Удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України

АКАДЕМІЯ МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

УДК 351.82:332(477)

УДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЗЕМЕЛЬНИМИ РЕСУРСАМИ В УКРАЇНІ

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КОВАЛЬСЬКИЙ Максим Романович

КИЇВ 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Академії муніципального управління.

Науковий керівник - доктор економічних наук, професор, ШМОРГУН Леонід Григорович, Верховна Рада України, радник Голови

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор, Заслужений діяч науки і техніки України КОРЕЦЬКИЙ Микола Христофорович, Академія муніципального управління, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування;

кандидат наук з державного управління, доцент, УЛЬЯНЧЕНКО Юрій Олександрович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри економічної політики.

Захист відбудеться 26 жовтня 2011 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.129.01 в Академії муніципального управління за адресою: 01042, м. Київ, вул. Івана Кудрі, 33. к.220.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Академії муніципального управління за адресою: 01042, м. Київ, вул. Івана Кудрі, 33.

Автореферат розісланий 13 вересня 2011 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Л.П.Піддубна

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Від ефективності функціонування механізмів державного управління залежить соціально-економічний та гуманітарний розвиток сфер і галузей суспільства. Особливо це стосується земельних відносин. В той же час інституціональні зміни в системі земельних відносин в тому вигляді, в якому вони були проведені в Україні, виявилися протиприродними устрою ринкового середовища, ментальності українського суспільства. Президент України В.Ф. Янукович, виступаючи на засіданні Регіонального комітету з економічних реформ у м. Рівному, заявив: «Я буду ініціювати найближчим часом земельну реформу, яка повинна встановити прозорість продажу землі, справедливі ціни» http://www.president.gov.ua/news/18542.html - офіційний сайт Президента України., при цьому він зазначив, що механізм ціноутворення на землю має бути ринковим.

Глава держави також висловився за доцільність проведення громадських слухань з питань земельної реформи, висловивши сподівання, що відповідна ініціатива розпочне реалізовуватися вже найближчим часом.

Звертаючись до керівників місцевої влади, Глава держави звернув їхню увагу на важливість організації у регіонах системи допомоги інвесторам, за якої вони могли б швидко проходити процедури реєстрації, купувати землю під будівництво та отримувати на відповідних ділянках усі потрібні комунікації.

Слід зазначити, що деструкція суб'єктності Української держави сприяла формуванню олігархічного капіталізму з певними ознаками формальної демократії та ринкової конкуренції. Звідси маємо поширення корупції як форми сублегальної регламентації діяльності економічних та політичних еліт, зубожіння населення, збереження соціальної напруженості. За умов слабкості легітимних регуляторів економічної діяльності з боку держави, корупція, в т.ч. і в сфері земельних відносин, бере на себе функцію консолідації політичної й економічної еліт на асоціальній основі.

Сучасна економічна ситуація та певні недоліки у проведенні реформування економічних відносин у земельному секторі України зумовлюють необхідність удосконалення підходів до ведення земельної політики та системності її реалізації. Непослідовність і безсистемність заходів щодо трансформації економічних механізмів управління у земельному господарстві від адміністративних до ринкових стали однією з основних причин його кризового стану. Порушення інтеграційних зв'язків між учасниками земельного ринку, відсутність системних прогнозів щодо кон'юнктури його розвитку призводить до спотворення ринкового механізму ціноутворення у всіх сферах, загрожуючи своїми діями конкурентноздатності кінцевого продукту.

У сучасних умовах дедалі відчутнішою стає потреба обґрунтування методичних підходів щодо удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами, які б забезпечували стабільний розвиток вітчизняного ринку землі, що, в свою чергу, має стати основою системної державної політики його регулювання. Пріоритетними складовими удосконалення такого механізму в сучасних умовах є стабілізація пропозиції на ринку землі в системі державних економічних регуляторів, удосконалення положень нормативно-законодавчої бази, забезпечення виконання задекларованих рішень, формування розвиненої інфраструктури ринку земельних ресурсів.

Отож, розв'язання комплексного завдання щодо підвищення ефективності механізму державного управління земельними ресурсами, узгодження економічних інтересів між усіма суб'єктами земельного ринку зумовлює актуальність теми дослідження.

Проблемам розвитку та удосконалення економічних відносин у сфері земельних ресурсів, викладенню теоретико-методологічних, методичних та практичних питань економіки аграрних підприємств присвятили свої праці вітчизняні та зарубіжні вчені-економісти: В. Г. Андрійчук, П. І. Гайдуцький, М. В. Гладій, І. Г. Кириленко, М. Г. Лобас, П. Т. Саблук, В. П. Удовиченко, Л. Г. Шморгун, В. В. Юрчишин та інші.

Важливе загальнотеоретичне значення для дисертаційного дослідження мають наукові праці у галузі науки «Державне управління», в яких висвітлюються різні аспекти теорії і практики державної політики, зокрема роботи В. Д. Бакуменка, О. І. Васильєвої, О. М. Іваницької, В. С. Куйбіди, Н. Р. Нижник, І. В. Розпутенка, А. І. Семенченка, О. М. Суходолі та інших.

У контексті зазначеної теми досліджено проблеми державного управління земельними ресурсами, до розв'язання яких долучалося багато вітчизняних учених, а саме: Д. І. Бабміндра, В. А. Боклаг, Ю. Г. Гуцуляк, О. С. Дорош, М. Х. Корецький, В. І. Курило, М. А. Латинін, А. В. Мерзляк, І. Г. Міхаліна, О. Г. Мордвінов, В. Ю. Пересоляк, А. М. Третяк, В. С. Циплухіна та інші.

При всіх обсягах та важливості проведених наукових досліджень у сфері державного управління загалом, окремі аспекти удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами залишаються вивченими недостатньо. Зокрема, потребують системного дослідження концептуальні підходи до вдосконалення механізму державного управління земельними ресурсами в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана на кафедрі державного управління та місцевого самоврядування Академії муніципального управління і є складовою частиною науково-дослідних робіт Академії за комплексним науковим проектом «Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування» (номер державної реєстрації 0108U008164).

У зазначеному проекту здобувачем обґрунтована методологічна основа визначення дієвості механізму державного управління земельними ресурсами у процесі реалізації стратегічних планів, яка включає методичні підходи до побудови системи оцінювання сталого розвитку окремо взятих регіонів, так і держави в цілому.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є системне науково-теоретичне обґрунтування методологічних засад та розроблення науково-прикладних рекомендацій з удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами.

Для досягнення поставленої мети були поставлені та вирішені наступні дослідницькі завдання:

- охарактеризувати процес здійснення земельної реформи в Україні;

- проаналізувати теоретико-методологічні основи реформування системи державного управління земельними ресурсами в сучасній Україні та визначити основні аспекти її здійснення як складно організованої системи;

- виявити проблеми й існуючі недоліки формування та функціонування механізму державного регулювання ринку земельних ресурсів в Україні та узагальнити методи використання земель, що підлягають управлінню;

- визначити основні завдання органів державного управління земельними ресурсами;

- провести аналіз зарубіжного досвіду функціонування механізму державного управління ринку земельних ресурсів на предмет можливості його застосування в Україні;

- запропонувати та обґрунтувати основні напрями формування та підвищення ефективності організаційно-економічного механізму управління земельними ресурсами в Україні.

Об'єктом дослідження є державне управління земельними ресурсами.

Предметом дослідження є удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами в Україні.

Методи дослідження. Для досягнення мети дисертаційного дослідження використовувалися методичні та теоретичні підходи, загальнонаукові та спеціальні методи і новітні інформаційні технології наукового пізнання у галузі державного управління, а саме такі: абстрактно-логічний (теоретичні і методичні узагальнення питань механізмів державного управління ринку землі і формулювання відповідних висновків); економіко-статистичний (для аналізу сучасного стану державного управління ринку земельних ресурсів України, для з'ясування кількісного впливу окремих факторів на підвищення ефективності механізму державного управління); аналізу та синтезу (для розробки ефективного механізму регулювання ринку землі); графічний (для наочності динаміки статистичних й оперативних даних окремих елементів ринку землі); моделей ризику (для оптимізації законодавчих актів що регулюють ринок землі), моделей теорії управління запасами (для розроблення державної стратегії на ринку земельних ресурсів); експериментальний (для впровадження земельної політики).

Інформаційною базою та джерелами дослідження є Закони України, Постанови Верховної Ради України, Укази Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України з питань удосконалення економічних відносин у земельному секторі, дані Державного комітету статистики України, Державного комітету земельних ресурсів України, Міністерства аграрної політики, довідково-нормативні матеріали та теоретичні напрацювання науковців, особисті дослідження автора.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у виявленні особливостей функціонування системи державного управління земельними ресурсами, пропозиціях щодо правових, організаційних та економічних форм і методів удосконалення її механізму на основі положення, що земля є системоутворюючим фактором, який чинить вплив на всі сторони економіки і життєдіяльності суспільства в цілому.

У дисертаційній роботі вперше:

- визначено підходи до вдосконалення нормативно-правового поля земельного ринку, суть яких полягає у спрощенні системи та впорядкуванні питань виділення та відведення земельних ділянок під цільове призначення в різних сферах землекористування, зокрема в аграрній (прив'язка до конкретних зон: забудова, рекреація тощо), у будівельній та містобудівній (прив'язка до генеральних планів, схем детального планування території тощо);

- системно обґрунтовано зміну структури механізму державного регулювання ринку земельних ресурсів шляхом скорочення процедури інвентаризації земель, розмежування земель державної та комунальної власності;

- започатковано підхід до дослідження причин деструктивних процесів у системі державного управління земельними ресурсами на основі визначення руйнівної сили домінування корпоративних інтересів, представлених різними політичними угрупуваннями;

- виокремлено механізм державного управління земельними ресурсами як складовий елемент системи державного управління, що впливає на вибір стратегії та пріоритетів державотворення в Україні в цілому;

вдосконалено:

- методологічні підходи до підвищення ефективності економічного механізму регулювання ринку земельних ресурсів шляхом вироблення системи стимулів щодо раціонального використання та охорони земель в оподаткуванні, зокрема: за типами та видами податку, з зазначенням виду пільг, за суб'єктом і об'єктом оподаткування та за метою їх реалізації;

- систему економічних регуляторів та інструментів, спрямованих на заохочення виробників (користувачів) до раціонального землекористування, через зміцнення державного контролю за ціновим механізмом на ринку земельних ресурсів;

- уточнено поняття «механізм державного управління земельними ресурсами», що, на відміну від відомого, визначає його як цілісний суб'єкт, який має власну форму, дійсну та незмінну для всіх проявів його дії;

дістали подальшого розвитку:

- формування та удосконалення інституційної бази регулювання земельного ринку, зокрема внесення змін і поправок до чинних кодексів, законів, постанов, виходячи з економічних, інвестиційних, структурних елементів державної політики управління земельним ринком і необхідності застосування відповідних системоформуючих принципів;

- система розподілу джерел фінансування заходів раціонального використання та охорони земель сільськогосподарського та несільськогосподарського призначення шляхом врахування залежності від здійснюваних землеохоронних заходів за призначенням та за масштабами впливу.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що висновки та пропозиції використані для вдосконалення механізмів державного регулювання ринку земельних ресурсів України, зокрема при підготовці законопроектів щодо внесення змін до законів України «Про землеустрій», «Про оренду землі», «Про розмежування земель державної і комунальної власності».

В сукупності вони створюють теоретичну, методологічну та методичну базу для практичного вдосконалення державного управління земельними ресурсами в Україні. Врахування основних результатів дослідження, потреб сучасних підходів до розвитку та вдосконалення механізмів державного управління земельними ресурсами дало б змогу запропонувати органам державного управління низку практичних заходів щодо формування конкурентноздатної економіки України.

Розробки автора щодо удосконалення механізму державного регулювання ринку земельних ресурсів прийняті до використання на різних рівнях управління при опрацюванні законопроектів та при розробці Загальнодержавної програми використання та охорони земель. Результати дисертаційного дослідження використані в діяльності органів державної влади, зокрема: в Державному комітеті України із земельних ресурсів (довідка №4568/02/12-11 від 29.03.11 р.); в Головному управлінні Держкомзему у Київській області (довідка № 0702-3/4436 від 22.03.11 р.); в Державному агентстві земельних ресурсів України (довідка №4397/15/11-11 від 25.03.11 р.), а також в ТОВ «ЗемЮрКонсалтинг» (довідка №14 від 25.03.11 р.). державний управління земельний ресурс

Особистий внесок здобувача. Основні положення, висновки та пропозиції, що наведені у дисертації та виносяться на захист, сформульовані й обґрунтовані автором особисто. Ідеї та розробки, що належать співавторам окремих робіт, у дисертаційній роботі не використовувалися.

Наукові результати досліджень, висновки та пропозиції відображають самостійні розробки автора, який протягом тривалого періоду накопичував значний аналітичний матеріал та брав безпосередню участь у розробці проектів законодавчих актів щодо механізму державного регулювання земельного ринку України, зокрема щодо підготовки та опрацювання проектів законів України «Про землеустрій», «Про оренду землі», «Про розмежування земель державної і комунальної власності».

Апробація результатів дисертації. Основні наукові положення дисертації апробовані в навчальному процесі, обговорювалися та доповідалися на: Всеукраїнській науково-практичної конференції Державної академії керівних кадрів культури і мистецтв (Київ, 2006); науково-практичній конференції «Проблеми освіти в суспільстві ноосферної епохи (освіта сталого розвитку)» (Київ, 2007); науково-практичній конференції «Перспективи розвитку агропромислового комплексу України» (Київ, 2009); міжнародній науково-практичній конференції «Антикризові механізми регіонального та муніципального розвитку» (Київ, 2010); ІV науково-практичній конференції «Актуальні проблеми державного управління на сучасному етапі державотворення» (Луцьк, 2010).

Дисертація обговорювалася та була схвалена на розширеному засіданні кафедри державного управління та місцевого самоврядування Академії муніципального управління.

Публікації. Основні положення та наукові результати дисертаційного дослідження відображено в 10 публікаціях, в т.ч. у 4 статтях у наукових фахових виданнях з державного управління, у 2 статтях в інших наукових виданнях України, у 4 тезах матеріалів науково-практичних конференцій. Загальний обсяг публікацій становить 3,4 друк. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел.

Повний обсяг дисертаційної роботи становить 204 сторінки, з них основного тексту - 172 сторінки. Дисертація містить 6 додатків на 6 стор., 6 рисунків на 4 стор., 6 таблиць на 5 стор. Список використаних джерел налічує 252 найменування на 26 стор.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження; розкрито сутність і ступінь наукової розробки теми; вказано на зв'язок роботи з науковими програмами, напрямками досліджень; визначено мету й завдання, об'єкт, предмет, методи дослідження; охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх наукове та практичне значення, особистий внесок здобувача; наведені дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою, структура та обсяг дисертації.

У першому розділі - «Теоретико-методологічні засади функціонування механізму державного управління земельними ресурсами» - проаналізовано стан розробленості проблеми функціонування механізму державного регулювання земельних ресурсів у сучасній науковій літературі; розкрито теоретичні засади досліджуваного феномену, визначено його методологічне забезпечення, з'ясовано сутність, поняття, принципи та функції державного регулювання земельних ресурсів.

Наведений у підрозділі 1.1. «Загальні теоретичні положення функціонування механізму державного управління земельними ресурсами» огляд теоретико-методологічних підходів до державного управління земельними ресурсами в Україні дозволив переосмислити наслідки земельної політики в сучасних умовах. Сутність державного управління земельними ресурсами, на переконання дисертанта, виражають функції, які виконують органи влади, кожна з яких включає певні елементи і сукупність заходів щодо вирішення специфічних завдань з використанням відповідних методів, засобів і механізмів. До основних функцій державного управління земельними ресурсами автор відносить: розробку законодавчих і нормативно-правових актів, ведення державного земельного кадастру, надання і вилучення земельних ділянок, планування використання земель, землеустрій, технічну інвентаризацію нерухомості, моніторинг земель, державний контроль за використанням земель, організацію рекультивації порушених земель, вирішення земельних спорів тощо. Необхідність акцентування увагу на оціночних принципах формування і функціонування механізму державного управління земельними ресурсами, що досліджуються в підрозділі 1.2. «Оціночні принципи формування і функціонування механізму державного управління земельними ресурсами», дозволила виявити особливості функціонування механізму державного управління земельними ресурсами. Запропоновані автором правові, організаційні та економічні методи і форми удосконалення механізму управління земельними ресурсами на основі положення, що земля є системоутворюючим фактором, спрямовують вплив на всі сторони життєдіяльності суспільства.

У роботі уточнюється визначення управління земельними ресурсами - це процес системного вдосконалення земельних відносин, землекористування і землеволодіння, землевпорядкування території і землеустрою господарств, оптимізації розподілу земель між галузями господарського комплексу і раціоналізації їх використання у кожній із них, розробка і підвищення продуктивності й економічної ефективності використання земельних ресурсів на основі принципів сталого розвитку.

Сутність державного управління земельними ресурсами виражають функції, які виконують органи влади, кожна з яких включає певні елементи і сукупність заходів щодо вирішення специфічних завдань з використанням відповідних методів, засобів і механізмів. До основних функцій державного управління земельними ресурсами відносяться: розробка законодавчих і нормативно-правових актів, ведення державного земельного кадастру, надання і вилучення земельних ділянок, планування використання земель, землеустрій, технічна інвентаризація нерухомості, моніторинг земель, державний контроль за використанням земель, організація рекультивації порушених земель, вирішення земельних спорів.

Підкреслюється, що земельні ресурси мають три фундаментальні властивості, які визначають їх виключну цінність: життєздатність (як частина екологічної системи), фактори виробництва (в аграрному секторі, будівництві, гірничодобувній промисловості, лісовому господарстві) і цивільного обороту (земельно-майнові відносини). Державне управління ними полягає у використанні органами державної влади організаційно-економічного механізму впливу, в тому числі і зміни в законодавства, оподаткування, відсоткових ставок, цільових нормативів, соціальних стандартів, критеріїв ефективності тощо, у регулюванні діяльності суб'єктів у сфері володіння, розпорядження і користування земельними ресурсами.

Дослідження зарубіжного досвіду удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами (підрозділ 1.3) дозволило виявити широку сфера застосування механізму державного регулювання земельних ресурсів, що дало змогу істотно впливати на економічний та соціо-гуманітарний процес, стежити за дотриманням національної безпеки держави, досягненням фінансової самодостатності регіонів.

У підрозділі здійснена оцінка існуючих поглядів на сутність державного регулювання земельних ресурсів. Об'єктивна необхідність державного регулювання земельних ресурсів на різних етапах становлення Української держави і суспільства пояснюється тим, що регулятивна функція є однією із фундаментальних функцій в системі державного управління, без якої неможливо обійтись.

Проведено дослідження проблем реформування земельних відносин у зарубіжних країнах та в Україні. Попереднє вивчення засад функціонування економічного механізму становлення ринку земельних ресурсів дало змогу стверджувати, що його формування повинно відбуватися поступово, організовано і не стихійно, під контролем та з регулюванням державних органів управління.

У другому розділі - «Формування інституційно-об'єктної бази функціонування механізму державного управління земельними ресурсами» - досліджено закономірності та особливості функціонування механізму управління земельними ресурсами. Визначено існуючі проблеми та недоліки в забезпеченні функціонування механізму державного регулювання земельних ресурсів.

У підрозділі 2.1 «Аналіз сучасного стану земельних відносин як об'єкта удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами» відзначено, що в сучасних українських реаліях нормативно-правова база у сфері державного регулювання земельних ресурсів характеризується недосконалістю, розрізненістю у підходах і принципах основних положень, а також наявністю протиріч в актах законодавства, що стосуються питань удосконалення механізму державного регулювання.

Досить часта зміна законодавства, що останнім часом відбувається в Україні певною мірою не наближає, а навпаки віддаляє від формування правової цілісної системи державного регулювання та формування стратегії її розвитку. Зокрема зазначається, що існуюча нормативно-правова база державного регулювання в Україні не відповідає масштабам та глибині процесів управління в умовах ринкової економіки, вона характеризується безсистемністю, має принципові вади та упущення.

В Україні де-факто немає єдиного органу управління землями державної власності. Відповідальність за ефективне використання земель державної власності розпорошена між різними органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Координація діяльності і взаємодія цих органів є неефективними або зовсім відсутні.

Водночас у структурі Держкомзему України сконцентровані функції управління, виконання і контролю, що суперечить принципам демократичного управління, сприяє монополізації влади в конкретній сфері та посиленню корупції. Аналіз процесу, що розвивається в різних регіонах, формування державного земельного фонду засвідчує, що виділення загальнодержавних земель зі складу земель, що перебувають у державній власності, є об'єктивною необхідністю.

До державної власності, на думку здобувача, варто віднести земельні ділянки, необхідні для: 1) використання ділянок надр, що мають статус об'єктів загальнодержавного значення; 2) загальнодержавних енергетичних систем, об'єктів ядерної енергетики, підприємств; 3) об'єктів загальнодержавного залізничного, повітряного, річкового, трубопровідного, автомобільного транспорту, республіканських автомобільних доріг; 4) об'єктів загальнодержавних систем інформації й зв'язку, метеорологічної служби; 5) забезпечення оборони й безпеки країни, оборонного виробництва, виробництва отрутних і наркотичних засобів, 6) загальнодержавних племінних і кінних заводів, селекційних гібридних центрів, насіннєвих інспекцій і лабораторій по сортовипробуванню сільськогосподарських культур, сортовипробувальних станцій, підприємств і господарств та інших загальнодержавних сільськогосподарських підприємств, а також управлінь і лабораторій ветеринарної служби, навчально-дослідних і дослідно-виробничих господарств, станцій по боротьбі із хворобами сільськогосподарських тварин тощо.

У підрозділі 2.2. «Правове забезпечення функціонування механізму державного управління земельними ресурсами» наголошується, що одним із актуальних питань в законодавстві України, які потребують вдосконалення, залишається чіткий розподіл кола завдань органів, уповноважених на здійснення державного регулювання в державі. Точніше, відповідні функції та повноваження визначені, але в різних спеціальних законодавчих та нормативно-правових актах, які в ряді положень не узгоджені між собою або повторюються. У цих актах не відслідковується системність в підходах при розподілі повноважень, в результаті чого і виникає дублювання функцій.

Нерозв'язаність цього питання ускладнює діяльність органів державної влади й місцевого самоврядування по регулюванню земельних відносин, формуванню бюджетів різних рівнів і проведенню інвестиційної політики.

Автором піднімається питання щодо формування муніципальних земель, оскільки дотепер муніципальні утворення не можуть реалізувати своє конституційне право на землю; і тому прийняті місцевими органами влади рішення не цілком юридично коректні. Разом з тим, якщо до моменту їхнього формування не визначити принципи й критерії віднесення земель до державних земель і земель суб'єктів Української держави, то, практично всі землі населених пунктів і прилягаючі до них, виявляться поза державною власністю, хоча на цих територіях, природно, знаходять своє відображення і державні, й регіональні інтереси.

Найбільш здійсненним із практичної точки зору представляється варіант, коли зі складу земель, не переданих у ході земельної реформи в приватну власність громадян або юридичних осіб, виділяються спочатку державні землі, потім - муніципальні, а землі, які залишилися після такої передачі складуть державну власність відповідного суб'єкта України, як держави. Відтак, спочатку повинні бути сформульовані підстави віднесення земель до державної власності, у якості яких в роботі пропонуються: раніше ухвалені рішення про таке віднесення, наприклад по землях оборони; наявність на відповідній території об'єктів, а також лісів або водних об'єктів; міжрегіональне або загальноукраїнське значення тих або інших територій.

Все це значною мірою ускладнює проведення земельно-оцінювальних робіт на підставі застосування ринкових методів. Серед основних причин, що гальмують розвиток ринку землі, як правило, виділяють: низьку купівельну спроможність населення, відсутність гарантій прав на землю, слабку державну підтримку, недостатню мотивацію до інвестицій.

Для забезпечення економічного регулювання земельних відносин при передачі землі у власність, встановленні колективно-часткової власності на землю, передачі в спадщину, даруванні, заставі й в інших випадках одночасно із земельним податком має бути введена нормативна ціна землі, що залежить від установленої на підставі даних земельного кадастру ставки земельного податку.

В умовах, викликаних перерозподілом земель, значного зростання обсягів земельно-кадастрових робіт, потрібна після розробки й прийняття нового Земельного кадастру України здійснити автоматизацію ведення кадастру. Дотепер не завершений процес розмежування земель за формами власності, можливі зміни земельного законодавства, тому при визначенні основних напрямків удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами варто передбачити можливість його адаптації до умов, що змінюються. Для виконання функцій регулювання земельних відносин і збору земельного податку, вважаємо необхідним введення в рамках земельного кадастру, відсутнього в теперішній час, обліку розподілу земель за формами власності, оборотоздатності і обкладанням земельним податком, у тому числі узагальнення й систематизації цих відомостей на регіональному і державному рівні.

У сучасних умовах обіг земельних ресурсів стає важливим базовим елементом функціонування економіки держави в цілому. При цьому земельний ринок являє собою фрагмент економічного простору, сферу дії економічних законів і форм, що забезпечують процеси купівлі-продажу, оренди, застави та успадкування землі. Основними компонентами земельного ринку є об'єкти, суб'єкти земельних відносин, а також механізм, що забезпечує їх взаємодію.

Ринок земельних ресурсів можна визначити як систему економічних та правових відносин, які виникають у процесі обороту земельних ділянок; оборот земельних ділянок - перехід земельних ділянок у власність чи користування на підставі цивільно-правових угод.

Збільшення величини нормативної ціни повинне забезпечити підвищення податкових надходжень, наприклад, при купівлі-продажу земельних ділянок.

Надзвичайно важливе значення у процесі реалізації принципів державного регулювання земельних ресурсів, тобто об'єктивно-правової форми забезпечення ресурсної бази для життя і здоров'я довкілля (суб'єктивно-правової форми), мають інституційно-правові форми функціонування механізму.

Разом з усім це свідчить про необхідність прийняття юридичного документу, який би комплексно та системно вирішував усі основні правові питання державного регулювання земельних ресурсів.

У третьому розділі - «Аналіз функцій механізму державного управління земельними ресурсами» - досліджено функції державного регулювання і контролю та функції землеустрою і землевпорядкування в механізмі державного управління земельними ресурсами.

Обґрунтовано важливість проведення модернізації складових елементів нормативної бази механізму державного регулювання земельних ресурсів. Державне регулювання земельних ресурсів виступає гарантією задоволення публічних майнових інтересів та важливим чинником соціально-економічної стабільності держави, її фінансової, економічної та екологічної безпеки.

У роботі (підрозділ 3.1 «Функції державного регулювання і контролю в механізмі державного управління земельними ресурсами») відзначається, що суть функції державного управління та функції державного регулювання земельних ресурсів, певною мірою, буде збігатись - адже категорії «управління» і «регулювання» відносяться одне до одного як загальне і часткове, тому часткове обов'язково має риси загального. Відмінність між ними постає у складі суб'єктів управління та регулювання.

Виокремлення функції державного регулювання з кола функцій державного управління обумовлюється тенденціями соціально-економічного розвитку держави, напрямками політичних перетворень, що реалізується через розробку та прийняття відповідних загальнодержавних програм та розробки механізму їх реалізації.

Розглядаючи економічні методи державного регулювання земельних відносин, автор виділяє серед інших земельний податок, орендну плату за землю, ринкову ціну землі, іпотечну ціну землі, компенсаційні виплати при вилученні, консервації земель.

Резюмуючи вищенаведене, у розділі висуваються основні вимоги щодо економічного механізму державного регулювання земельних відносин:

по-перше, повинен витримуватися принцип рівноправності всіх суб'єктів земельних відносин;

по-друге, держава повинна встановлювати взаємини між суб'єктами земельних відносин і суспільства на основі принципу соціальної справедливості, а не бути безпосереднім їхнім учасником (крім особливих, затверджених законодавством випадків);

по-третє, повинні бути враховані інтереси різних соціальних груп при реалізації земельної власності і розвитку різних форм землекористування;

по-четверте, повинна вдосконалюватися політика екологічного захисту земельного фонду.

У підрозділі 3.2 автор проводить аналіз функцій «землеустрою» та «землевпорядкування», виходячи з якого розрізняє ці поняття. Земельний устрій формується залежно від форм власності на землю, розвитку матеріального виробництва та певних кроків держави, часом стихійно, але в основному за допомогою землевпорядних заходів. Тобто, це об'єктивно існуюча реальність земельного ладу держави. В системі управління земельними ресурсами землеустрій відображає об'єктивну реальність існуючого стану використання земель, яка щорічно фіксується у документах статистичної звітності у вигляді текстових і картографічних матеріалів державного земельного кадастру. Землеустрій, в свою чергу, належить до активних управлінських чинників, спрямованих на зміну форми земельного устрою, що є необхідною умовою розвитку та прогресу в сфері володіння, користування, розпорядження землею, раціонального використання, всебічної охорони земельних ресурсів.

Що стосується функції «землевпорядкування», то під останньою автор розуміє систему заходів, направлених на виконання рішень державних органів в користуванні землею. Землевпорядкування - це свого роду генеральний план, який визначає контур і характер господарства, розміщення і розмір його полів, лугів, пасовищ, місця для будівництва присадибних приміщень, джерел водопостачання та багато іншого важливого для життя і виробництва, причому всі ці роботи виконуються при участі землевпорядників. Тобто мова йде про систему державних заходів по реалізації земельного законодавства, спрямованого на організацію повного та раціонального використання земель, а також засобів виробництва, нерозривно пов'язаних із землею з метою ефективного суспільного виробництва.

Система формування та реалізації земельної державної політики має бути ефективно вбудована в загальнонаціональну систему державного управління, забезпечуючи її єдність і збалансованість за всіма напрямами. Державні та регіональні програми і плани діяльності у сферах промисловості, енергетики, містобудування тощо не завжди узгоджуються з планами земельної реформи, нормами землекористування та екологічними нормативами.

Однією з причин низької ефективності державного управління є недоліки кадрового забезпечення органів влади на всіх рівнях. Цей процес зазнає надмірного політичного впливу.

Система державного управління земельними ресурсами та користування ними має бути технологічною, замкнутою на рівні процедур як виконання рішень, так і горизонтальної взаємодії органів управління.

Відтак, на сьогодні актуальними залишаються проблеми державного регулювання земельних відносин. Основні напрями удосконалення державної політики у сфері земельних відносин (підрозділ 3.3) представлені: забезпеченням подальшого розвитку відносин власності на землю; удосконаленням земельних відносин у сільськогосподарському виробництві; розвитком ринку земель; розвитком кредитування під заставу землі; удосконаленням моніторингу земель; удосконаленням порядку справляння плати за землю; підвищенням ефективності державного управління земельними ресурсами; поліпшенням організації контролю за використанням та охороною земель. Формування і реалізація заходів по зазначених напрямах сприятиме успішному реформуванню земельних відносин в нашій країні.

Як зазначається в роботі, для цього необхідно закріпити на законодавчому рівні поняття земельної реформи і її стратегії. Необхідно прийняти закони, що передбачено нормами Земельного кодексу України «Про ринок землі», «Про Державний земельний кадастр», «Про земельний іпотечний банк». Доцільно прийняти нову редакцію Земельного кодексу України з метою кодифікації норм земельного законодавства.

Слід також провести інвентаризацію та паспортизацію всіх земель, включаючи й міські (муніципальні) землі. У згаданому контексті доцільно провести розмежування земель державної та комунальної власності.

Відтак, механізм державного управління земельними ресурсами, який займає центральне місце у системі суспільних відносин, є рушійною силою позитивних змін. Інші механізми, включаючи й ринкові, створюють сприятливі умови для використання фінансово-економічних інструментів і важелів, доповнюють та посилюють його силу.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і запропоновано нове вирішення наукового завдання, яке полягає у науково-теоретичному обґрунтуванні методологічних засад та розробленні науково-прикладних рекомендацій щодо удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами. У результаті проведеного дослідження досягнуто мету та виконано поставлені завдання роботи, що дало можливість сформулювати такі висновки:

1. Встановлено необхідність проведення земельної реформи в Україні шляхом удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами. Для стабілізації соціально-економічної і політичної ситуації в країні та виходу з кризового стану слід дотримуватися принципу, що проведення земельної реформи не є разовим актом. Це складний та поступовий процес, що повинен супроводжуватися застосуванням правового, адміністративно-управлінського, муніципально-самоврядного, матеріально-фінансового, інформаційно-комунікативного, громадянського та морального аспектів і мати на меті створення ефективної та відповідальної перед суспільством системи влади та відповідної системи державного управління. При цьому, необхідно пам'ятати, що проведення комплексної реформи неможливе без вироблення чіткої стратегії розвитку державного управління, яка має складатися з трьох видів: стратегії розвитку державного управління як галузі наукового дослідження, стратегії розвитку практики державного управління та стратегії розвитку державного управління як галузі освіти у сфері земельних відносин.

2. Проаналізовано теоретико-методологічні основи реформування системи державного управління земельними ресурсами в сучасній Україні та уточнено формулювання основних положень процесу управління земельними ресурсами. Сутність останніх полягає у взаємодії комплексу природних, соціальних, економічних, екологічних і політичних факторів. З'ясовано, що управління земельними ресурсами охоплює весь спектр суспільних відносин - від соціального до економічного, правового, екологічного та інших видів управління. Це дозволяє розглядати державне управління земельними ресурсами як систематичний, свідомий, цілеспрямований вплив держави і суспільства на земельні відносини. Ця дія заснована на пізнанні об'єктивних закономірностей вирішення проблеми забезпечення раціонального і ефективного функціонування земельних ресурсів країни. Під раціональним використанням землі розуміється найефективніший (з точки зору забезпечення потреб держави і суспільства) спосіб її використання з урахуванням конкретних природних, економічних соціальних і політичних умов відповідно до об'єктивно існуючих принципів взаємодії суспільства і природи.

Показано, що державне управління земельними ресурсами, як складноорганізована система, здійснюється багатьма методами та засобами. Вона є предметом вивчення багатьох наук і включає наступні аспекти: політичний (забезпечує виконання соціально-політичних, економічних і екологічних завдань держави щодо раціонального використання земельних ресурсів і захисту територіальної цілісності країни); адміністративно-управлінський (формування системи державних і муніципальних органів управління земельними ресурсами, розмежуванням їх компетенцій, організацій виконання ними взаємоузгоджених функцій); правовий (забезпечення раціонального використання та охорони земель на підставі правових норм, закріплених у законодавчих актах); науковий (розробка науково обґрунтованих рекомендацій щодо управління земельними ресурсами з урахуванням досягнень науково-технічного прогресу; економічний (визначення умов ефективного використання земель); інноваційно-впроваджувальний (розробка і впровадження економічних, соціальних та інших важелів, стимулів і заходів щодо раціонального використання та охорони земельних ресурсів).

3. Виявлено проблеми та існуючі недоліки формування та функціонування механізму державного регулювання ринку земельних ресурсів в Україні. Недосконалість державного управління земельними процесами знайшла свій вияв у недостатньо ефективній організації використання землі, у відсутності належної кількості та якості інструментів і методів використання земель, що підлягають управлінню. До числа таких методів віднесено здійснення територіальної організації використання землі у межах землекористування, окремих ділянок або масивів земель (землеустрій, землевпорядкування, планування, зонування тощо); інженерно-інформаційне забезпечення процесу використання земель (інженерні, інформаційні комунікації); встановлення правового статусу земель (власність, користування, оренда, обмеження, обтяження); встановлення напрямів і видів використання землі (дозволене використання); впровадження економічно та екологічно ефективних технологій використання землі; аналіз природного й економічного стану земель; проведення інших заходів, що впливають на статус і стан земель.

4. Визначено основні завдання органів державного управління земельними ресурсами, до яких віднесено: поліпшення використання та охорони земельних ресурсів на основі даних державного земельного кадастру і моніторингу земель; створення правових, економічних та організаційних передумов для різних форм господарювання на землі; регулювання фінансової та природоохоронної діяльності суб'єктів земельних відносин; забезпечення соціально-правового захисту суб'єктів земельних відносин; формування сприятливих умов для підприємництва і прогресивного розвитку суспільства тощо.

Доведено, що завдання управління земельними ресурсами на кожному територіальному рівні (обласному, районному) слід поділяти на завдання представницьких і виконавчих органів влади. У зв'язку з різним цільовим використанням земель діяльність галузевих міністерств, відомств та установ з управління земельними ресурсами характеризується системою як загальних, так і спеціальних функцій. Ці функції (державного регулювання, контролю) і завдання реалізуються всіма суб'єктами управління, мають істотні відмінності з урахуванням умов життєдіяльності конкретних регіонів і перспектив їх розвитку. Необхідно диференціювати завдання для різних відомств у різних регіонах, що дозволить визначити місце і роль кожного суб'єкта управління в конкретному регіоні, уникнути дублювання в їх діях або пропусків у системі управління з важливих процесів землекористування.

5. Проведено аналіз зарубіжного досвіду функціонування механізму державного управління ринку земельних ресурсів, який дає підстави вбачати, що удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами в Україні може бути ефективним за умов раціонального формування політики земельної реформи; вираження та узагальнення інтересів, а також їх урегулювання і обмеження. На нашу думку, лише реформа дозволить закласти нову модель державного управління земельними ресурсами, побудовану з дотриманням принципів послідовності і системності інших реформ. Успіх проголошених реформ у будь-якій сфері неможливий, якщо проводити їх ізольовано від інших реформ.

6. Запропоновано розв'язання великого господарського завдання з формування організаційно-економічного механізму управління земельними ресурсами шляхом підвищення ефективності взаємодії основних його блоків: оцінно-кадастрового, ренто-податкового, кредитно-іпотечного, орендного та реєстраційно-облікового. Визначено та рекомендовано основні напрями формування такого механізму, до яких можна віднести: поліпшення використання та охорони земельних ресурсів на основі даних державного земельного кадастру і моніторингу земель; створення правових, економічних та організаційних передумов для різних форм господарювання на землі; регулювання фінансової і природоохоронної діяльності суб'єктів земельних відносин; забезпечення соціально-правового захисту суб'єктів земельних відносин; формування сприятливих умов для підприємництва тощо.

Обґрунтовано, що державне управління земельними ресурсами має здійснюватися шляхом розробки та реалізації законодавчих та нормативно-правових актів, загальнонаціональних і регіональних програм і планів, а також окремих заходів і рішень органів державної влади; проведення державної планової, фінансової та інвестиційної політики; забезпечення вимог законодавства та нормативно-методичних документів; забезпечення механізму економічного стимулювання охорони та раціонального використання земельних ресурсів; контролю за станом земель, раціональним їх використанням і охороною, притягнення до відповідальності винних у порушенні законодавства; державного ліцензування, сертифікації та страхування; забезпечення державної освіти і пропаганди.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Ковальський М. Р. Актуальні напрями удосконалення механізму державного регулювання земельних ресурсів / М. Р. Ковальський // Науковий вісник Академії муніципального управління. Збірник наук. пр. Серія «Управління», 2011.Випуск 2. С. 234-243.

2. Ковальський М. Р. Інституційно-правові аспекти функціонування механізму державного регулювання земельних ресурсів / М. Р. Ковальський // Науковий вісник Академії муніципального управління. Збірник наук. пр. Серія «Управління», 2011.Випуск 1. С. 260-268.

3. Ковальський М. Р. Принципи формування механізму державного управління земельними ресурсами в сучасних умовах / М. Р. Ковальський //Управління сучасним містом, 2010, №1-4/1-12 (37-40), с. 75-81.

4. Ковальський М. Р. Формування нової доктрини управління земельними ресурсами в умовах реформування економіки України [Електронний ресурс] / М. Р. Ковальський // Державне управління: теорія та практика. 2010. № 2. Режим доступу: http://www. nbuv. gov. ua/ejournals/- Заголовок з екрана.

5. Ковальський М. Р. Методологічні та соціально-культурні засади зміни "споживацьких цінностей" на цінності життя у злагоді з природою в контексті державної інформаційної політики України / В. Б. Бітюков, М. Р. Ковальський // «Агроінком», аграрний інформаційний науково-виробничий журнал, 2006.№ 11-12. С. 53-57.

6. Ковальський М. Р. Сталий розвиток: інформаційні та філософсько-методологічні засади / В. Б. Бітюков, М. Р. Ковальський // Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції 19 квітня 2007 року, Київ, збірник «Проблеми освіти в суспільстві ноосферної епохи (освіта сталого розвитку)». Київський інститут соціальних та культурних зв'язків імені святої княгині Ольги, 2007. С. 87-93.

7. Ковальський М. Р. Методичні положення формування структури керування земельними ресурсами населених пунктів / М. Р. Ковальський // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції (9 квітня 2010 року) Академія муніципального управління, Київ «Антикризові механізми регіонального та муніципального розвитку», 2010. Частина 2. С. 261-263.

8. Ковальський М. Р. Аспекти впровадження інформаційних систем / Л. Г. Шморгун, А. К. Мідляр, М. Р. Ковальський // Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції, Київ 21-22 грудня» 2006 року, частина 1, видавець і виготівник - друкарня Державної академії керівних кадрів культури і мистецтв, 2006. Частина 1. С. 271-276.

9. Ковальський М. Р. Деякі аспекти використання дорадниками інформаційних технологій та систем / Л. Г. Шморгун, М. Р. Ковальський // Українська академія наук, відділення економіки і управління, науково-практична конференція «Перспективи розвитку агропромислового комплексу України, м. Київ, 22 грудня 2009 року, 2009. С. 36-41.

10. Ковальський М. Р. До проблеми вдосконалення механізму державного управління земельними ресурсами в Україні / М. Р. Ковальський // Луцьк Актуальні проблеми державного управління на сучасному етапі державотворення. Луцьк, 2010. С. 53-55.

...