаційної культури муніципального управління, змістовне наповнення якої позиціоноване в згаданих вище координатах «зовнішній фокус/внутрішній фокус - гнучкість/стабільність». Проте авторська позиція полягає у тому, що сучасні динамічні організації, до яких слід віднести і органи муніципального управління, мають характеризуватися ознаками всіх чотирьох ідеальних типів організаційних культур і забезпечувати синергію притаманних їм цінностей замість їх конкуренції (рис. 2).

З позиції внутрішнього фокусу формуються два квадранти: «Клімат» і «Регламенти». В квадранті «Клімат» групуються цінності, що відповідають завданням підтримки внутрішнього організаційного клімату й ефективних взаємовідносин, спрямованих на розв'язання проблем громадянина як споживача послуг; лідерство, що забезпечує співучасть персоналу в управлінні, синергію думок; заохочення та мотивація персоналу до результативної діяльності, до підвищення кваліфікації, розширення сфери компетенції та здобуття можливостей для особистого розвитку.

Рис. 2 - Змістовні складові концепції організаційної культури муніципального управління



Підтримка забезпечення внутрішньої стабільності і порядку в органі муніципального управління відбувається через чітку регламентацію діяльності, що складає сутність квадранту «Регламенти». Цінності даного квадранту сфокусовані на забезпеченні високого рівня організації процесів операційної діяльності, раціоналізації технологій управління, прийняття рішень, документообігу, внутрішнього контролю, на створенні дієвої системи кар'єрного зростання. Зазначене базується на процесному підході та використанні можливостей систем управління якістю (СУЯ) і створює передумови стабільної високоорганізованої роботи персоналу на засадах демократичних стандартів професійної діяльності, сприяє впевненості у майбутній зайнятості.

Зовнішній аспект організаційної культури муніципального управління відображає потребу в отриманні відповіді на такі виклики, як орієнтація на клієнта-громадянина, чутливість до мінливих потреб і очікувань територіальної громади (квадранти «Ринок» та «Адхократія»). Ключовими цінностями квадранту «Ринок» є: постійне вивчення потреб територіальної громади як «колективного замовника», підвищення якості надання публічних послуг населенню, створення конкурентного середовища під час надання публічних послуг і підтримка високого рівня конкурентоспроможності території з використанням інструментів маркетингу і бенчмаркінгу, розгляд територіальної громади як специфічної корпорації, у межах якої реалізуються широкі можливості соціального партнерства, постійний зворотний зв'язок з громадою й оцінювання діяльності органу муніципального управління з урахуванням думки громади.

Цінності квадранту «Адхократія» орієнтують муніципальне управління на особливості діяльності в складному динамічному оточенні. При цьому йдеться про забезпечення гнучкості, децентралізацію діяльності, делегування повноважень на всі рівні підготовки та прийняття рішень, використання командної роботи та спеціальних проектних груп для досягнення цілей реалізації змін, розвиток різноманітних форм взаємодії та партнерства, зокрема, мережевих зв'язків. Зазначене сприяє розвитку стратегічного мислення працівників органів муніципального управління.

Запропоновані змістовні складові організаційної культури муніципального управління відображаються на трьох рівнях організаційної культури: глибинному, на якому створюються визначені цінності муніципального управління; рівні проголошуваних цінностей, де відбувається усвідомлення проголошених цінностей, формується «організаційна ідеологія», яка закріплюється в правилах та програмних документах; поверхневому, на якому закладені цінності проявляються в зразках поведінки працівників органів муніципального управління.

Таким чином, концепція організаційної культури муніципального управління закладає змістовний фундамент здійснення відповідних змін.

У третьому розділі «Формування та інституціоналізація організаційної культури муніципального управління» обґрунтовано необхідність і можливість управління організаційною культурою, запропоновано підхід до формування організаційної культури муніципального управління, розроблено засоби її інституційного оформлення.

Управління організаційною культурою - це процес, який складається з формування, підтримки і зміни організаційної культури в установі. В авторському підході щодо формування організаційної культури муніципального управління провідне місце відводиться блоку «навчання через діяльність». Це аргументується тим, що діяльнісні методи навчання сприяють засвоєнню нової інформації на 70 - 85 %. Досвід свідчить, що реальне впровадження в практичну діяльність стратегічного планування, проектного менеджменту, технологій бенчмаркінгу та формування рейтингів територій, систем управління на засадах якості реально розвивають стратегічне мислення працівників органів муніципального управління і є дієвим засобом втілення нової організаційної культури.

Зазначений блок підтримується блоками «управління знаннями» та «вимірювання результату і заохочення».

Очевидно, що передові практики мають бути підтримані новими знаннями, які здобуваються в системі регулярного підвищення кваліфікації, навчання, проведенні семінарів з науковцями та практиками, вивченні досвіду інших муніципалітетів (блок «управління знаннями»). Перспективними напрямами є підвищення кваліфікації на робочому місці та дистанційні форми навчання.

Дієвим засобом є підтримка кращих носіїв і зразків організаційної культури через мотивацію, стимулювання, винагороду, оприлюднення кращих досягнень, сайти, презентації (блок «вимірювання результату і заохочення»).

Акцентовано увагу на тому, що під час втілення змін організаційної культури повинен працювати так званий принцип «першого керівника»: керівник організації власним прикладом повинен підтверджувати необхідність і правильність здійснюваних змін та нововведень. Особливо це важливо для органу муніципального управління, де перша особа усвідомлює цілі та цінності територіальної громади і є її представником. Також повинен реалізовуватися принцип «водопаду»: керівництвом розробляються положення організаційної культури, які «спускаються» вниз, по рівнях ієрархії, до спеціалістів, «змиваючи» старі зв'язки і відносини між працівниками та підрозділами.

З метою інституціонального оформлення організаційної культури муніципального управління розроблено «Настанови щодо формування організаційної культури», які базуються на стандарті IWA 4:2005. Настанови передбачають визначення стадій зрілості організаційної культури на основі запропонованих критеріальних ознак.

Рівень зрілості організаційної культури - це інтегральний показник, який відображає ступінь розвитку характеристик організаційної культури. На підставі виявленого показника зрілості організаційної культури може бути прийнято рішення про можливість і доцільність її зміни.

Перший рівень зрілості має такі критеріальні ознаки: установа не має проголошених цінностей; службовці самі визначають - що вітається в організації, що - ні; організаційна культура підтримується у вигляді легенд, традицій; знання про цінності організації у вигляді особистого досвіду службовців; можливі поодинокі випадки управління організаційною культурою в окремих підрозділах. Для переходу на наступний рівень зрілості потрібно визначити ключові цінності організації та довести їх до відома всіх працівників муніципальної установи, тому цей рівень має назву «Знати». Другий рівень зрілості має такі критеріальні ознаки: організаційні правила задокументовано, але наявність документації з формування організаційної культури не свідчить про те, що правила працюють. Поступово відбувається усвідомлення керівництвом загальної користі від управління організаційною культурою, тому назва цього рівня зрілості - «Розуміти». Третій рівень зрілості організаційної культури органу муніципального управління характеризується тим, що цінності та норми установи доведено до персоналу, вони втілюються в роботі; використовуються інструменти управління на засадах якості. Отже, виробляються певні моделі поведінки працівників органу муніципального управління, звідси назва «Використовувати». На четвертому рівні зрілості організаційної культури управління змінами стає стандартним процесом, що проводиться постійно, при цьому залучається набутий досвід формування організаційної культури, відбувається оновлення цінностей, правил, що впливає на поведінку персоналу та визначає назву «Постійні оновлення».

«Настанови щодо формування організаційної культури» представлено у вигляді стандартизованого документу, який може бути використано в діяльності органів муніципального управління.



Висновки

організаційний культура муніципальний управління

У дисертації наведено розв'язання актуального наукового завдання обґрунтування й практичної реалізації підходу до формування організаційної культури муніципального управління як фактору підвищення його якості. Одержані в ході проведеного дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дають можливість зробити такі основні висновки.

1. Здійснено аналіз сучасних тенденцій розвитку публічного управління, пов'язаних із формуванням його нової парадигми. Установлено, що зазначені демократичні тенденції висувають підвищені вимоги до муніципального управління, де людина безпосередньо стикається з діяльністю місцевої влади. Виявлено ключові характеристики муніципального управління, які мають інтегровано визначати його якість у сучасних умовах. До них можна віднести такі виклики демократизованого суспільного середовища, як необхідність здійснення керованого розвитку з орієнтацією діяльності влади на громадянина; застосування ринкових підходів і створення конкурентного середовища з метою надання якісних публічних послуг; оцінювання діяльності управлінців за кінцевим соціально-визначеним результатом з урахуванням думки громадян, підзвітність влади громадськості; формування колективних інтересів і налагодження співробітництва у трикутнику «влада-громадськість-бізнес»; становлення соціальної відповідальності тощо. Очевидно, що реалізація відповідних змін вимагає оновлення змістовного наповнення організаційної культури муніципального управління як стратегічного фактору забезпечення його якості, опрацювання підходів до її формування та інституціоналізації.

2. Досліджено феномен організаційної культури, проаналізовано співвідношення понять організаційної та корпоративної культури, організаційної культури державного управління. Показано, що при виокремленні організаційної культури муніципального управління доцільно врахувати, з одного боку, специфіку поняття корпоративної культури, яка базується на цінностях спільного володіння власністю, а з іншого - специфіку поняття «організаційна культура державного управління», яка передбачає усвідомлення особливих обов'язкових норм діяльності та правил поведінки службовця організацій публічного управління. На основі цього аналізу дано визначення поняття «організаційна культура муніципального управління», зміст якого є похідним від місії муніципального управління і будується на цінностях, що породжені сучасними тенденціями розвитку й реформування публічного управління.

3. Автором проведене дослідження щодо діагностики існуючого стану організаційної культури в органах муніципального управління, що здійснене за допомогою адаптованого до муніципальних умов відомого інструменту оцінювання організаційної культури. За результатами дослідження встановлена схильність персоналу до бюрократичної культури з орієнтацією на внутрішні комфорт і стабільність, недостатність уваги до проблем клієнта-громадянина, відсутність прагнень до адаптивності та гнучкості організації, застосування ринкових підходів, неготовність до роботи в умовах конкурентного середовища. Зазначене підтвердило нагальну потребу в змінах, дозволило визначити проблемні аспекти і орієнтири бажаного стану організаційної культури муніципального управління для забезпечення її відповідності потребам територіальної громади як колективного замовника і споживача публічних послуг.

4. З метою визначення передумов зміни організаційної культури муніципального управління проаналізовано сутнісні характеристики відомих демократичних концепцій сучасного публічного управління: концепція корпоратизму (члени територіальної громади як співвласники, формування спільних економічних та соціальних інтересів); концепція якості (побудова системи управління і управлінської діяльності на засадах моделей якості); концепція належного врядування (мережна парадигма формування колективних рішень, співуправління); концепція соціальної відповідальності; концепція адхократії (гнучкі структури командної роботи для динамічного досягнення актуальних цілей). У результаті з'ясовано джерела ключових цінностей результативного та ефективного муніципального управління.

5. Розроблено концепцію організаційної культури муніципального управління, зміст якої забезпечує синергію цінностей, визначених проведеним автором дослідженням, що систематизовані в координатах «зовнішній фокус/внутрішній фокус - гнучкість/стабільність» за квадрантами «Клімат» (умови сприяння результативній клієнт-орієнтований діяльності), «Регламенти» (стабільність діяльності, ефективна організація процесів), «Ринок» (якісні послуги і конкурентоспроможність), «Адхократія» (інноваційність, гнучкість, динамізм). Показано, що на відміну від відомої моделі конкуруючих цінностей авторський підхід передбачає синергію зазначених цінностей, без чого муніципальне управління не може відповідати викликам сьогодення. Тобто йдеться про досягнення балансу (динамічної рівноваги) між стабільністю і внутрішньою впорядкованістю організації та її гнучкістю в ринкових конкурентних умовах («свободою», «раціональним хаосом»), орієнтацією на зовнішні виклики і потреби клієнта.

Запропонована концепція передбачає відображення змістовних складових організаційної культури муніципального управління на трьох рівнях - глибинному (формування цінностей); рівні проголошуваних цінностей (усвідомлення і проголошування цінностей, формування «організаційної ідеології» та її закріплення в програмних документах); поверхневому (проявлення цінностей у зразках поведінки персоналу).

6. Запропоновано підхід до формування організаційної культури муніципального управління, який базується на реалізації трьох взаємопов'язаних блоків. Провідне місце відводиться блоку «навчання через діяльність», який забезпечує, як показує досвід, найбільшу результативність у професійному середовищі; інформаційно-методична підтримка здійснюється через реалізацію блоку «управління знаннями» (систематичне навчання та підвищення кваліфікації); створення стимулюючого конкурентного середовища забезпечується блоком «вимірювання результату та заохочення».

7. З метою інституціоналізації запропонованої концепції розроблено Настанови щодо формування організаційної культури муніципального управління, які презентують відповідні вимоги і рекомендації, подані за структурою стандарту IWA 4:2005. Настанови передбачають визначення чотирьох стадій зрілості організаційної культури, що окреслюються через запропоновану систему критеріальних ознак.

Розроблені в дисертації концепції та рекомендації знайшли застосування у практиці муніципального управління та в навчальному процесі.



Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Маматова Т. В. Оцінювання організаційної культури як інструмент системи надання якісних послуг органами державного контролю / Маматова Т. В., Сергієнко Е. О. // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 2 (28). - С. 91 - 102.

2. Сергієнко Е. О. Організаційна культура в публічному управлінні: термінологічні проблеми / Е. О. Сергієнко // Ефективність державного управління : зб. наук. праць. - Л. : ЛРІДУ НАДУ, 2009. - Вип. 18/19. - С. 361 - 367.

3. Сергієнко Е. О. Сучасні виклики щодо формування організаційної культури муніципального управління / Е. О. Сергієнко // Публічне адміністрування: теорія та практика : зб. наук. праць [Електроний ресурс]. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2010. - Вип. 2 (4). - Режим доступу : http://www.dridu.dp.ua/zbirnik/2010-02/10seokmu.pdf. - Назва з екрану.

4. Маматова Т. В. Зміни організаційної культури публічних інституцій при впровадженні підходу «Lean» / Маматова Т. В., Сергієнко Е. О. // Інвестиції: практика та досвід. - 2010. - № 7. - С. 60 - 63.

5. Сергієнко Е. Напрями трансформації європейського самоврядування / Елла Сергієнко // Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України : матеріали 5-ї регіональної наук.-практ. конф., 15 трав. 2008 р., м. Дніпропетровськ. / за заг. ред. Л. Л. Прокопенка. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2008. - С. 301 - 302.

6. Сергієнко Е. Трансформація організаційної культури в органах місцевого самоврядування в контексті європейського вибору / Елла Сергієнко // Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід : матеріали наук.-практ. конф. за міжнарод. участю, 30 трав. 2008 р., м. Київ. : у 3 т. / за заг. ред. О. Ю. Оболенського, С. В. Сьоміна. - К. : НАДУ, 2008. - Т. 2. - С. 357 - 359.

7. Сергієнко Е. Пріоритети трансформації організаційної культури в органах місцевого самоврядування / Елла Сергієнко // Теорія та практика державної служби : матеріали наук.-практ. конф., м. Дніпропетровськ, 19-20 вер. 2008 р. / за заг. ред. С. М. Серьогіна. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2008. - С. 176 - 178.

8. Сергієнко Е. О. Діагностика організаційної культури в органах місцевого самоврядування: досвід конкретного дослідження / Елла Сергієнко // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації : матеріали підсумкової наук.-практ. конф. за міжнародною участю, 31 жовт. 2008 р., м. Одеса. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008. - С. 69 - 71.

9. Сергієнко Е. О. Організаційна культура і управління на основі якості в органах місцевого самоврядування: особливості взаємозв'язку / Сергієнко Е. О. // Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 3 квіт. 2009 р., м. Львів. : у 2 ч. / за наук. ред. В. С. Загорського, А. В. Ліпенцева ; ЛРІДУ НАДУ ; ДУ «Інститут економіки та прогнозування» НАН України ; Львівська ОДА. - Л. : ЛРІДУ НАДУ, 2009. - Ч. 1. - С. 153 - 156.

10. Сергієнко Е. О. Організаційна культура в публічному управлінні: уточнення терміну / Сергієнко Е. О. // Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій: матеріали другої міжнарод. конф. для студентів, аспірантів, науковців, 27 - 30 квіт. 2009 р., м. Суми. : у 3 т. - Суми : СОІППО, 2009. - Т. 1. - С. 141 - 143.

11. Сергієнко Е. Особливості організаційної культури державних установ в умовах запровадження TQM / Елла Сергієнко // Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України : матеріали 6-ї регіональної наук.-практ. конф., 14 трав. 2009 р., м. Дніпропетровськ. / за заг. ред. Л. Л. Прокопенка. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2009. - С. 118 - 120.

12. Сергієнко Е. Принципи формування організаційної культури, орієнтованої на якість в органах місцевого самоврядування / Елла Сергієнко // Теорія та практика державної служби: матеріали наук.-практ. конф., м. Дніпропетровськ, 18-19 вер. 2009 р. / за заг. ред. С. М. Серьогіна та В. В. Ченцова. - Д. : ДРІДУ НАДУ ; АМСУ, 2009. - С. 83 - 85.

13. Сергієнко Е. Організаційна культура: концепції вивчення / Елла Сергієнко // Проблеми управління соціальним і гуманітарним розвитком : матеріали ІІІ регіональної наук.-практ. конф., м. Дніпропетровськ, 26 листоп. 2009 р. / за заг. ред. В. Г. Вікторова. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2009. - С. 143 - 146.

14. Сергієнко Е. Формування клієнт-орієнтованої організаційної культури в органах місцевого самоврядування / Е. Сергієнко // Галузь науки «Державне управління»: історія, теорія, впровадження : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 28 трав. 2010 р. м. Київ. : у 2 т. / за заг. ред. Ю. В. Ковбасюка, В. П. Трощинського, С. В. Загороднюка - К. : НАДУ, 2010. - Т. 2. - С. 170 - 171.

15. Сергієнко Е. О. Організаційна культура в муніципальному управлінні: специфіка формування / Сергієнко Е. О. // Менеджмент-орієнтовані підходи до здійснення змін в публічному управлінні : матеріали наук.-практ. конф., м. Дніпропетровськ, 22 жовт. 2010 р. / за заг. ред. Ю. П. Шарова. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2010. - С. 193 - 196.

16. Управління змінами в публічному адмініструванні: навч. посіб. / Ю. П. Шаров, І. А. Чикаренко, Т. В. Маматова, Л. І. Лозовська, О. О. Копитько, Е. О. Сергієнко ; за заг. і наук. ред. Ю. П. Шарова Д. : ДРІДУ НАДУ, 2010.  144 с.



Анотація

Сергієнко Е. О. Організаційна культура як фактор підвищення якості муніципального управління. Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 місцеве самоврядування. Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Дніпропетровськ, 2011.

У дисертації наведено розв'язання актуального наукового завдання з обґрунтування й практичної реалізації підходу до формування організаційної культури муніципального управління як фактора підвищення його якості. Доведено, що на організаційну культуру муніципального управління впливають виклики публічного управління. Запропоновано створення середовища муніципального управління на основі синергії цінностей у межах визначених змістовних координат. Розроблено підхід до формування організаційної культури муніципального управління, провідне місце в якому відводиться блоку «навчання через діяльність», який підтримується ще двома блоками - «управління знаннями», «вимірювання результату та заохочення». З метою інституційного оформлення організаційної культури муніципального управління розроблено системні вимоги до її формування, які знайшли своє відображення у розробці настанов щодо формування організаційної культури в органах муніципального управління.

Ключові слова: організаційна культура муніципального управління, виклики до публічного управління, якість муніципального управління, синергія цінностей, діяльнісний підхід, формування організаційної культури муніципального управління.



Аннотация

Сергиенко Э. А. Организационная культура как фактор повышения качества муниципального управления. Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.04 - местное самоуправление. - Днепропетровский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Днепропетровск, 2011.

В диссертации решается актуальная научная задача научного обоснования и практической реализации подхода к формированию организационной культуры муніципального управления как фактора повышения его качества.

В результате исследования раскрыто авторскую позицию относительно понятия «организационной культуры муниципального управления», под которой понимается адаптирована к условиям муниципального управления совокупность общественных ценностей и представлений, которые являются производными от осознания миссии муниципального управления, основанных на ориентации всей деятельности на клиента-гражданина, предопределяют способность персонала к изменениям и преобразование органа управления в «предприятие» по предоставлению качественных услуг населению. 

Проведенный анализ теоретических основ муниципального управления показал, что качество муниципального управления определяется ориентацией управления на нужды территориальной общины как заказчика и потребителя публичных услуг; обеспечением партнерства; подотчетностью и подконтрольностью местных властей общественности; улучшением условий жизнедеятельности в общине, активизирует их соучастие в управлении делами общества; развитием территориальных общин на основе применения программно-целевого и проектного подходов; доступностью информации, в частности с использованием современных электронных интерактивных средств коммуникаций типа «электронный город»; постоянным усовершенствованием и качественным предоставлением публичных услуг, что, в свою очередь, воплощается формированием организационной культуры муниципального управления.

...