Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Адміністративно-правова відповідальність за порушення у сфері грального бізнесу

Капітаненко Наталія Петрівна

Запоріжжя 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Класичному приватному університеті

Науковий керівник -

доктор юридичних наук, професор ПЄТКОВ Сергій Валерійович, Інститут права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету, проректор з науково-педагогічної роботи та міжнародних зв'язків.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор АНДРІЙКО Ольга Федорівна, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, провідний науковий співробітник відділу проблем державного управління та адміністративного права;

кандидат юридичних наук КОЛОМОЄЦЬ Олександр Дмитрович, Кіровоградський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ, доцент кафедри адміністративного права та адміністративного процесу.

Захист відбудеться “ 25 ” жовтня “ 2011 р. о 1200 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.09 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 114.

Автореферат розісланий “ 25 ” вересня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Н.О. Армаш

1. Загальна характеристика роботи

адміністративний відповідальність азартний гральний

Актуальність теми дослідження. Трансформаційні процеси в суспільному розвитку та побудова демократичної, правової, соціально-орієнтованої держави в Україні спонукають до оновлення доктринальних засад українського адміністративного права в контексті євроінтеграційних вимог. Провідною тенденцією розвитку сучасного адміністративного права є перегляд його основних засад з метою гармонізації відносин між публічною адміністрацією й людиною. Нормам адміністративного права надається роль основного засобу створення моделей адміністративно-правових відносин нового типу, за яких людина повинна вбачати в адміністративному праві один з головних засобів гарантії реалізації та захисту своїх прав і свобод у сфері публічно-правових відносин.

Серед важливих завдань зазначених перетворень - модернізація інституту адміністративної відповідальності, зокрема, за правопорушення у сфері господарської діяльності, а також одного з її видів - діяльності з організації та проведення азартних ігор. Становлення на початку 90-х рр. ХХ ст. ринкової економіки в Україні створило умови для появи нових законодавчо не врегульованих видів підприємництва, у тому числі грального бізнесу. Стрімке та хаотичне зростання кількості об'єктів і суб'єктів сфери азартних ігор, відсутність чіткого адміністративно-правового механізму регулювання діяльності з причин її новизни та нерішучості законодавця в прийнятті відповідного закону, збільшення кількості адміністративних правопорушень, пов'язаних із залежністю населення від азартних ігор, незначні надходження до бюджету від гральних закладів - саме ці риси останніми роками характеризували сферу грального бізнесу в Україні.

За таких умов було прийнято Закон України “Про заборону грального бізнесу в Україні” від 15 травня 2009 р. Однак короткостроковий досвід заборони грального бізнесу в країні (з червня 2009 р.) виявив певний дисбаланс між публічними та приватними інтересами. Відтак, необхідним є розроблення, публічне обговорення й прийняття виваженого спеціального закону, який би, враховуючи виявлені недоліки та зарубіжний досвід регулювання галузі, сприяв встановленню чіткого механізму правового регулювання діяльності з організації й проведення азартних ігор в Україні та відповідав, передусім, інтересам суспільства, захищав моральність і здоров'я населення, надавав можливість ефективно протидіяти правопорушенням у сфері грального бізнесу, а в разі вчинення їх передбачав обґрунтовану адміністративно-правову відповідальність. За таких обставин зазначена проблема є актуальною та важливою для українського суспільства.

Різні аспекти адміністративної відповідальності відображено в працях таких вітчизняних учених-адміністративістів, як: В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, Г.Г. Забарний, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, І.Б. Коліушко, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.В. Копейчиков, Є.Б. Кубко, А.П. Клюшніченко, О.В. Кузьменко, Є.В. Курінний, В.І. Курило, В.М. Марчук, О.І. Миколенко, О.В. Негодченко, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенко, І.М. Пахомов, С.В. Пєтков, П.М. Рабінович, А.О. Селіванов, В.М. Селіванов, В.Ф. Сіренко, В.С. Стефаник, Ю.А. Тихомиров, М.М. Тищенко, В.В. Цвєтков, Ю.С. Шемшученко, В.К. Шкарупа та ін. Фундаментальною базою для дослідження питань, які розглядаються, стали також праці російських учених: А.Б. Агапова, Д.М. Бахраха, К.С. Бєльського, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, Л.Л. Попова, М.І. Студенікіної та ін.

Питанню юридичної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу в цілому та адміністративної відповідальності зокрема приділено значну увагу в працях українських учених: Д.О. Гетманцева, В.М. Дорогих, Н.І. Майданик, Н.О. Петричко, а також російських правознавців: В.М. Берекета, М.І. Брагінського, В.Д. Леготкіна, О.В. Матіна, М.Ю. Неруша, Н.І. Сазанової, І.В. Шмарова. Науковці досліджують в основному такі види юридичної відповідальності, як кримінальна та цивільно-правова за порушення законодавства щодо азартних ігор, однак проблема адміністративно-правової відповідальності за проступки у сфері грального бізнесу спеціально не вивчалася, в існуючих наукових працях вона висвітлена фрагментарно або в межах більш широкої адміністративно-правової проблематики. Разом з тим необхідно відзначити відсутність комплексних досліджень питань адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу, що створює передумови для творчого пошуку.

Актуальність дослідження зумовлена місцем інституту адміністративної відповідальності в забезпеченні правопорядку в господарській діяльності, зокрема, у сфері грального бізнесу, затяжним процесом розроблення вітчизняного законодавства для здійснення діяльності з організації та проведення азартних ігор у спеціально створених гральних зонах в умовах тимчасової заборони зазначеного виду підприємницької діяльності й необхідністю урахування особливостей адміністративної відповідальності у сфері грального бізнесу в процесі оновлення адміністративно-деліктного законодавства України.

Актуальність та недостатній рівень наукової розробленості проблеми адміністративно-правової відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу зумовили вибір теми дисертаційної роботи, мету й завдання дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до теми науково-дослідної роботи кафедри конституційного та адміністративного права Інституту права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету “Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні” (номер державної реєстрації 0108U008955) на 2009-2014 рр.

Мета й завдання дослідження. Метою дослідження є встановлення правової сутності адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу та вироблення на основі комплексного аналізу наукових, нормативних джерел і результатів правозастосовної практики теоретичних висновків та обґрунтованих пропозицій з удосконалення законодавства щодо адміністративної відповідальності в зазначеній сфері й практики його застосування.

Для досягнення мети поставлено такі завдання:

дослідити генезис адміністративної відповідальності за порушення законодавства щодо діяльності з організації та проведення азартних ігор в Україні;

розкрити сутність та встановити особливості адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу;

охарактеризувати підстави адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу;

встановити ознаки адміністративних правопорушень у галузі грального бізнесу на основі їх комплексного аналізу;

визначити особливості провадження у справах про адміністративні проступки у сфері грального бізнесу;

узагальнити зарубіжний досвід правового регулювання адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор;

розробити пропозиції до перспективного законодавства стосовно адміністративної відповідальності у сфері діяльності з організації й проведення азартних ігор в Україні на основі концепції публічно-правової моделі побудови суспільних відносин.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі адміністративно-правового регулювання грального бізнесу.

Предметом дослідження є адміністративно-правова відповідальність за порушення у сфері грального бізнесу.

Методи дослідження. У процесі дослідження використано дві групи методів наукового пізнання: загальнонаукові (діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз тощо) та спеціальні (формально-юридичний, порівняльно-правовий тощо). Так, діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються під час застосування адміністративно-правових норм у разі вчинення правопорушення у сфері грального бізнесу, дає змогу розглянути їх у розвитку та взаємозв'язку, виявити усталені напрями й закономірності в цілому. Історично-правовий метод передбачає вивчення інституту адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор у його розвитку, виявлення зв'язку минулого й сьогодення (підрозділи 1.1, 1.2, 3.1), системно-структурний підхід застосовано при визначенні суб'єктів адміністративної відповідальності у сфері грального бізнесу (підрозділ 2.1), формально-логічний - для формулювання відповідних дефініційних конструкцій (підрозділи 1.2, 2.2, 3.2). Важливе значення має також порівняльно-правовий метод, який дає можливість виявити переваги та недоліки зарубіжного досвіду правового регулювання адміністративної відповідальності у сфері грального бізнесу й реформування зазначеного інституту (підрозділ 3.1). Метод моделювання, аналізу та синтезу використано при розробці пропозицій з удосконалення законодавства (підрозділ 3.2).

Нормативною основою роботи є Конституція України, закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України та інші нормативно-правові акти України й зарубіжних країн.

Емпіричну основу роботи становлять: узагальнення судової практики Верховного Суду України за 2007-2010 рр. та Вищого Адміністративного суду України за 2009-2010 рр., показники статистичної звітності Державного комітету статистики України, а також аналітичні розробки автора.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним дослідженням, присвяченим адміністративній відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу в Україні. У дисертаційній роботі обґрунтовано ряд наукових положень і висновків, що є новими в теоретичному плані й важливі в практичному значенні, кінцеві результати якого виносяться на захист, зокрема:

уперше:

запропоновано й обґрунтовано періодизацію генезису інституту адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері грального бізнесу в Україні із часу зародження адміністративно-правового регулювання сфери азартних ігор на українських землях до сьогодення та встановлено етапи його розвитку з визначенням періодів залежно від моделі ринку азартних ігор у країні;

розкрито сутність адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу, яка полягає в застосуванні до учасників правовідносин у сфері грального бізнесу суб'єктами владних повноважень адміністративних стягнень, передбачених законом, у разі вчинення ними правопорушень і настанні для осіб, що їх вчинили, несприятливих наслідків особистого та/або майнового характеру, а також виявлено особливості адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу в період здійснення діяльності з організації та проведення азартних ігор і під час заборони;

встановлено ознаки адміністративних проступків у сфері грального бізнесу на основі комплексного аналізу правопорушень у зазначеній галузі та надано пропозиції до перспективного законодавства з метою вдосконалення відповідальності у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор на основі концепції публічно-правової моделі побудови суспільних відносин;

удосконалено:

визначення поняття грального бізнесу, який являє собою діяльність з організації та проведення азартних ігор, здійснювану організаторами азартних ігор у гральних закладах з метою отримання прибутку та встановлення характерних для нього рис; визначення поняття “азартна гра” з наданням її ознак;

порядок провадження у справах про адміністративні проступки у сфері грального бізнесу, вчинені як фізичними особами-учасниками, так і організаторами азартних ігор у період здійснення діяльності з організації та проведення азартних ігор і під час заборони;

дістало подальшого розвитку:

узагальнення зарубіжного досвіду правового регулювання адміністративної відповідальності у сфері грального бізнесу на основі аналізу нормативно-правових актів та результатів правозастосовної практики;

характеристика підстав адміністративної відповідальності за порушення законодавства щодо діяльності з організації та проведення азартних ігор.

Практичне значення одержаних результатів полягає в теоретично-прикладній спрямованості кожного з напрямів діяльності, зокрема:

у науково-дослідній діяльності - результати дисертаційної роботи поглиблюють існуючі уявлення про адміністративну відповідальність за порушення законодавства в галузі грального бізнесу й можуть бути використані для подальшої розробки теоретичних і прикладних питань;

у правотворчій діяльності - результати дослідження містять ряд пропозицій до перспективного законодавства стосовно правового регулювання сфери грального бізнесу (лист Верховної Ради України від 23 лютого 2011 р.);

у правозастосовній діяльності - рекомендації можуть бути використані в процесі розгляду справ про адміністративні правопорушення у сфері діяльності з організації і проведення азартних ігор (довідка про впровадження у діяльність органів Державної податкової служби в Запорізькій області від 29 березня 2011 р.);

у навчальному процесі - матеріали дослідження можуть бути використані при викладанні навчальних дисциплін “Адміністративне право України”, “Господарське законодавство”, “Підприємницьке право” (акт впровадження Запорізького інституту економіки та інформаційних технологій від 09 березня 2011 р.).

Апробація результатів дослідження. Основні положення роботи, висновки, рекомендації та пропозиції до чинного та перспективного законодавства оприлюднені на таких конференціях: ХІІІ Міжнародній науковій конференції студентів і молодих вчених (м. Запоріжжя, 2010); ХХІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції “Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи” (м. Тернопіль, 2010); Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні питання сучасних державотворчих та правотворчих процесів” (м. Запоріжжя, 2010); Міжнародній науково-практичній конференції “Правове регулювання суспільних відносин: актуальні проблеми та вимоги сьогодення” (м. Запоріжжя, 2010); Міжнародній науково-практичній конференції “Сучасне міжнародне та вітчизняне право як регулятор суспільних відносин” (м. Одеса, 2010); Міжнародній науково-практичній конференції молодих вчених “Актуальні проблеми державотворення в сучасних умовах” (м. Київ, 2010); Міжнародній науково-практичній конференції “Правові проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (м. Харків, 2011).

Публікації. Основні висновки авторських досліджень відображено у дванадцяти публікаціях, з яких: п'ять - наукові статті в наукових фахових виданнях, сім - тези доповідей на конференціях. Загальний обсяг публікацій становить 3,9 авт. арк.

Структура й обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що містять сім підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Обсяг дисертації становить 230 сторінок, з них основного тексту - 191 сторінка, список використаних джерел включає 319 найменувань.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації; визначено її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, мету й завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження; окреслено наукову новизну і практичне значення отриманих результатів, особистий внесок здобувача; подано відомості щодо апробації та впровадження результатів дослідження.

Розділ 1 - “Теоретично-правові засади адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу” - складається з двох підрозділів.

Підрозділ 1.1. “Генезис адміністративної відповідальності за порушення законодавства щодо діяльності з організації та проведення азартних ігор в Україні” присвячено дослідженню питання становлення та розвитку відповідальності за порушення у сфері грального бізнесу.

Загальновідомо, що отримання наукових знань про правове явище потребує дослідження закономірностей його існування в історичному контексті, що надає можливість виявити корені в минулому, відображення в сьогоденні та перспективи майбутнього. Розгляд будь-якого правового явища чи процесу в системі причинно-наслідкових зв'язків історичного розвитку із сучасністю створює умови для надання процесу пізнання об'єктивного характеру.

Розглянуто витоки правового регулювання відповідальності за порушення встановлених норм стосовно азартних ігор. Зародження інституту адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері грального бізнесу зумовлено, передусім, появою азартних ігор як явища на певному етапі розвитку цивілізації, що сприяло формуванню цілого комплексу нерозривно пов'язаних між собою відносин певного характеру.

Історію становлення й розвитку адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу у вітчизняному законодавстві умовно можна поділити на чотири етапи, у межах деяких з них можна виділити відносно самостійні періоди, що мають певні особливості.

Перший етап (до середини ХVІІ ст.) характеризується зародженням ринку азартних ігор на українських землях, мінімальним втручанням держави в цю сферу життя суспільства з причин новизни явища та недосконалості відповідного законодавства, недостатньою розвиненістю інституту адміністративної відповідальності.

Другому етапу (середина ХVІІ ст. - 1917 р.) притаманні: розповсюдження азартних ігор серед усіх верств населення, що сприяло становленню ринку гральних послуг, формування непослідовного вітчизняного законодавства - від повної заборони до часткової легалізації азартних ігор шляхом посилення державного контролю за діяльністю. Здійснювана політика знайшла відображення в тому числі й у відповідальності, в основному адміністративній, зі встановленням стягнень за вчинення порушення.

Третій етап генезису адміністративної відповідальності за порушення у сфері грального бізнесу (1917-1991 рр.) визначається періодом тимчасового поновлення ігор на законодавчому рівні в 1920-ті рр., а потім, починаючи з 1930-х рр., періодом заборони зі встановленням кодифікованої адміністративної відповідальності за участь та організацію азартних ігор на гроші, речі й інші цінності, які є ставкою в грі.

Четвертий етап (1991 р. - до сьогодення) містить період відродження азартних ігор через функціонування грального бізнесу, що не знайшло своєчасного відображення у вітчизняному законодавстві для створення правового механізму регулювання зазначеної сфери зі встановленням відповідної адміністративної відповідальності за правопорушення, і період тимчасової заборони із червня 2009 р. діяльності з організації та проведення азартних ігор до розроблення, обговорення й прийняття спеціального законодавства для здійснення діяльності в гральних зонах. За умов політичної та економічної багатоманітності в країні характер чинної адміністративної відповідальності, пов'язаної з азартними іграми, не відповідає соціально-економічним реаліям буття українського суспільства.

У підрозділі 1.2. “Сутність адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу” розглянуто проблему визначення правової природи адміністративної відповідальності та грального бізнесу, а також визначено особливості адміністративної відповідальності за проступки у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор.

Встановлено, що гральний бізнес являє собою складне соціально-правове явище та є різновидом господарської діяльності, якому притаманні такі риси: 1) вид підприємницької діяльності, метою якого є досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку; 2) зміст діяльності полягає в наданні послуг з організації та проведення азартних ігор; 3) ліцензійний вид підприємницької діяльності; 4) суб'єктами грального бізнесу можуть бути лише суб'єкти підприємницької діяльності згідно із чинним законодавством; 5) сторонами правовідносин у сфері грального бізнесу є організатори азартних ігор та учасники-гравці; 6) здійснення діяльності можливе лише в гральних закладах, які відповідають вимогам, передбаченим законодавством.

Основу грального бізнесу становлять азартні ігри. Азартна гра - це будь-яка гра, яка здійснюється між учасниками або з організатором азартних ігор за умови внесення учасником (учасниками) ставки, заснована на повній або частковій випадковості та передбачає змогу отримати виграш (приз).

Азартна гра характеризується такими ознаками: 1) умовою участі в азартній грі є внесення учасником (учасниками) ставки; 2) гра може здійснюватися між учасниками або з організатором азартних ігор; 3) результат гри визначається діями (подіями), які цілком або частково залежать від випадковості; 4) участь в азартній грі передбачає можливість отримання призу (виграшу).

Розкрито сутність адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу, яка полягає в застосуванні до учасників правовідносин у сфері грального бізнесу суб'єктами владних повноважень адміністративних стягнень, передбачених законом, у разі вчинення ними правопорушень і настанні для осіб, що їх вчинили, несприятливих наслідків особистого та/або майнового характеру.

Досліджено й встановлено особливості адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу, які полягають у такому: правові відносини в зазначеній сфері регулюються нормами публічного права, насамперед, адміністративного; з причин фрагментарності вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства, відсутності спеціального закону із червня 2009 р. в Україні діє заборона діяльності з організації та проведення азартних ігор до прийняття законодавства для здійснення вказаної діяльності в спеціально створених гральних зонах, за таких обставин відповідальності підлягають особи, які порушують заборону на здійснення вказаної діяльності; суб'єктами відповідальності в разі вчинення адміністративного правопорушення у сфері грального бізнесу є фізичні особи та суб'єкти господарювання (фізичні особи-підприємці та юридичні особи); заборона грального бізнесу призвела до криміналізації відповідальності за зайняття забороненими видами господарської діяльності (ст. 203 КК України), а в подальшому з причин посилення криміногенної ситуації в зазначеній сфері - за зайняття гральним бізнесом (ст. 2032 КК України).

Розділ 2 - “Застосування адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу” - складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Підстави адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення у сфері грального бізнесу” досліджено нормативні, фактичні та процесуальні підстави застосування адміністративної відповідальності в разі вчинення проступку у сфері діяльності з організації й проведення азартних ігор.

Встановлено, що в умовах заборони грального бізнесу в Україні нормативну підставу адміністративної відповідальності в зазначеній галузі становлять норми Кодексу України про адміністративні правопорушення та Закон України “Про заборону грального бізнесу в Україні” від 15 травня 2009 р.

Чинні адміністративно-деліктні норми стосовно адміністративної відповідальності за проступки у сфері грального бізнесу слід класифікувати за суб'єктом порушення таким чином: ті, які передбачають відповідальність фізичних осіб за участь в організованих без дозволу азартних іграх на гроші, речі та інші цінності; такі, що передбачають відповідальність посадових осіб органів владних повноважень, а також норми, які встановлюють відповідальність суб'єктів господарювання, що організовують і проводять на території України азартні ігри.

Фактичну підставу адміністративної відповідальності становить адміністративний проступок, вчинений суб'єктами правовідносин у сфері грального бізнесу.

Процесуальні підстави адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу передбачають наявність процесуальних норм, які забезпечують притягнення особи до адміністративної відповідальності, а також наявність документів, оформлених відповідно до вимог закону, за яких до правопорушника може бути застосоване адміністративне стягнення.

Розмежовано адміністративні, дисциплінарні, цивільні правопорушення та злочини з визначенням їх спільних і відмінних рис, що має не лише теоретичне (пізнавальне), а й практичне значення щодо діяльності у сфері грального бізнесу.

У підрозділі 2.2. “Адміністративні правопорушення у сфері грального бізнесу” на підставі комплексного аналізу чинного законодавства України, наукової правничої літератури, результатів правозастосовної практики розглянуто елементи юридичного складу адміністративних правопорушень, встановлено їх особливості у сфері грального бізнесу.

Зазначено, що вчення про склад адміністративного проступку надає можливість виявити найбільш суттєві ознаки порушень та надати їх правильну кваліфікацію, що має сприяти застосуванню справедливого стягнення до порушника.

Встановлено особливості складів адміністративних правопорушень у сфері грального бізнесу, зокрема: за характером заподіяної шкоди вони є формальними; залежно від внутрішньої структури - в основному альтернативні; залежно від суб'єкта - особисті й посадові; за ступенем суспільної шкідливості - основні та кваліфіковані; за конструкцією - описові та бланкетні.

Запропоновано визначення правопорушення у сфері грального бізнесу як протиправного, винного, суспільно шкідливого діяння організаторів азартних ігор або їх учасників, яке посягає на врегульовані адміністративно-правовими нормами суспільні відносини та передбачає адміністративну відповідальність. Досліджено також особливості адміністративних проступків у сфері грального бізнесу.

Встановлено, що суб'єктами адміністративних проступків у сфері грального бізнесу поряд з фізичними особами є юридичні особи, що передбачено Законом України “Про заборону грального бізнесу в Україні” від 15 травня 2009 р. Вивчення інституту адміністративної відповідальності надає можливість визнати, що адміністративна відповідальність юридичних осіб у сфері гральних послуг полягає в застосуванні до організацій, які мають відповідну адміністративну правоздатність, адміністративних стягнень за невиконання або неналежне виконання встановлених правил поведінки щодо діяльності з організації та проведення азартних ігор.

Визначено особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб за проступки в галузі грального бізнесу, що полягають у такому: юридична особа - організатор азартних ігор, який набуває адміністративної правосуб'єктності з моменту державної реєстрації та внесення даних до Єдиного державного реєстру юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців, бере участь в адміністративних правовідносинах через своїх уповноважених представників; до юридичних осіб застосовуються санкції, передбачені законом, як майнового характеру (штраф, конфіскація грального обладнання та перерахування отриманого прибутку до бюджету), так і організаційного (скасування ліцензії).

Запропоновано передбачити в кодифікованому адміністративно-деліктному акті відповідальність не лише фізичних осіб, а й юридичних.

У підрозділі 2.3. “Провадження у справах про адміністративні правопорушення у сфері грального бізнесу” розкрито поняття адміністративного провадження, охарактеризовано стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор.

З'ясовано, що провадження в справах про адміністративні правопорушення у сфері грального бізнесу слід віднести до адміністративно-юрисдикційного провадження, оскільки йому притаманні всі ознаки такого: 1) наявність правового спору між учасниками адміністративно-деліктних відносин; 2) змагальність сторін під час розгляду справ про адміністративні правопорушення; 3) конкретизована нормативна регламентація порядку процесуальної діяльності суб'єкта правовідносин; 4) специфічний суб'єкт, уповноважений розглядати відповідну категорію справ, у ролі якого виступає суд (суддя); 5) обов'язкова наявність рішення уповноваженого органу у вигляді правового акта - постанови.

Досліджено основні принципи розгляду справ про адміністративні правопорушення в галузі азартних ігор та застосування адміністративних стягнень. Установлено, що основними з них є такі: законність; правова рівність; охорона інтересів особи та держави; публічність; об'єктивність; гласність; право користування рідною мовою й обов'язковість державної мови; оперативність та економічність; самостійність прийняття рішень; право на захист.

Результати узагальнення практики розгляду судами справ про адміністративні правопорушення у сфері грального бізнесу вказують на наявність типових помилок щодо провадження в зазначеній сфері, в основному це стосується порушення строків провадження (несвоєчасне направлення справ про адміністративні правопорушення до суду органами, уповноваженими складати адміністративні протоколи, чи після закінчення строків або за декілька днів до їх закінчення, несвоєчасне повторне направлення справ до суду після їх належного оформлення).

Досліджено, що виконання постанов про накладення адміністративних стягнень у сфері грального бізнесу полягає в зверненні постанови суду до виконання та безпосередньому виконанні рішення суду шляхом поновлення прав потерпілої сторони та застосуванні адміністративних стягнень, передбачених постановою суду, до правопорушників суб'єктами владних повноважень. У разі вчинення проступку у сфері грального бізнесу в Україні до фізичних осіб можуть бути застосовані такі адміністративні стягнення, як: попередження, штраф, конфіскація грального приладдя, а також грошей, речей та інших цінностей, що є ставкою у грі, а до суб'єктів господарювання - штраф, конфіскація грального обладнання, прибутку (доходу) від проведення азартної гри.

Виявлено, що особливістю правовідносин у сфері грального бізнесу є сумісне існування провадження у справах про адміністративні правопорушення та розгляд справ в адміністративних судах. Адміністративне судочинство має на меті захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів публічної влади. З набуттям чинності Закону України “Про заборону грального бізнесу в Україні” від 15 травня 2009 р. до Закону України “Про державну податкову службу в Україні” від 4 грудня 1990 р. та Закону України “Про міліцію” від 20 грудня 1990 р. внесено зміни, які надали право державним податковим інспекціям у районах, містах без районного поділу, районах у містах, міжрайонним та об'єднаним державним податковим інспекціям та/або органам міліції подавати до адміністративних судів позови про застосування санкцій, пов'язаних із забороною організації й проведення азартних ігор на території України.

Розділ 3 - “Реформування законодавства про адміністративну відповідальність у сфері грального бізнесу у світлі становлення правової соціально-орієнтованої держави в Україні” - включає два підрозділи.

У підрозділі 3.1. “Зарубіжний досвід правового регулювання адміністративної відповідальності у сфері грального бізнесу” узагальнено досвід правового регулювання відповідальності у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор на основі аналізу нормативно-правових актів і результатів правозастосовної практики зарубіжних країн.

Зазначено, що необхідним заходом правового забезпечення позитивних зрушень на еволюційному шляху розвитку українського суспільства є оновлення адміністративно-деліктного законодавства відповідно до потреб соціально-економічних перетворень.

Досліджено європейський досвід регулювання відносин у сфері грального бізнесу, зокрема, регулювання відповідальності, з урахуванням того, що, згідно із Законом України “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 18 березня 2004 р., правова система України має бути приведена у відповідність до критеріїв правової системи Євросоюзу, що є необхідною умовою європейської інтеграції.

Наголошено, що запозичення зарубіжного досвіду з питання адміністративної відповідальності у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор не повинно бути тотальним, механічним, а має бути продуманим та виваженим з урахуванням особливостей історичних умов його формування, сумісності норм, що рецепіюються. Вдосконалення законодавства України про адміністративну відповідальність у сфері грального бізнесу має відбуватись таким чином, щоб зберегти позитивні надбання національної системи права.

Зазначено, що сучасний етап розвитку азартних ігор у країнах сталої демократії базується на всебічному, виваженому та економічно обґрунтованому законодавстві. Європейські країни шляхом спроб і помилок, від повної заборони азартних ігор до достатньо ліберального ставлення до азарту напрацювали набір засобів регулювання цієї галузі, передбачаючи обґрунтовану відповідальність за можливі порушення. Аналіз європейського досвіду регулювання відповідальності, пов'язаної з азартними іграми, дає можливість виявити базові питання, які обов'язково мають бути врегульовані в цій сфері, та шляхи створення сучасної цивілізованої системи регулювання інституту відповідальності. У контексті сучасної динаміки розвитку ситуації в Україні європейський досвід регулювання сфери грального бізнесу є важливим і повчальним.

Враховуючи тотожність політичних, економічних, соціальних (особливо ментальних) чинників, проведено порівняльно-правовий аналіз регулювання відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу в Російській Федерації, Білорусі й Україні, при цьому розглянуто як позитивний досвід регламентації сфери діяльності з організації та проведення азартних ігор, так і негативні практичні наслідки запровадження концепцій, до сприйняття яких суспільство недостатньо готове.

У підрозділі 3.2. “Шляхи вдосконалення адміністративної відповідальності у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор в Україні” розглянуто основні напрями оновлення адміністративно-деліктного законодавства щодо сфери грального бізнесу, сформульовано ключові проблеми та власне бачення шляхів їх вирішення.

Зазначено, що необхідним заходом правового забезпечення позитивних зрушень на еволюційному шляху розвитку українського суспільства є оновлення адміністративно-деліктного законодавства відповідно до потреб соціально-економічних перетворень. Нагальною потребою вітчизняного законодавства є кодифікація норм інституту адміністративної відповідальності, яка має відбуватися за двома напрямами: оновлення змісту адміністративно-деліктних норм на основі людиноцентристських концептуальних підходів та подальша поетапна кодифікація норм цього інституту адміністративного права. Зазначена позиція відповідає напряму модифікації адміністративної відповідальності у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор в Україні з урахуванням прийняття виваженого закону для регулювання сфери грального бізнесу.

Підкреслено, що інститут адміністративної відповідальності був одним з найбільш опрацьованих у складі радянського адміністративного права, однак з часом адміністративно-деліктні норми перестали відповідати сучасним реаліям і потребують реформування, зокрема щодо сфери грального бізнесу.

Проаналізовано перспективне законодавство щодо здійснення грального бізнесу в спеціально створених гральних зонах, передусім стосовно відповідальності в разі вчинення проступку в цій сфері.

Надано пропозиції з удосконалення відповідальності у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор на основі концепції публічно-правової моделі побудови суспільних відносин шляхом розроблення базового кодифікованого закону, який би регулював відносини в зазначеній сфері, - Кодексу України про азартні ігри. Запропоновано його орієнтовну структуру та надано проекти статей, які передбачають склади правопорушень у галузі грального бізнесу.

Висновки

Проведене дослідження, виконане на основі аналізу нормативно-правових актів, у тому числі перспективного законодавства, результатів правозастосовної практики, осмислення наукових праць з різних галузей правової науки, дало змогу встановити правову сутність адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу та сформулювати пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-деліктного законодавства у сфері грального бізнесу й практики його застосування. Основні результати дослідження полягають у такому.

1. Досліджено генезис адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу у вітчизняному законодавстві. У джерелах з адміністративної правової науки відсутня періодизація генезису адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері грального бізнесу. На підставі комплексного аналізу наукових праць та відповідного ретроспективного законодавства запропоновано періодизацію генезису зазначеного інституту, яку складають чотири етапи, у межах яких виділено відносно самостійні періоди, з детальним визначенням специфіки відповідальності у відповідних хронологічних межах залежно від моделі правового регулювання ринку азартних ігор.

2. Розкрито сутність та запропоновано визначення поняття адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу, під яким запропоновано розуміти застосування суб'єктами владних повноважень до учасників правовідносин у сфері грального бізнесу адміністративних стягнень, передбачених законом, у разі вчинення ними правопорушення й настання для осіб, що їх вчинили, несприятливих наслідків особистого та/або майнового характеру.

Обґрунтовано, що гральний бізнес - це діяльність з організації та проведення азартних ігор, здійснювана організаторами азартних ігор у гральних закладах з метою отримання прибутку. Основу грального бізнесу становлять азартні ігри - будь-які ігри, які здійснюються між учасниками або з організаторами азартних ігор за умови внесення учасником ставки, засновані на повній або частковій випадковості та передбачають змогу отримати виграш (приз).

Встановлено, що гральний бізнес являє собою складне соціально-правове явище, якому властиві певні характеристики. По-перше, гральний бізнес - це вид підприємницької діяльності, якому притаманна певна специфіка. Дуалізм правового регулювання діяльності з організації та проведення азартних ігор полягає в тому, що, з одного боку, повинні бути створені умови для здійснення підприємницької діяльності суб'єктами господарювання, а з іншого - має бути надана можливість кожному для реалізації мінімально необхідної потреби права на азарт. По-друге, гральний бізнес є поліструктурним явищем, складовими якого є достатньо самостійні види діяльності - організація та проведення ігор у казино (включаючи віртуальне казино), на гральних автоматах, у букмекерських конторах.

Виявлено особливості адміністративної відповідальності за проступки в галузі грального бізнесу, зумовлені, передусім, особливістю об'єкта дослідження.

3. Охарактеризовано нормативні, фактичні та процесуальні підстави адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері грального бізнесу. Встановлено, що процес реформування інституту адміністративної відповідальності потребує, насамперед, напрацювань науковців щодо термінології адміністративно-деліктного законодавства, зокрема, стосовно понять “адміністративна відповідальність”, “адміністративний проступок”, “адміністративне правопорушення”.

4. Встановлено, що адміністративне правопорушення в галузі грального бізнесу - це протиправне, винне, суспільно шкідливе діяння організаторів азартних ігор або їх учасників, яке посягає на врегульовані адміністративно-правовими нормами суспільні відносини та передбачає відповідальність. Адміністративні правопорушення у сфері грального бізнесу характеризуються певними особливостями, а саме: вони виявляються в діяннях у формі дії; це протиправні діяння; вони є винними діяннями; це суспільно шкідливі діяння; суб'єктами проступків є фізичні та юридичні особи; це карані діяння.

Обґрунтовано необхідність визначення юридичних осіб суб'єктами адміністративних проступків у сфері грального бізнесу.

5. Визначено, що особливість провадження у справах про адміністративні правопорушення у сфері грального бізнесу полягає в тому, що його слід віднести до адміністративно-юрисдикційного провадження. Крім того, справи щодо правопорушень у період заборони грального бізнесу розглядають місцеві загальні суди на основі Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також місцеві загальні суди як адміністративні суди розглядають адміністративні справи за позовами органів міліції та /або органів державної податкової служби на основі Кодексу адміністративного судочинства України. Подібна ситуація має бути вирішена шляхом реалізації завдань адміністративного судочинства, передбачених чинним законодавством.

6. Узагальнено зарубіжний досвід правового регулювання адміністративної відповідальності у сфері грального бізнесу, який доцільно запозичити в період розроблення вітчизняного законодавства для здійснення діяльності в спеціальних гральних зонах.

7. Розроблено пропозиції з удосконалення законодавства стосовно адміністративної відповідальності у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор в Україні на основі концепції публічно-правової моделі суспільних відносин, сутність якої полягає в оновленні погляду на адміністративно-деліктні відносини в суспільстві шляхом відходу від радянської доктрини адміністративної відповідальності й адміністративного правопорушення (проступку). Зміна моделі суспільних відносин у сферах буття, зокрема з питання відповідальності в галузі грального бізнесу, передбачає кодифікацію адміністративного законодавства на основі створення базових кодексів.

Обґрунтовано необхідність прийняття окремого кодифікованого акта для врегулювання відносин у досліджуваній сфері - Кодексу України про азартні ігри, який би структурно поєднував норми, які регламентують сферу застосування закону, права та обов'язки учасників правовідносин і відповідальність. Зокрема, запропоновано викласти норми про відповідальність за вчинення проступку в такій редакції:

Стаття. Порушення порядку провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор

1. Провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор організатором азартних ігор без одержання ліцензії або за межами гральної зони, або без сертифікації грального обладнання та програмного забезпечення до нього, чи без отримання патенту або іншого документа дозвільного характеру, якщо його одержання передбачено законом, -

тягне за собою накладення штрафу від шістдесяти до ста неоподаткованих мінімумів доходів громадян з конфіскацією грального обладнання та перерахування прибутку (доходу) від такої діяльності до Державного бюджету.

2. Дії, передбачені частиною першою цієї статті, вчинені організатором азартних ігор, якого протягом року було піддано адміністративному стягненню за те саме порушення, -

тягнуть за собою накладення штрафу від ста до ста п'ятдесяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян з конфіскацією грального обладнання та перерахування прибутку (доходу) від такої діяльності до Державного бюджету.

3. Допущення організатором азартних ігор до грального закладу та/або до участі в азартних іграх особи, яка не досягла вісімнадцяти років, -