Размещено на http://www.allbest.ru

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ГОЛОБОРОДЬКО ДЕНИС ВІТАЛІЙОВИЧ

УДК 351.756

Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Дніпропетровськ - 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент

Миронюк Роман Вікторович,

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права та адміністративного процесу.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент

Дубко Юрій Валентинович,

Кримський юридичний інститут Одеського державного університету внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права та адміністративного процесу;

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник

Мельник Роман Сергійович,

Харківський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права і процесу.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26).

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради С.М. Школа

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Для сучасної України нелегальна міграція перетворилася на помітний дестабілізуючий фактор порушення громадського порядку та громадської безпеки, адже саме з нею найчастіше пов'язується зростання рівня правопорушень, поширення небезпечних захворювань, торгівлі людьми та наркотичними засобами, .

Сьогодні в Україні нелегально проживає за різними даними від 60 до 250 тис. іноземних громадян. Більшість нелегальних мігрантів живе в Україні за рахунок випадкових заробітків або взагалі не працює, частина з них вчиняє правопорушення або веде паразитичний спосіб життя, незаконно займається підприємницькою діяльністю, що негативно впливає на громадський порядок та сприяє зростанню злочинності. Незважаючи на заходи, які вживались державою протягом останніх десяти років, нелегальна міграція залишається явищем, що може бути віднесено до загроз національній безпеці.

Визначення співвідношень завдань, функцій, можливостей та результатів діяльності центральних органів виконавчої влади у цій сфері свідчить, що основний тягар з протидії нелегальній міграції лягає на органи внутрішніх справ, а саме на підрозділи кримінальної міліції, міліції громадської безпеки, державної автомобільної інспекції, транспортної міліції в системі органів внутрішніх справ, а також підрозділи Державного департаменту громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб. Підтвердженням цьому є статистичні дані діяльності органів внутрішніх справ у сфері протидії нелегальній міграції. Так, за період 2003-2008 рр. ними було виявлено 56390 нелегальних мігрантів: 2003 р. - 5893, 2004 р. - 6575, 2005 р. - 8216, 2006 р. - 7899, 2007 р. - 11536, 2008 р. - 16271. Таким чином, тенденція до зростання кількості виявлених нелегальних мігрантів зумовлює необхідність підвищення ефективності адміністративної діяльності органів внутрішніх справ України, направленої на вжиття заходів щодо виявлення нелегальних мігрантів, їх обліку, притягнення до відповідальності та видворення за межі України.

Науковим підґрунтям дисертації стали дослідження А.А. Аносєнкова, О.М. Бандурки, І.К. Василенка, І.О. Гарної, І.П. Голосніченка, Ю.В. Дубка, В.О. Жука, Я.Ю. Кондратьєва, Є.В. Курінного, О.В. Кузьменко, Т.А. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Р.С. Мельника, Т.П. Мінки, Г.Г Москаля, С.О. Мосьондза, А.П. Мозоля, О.В. Негодченка, В.І. Олефіра, В.І. Палька, Д.В. Приймаченка, Ю.І. Римаренка, О.І. Савченка, І.І. Серової, В.В. Столбового, Ю.М. Тодики, Ю.С. Шемшученка, М.О. Шульги, С.Б. Чеховича, Х.П. Ярмакі та інших. В них розглянуто проблеми щодо державної політики у цій сфері; формулювання категоріального апарату і концепції цього напряму державної діяльності; визначення специфіки адміністративно-правового механізму протидії цьому явищу та характеристики його складових; застосування заходів примусу за порушення міграційного законодавства. нелегальний міграція адміністративний протидія

У той же час недостатньо висвітленою залишається система заходів, спрямованих на попередження нелегальної міграції, виявлення та облік нелегальних мігрантів, притягнення їх до адміністративної відповідальності, утримання та видворення з території України, які здійснюються в межах адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Зазначені обставини обумовили вибір теми дослідження та свідчать про її актуальність для теоретичного аналізу та практики адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, Указу Президента України "Про напрями державної міграційної політики України та невідкладні заходи щодо підвищення її ефективності" від 15 червня 2007 р. № 657, Комплексної програми профілактики правопорушень на 2007 - 2009 рр., затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.2006 р. № 176/7, наказу МВС України від 05.07.2004 р. № 755 "Про затвердження Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004 - 2009 рр.", а також п. 5.26 Плану проведення науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ на 2009 р.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ 31 січня 2007 р., протокол № 5.

Мета та завдання дослідження. Мета дослідження полягає у з'ясуванні сутності та особливостей адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у сфері протидії нелегальній міграції і розробці науково обґрунтованих рекомендацій для її удосконалення.

Реалізація поставленої мети зумовила необхідність вирішення завдань, спрямованих на:

розкриття змісту поняття "нелегальна міграція" та з'ясування його ознак;

встановлення стану та причин нелегальної міграції в Україні;

визначення поняття "протидія нелегальної міграції" та з'ясування його змісту;

формулювання поняття, з'ясування ознак та змісту адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції;

визначення основних напрямків адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції;

надання характеристики системі нормативно-правового забезпечення адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції;

з'ясування особливостей адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо виявлення та обліку нелегальних мігрантів;

визначення особливостей адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо видворення в примусовому порядку іноземців, які порушили порядок перебування в Україні, визначення напрямків удосконалення такої діяльності;

визначення матеріальних і процесуальних аспектів застосування органами внутрішніх справ адміністративної відповідальності за порушення міграційного законодавства;

удосконалення законодавства, що регулює адміністративну діяльність органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що формуються у сфері протидії нелегальній міграції органами внутрішніх справ.

Предметом дослідження є адміністративна діяльність органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції.

Методи дослідження. У дисертації використано сукупність наукових методів пізнання. Поліметодичність дослідження обумовлена методологією системного підходу, який дає змогу досліджувати правові явища в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. Так, можливості історико-правового методу дозволили простежити ґенезу наукових підходів до розуміння понять "нелегальна міграція", "протидія нелегальній міграції" та ін. (підрозділ 1.1). За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 1.2). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження співвідношення напрямків адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції (підрозділ 1.2, 2.1, 2.2, 2.3). Системно-структурний метод дозволив охарактеризувати процес організації діяльності органів внутрішніх справ щодо виявлення нелегальних мігрантів (підрозділ 2.1). Методи класифікації і групування використовувались для дослідження нормативно-правових актів у сфері протидії нелегальній міграції; для розробки критеріїв поділу заходів виявлення нелегальних мігрантів; для виокремлення видів адміністративних порушень порядку перебування іноземців в Україні та визначення стадій провадження за даною категорією правопорушень (підрозділи 1.2, 2.1, 2.3). Статистичний та документальний аналіз застосовувалися для визначення недоліків правового забезпечення адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції (підрозділи 2.1 - 2.3). Метод соціологічного опитування використано для з'ясування експертної думки працівників органів внутрішніх справ стосовно перспективних напрямків удосконалення адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції.

Нормативною основою дослідження є Конституція України, закони України та підзаконні акти, що регулюють адміністративну діяльність органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції, проекти нормативних актів, законодавство Російської Федерації, Федеративної Республіки Німеччина, Республіки Франція.

Емпіричною базою дослідження є узагальнення результатів діяльності щодо протидії нелегальній міграції за період 2003 - 2008 рр. Міністерства внутрішніх справ України, Державної прикордонної служби України; матеріали опитування 425 працівників органів внутрішніх справ; аналіз наукових публікацій, довідкових видань щодо адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у цій сфері.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим в Україні комплексних досліджень адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції.

У роботі сформульовано наукові положення, висновки, пропозиції, що відображають її наукову новизну, зокрема:

вперше:

- сформульовано визначення поняття "адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції" як урегульованої нормами адміністративного права підзаконну, державно-владну, виконавчо-розпорядчу діяльність, спрямовану на попередження нелегальної міграції, виявлення нелегальних мігрантів, їх затримання, облік, притягнення до адміністративної відповідальності, видворення за межі України, виявлення і усунення причин та умов, що сприяють нелегальній міграції та розкрито її зміст;

- доведено пріоритетність адміністративно-правового регулювання діяльності щодо протидії нелегальній міграції виходячи з сутності міграційних відносин;

- систематизовано та проаналізовано напрямки адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо виявлення нелегальних мігрантів, зокрема: відпрацювання місць імовірного проживання та можливого працевлаштування нелегальних мігрантів; проведення перевірок паспортних документів у іноземців та осіб без громадянства в громадських місцях, місцях проведення дозвілля та відпочинку;

- з'ясовано особливості подання органами внутрішніх справ адміністративних позовів про видворення іноземців та осіб без громадянства з території України в примусовому порядку та визначено алгоритм дій працівників органів внутрішніх справ щодо виконання рішень адміністративного суду;

- запропоновано розробити та прийняти наказ МВС "Про затвердження Інструкції про порядок діяльності посадових осіб органів внутрішніх справ щодо виявлення нелегальних мігрантів", визначено її основні положення;

удосконалено:

- поняття "нелегальна міграція", що визначається як переміщення через державний кордон України осіб, що не є її громадянами або не мешкають постійно на її території, без дотримання ними вимог для законного в'їзду, а також перебування таких осіб на території країни без офіційного дозволу або з порушенням правил перебування;

- дефініцію "протидія нелегальній міграції", що розкривається як система правових та організаційних заходів, здійснюваних уповноваженими органами державної влади з метою впливу на суспільні відносини у сфері міграції, попередження, виявлення, припинення порушень міграційного законодавства, притягнення винних осіб до відповідальності, виявлення і усунення причин та умов, що сприяють нелегальній міграції;

- визначення поняття "адміністративно-юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції", що формулюється як врегульована адміністративно-правовими нормами діяльність, спрямована на виявлення порушень правил перебування іноземців та осіб без громадянства на території України і здійснення провадження у справах про них та розкрито її зміст;

- систему обліку нелегальних мігрантів, яка здійснюється органами внутрішніх справ, шляхом уточнення підстав для постановки на облік, виокремлення стадій обліку, застосування методу біометричної ідентифікації;

- порядок дій працівників органів внутрішніх справ щодо видворення в примусовому порядку іноземців та осіб без громадянства, які порушили порядок перебування в Україні;

дістало подальшого розвитку:

- класифікація нормативно-правових актів, які регламентують адміністративну діяльність органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції залежно від суб'єкта видання та змісту;

- додаткові аргументи щодо вдосконалення процесуального порядку видворення органами внутрішніх справ іноземців та осіб без громадянства за межі України в примусовому порядку шляхом визначення конкретних підстав для подання адміністративного позову, порядку його подання, прийняття адміністративним судом рішення про видворення іноземців та осіб без громадянства в примусовому порядку та забезпечення його виконання;

- обґрунтування необхідності створення Державної міграційної служби України у складі Міністерства внутрішніх справ України;

- процесуальний порядок притягнення іноземців та осіб без громадянства до адміністративної відповідальності за порушення порядку перебування в Україні шляхом уточнення підстав порушення справи, строків її розгляду, вирішення та визначення порядку оскарження прийнятого рішення.

Сформульовано та обґрунтовано ряд пропозицій щодо внесення змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовано аргументи на користь прийняття Закону України "Про Державну міграційну службу України", наказу МВС України "Про затвердження Інструкції про порядок видворення органами внутрішніх справ іноземців та осіб без громадянства за межі України".

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані у:

- науково-дослідній роботі - для подальшого наукового дослідження адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції;

- правотворчості - для вдосконалення Кодексу адміністративного судочинства України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють адміністративну діяльність органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції (лист до комітету Верховної Ради України з питань правосуддя вих. № 3166 від 19 жовтня 2009 року);

- правозастосовчій діяльності - для вдосконалення адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції. За результатами дослідження підготовлено та направлено до Державного департаменту у справах громадянства, iммiграцiї та реєстрацiї фiзичних осiб методичні рекомендації "Про порядок дій посадових осіб органів внутрішніх справ щодо виявлення та обліку нелегальних мігрантів на території України, які впроваджуються в діяльність органів внутрішніх справ" (Акт впровадження від 18 травня 2009 року);

- навчальному процесі - положення та висновки дисертації використовуються при викладанні навчальних дисциплін "Адміністративне право", "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ" та "Міграційне право" у Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ (Акт впровадження від 07 червня 2009 року).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження доповідались на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративного процесу і кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, на науково-практичних конференціях: "Міграція: проблеми та шляхи їх вирішення" (м. Донецьк, 18-19 травня 2007 р.); "Заходи ОВС по протидії нелегальній міграції" (м. Івано-Франківськ, 21 лютого 2008 р.); "Актуальні проблеми розкриття та розслідування злочинів у сучасних умовах" (м.Запоріжжя, 30 жовтня 2009 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладено у чотирьох наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені ВАК України як фахові з юридичних наук, та трьох тезах доповідей.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, шести підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 221 сторінок, з яких 181 - основний текст, 22 - додатки, список використаних джерел охоплює 191 найменування і займає 18 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета, завдання дослідження, його об'єкт та предмет, використані методи, нормативна та емпірична основи; формулюються основні теоретичні положення, які обумовлюють наукову новизну, визначається практичне значення одержаних результатів та їх апробація.

Розділ 1. "Теоретико-правові засади адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. "Поняття та особливості протидії нелегальній міграції в Україні" розглянуто сучасні наукові теорії та концепції щодо сутності нелегальної міграції, поняття та змісту протидії цьому явищу. Проблема нелегальної міграції досліджена у контексті такого глобального явища, як міжнародна міграція. На підставі аналізу наукових досліджень нелегальної міграції як в Україні, так і за кордоном визначено поняття нелегальної міграції у міжнародному, європейському і національному вимірах та виокремлено її ознаки.

Ознаками нелегальної міграції для України є: перебування іноземця або особи без громадянства на території України в порушення законодавства; метою перебування є незаконне проживання, працевлаштування, здійснення незареєстрованої підприємницької діяльності на території України або незаконне переміщення її територією з метою незаконного в'їзду до іншої країни; може мати організований характер.

На підставі аналізу ознак нелегальної міграції визначено поняття нелегального мігранта як іноземця або особи без громадянства, що у будь-який спосіб незаконно перетнув державний кордон, або який законно прибув в Україну, але після закінчення визначеного строку перебування втратив підстави для подальшого перебування та ухиляється від виїзду з України, або який самовільно змінив свій статус під час перебування в Україні.

На основі аналізу стану нелегальної міграції в Україні зроблено висновок, що нелегальна міграція втрачає стихійний, спонтанний характер і поступово як один із прибуткових видів протиправної діяльності підпадає під вплив різноманітних злочинних угруповань та набуває форм організованої контрабанди людьми, незаконного переміщення через кордон живого товару; зростання кількості нелегалів негативно впливає насамперед на стан злочинності в Україні, поширення небезпечних захворювань, розвиток "тіньового" ринку праці. Визначено основні маршрути та способи проникнення нелегальних мігрантів в Україну: транзитний повітряно-залізнично-пішохідний; російський повітряно-залізнично-пішохідний; білоруський залізнично-пішохідний та молдавський залізнично-пішохідний.

Встановлено співвідношення понять "запобігання нелегальній міграції", "боротьба з нелегальною міграцією", "контроль над нелегальною міграцією", "протидія нелегальній міграції". Обґрунтовано вживання у межах дисертації терміна "протидія нелегальній міграції" як найбільш загальної категорії. Запропоновано визначення поняття протидії нелегальній міграції та розкрито його зміст через з'ясування мети, завдань, напрямів, об'єкта, суб'єктів протидії нелегальній міграції.

Метою протидії нелегальній міграції є забезпечення встановленого порядку перетину іноземцями державного кордону України, транзитного проїзду її територією та перебування на її території.

Завданнями протидії нелегальній міграції є: з'ясування основних соціальних передумов, причин нелегальної міграції; формування державної міграційної політики, а на її підставі - визначення стратегії і тактики протидії нелегальній міграції; визначення суб'єктів протидії нелегальній міграції, їх компетенції; розробка та практична реалізація програм протидії нелегальній міграції, які б включали відповідні соціально-економічні, політичні, правові, організаційно-управлінські, правоохоронні та інші заходи; формування системи міграційного законодавства, у тому числі вдосконалення законодавства про відповідальність за порушення міграційно-правових норм; використання позитивного досвіду протидії нелегальній міграції інших держав і міжнародної спільноти в цілому; розширення співробітництва з іншими державами та міжнародними організаціями у сфері протидії нелегальній міграції. Об'єктом, на який спрямована протидія, є нелегальна міграція як соціальне явище, у тому числі її конкретні прояви, міграційні відносини та їх суб'єкти, фактори, що зумовлюють нелегальну міграцію.

Проаналізовано систему суб'єктів протидії нелегальній міграції виходячи зі змісту діяльності, функціонального призначення та кола повноважень. Визначено, що органи внутрішніх справ є основним суб'єктом протидії нелегальній міграції; обґрунтовано таку позицію з урахуванням аналізу та оцінки їх комплексу правоохоронних функцій та повноважень, кадрового потенціалу, сил, засобів та форм впливу на суспільні відносини в цій сфері.

В результаті проведеного нами в період з листопада 2008 року по квітень 2009 року опитування працівників органів внутрішніх справ з метою вивчення їх думки щодо ефективності діяльності органів внутрішніх справ у сфері протидії нелегальній міграції та напрямків її удосконалення визначено, що 69% опитуваних визнали її ефективною, 31% - не ефективною. Факторами, які найбільш впливають на ефективність протидії нелегальній міграції ОВС 32% опитуваних вважають стан нормативного забезпечення протидії нелегальній міграції; 40% - стан інформаційного та матеріально-технічного забезпечення; 20% - стан науково-методичного забезпечення; 8% - стан організаційного та кадрового забезпечення.

До основних напрямків протидії нелегальній міграції в Україні віднесено: 1) запобігання нелегальній міграції; 2) виявлення фактів нелегального перебування іноземців та осіб без громадянства на території України; 3) припинення порушень міграційного законодавства; 4) застосування заходів відповідальності до порушників міграційного законодавства.

Проаналізовано державно-владну позицію та науково-практичні підходи щодо створення Державної міграційної служби України та вказано авторський аналіз доцільності створення такого органу у складі Міністерства внутрішніх справ України.

У підрозділі 1.2. "Поняття адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції" розглянуто основні наукові підходи щодо поняття та ознак адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Обґрунтовано, що адміністративна діяльність органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції є видом їх правоохоронної адміністративної діяльності поряд з охороною громадського порядку, забезпеченням громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, охороною власності, забезпеченням правил паспортної системи, додержанням правил в'їзду в Україну та проживання в країні іноземних громадян, а також виїзду громадян за кордон та ін.

Сформульовано визначення поняття адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції; виокремлено та проаналізовано її ознаки: державно-владний і організаційний характер, підпорядкованість і підконтрольність у процесі її здійснення, законність, профілактична спрямованість.

Визначено місце адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції серед інших напрямків діяльності органів внутрішніх справ у цій сфері: кримінально-процесуальної, оперативно-розшукової, фінансово-господарської.

У структурі адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, спрямованої на протидію нелегальній міграції, виділено такі складові: суб'єкти, об'єкти, предмет, форми, методи та напрямки діяльності. Виокремлено суб'єктів такої діяльності, здійснено їх класифікацію та на підставі аналізу їх повноважень визнано необхідність узгодженості їх діяльності як запоруки ефективності протидії нелегальній міграції.

Зосереджено увагу на визначенні об'єктами адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції не лише нелегальних мігрантів, але й фізичних та юридичних осіб, які сприяють нелегальній міграції. Предметом такої діяльності є адміністративно-правові відносини, які виникають усередині апарату служб, що забезпечують протидію нелегальній міграції, у процесі їх організації і практичного вирішення завдань та під час повсякденної безпосередньої реалізації заходів, спрямованих на виявлення нелегальних мігрантів, їх ідентифікації, затримання, притягнення до відповідальності, видворення за межі України, вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяють нелегальній міграції.

На підставі аналізу форм і методів адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у сфері протидії нелегальній міграції виокремлено основні напрямки такої діяльності: запобігання (попередження) нелегальної міграції; припинення протиправної поведінки шляхом виявлення та затримання нелегальних мігрантів; притягнення до відповідальності та видворення за межі України; виявлення та усунення причин та умов, що сприяють нелегальній міграції.

У підрозділі 1.3. "Правові основи адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у сфері протидії нелегальній міграції" аналізується система нормативно-правових актів, що складають правову основу адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у сфері протидії нелегальній міграції.

Розроблено критерії класифікації таких нормативно-правових актів, які пропонується розподілити на дві групи: основні та другорядні.

Нормативно-правові акти, які складають правову основу адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції, охарактеризовано за їх юридичною силою. Запропоновано розглядати систему законодавчих актів та підзаконних актів.

Проаналізовано міжнародні акти, що визначають поняття нелегальної міграції та напрямки її протидії. Наголошено та підкреслено важливість міжнародних угод про зворотній допуск осіб (реадмісію) між Україною, державами походження нелегальних мігрантів, їх транзиту та Європейським союзом. Визначено, що основними цілями таких угод є: по-перше, зміцнення співробітництва між країнами-учасниками щодо ефективної боротьби з нелегальною міграцією; по-друге, протидія нелегальній міграції та діяльності організованих злочинних угруповань у сфері незаконного перевезення нелегальних мігрантів; по-третє, запровадження взаємних, швидких процедур ідентифікації та безпечного й організованого повернення нелегальних мігрантів; по-четверте, розподіл тягаря протидії незаконній міграції з іншими державами; по-п'яте, попереджувальний вплив на мислення потенційних нелегальних мігрантів.

Укладання угод про реадмісію створює правові умови дієвого міждержавного співробітництва у сфері протидії нелегальній міграції та супутнім їй негативним явищам, удосконалює форми взаємодії суб'єктів протидії нелегальній міграції; сприяє економії бюджетних коштів, які виділяються на заходи, спрямовані на примусове видворення іноземців.

Нормативно-правові акти України, які складають правову основу адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у сфері протидії нелегальній міграції, запропоновано розподілити на ті, що визначають: 1) поняття та ознаки нелегальної міграції; 2) напрямки протидії нелегальній міграції; 3) порядок взаємодії органів у сфері протидії нелегальній міграції; 4) напрямки адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у сфері протидії нелегальній міграції.

Розглянуто міжвідомчі нормативно-правові акти у сфері регулювання адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції. Визначено недоліки у правовому регулюванні взаємодії як всередині системи органів внутрішніх справ, так і з іншими органами у сфері протидії нелегальній міграції, в аспекті визначення сил та засобів, форм та методів такої протидії, алгоритмів дій служб та підрозділів цих органів з виявлення нелегальних мігрантів, припинення їх протиправної діяльності, притягнення до відповідальності та видворення за межі держави.

Виокремлено прогалини у законодавчому регулюванні адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції. Запропоновано ряд змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кодексу адміністративного судочинства України; обґрунтовано висновок про необхідність прийняття Концепції державної міграційної політики, наказу МВС "Про затвердження Інструкції про порядок діяльності посадових осіб органів внутрішніх справ щодо виявлення нелегальних мігрантів".

Розділ 2. "Напрямки адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у сфері протидії нелегальній міграції та шляхи їх удосконалення" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. "Діяльність органів внутрішніх справ щодо попередження нелегальної міграції, виявлення та обліку нелегальних мігрантів" аналізується зміст діяльності органів внутрішніх справ щодо попередження нелегальної міграції, виявлення нелегальних мігрантів, їх ідентифікації та обліку.

Визначено, що незважаючи на спорідненість засобів і способів попередження та припинення нелегальної міграції, їх слід відокремлювати за метою застосування. Профілактичні заходи вживаються з метою недопущення нелегальної міграції, серед них найбільш ефективними є: оприлюднення та роз'яснення через засоби масової інформації, державні органи, підприємства, установи, організації, що приймають іноземців, вимог нормативно-правових актів щодо порядку в'їзду іноземців та осіб без громадянства, їх транзитного проїзду, перебування та виїзду з території України; проведення співбесід з іноземцями на предмет перевірки наміру їх подальших планів на життя і перебування в Україні; інформування громадян про стан, причини та наслідки нелегальної міграції в Україні; перевірка документів на право перебування на території України; перевірка своєчасного вжиття заходів, направлених на забезпечення встановленого порядку реєстрації іноземців.

Заходи припинення нелегальної міграції у процесі їх практичної реалізації інтегруються в діяльність органів внутрішніх справ щодо виявлення нелегальних мігрантів, їх затримання, встановлення фактів порушень міграційного законодавства та усунення шкідливих наслідків цих порушень.

Встановлено, що роботу по виявленню нелегальних мігрантів у регіоні слід організовувати і проводити за такими напрямками: відпрацювання місць імовірного проживання та можливого працевлаштування нелегальних мігрантів та здійснення ними торговельної діяльності; проведення перевірок паспортних документів у іноземців у громадських місцях, місцях проведення дозвілля і відпочинку. Проаналізовано методику та тактику діяльності підрозділів органів внутрішніх справ за цими напрямками та визначено, що основним їх елементом є налагоджена взаємодія підрозділів органів внутрішніх справ між собою, іншими правоохоронними органами, установами, організаціями та громадськістю.

Найбільш ефективним напрямком взаємодії у сфері протидії нелегальній міграції є проведення спеціальних цільових операцій ("Мігрант", "Іноземець", "Кордон", "Рубіж", "Магістраль" та ін.), направлених на виявлення нелегальних мігрантів, осіб, що їм сприяють, та перекриття каналів постачання нелегальних мігрантів до України. Визначено та обґрунтовано напрямки удосконалення такої взаємодії, а саме: внесення змін та доповнень до нормативно-правових актів щодо проведення спільних дій за цим напрямком; визначення координаційного центру протидії нелегальній міграції; спільна розробка плану заходів протидії з визначенням спільної мети, конкретизацією завдань, способів їх досягнення та меж повноважень кожного суб'єкта; узгодження сил та засобів протидії; проведення спільних організаційно-тактичних нарад та навчань; налагодження інформаційної взаємодії; підведення підсумків результатів взаємодії, видання на їх основі аналітичних матеріалів та напрацювання практичних рекомендацій щодо подальшої взаємодії між суб'єктами.

Визначено алгоритм дій працівників органів внутрішніх справ при проведенні перевірок паспортних документів у іноземців у громадських місцях, місцях проведення дозвілля і відпочинку; акцентовано їх увагу на необхідності виявляти високу культуру, повагу та такт при спілкуванні з іноземцями.

Доведено доцільність закріплення функцій контролю за своєчасним залишенням території України іноземцями та особами без громадянства, відносно яких прийнято рішення про видворення, за службою дільничних інспекторів міліції.

Обґрунтовано пропозицію щодо необхідності нормативного визначення порядку діяльності посадових осіб органів внутрішніх справ по виявленню нелегальних мігрантів у відповідній відомчій інструкції.

Визначено алгоритм дій працівників органів внутрішніх справ при проведенні перевірок паспортних документів у іноземців у громадських місцях, місцях проведення дозвілля і відпочинку; акцентовано увагу на необхідності виявляти високу культуру, такт, повагу до особи при спілкуванні.

Досліджено стан інформаційного забезпечення протидії нелегальній міграції органами внутрішніх справ, визначено найбільш ефективні напрямки його удосконалення: розробку та впровадження системи ідентифікації іноземців (запровадження біометричних паспортів, дактилоскопії та ін.); створення єдиної інформаційної бази ідентифікації нелегальних мігрантів та взаємний обмін інформацією за цим напрямком між органами та підрозділами, що протидіють нелегальній міграції.

Систематизовано порядок обліку нелегальних мігрантів, що здійснюється в органах внутрішніх справ, виокремлено та проаналізовано стадії обліку порушників міграційного законодавства.

У підрозділі 2.2. "Діяльність органів внутрішніх справ щодо утримання та видворення іноземців за межі України" досліджено процесуальний порядок утримання та видворення іноземців, що порушили міграційне законодавство, за межі України.

Здійснено аналіз юридичного змісту терміну "видворення іноземця за межі України", на підставі чого зроблено висновок, що адміністративне видворення за межі України, по-перше, може застосовуватись одночасно і як засіб адміністративного припинення, і як додатковий вид адміністративного стягнення; по-друге, застосовується до певної категорії осіб: іноземців та осіб без громадянства; по-третє, застосовується органами внутрішніх справ з огляду на обставини та характер вчиненого правопорушення.

Ретельного аналізу зазнав процесуальний порядок примусового видворення органами внутрішніх справ іноземців та осіб без громадянства за межі України, з урахуванням законодавчих змін щодо його здійснення. Деталізовано підстави, за наявності яких органи внутрішніх справ можуть звернутися до адміністративного суду з позовом про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства з території України. Визначено процесуальний порядок діяльності органів внутрішніх справ, направленої на підготовку та подання відповідного позову. Визначено процесуальний статус органу внутрішніх справ як суб'єкта судового провадження у справах про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України та окреслено межі його реалізації підтриманням позову та забезпеченням виконання постанови суду про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства.

З'ясовано, що в сучасному законодавстві відсутні чітко визначені підстави та процедура затримання іноземця або особи без громадянства з метою його примусового видворення за межі України. У зв'язку з цим висловлено та обґрунтовано пропозицію щодо законодавчого закріплення терміну "примусове видворення" з обов'язковим визначенням затримання особи як його невід'ємного елемента, що підкреслює саме примусовий характер даної процедури.

Висунуто пропозицію щодо визначення в Кодексі адміністративного судочинства України процесуального порядку провадження у справах за адміністративними позовами про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства з території України. Проаналізовано порядок дій посадових осіб органів внутрішніх справ щодо виконання постанови адміністративного суду про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України та обґрунтовано необхідність їх нормативного закріплення у відповідній інструкції.

Запропоновано алгоритм дій працівників органів внутрішніх справ щодо супроводження іноземців та осіб без громадянства, які підлягають примусовому видворенню, до місця видворення (пункту пропуску через державний кордон), визнано необхідність нормативного врегулювання такої діяльності.

Акцентовано увагу на існуванні проблем практики діяльності органів внутрішніх справ щодо видворення в примусовому порядку іноземців та осіб без громадянства за межі України, зокрема: 1) організаційних: недостатньої визначеності компетенції галузевих служб і підрозділів органів внутрішніх справ у реалізації постанов про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства за межі держави; відсутності нормативно регламентованої взаємодії з правоохоронними органами сусідніх держав щодо передачі їм осіб без громадянства, які мають дозвіл на постійне проживання на їх території і відносно яких винесено постанову про примусове видворення з України; 2) економічних: недостатнього фінансування органів внутрішніх справ за видатками по примусовому видворенню за межі України іноземців та осіб без громадянства.

В результаті проведеного нами в період з листопада 2008 року по квітень 2009 року опитування працівників органів внутрішніх справ з метою вивчення їх думки щодо визначення найбільш ефективного порядку адміністративного видворення нелегальних мігрантів в примусовому порядку за межі України, визначено, що більшість опитуваних (45%) зазначили, що видворення повинно здійснюватись за рахунок коштів, реалізації майна нелегального мігранта; 39% вважають, що за відсутності коштів та майна у нелегальних мігрантів їх видворення повинно здійснюватись після поміщення в пункт тимчасового перебування іноземців, за рахунок залучення їх до праці за для відшкодування затрат державних коштів, що будуть направлені на їх примусове видворення; 16% вважають, що видворення повинно здійснюватись за рахунок коштів фізичних або юридичних осіб, які запрошували чи приймали цих іноземців та осіб без громадянства, влаштовували їх незаконний в'їзд, проживання, працевлаштування, сприяли в ухиленні від виїзду після закінчення терміну перебування.

У підрозділі 2.3. "Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції" зосереджено увагу на вивченні матеріальних та процесуальних аспектів застосування органами внутрішніх справ адміністративної відповідальності за порушення правил перебування іноземців та осіб без громадянства на території України.

Визначено поняття, ознаки та зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ у сфері протидії нелегальній міграції. Наголошено, що у процесі її здійснення реалізується визначений законодавством значний обсяг повноважень ОВС по боротьбі з адміністративними порушеннями правил перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні, що відображається, зокрема, у виявленні порушників, збиранні та перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді підвідомчих їм справ та винесенні в них відповідних постанов, направленні окремих справ для розгляду за підвідомчістю, а також у виконанні постанов у таких справах.

Здійснено класифікацію адміністративних порушень правил перебування іноземців та осіб без громадянства на території України, підвідомчих органам внутрішніх справ, досліджено об'єктивні та суб'єктивні ознаки їх складу. Вироблено рекомендації щодо тлумачення та застосування окремих норм адміністративно-деліктного законодавства в діяльності органів внутрішніх справ у сфері протидії нелегальній міграції.

Проаналізовано стадії провадження у справах про адміністративні порушення правил перебування іноземців та осіб без громадянства на території України, висловлено пропозиції, спрямовані на вдосконалення зазначеного напрямку діяльності органів внутрішніх справ, зокрема щодо: обов'язкового залучення перекладача з визначенням його прав та обов'язків; встановлення строків складення протоколу про адміністративне правопорушення; визначення підстав для зупинення провадження у справі; підстав та строків адміністративного затримання.

ВИСНОВКИ

У дисертації вирішено наукове завдання, що полягає у виробленні цілісної системи наукових поглядів на сутність та особливості адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції та формулюванні на цій основі пропозицій, спрямованих на підвищення ефективності такої діяльності.

У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети. Серед них найбільш суттєвими є такі:

1. Під нелегальною міграцією слід розуміти переміщення через державний кордон України осіб, що не є її громадянами або не мешкають постійно на її території, без дотримання ними вимог для законного в'їзду, а також проживання таких осіб на території країни без офіційного дозволу або з порушенням правил перебування.

Ознаками нелегальної міграції для України є: перебування іноземця та особи без громадянства на території України в порушення законодавства; метою перебування є незаконне проживання, працевлаштування, здійснення незареєстрованої підприємницької діяльності на території України або незаконне переміщення її територією з метою незаконного в'їзду до іншої країни; може мати організований характер.

2. Причинами, що зумовлюють нелегальну міграцію в Україні, є: географічне положення України та використання її території як транзитної зони; відкритість та незахищеність кордонів України; недосконалість міграційного законодавства; недостатнє організаційне, фінансове, технічне та інформаційне забезпечення протидії нелегальній міграції; внутрішньодержавна політична та економічна нестабільність; нестабільність політичної, економічної та соціально-культурної політики країн потенційних "постачальників" нелегальних мігрантів в Україну; багатонаціональність та поліетнічність населення України.

3. Під поняттям "протидія нелегальній міграції" слід розуміти систему правових та організаційних заходів, здійснюваних уповноваженими органами державної влади з метою впливу на суспільні відносини у сфері міграції, попередження, виявлення, припинення порушень міграційного законодавства, притягнення винних осіб до відповідальності, виявлення і усунення причин та умов, що сприяють нелегальній міграції.

Зміст протидії нелегальній міграції розкривається через визначення мети, завдань, напрямів, об'єкту, суб'єктів протидії нелегальній міграції.

4. Під адміністративною діяльністю органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції слід розуміти врегульовану нормами адміністративного права підзаконну, державно-владну, виконавчо-розпорядчу діяльність, спрямовану на попередження нелегальної міграції, виявлення нелегальних мігрантів, їх затримання, облік, притягнення до адміністративної відповідальності, видворення за межі України, виявлення і усунення причин та умов, що сприяють нелегальній міграції.

Зміст адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції розкривається через визначення основних напрямків такої діяльності, а саме: попередження (запобігання) нелегальної міграції; припинення порушень шляхом виявлення нелегальних мігрантів та їх затримання; притягнення до відповідальності та видворення за межі України; виявлення і усунення причин та умов, що сприяють нелегальній міграції.

5. Встановлено, що напрямками адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо виявлення нелегальних мігрантів є: відпрацювання місць їх вірогідного проживання, працевлаштування та здійснення ними торговельної діяльності; проведення перевірок паспортних документів у іноземців у громадських місцях та місцях проведення дозвілля і відпочинку.

6. Визначено, що найбільш ефективними напрямками інформаційного забезпечення протидії нелегальній міграції є розробка та впровадження системи ідентифікації іноземців та осіб без громадянства (запровадження біометричних паспортів, дактилоскопії та ін.); створення інформаційно-телекомунікаційної системи реєстрації та обліку нелегальних мігрантів та взаємний обмін інформацією за цим напрямком між органами та підрозділами, що протидіють нелегальній міграції.

7. До основних напрямків удосконалення адміністративної діяльності органів внутрішніх справ щодо примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України слід віднести: чітке законодавче визначення переліку підстав примусового видворення іноземців та осіб без громадянства; удосконалення правових засад примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України шляхом внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України; розроблення та впровадження відомчої інструкції відносно правового регулювання порядку організації діяльності органів внутрішніх справ щодо примусового видворення іноземців та осіб без громадянства з території України; розробка механізмів забезпечення фінансування процедури примусового видворення іноземців, а саме: використання застави, або страхових платежів, які повинні сплачувати при в'їзді в Україну іноземці, особи без громадянства, особи, які їх запросили на територію України або сприяли їх в'їзду; залучення позабюджетних коштів з різних громадських благодійних організацій (фондів), створених юридичними та фізичними особами, як національних, так і іноземних, які опікуються глобальними проблемами регулювання міграції.

8. Визначено поняття адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції як врегульованої адміністративно-правовими нормами діяльності, спрямованої на виявлення адміністративних порушень правил перебування іноземців та осіб без громадянства на території України, здійснення провадження у справах про них, яке включає оформлення матеріалів справи, розгляд і вирішення справи, винесення законного рішення, його оскарження і опротестування та забезпечення його належного виконання.

Обґрунтовано пропозиції, спрямовані на вдосконалення зазначеного напрямку діяльності органів внутрішніх справ, зокрема щодо: обов'язкового залучення перекладача з визначенням його прав та обов'язків; встановлення строків складання протоколу про адміністративне правопорушення; визначення підстав для зупинення провадження у справі; визначення підстав та строків адміністративного затримання.

9. Для вдосконалення процесуального порядку притягнення до адміністративної відповідальності іноземців за порушення порядку перебування в Україні розроблено та обґрунтовано пропозиції щодо:

- внесення змін до ч. 4 ст. 263 КУпАП та викладення її в такій редакції: "Іноземців та осіб без громадянства, які порушили правила перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України, може бути затримано до розгляду справи та винесення рішення суддею або посадовою особою іншого органу, що уповноважений притягувати до відповідальності за такі порушення";

- доповнення КУпАП ст. 277-1 "Призупинення провадження у справах про адміністративні правопорушення" такого змісту:

"Провадження у справі про адміністративне правопорушення може бути призупинено за рішенням особи, яка його здійснює, у випадку неможливості встановлення особи правопорушника, до встановлення такої особи";

- закріплення повноважень по розгляду справ про адміністративні правопорушення, передбачені ч. 1 ст. 203 КУпАП, за органами внутрішніх справ шляхом виключення цієї норми з адміністративної юрисдикції суду, визначеної в ст. 221 КУпАП;

- виключення ч. 3 ст. 24 КУпАП, що визначає адміністративне видворення іноземців за межі України як вид адміністративного стягнення.

10 З метою удосконалення процедури розгляду адміністративними судами позовів органів внутрішніх справ про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства з території України та забезпечення виконання винесеної постанови суду пропонується внести зміни до кодексу адміністративного судочинства України, зокрема:

1) доповнити статтю 128 частиною 6 та викласти її в наступній редакції:

"У справах про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства з території України неприбуття відповідача, повідомленого належним чином про розгляд справи, не перешкоджає її розгляду, крім випадків, якщо суд визнав обов'язковою особисту участь відповідача в судовому розгляді";

2) викласти пункт 7 частини 2 статті 162 в такій редакції:

"примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України та їх затримання на термін, необхідний для проведення примусового видворення";

...